Processo 0860/17.6BEAVR

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I. Relatório
1.1. AdRA - Águas da Região de Aveiro, melhor identificada nos autos, interpõe recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, proferida em 17/07/2018, que julgou improcedente a ação de injunção que segue contra herdeiros de A……….., sinalizados nos autos, visando o reconhecimento dos créditos em dívida, provenientes de tarifas de água relativas ao período de 11/6/2010 a 30/6/2011, no valor global de € 493,45 e a obtenção do respetivo título executivo.

1.2. O recurso foi admitido, pese embora “o valor da ação não admitir recurso”, por ser intenção do recorrente fundar o mesmo nos artigos 280.º n.º 5 do C.P.P.T. e 629.º, n.º2, a), do C.P.C.

1.3. Assim, a recorrente veio a apresentar alegações, as quais rematou com o seguinte quadro conclusivo:

1. A questão centra-se em saber se sentença e respetiva decisão, proferida na data de 17.07.2018 junto aos autos a fls.., contraria o despacho datado de 27.02.2018, transitado em julgado e junto aos autos a fls…;

2. Ora, na data de 28.11.2017 o Tribunal a quo, notificou a recorrente do despacho datado de 24.11.2017, para juntar aos autos “a) – juntar cópia das faturas em causa e da perfeição das respetivas notificações interpelando o devedor para efetuar o pagamento espontâneo (cláusulas 30ª, nºs 9 e 10 e 31ª, nº 2, do “Contrato de gestão”); b) – Juntar cópia do Regulamento a que alude a cláusula 7ª do “Contrato de gestão”, com informação da data de entrada em vigor; e c) – Informar motivos, de facto e ou de direito, que obstam à cobrança das dívidas tributárias em causa através do processo de execução fiscal (do Município de Oliveira o Bairro) nos termos do artigo 12º do RGTAL (Lei 53-E/2006, de 29 de dezembro). “ sublinhado nosso;

3. A recorrente na data de 15.12.2017, respondeu ao Tribunal a quo, nomeadamente quanto à questão da explicitação da natureza da AdRA - que obsta à cobrança de dívidas tributárias através de execução fiscal (do Município de Oliveira do Bairro):

4. No quadro da implementação do Plano Estratégico de Abastecimento de Água e Saneamento de Águas Residuais para o período 2007-2013 (PEAASAR II), tornou-se necessário flexibilizar o modelo de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, estabelecido pelo DL n.º 379/93, de 5 de novembro;

5. Assim como, a flexibilização do modelo vigente passou pela consagração da possibilidade duma gestão assente numa parceria entre o Estado e as autarquias locais, já prevista no art. 8.º da Lei n.º 159/99, de 14 de setembro, Lei Quadro de Transferência de Atribuições e Competências para as Autarquias, LQTACA, e cujo regime foi posteriormente definido no DL n.º 90/2009, de 09 de abril;

6. O referido modelo corresponde à opção designada no PEAASAR II por “integração das baixas”, querendo com isto dizer, em suma e simplificando, a prestação de serviços diretamente ao consumidor (sistemas municipais), através de duas modalidades:

a integração das “baixas” (sistemas municipais) nas “altas” (sistemas multimunicipais ou intermunicipais) e constituição de um novo modelo de gestão dos sistemas, com participação do Estado e dos municípios, quer diretamente, quer através de associações de municípios, quer através de uma entidade responsável pela gestão e exploração dos sistemas públicos;

7. A AdRA enquadra-se nesta última modalidade, ou seja, é a entidade gestora da parceria constituída entre o Estado e dez municípios da região de Aveiro, para a gestão e exploração dos sistemas municipais de abastecimento de água para consumo público e saneamento de águas residuais urbanas, doravante sistemas de águas, conforme se passa a explicitar:

8. Em 29 de julho de 2009 foi outorgado o Contrato de Parceria Pública entre o Estado Português e o conjunto dos municípios de Águeda, Albergaria-a-Velha, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Oliveira do Bairro, Sever do Vouga, Vagos e, por Adenda ao referido Contrato, datada de 30.06.2010, também Ovar;

9. Nos termos do referido Contrato de Parceria Pública, os dez municípios agregaram os respetivos sistemas municipais de águas, num sistema territorialmente integrado denominado Sistema de Águas da Região de Aveiro, doravante SARA ou Sistema, que é constituído pelas infraestruturas e equipamentos cuja operacionalidade concorre técnica e fisicamente, de forma direta, para a prestação dos serviços públicos de águas aos utilizadores;

10. Para tanto, os municípios delegaram no Estado as competências (que são próprias dos municípios) de gestão e exploração dos sistemas de águas – vide a cláusula 2ª do Contrato de Parceria e art. 2.º, n.º 2, alínea a) e ainda os n.os 6 e 7, do mesmo artigo, do DL n.º 90/2009, de 09.04;

11. Em 23 de setembro de 2009, os Parceiros (isto é, o Estado e os municípios) e a entidade gestora da parceria, doravante EGP (a sociedade anónima AdRA), outorgaram o Contrato de Gestão, pelo qual os Parceiros atribuíram à AdRA, em regime de exclusivo, a gestão e exploração dos serviços públicos de águas relativos ao Sistema, criado pelo Contrato de Parceria;

12. Estes serviços públicos de águas relativos ao Sistema passaram assim a ser geridos e explorados em regime de parceria pública, mediante a constituição conjunta de uma sociedade anónima, com data de 24.09.2009, nos termos do Código das Sociedades Comerciais, integrada no setor empresarial do Estado (atual setor público empresarial), na qual a “AdP – Águas de Portugal, SGPS, S.A.”, em representação do Estado, detém 51% do capital social, com direito a voto, e o conjunto dos municípios detém 49%, também com direito a voto, e que iniciou a sua atividade em 01 de maio de 2010, contrariamente ao enunciado na sentença onde refere tratar-se de uma concessão o que não é o caso conforme exposto;

13. A recorrente que, nos termos do n.º 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, que estabelece o regime das parcerias entre o Estado e as autarquias locais para a exploração e gestão de sistemas municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos (a AdRA não tem a componente de resíduos), encontra-se previsto que os “poderes de fiscalização, direção, autorização, aprovação e suspensão de atos da entidade gestora são exercidos pelo Estado, pelos municípios ou por ambos, nos termos do disposto no contrato de parceria, sem prejuízo das competências da entidade reguladora do sector”.

Resulta do exposto que, nos termos do regime legal vigente, os mencionados poderes de fiscalização, direção, autorização, aprovação e suspensão de atos da entidade gestora podem ser exercidos (i) pelo Estado, (ii) pelos municípios ou (iii) conjuntamente por ambos.

14. Ora, no âmbito das parcerias instituídas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, foi criado um órgão colegial - Comissão de Parceria - através do qual os municípios e o Estado exercem conjuntamente os poderes que a lei consagra no artigo 6.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 90/2009, isto é, “poderes de fiscalização, direção, autorização, aprovação e suspensão de atos» dessas entidades gestoras, «podendo [as partes: o Estado e os municípios], para o efeito, emitir diretrizes e instruções vinculantes e definir as modalidades de verificação do respetivo cumprimento” (cfr. Cláusula 7.ª, n.º 1, do Contrato de Parceria vigente). Esta delegação desses poderes na comissão de parceria constitui um aspeto essencial da operacionalização e da legalidade do modelo de parcerias instituído pelo Decreto-Lei n.º 90/2009, de 9 de abril, na medida em que o regime de parceria entre o Estado e os municípios foi especificamente configurado com o propósito de observar o direito comunitário e acolher as preocupações da Comissão Europeia.

15. Na modalidade de parceria em que a gestão e exploração conjunta dos sistemas de água e saneamento de raiz municipal sejam realizadas através de uma entidade do setor empresarial do Estado, os municípios começam, num primeiro momento, por atribuir ao Estado (que a não possui originariamente) competência para essa gestão e exploração. Seguidamente, o efetivo exercício da gestão e exploração dos sistemas municipais compete à entidade gestora, no quadro da parceria estabelecida entre o Estado e os municípios, a favor de quem é delegada a necessária competência para o efeito, seja ela uma entidade gestora de um sistema multimunicipal preexistente ou uma entidade do setor empresarial estatal criada especificamente para o efeito, sendo que os poderes de fiscalização e direção sob a entidade gestora pertencem aos parceiros, que a exercem através do órgão colegial comissão de parceria, doravante CP.

16. A AdRA tem como objeto, nos termos do disposto na cláusula 3.ª, n.º 1 do Contrato de Parceria, “a gestão e a exploração dos serviços de águas relativos ao Sistema compreendem, em regime de exclusivo no âmbito territorial descrito no Anexo I, a concepção, o projecto, a reparação, a renovação, a manutenção, a aquisição das infra-estruturas e dos equipamentos, a respectiva exploração e a prestação dos serviços de águas”,

17. Assim como, decorre da cláusula 3.ª, n.º 8 do Contrato de Parceria que os “municípios acordam com a EGP a transmissão, a favor desta, da sua posição em todos os instrumentos contratuais que tenham outorgado que respeitem à conceção, à construção, ao financiamento e à gestão de sistemas municipais e sejam indispensáveis à gestão e exploração do Sistema.” (destacado nosso), pelo que a AdRA ingressou na posição dos municípios em todos os contratos “relevantes ao exercício das competências delegadas” existentes à data, designadamente, os serviços de águas (isto é, o abastecimento de água para consumo público e recolha de águas residuais);

18. A receita originada pelo pagamento das tarifas correspondente à prestação do serviço ao consumidor final, pela AdRA, não reverte, como é lógico, para o Município (n.º 2, da cláusula 15.ª do Contrato de Parceria), mas para a entidade gestora AdRA; Os acionistas parceiros recebem retribuição e dividendos, como acordado nos instrumentos contratuais da Parceria e do regime aplicável.

19. O objeto da AdRA é assim, essencialmente, a prestação dos serviços de águas aos utilizadores finais, assim como a correspetiva cobrança do valor relativo ao serviço prestado, o que o faz sobre a forma de sociedade anónima regulada nos termos do código das sociedades comerciais, isto é, sob um regime de direito privado sem qualquer prerrogativa de direito público no que à cobrança das tarifas aos consumidores finais concerne;

20. Ora, perante o incumprimento ou mora no pagamento do serviço prestado, a AdRA pode exigir juros de mora nos termos da legislação aplicável às dívidas comerciais, sem prejuízo de poder recorrer à propositura da ação judicial ou da injunção como forma de obter o ressarcimento dos seus créditos, conforme o disposto na cláusula 30.º, n.º 10 do contrato de gestão. – Crf. Contrato de Gestão junto aos autos e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os devidos e legais efeitos.

21. Com efeito, nos termos contratuais da Parceria, os municípios e o Estado não procederam a qualquer regulamentação de cobranças através de execução fiscal por tal não ser juridicamente possível nos termos do regime de gestão escolhido, a Parceria Pública-Pública, com atribuição da gestão a uma sociedade anónima integrada no setor empresarial do Estado (agora SPE), como atrás melhor explicado,

22. Tal ficou expresso - o que não era de todo necessário pois resultaria do regime jurídico da gestão em causa – na cláusula 30.º, n.º 10, do contrato de gestão;

23. Por outro lado, está vedado à AdRA a propositura da execução fiscal enquanto meio processual adequado à cobrança coerciva, nos termos do disposto no artigo 148.º do CPPT;

24. Facilmente se concluí que o processo de execução fiscal será um meio jurisdicional/processual específico que a lei contempla e que, e em princípio, coloca-se tão só ao dispor do Estado e de outras pessoas coletivas de direito público para procederem à cobrança coerciva de tributos, ou de outras dívidas (sendo a AdRA reitera-se uma empresa integrada no SPE, mas uma sociedade anónima, constituída nos termos da lei comercial);

25. Acresce que não será suficiente para a promoção da execução fiscal que a dívida em causa seja uma das elencadas no artigo 148.º do CPPT é necessária a existência de um título executivo, pelo que só perante um dos títulos elencados no artigo 162.º do CPPT é que se poderá dar início ao processo de execução fiscal;

26. Assim, efetuada a leitura do artigo 162.º do CPPT, conclui-se que a AdRA, enquanto entidade credora, não emite certidões de dívida com base nas faturas não liquidadas, assim como as referidas faturas não se enquadram em nenhuma das alíneas ali elencadas, nem a AdRA dispõe de qualquer poder tributário, competência ou capacidade tributária tal como dispõem os municípios e o Estado e, consequentemente as suas faturas estão desprovidas de força executiva, obtendo-se o título via para-judicial (injunção) ou judicial (ação de condenação);

27. Por mera hipótese académica poder-se-ia colocar a possibilidade de se integrar na alínea d) do artigo 162.º do CPPT, onde dispõe que “Só podem servir de base à execução fiscal os seguintes títulos executivos: d) Qualquer outro título a que, por lei especial, seja atribuída força executiva.”, com remissão para o artigo 12.º, n.º 2 do RGTA, contudo conforme enunciado previamente, a obrigação contratual originária decorrente da presente ação tem como base o incumprimento no pagamento pelos serviços prestados pela AdRA ao consumidor final, valores esses que integram a receita da AdRA e não do município; Assim, atendendo ao disposto no artigo 1.º, n.

º 2 do RGTA, em que se entende que “Para efeitos da presente lei, consideram-se relações jurídicas tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais estabelecidas entre as áreas metropolitanas, os municípios e as freguesias e as pessoas singulares ou coletivas e outras entidade legalmente equiparada.”, conclui-se que não sendo aqueles montantes em dívida obrigação de liquidação de taxas à autarquia ou a pessoas coletivas e outras entidade legalmente equiparadas, mas antes à AdRA, fica excluída a possibilidade da AdRA intentar a ação executiva fiscal e de remeter certidão de dívida ao município para cobrança, pois se a AdRA efetuasse essa remessa, o município não disporia de legitimidade passiva para a respetiva cobrança;

28. A AdRA estabelece tarifas sobre os serviços cuja gestão lhe foi atribuída, aprovadas pela Comissão de Parceria (conforme atrás melhor explicado), e validadas pela entidade reguladora do setor (ERSAR), que na realidade se aproximam do conceito jurídico de preço, prosseguindo (não o lucro strictu sensu) a sustentabilidade económica dos sistemas, conforme exigência da Lei da Água;

29. A recorrente não poderá socorrer-se da cobrança das dívidas em causa através do processo de execução fiscal, tendo que recorrer ao adequado regime de cobrança judicial de dívida, designadamente, através da injunção, nos casos em que o valor admite esta forma de processo, que são a esmagadora maioria, pois não serão facilmente atingíveis valores superiores de dívida relativa a consumos uma vez que o prazo de prescrição é de 6 meses e se trata de prescrição de natureza extintiva: Este regime de prescrição foi instituído para proteção do consumidor final, para que a entidade gestora seja diligente na cobrança (e não se verifique a acumulação de dívida na esfera do consumidor, pois tal dificulta o seu pagamento), e assim promover o contínuo acesso de todos a um bem essencial.

30. Por despacho datado de 27.02.2018, o Tribunal a quo proferiu a seguinte decisão:

“ A Autora sustenta que, por ser uma entidade regida pelo direito privado que age na qualidade de concessionário do serviço público de distribuição de águas para consumo humano, não pode emitir certidão de dívida com valor de título executivo nem lançar mão ao processo de execução fiscal como meio de cobrança coerciva.

O Tribunal acompanha tal entendimento (cfr. Ac. do Pleno da Secção CT do STA de 10/1/2013, procº 015/12, disponível em www.dgsi.pt).

Portanto, através da presente ação a Autora visa obter uma decisão judicial que reconheça a sua pretensão (direito ao crédito sobre o réu) que lhe possa servir de título executivo.

Para isso, impõe-se admitir a ação e conceder o direito ao contraditório.

Assim, com conhecimento à Autora, notifique os sucessores habilitados do réu para, querendo, contestarem a pretensão da Autora, informando-os de que a falta de contestação equivale à confissão dos factos alegados na petição.”. negrito e sublinhado nosso

31. O Tribunal a quo decidiu e bem que a recorrente com o presente processo visa obter uma sentença que reconheça o seu direito ao crédito sobre o réu/devedor e assim alcançar um título executivo que possa servir de base à cobrança coerciva, tendo cumulativamente decidido prosseguir com as diligências processuais necessárias à notificação dos sucessores do réu;

32. A referida decisão transitou em julgado em 20.03.2018;

33. Na data de 17.07.2018, o Tribunal a quo proferiu uma sentença em sentido inverso ao que havia decidido em 27.02.2018, julgando improcedente a ação com o fundamento que “a entidade gestora da parceria pública não carece de reconhecimento judicial do seu direito como forma de obtenção de título executivo de dívidas provenientes de falta de pagamento tempestivo de “tarifas” de água doméstica regularmente liquidada e notificada aos “clientes”/devedores para efetuarem o respetivo pagamento voluntário, nos termos da lei.” Sublinhado nosso

34. Da transcrição da sentença e do despacho datado de 27.02.2018 resulta claro que, debruçando-se sobre a mesma questão, decidiram-na de modo flagrantemente contraditório;

35. Pois do despacho proferido determinou-se o prosseguimento da instância, onde o Tribunal a quo decidiu que a Autora visa obter uma decisão judicial que reconheça a sua pretensão (direito ao crédito sobre o réu) que lhe possa servir de título executivo e por isso impõe-se admitir a ação e conceder o direito ao contraditório;

36. Na sentença recorrida determinou improcedente a ação por considerar que a recorrente não carece de reconhecimento judicial do seu direito, pois os concessionários (erradamente classificada) cujo estatuto lhe impõe o dever de zelar pela cobrança integral dos créditos resultantes da atividade concessionada – têm o poder/dever de apurar o valor dos créditos em mora e de emitir as respetivas certidões de dívida ou comunicar à entidade concessionária competente para o fazer;

37. Tal decisão coloca em causa vários princípios basilares que regem o Estado de Direito nomeadamente o princípio da segurança e confiança jurídica nas decisões dos tribunais;

38. Os citados princípios (segurança jurídica e proteção da confiança), assumem-se como princípios classificadores do Estado de Direito Democrático, e que implicam, o mínimo de certeza e segurança nos direitos das pessoas e nas expetativas juridicamente criadas a que está imanente uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado;

39. A proteção da confiança dos cidadãos relativamente à ação dos órgãos do Estado é um elemento essencial, não apenas da segurança da ordem jurídica, mas também da própria estruturação do relacionamento entre o Estado e cidadãos em Estado de Direito, é por isso que se consideram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de Direito;

40. São apontadas como refrações mais importantes destes princípios a proibição de normas retroativas restritivas de direitos e interesses juridicamente protegidos, a tendencial estabilidade dos casos decididos através de atos constitutivos de direito aqui no que diz respeito aos atos administrativos e por fim quanto aos atos jurisdicionais a inalterabilidade do caso julgado;

41. Assim, podemos dizer que os cidadãos têm a expetativa na manutenção das situações de facto já alcançadas como consequência do direito em vigor, por outro lado está subjacente uma ideia de proteção da confiança dos cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na atuação do Estado, o que implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas;

42. O princípio da confiança é violado quando haja uma afetação inadmissível, arbitrária ou demasiada onerosa de expetativas legitimamente fundadas dos cidadãos, ver o douto Acórdão do Tribunal Constitucional de 21 de abril de 2009, no proc.º 186/2009 in www.tribunalconstitucional.pt,

43. A ideia geral de inadmissibilidade poderá ser aferida, nomeadamente, por dois critérios, a afetação de expetativas, em sentido desfavorável, será inadmissível, quando constitua uma mutação na ordem jurídica com que, razoavelmente, os destinatários das normas delas constantes não possam contar; e quando for ditada pela necessidade se salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes, devendo socorrer-se aqui o principio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propósito dos direitos, liberdades e garantias, artigo 18.º, n.º 2 da CRP, ver o douto Acórdão do Tribunal Constitucional de 21 de abril de 2009, no proc.º 186/2009 in www.tribunalconstitucional.pt,

44. A decisão plasmada no despacho de 27.02.2018 de fls…, transitou em julgado, e formou, assim, caso julgado formal nos presentes autos;

45. O caso julgado consiste na imodificabilidade da decisão através de reclamação ou do recurso ordinário conforme decorre do exposto no artigo 628.º do CPC, e tem uma função de certeza ou segurança jurídica, visando evitar decisões concretamente incompatíveis, como se verificou in casu;

46. O caso julgado formal apenas tem força obrigatória dentro do processo (artigo 620.º do C.P.C.), o que significa que o tribunal fica vinculado às decisões aí proferidas, mesmo sobre aspetos de natureza adjetiva, impedindo assim o julgador de, nos mesmos autos, proferir decisão diversa que colida com a anterior;

47. Logo, considerando a decisão, transitada em julgado em 20.03.2018, de admitir a ação e conceder o direito ao contraditório, não pode a mesma ser agora alterada, por decisão oposta, consubstanciada na sentença;

48. Deste modo, afigura-nos evidente que, no caso em concreto e no que concerne à questão da recorrente alcançar uma decisão judicial que reconheça a sua pretensão (direito ao crédito sobre o réu) que lhe possa servir de título executivo, o tribunal recorrido viu-se confrontado com a repetição da mesma questão dentro do mesmo processo judicial;

49. Motivo pelo qual, o despacho que determinou que através da presente ação a Autora visa obter uma decisão judicial que reconheça a sua pretensão (direito ao crédito sobre o réu) que lhe possa servir de título executivo. Para isso, impõe-se admitir a ação e conceder o direito ao contraditório. Impedia o tribunal a quo, por força do caso julgado formal, o proferimento de decisão contraditória no âmbito do mesmo processo e determinar improcedente a ação por considerar que a recorrente não carece de reconhecimento judicial do seu direito.

50. Pelo que, a sentença recorrida é legalmente inadmissível, por violação dos princípios da segurança e confiança jurídicas e do caso julgado formal, e nessa medida deve ser revogada.

Por outro lado,

51. Entende a recorrente que a douta sentença recorrida também é censurável do ponto de vista jurídico-legal, atendendo ao facto que a decisão em causa perfilha solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com mais de três sentenças do mesmo ou de outro tribunal de igual grau ou com uma decisão de tribunal de hierarquia superior, nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 5 do CPPT;

84. No caso em concreto a douta sentença perfilha uma solução oposta à do Douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04.11.2015, processo n.º 0124/14, assim como em oposição de outros Acórdãos proferidos pelo STA, nomeadamente o de 25.10.2017, proferido no processo n.º 0300/17 e o acórdão do STA de 25.10.2017, proferido no processo n.º 0127/17;

52. Pois, a sentença recorrida declara que “No entanto, isso não significa que o STA tenha entendido que, no caso de incumprimento dos utentes, o concessionário que tenha emitido fatura ou aviso de débito não pago, tenha de se dirigir ao tribunal tributário para ali ser reconhecido o direito ao crédito e adquirir um título executivo judicial previsto no artigo 703º, nº 1, al. a), do CPC.”, após referência ao acórdão do STA, proferido pelo Pleno da Secção do CT em 10/04/2013, processo n.º 015/12;

53. Julgando o tribunal a quo que a entidade gestora da parceria pública não carece de reconhecimento judicial do seu direito como forma de obtenção de título executivo de dívidas provenientes de falta de pagamento tempestivo de “tarifas” de água doméstica regularmente liquidada e notificada aos “clientes”/devedores para efetuarem o respetivo pagamento voluntário, nos termos da lei e deste modo declarou a presente ação inútil para o fim a atingir, por dela não carecer, decidindo pela improcedência da ação;

54. Por entender aquele Tribunal que “(…” os concessionários – cujo estatuto lhe impõe o dever de zelar pela cobrança integral dos créditos resultantes da atividade concessionada – têm o poder/dever de apurar o valor dos créditos em mora e de emitir as respetivas certidões de dívida ou comunicar à entidade concessionária competente para o fazer, nos termos do artigo 179.º, n.º 2, ex vi, artigo 2.º, n.º 1, do CPA”;

55. A recorrente no âmbito dos presentes autos pretende a condenação do réu no pagamento dos serviços disponibilizados e fornecidos pela recorrente, próprios da sua atividade, com base num contrato de fornecimento junto aos autos a fls…, acrescido dos respetivos juros de mora vencidos e vincendos até efetivo e integral pagamento;

56. Não está aqui em discussão nem consubstancia o pedido ou a causa de pedir tal qual foi apresentada pela ora recorrente, a relação entre a recorrente e os entes públicos indicados no Contrato de Parceria,

57. Muito menos a correta ou incorreta determinação do preço ou das taxas devidas pela prestação do serviços e/ou pela utilização do domínio público, está em apreço nos autos,

58. Ou sequer a validade das clausulas contratuais subjacentes à prestação do serviço não pago.

59. Estamos antes perante uma ação tem por objeto o pagamento de valores constantes de faturas, mais juros à taxa legal para juros cíveis e ou comerciais, nos termos da fruição do uso do contador e da água consumida, pela qual foram emitidas faturas que não se mostram pagas.

60. Uma ação que tem por base uma relação jurídica e consubstancia uma situação de incumprimento das obrigações contratuais assumidas,

61. A recorrente para obter o título executivo, deu entrada de uma injunção que por motivo de frustração, foi distribuída como ação declarativa, cujos termos correram no Tribunal Judicial de Aveiro – Juízo de Competência Genérica de Oliveira do Bairro, Juiz 2;

62. O referido tribunal judicial considerou-se incompetente materialmente para decidir a questão controvertida fundamentando que, compete aos tribunais tributários o conhecimento da presente ação, decisão confirmada pela Relação do Porto conforme acórdão datado de 14.03.2017, transitado em julgado e junto aos autos a fls…;

63. A recorrente requereu a remessa do processo para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, onde por despacho do tribunal a quo, datado de 24.11.2017, foi autuado sob a forma de “outros processo”, prevista na 16.ª espécie do contencioso tributário, a tramitar de acordo com as regras gerais, considerando como tais as da “impugnação judicial” (artigos 103.º e seguintes do CPPT), com as necessárias adaptações;

64. A recorrente alegou que nos termos contratuais da Parceria, os municípios e o Estado não procederam a qualquer regulamentação de cobranças através de execução fiscal por tal não ser juridicamente possível nos termos do regime de gestão escolhido, a Parceria Pública-Pública, com atribuição da gestão a uma sociedade anónima integrada no setor empresarial do Estado (agora SPE), tal ficou expresso - o que não era de todo necessário pois resultaria do regime jurídico da gestão em causa – na cláusula 30.º, n.º 10, do contrato de gestão;

65. Por outro lado, está vedado à AdRA a propositura da execução fiscal enquanto meio processual adequado à cobrança coerciva, porquanto o processo de execução fiscal será um meio jurisdicional/processual específico que a lei contempla e que, e em princípio, coloca-se tão só ao dispor do Estado e de outras pessoas coletivas de direito público para procederem à cobrança coerciva de tributos, ou de outras dívidas (sendo a AdRA uma empresa integrada no SPE, mas uma sociedade anónima, constituída nos termos da lei comercial);

66. Acresce que não será suficiente para a promoção da execução fiscal que a dívida em causa seja uma das elencadas no artigo 148.º do CPPT, é necessária a existência de um título executivo,

67. Assim, efetuada a leitura do artigo 162.º do CPPT, conclui-se que a AdRA, enquanto entidade credora, não emite certidões de dívida com base nas faturas não liquidadas,

68. Assim como as referidas faturas não se enquadram em nenhuma das alíneas ali elencadas, nem a AdRA dispõe de qualquer poder tributário, competência ou capacidade tributária tal como dispõem os municípios e o Estado e, consequentemente as suas faturas estão desprovidas de força executiva, obtendo-se o título via para-judicial (injunção) ou judicial (ação de condenação);

69. Por mera hipótese académica poder-se-ia colocar a possibilidade de se integrar na alínea d) do artigo 162.º do CPPT, contudo conforme enunciado previamente, a obrigação contratual originária decorrente da presente ação tem como base o incumprimento no pagamento pelos serviços prestados pela AdRA ao consumidor final, valores esses que integram a receita da AdRA e não do município;

70. Assim, atendendo ao disposto no artigo 1.º, n.º 2 do RGTA, em que se entende que “Para efeitos da presente lei, consideram-se relações jurídicas-tributárias geradoras da obrigação de pagamento de taxas às autarquias locais estabelecidas entre as áreas metropolitanas, os municípios e as freguesias e as pessoas singulares ou coletivas e outras entidade legalmente equiparada.”, conclui-se que não sendo aqueles montantes em dívida obrigação de liquidação de taxas à autarquia ou a pessoas coletivas e outras entidade legalmente equiparadas, mas antes à AdRA, fica excluída a possibilidade da AdRA intentar a ação executiva fiscal e de remeter certidão de dívida ao município para cobrança, pois se a AdRA efetuasse essa remessa, o município não disporia de legitimidade passiva para a respetiva cobrança;

71. A AdRA estabelece tarifas sobre os serviços cuja gestão lhe foi atribuída, aprovadas pela Comissão de Parceria (conforme atrás melhor explicado), e validadas pela entidade reguladora do setor (ERSAR), que na realidade se aproximam do conceito jurídico de preço, prosseguindo (não o lucro strictu sensu) a sustentabilidade económica dos sistemas, conforme exigência da Lei da Água;

72. Desta forma, está vedado à recorrente o processo executivo fiscal,

73. Assim como, não pode emitir certidões de dívida que possam ser utilizadas como título executivo, desta forma como poderá a recorrente exigir judicialmente o pagamento da contraprestação do serviço que prestou no âmbito de um contrato de fornecimento de águas, poderá a recorrente comunicar à entidade concessionária competente para o fazer;

74. Ora, contrariamente ao proferido na sentença, à recorrida não foram delegados poderes de autoridade – próprios ou adquiridos –

75. Muito menos o poder “que brota do poder autárquico do concedente” de emitir certidões de dívida relativos aos seus créditos tributários resultantes da falta de pagamento das tarifas de água e saneamento, assim como não decorre de qualquer instrumento legal a atribuição de legitimidade aos municípios que constituem a parceria para cobrarem coercivamente as dívidas decorrentes da prestação dos serviços de águas efetuada pela entidade gestora aqui recorrente;

76. Assim como não o poderá fazer nos termos do disposto no artigo 179, n.º 2 do CPA, pois conforme decorre do referido artigo no seu n.º 1, que quando por força, de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias devidas a uma pessoa coletiva pública, ora conforme já exposto a recorrente é uma pessoa coletiva de direito privado, deste modo o n.º 2 do referido artigo nunca se poderia aplicar ao caso em concreto, por outro lado a recorrente não emite certidões de divida, nem para tanto está legitimada;

77. Por tudo o quanto já exposto, facilmente se conclui que a sentença recorrida, entra em colisão com os Doutos Acórdãos do STA, nomeadamente quanto ao facto do TAF ser competente para dirimir este tipo de litígios, onde uma entidade prestado de serviços de águas, no caso em concreto uma parceria Pública, pretende ver salvaguardados os seus interesses quanto à contraprestação dos serviços prestados, isto é o pagamento do “preço”

resultante relação sinalagmática estabelecida entre a recorrida e o réu, e assim obter um título executivo, pois conforme decorre do entendimento do douto acórdão e que a presente sentença não acompanha, a recorrente não pode emitir certidões de dívida que possam ser utilizadas como título executivo, assim como não as poderá emitir e remeter ao município uma vez que não foi atribuído à recorrente qualquer poder (contratualmente ou legal) ou disposição legal que a possibilite extrair e remeter uma certidão de dívida para o município assim como legitime este último ou qualquer órgão administrativo/fiscal a intentar a ação executiva decorrente da prestação de serviços efetuada pela recorrente.

Temos em que e sempre invocando-se o douto suprimento do VENERANDO TRIBUNAL, deverá ser revogada a sentença proferida pelo tribunal a quo, substituindo-se por outra que determine a prosseguimento dos autos, com a finalidade da recorrente vir a obter uma decisão judicial que reconheça a sua pretensão (direito ao crédito sobre o réu) que lhe possa servir de título executivo, e ou deverá ser revogada a sentença por esta ser legalmente inadmissível, por perfilhar solução oposta relativamente ao mesmo fundamento de direito e na ausência substancial de regulamentação jurídica, com uma decisão de tribunal de hierarquia superior, no caso em concreto em oposição ao Douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04.11.2015, processo n.º 0124/14, substituindo-se por outra que considere a ação promovida de utilidade, prosseguindo os seus ulteriores termos.

Foram violados os artigos 278.º, n.º 1, alínea a), 620.º, n.º 1 e 628.º todos do Código de Processo Civil, bem como o artigo 2.º Constituição da República Portuguesa.

Assim, revogando V.ªs Ex.ªs a decisão recorrida, julgando a presente ação adequada ao fim pretendido e o tribunal a quo competente para dirimir a questão, estarão a fazer a acostumada e merecida JUSTIÇA.

1.3. Não foram aduzidas contra-alegações.

1.4. A Exm.ª magistrada do Magistrado do Ministério Público pronunciou-se no sentido do não provimento do recurso, considerando para tal o seguinte:

“Por um lado, a recorrente faz alusão ao despacho que constitui fls 339 e que, na sua óptica, está em contradição com a decisão sob recurso: Porém tal despacho é um despacho liminar, não se pronúncia sobre o mérito da causa, antes admite a acção e ordena que seja assegurado o contraditório, aceita, pois, a competência para conhecer sobre o mérito.

Depois, a decisão recorrida de fls. 249 e segs., essa sim, conhece do mérito.

Não se vê, pois, que haja qualquer contradição, desde logo a que lhe vem imputada pela recorrente.

Por outro lado, a recorrente entende que está patente oposição de julgados, mas também aqui, entendemos que lhe falece razão, pois a decisão recorrida não se mostra em oposição com as decisões por si invocadas por as questões em si serem diferentes. A decisão recorrida julga improcedente a pretensão da recorrente por a acção se mostrar inútil para o fim a atingir, por dela não carecer para obter o desiderato pretendido e nos acórdãos invocados decide-se questão da competência em razão da matéria para conhecer de pretensão similar à trazida à liça nos autos. As questões decidendas não são iguais.”

1.5. Foi observado o contraditório quanto à pronúncia que antecede.

1.6. Foram ainda colhidos “vistos” dos Exmºs Conselheiros adjuntos. Tendo-se entretanto jubilado o 2.º adjunto, intervém o atual 2.º adjunto do ora relator, o qual teve “vista” dos autos através do S.I.T.A.F.

1.7. Tratando-se de um recurso interposto em ação relativamente à qual se entendeu que segue a forma da impugnação judicial (artigos 103.º e seguintes do C.P.P.T.), com as necessárias adaptações, é de conhecer, antes de mais, da admissibilidade do recurso, independentemente do valor, quer com fundamento na violação do caso julgado, nos termos do referido art. 629.º, n.º2, a), do C.P.C., subsidiariamente aplicável, nos termos do art. 2.º e) do C.P.P.T., quer com fundamento em se verificarem os requisitos previstos no art. 280.º n.º 5 do C.P.P.T..

Quanto à questão da violação do caso julgado, suscitada pela recorrente antes de mais no requerimento de interposição, se referem as conclusões de recurso n.ºs 30 e seguintes.

Quanto ao demais se refere o alegado nas conclusões 1.º a 29.º, nomeadamente, em termos de ser de decidir a questão de saber se a recorrente pode emitir título executivo e assim cobrar a dívida pelo fornecimento de água e respectiva prestação de serviços, em processo de execução fiscal, relativamente à qual foi alegadamente tomada solução oposta à do acórdão do S.T.A. de 4-11-2015, processo n.º 0124/14, para além doutros acórdãos do S.T.A. que identifica.

II. Fundamentação

II. 1. Da violação do caso julgado.

A violação de caso julgado pela sentença recorrida é invocada face aos termos do despacho que admitiu a petição apresentada e no qual se determinou que fosse observado o contraditório, mediante a contestação dos sucessores habilitados do réu com a informação de que na sua falta de contestação se considerarem confessados os factos invocados pela autora.

Foi, pois, o mesmo determinado em obediência ao princípio do contraditório e para efeitos de estabilidade da instância - acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 18 de Setembro de 2013 (processo n.º 438/08.5SGLSB.L1-B.S1).

E, não resultando que o mesmo tenha transitado em julgado, não se toma conhecimento do recurso com fundamento na violação do caso julgado.

II. 2. Dos requisitos do recurso previstos no art. 280.º n.º 5 do C.P.P.T.

Os requisitos para o conhecimento do recurso das decisões dos tribunais tributários com fundamento em oposição de julgados (art.280.° n.°5 do C.P.P.T.) são idênticos aos requisitos globais para o conhecimento dos recursos interpostos com fundamento em oposição de acórdãos (art.284.° n.°1 do C.P.P.T.) - neste sentido, Jorge Lopes de Sousa, em Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, já citado, agora no Volume IV, pág. 466 e ainda a jurisprudência desta Secção de Contencioso Tributário – acórdãos proferidos nos processos n.ºs 01270/13 de 02.02.2016, 01453/13 de 18.06.2014, 0135/17 de 20.12.2017 e n.º 0721/16.6BEPNF de 17-12-2019, publicados em www.dgsi.pt.

Assim, são requisitos legais cumulativos do conhecimento do recurso a identidade da questão fundamental de direito, na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, identidade de situações fácticas e antagonismo de soluções jurídicas – art.284.° C.P.P.T, art.27.° n°1, do E.T.A.F vigente, e art.152.° nº 1, a) do C.P.T.A.

O recurso visa, pois, a uniformização de jurisprudência, estando circunscrito à apreciação da questão ou das questões de direito sobre as quais a recorrente alega existirem decisões contraditórias.

Vejamos, pois, se são idênticas as situações de facto.

A sentença recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

“1. Por “Contrato de Parceria Pública” celebrado em 29/7/2009, o Estado Português e conjunto de municípios de Águeda, Albergaria-a-Velha, Aveiro, Estarreja, Ílhavo, Murtosa, Oliveira do Bairro, Sever do Vouga, Vagos, e por Adenda ao referido contrato, datada de 30/6/2010, também o município de Ovar, os municípios decidiram agregar os respetivos sistemas municipais de abastecimento de água para consumo público e de saneamento de águas residuais urbanas, num sistema territorialmente integrado denominado SARA _ Sistema de Águas da Região de Aveiro ou “Sistema” (cláusula 1ª) e delegaram no Estado as respetivas competências (cláusula 2ª/1) e acordaram que o Sistema seria gerido e explorado por uma sociedade anónima a integrar no setor empresarial do Estado designada no contrato por EGP (Entidade Gestora da parceria) cujos acionistas serão os municípios e da qual a AdP- Águas de Portugal, SGPS, em representação do Estado, deterá 51% do capital, devendo a EGP ser constituída no prazo de 2 meses (cláusula 2ª/2) - fls. 128 a 151 p.f.;

2. - Em 23/9/2009 entre o Estado Português, como primeiro outorgante, os municípios acima referidos, como segundo outorgantes, e a sociedade AdRA – Águas da Região de Aveiro, SA, também designada EGP, como terceiro outorgante, foi celebrado o “Contrato de Gestão” através do qual os dois primeiros outorgantes atribuíram ao terceiro, em exclusivo, a exploração e gestão dos serviços públicos referido no Contrato de Parceria a que alude o ponto anterior (cláusulas 2ª a 7ª), afetando a essa atividade todas as infraestruturas necessárias à exploração, tratamento e distribuição das águas e recolha dos respetivos resíduos, bem como os equipamentos necessários à operação das infraestruturas e controlo da qualidade e “a totalidade das relações jurídicas que se encontrem em cada momento conexionadas com a continuidade” dessa atividade (cláusula 8ª) – fls. 152 a 187 p.f.;

3. No exercício da sua atividade, a Autora (AdRA) emitiu faturas ao cliente A…………, nif …….., com domicílio na Rua …….., ., ………, Oliveira do Bairro, para pagamento de água e demais serviços relativos ao período de 11/6/2010 a 30/6/2011, no valor global de € 493,45, que não foram pagas – fls. 293 a 327 p.f. e não impugnado;

4. Em 20/12/2011 foi feita a entrega, por via eletrónica do requerimento inicial dos presentes autos –

Mais se considerou não haver factos não provados.

No acórdão indicado em fundamento, tal como consta acessível em www.dgsi.pt, não consta semelhante descrição factual, ainda que se refira não ter ocorrido pagamento de fatura de água (tarifa).

Por outro lado, o aí decidido foi relativo à competência dos tribunais tributários, sentido em que seguiu a jurisprudência a tal referente, enquanto na sentença recorrida se conheceu da questão de saber se a recorrente podia emitir título executivo, face à falta de pagamento verificada pela água e respectivos serviços, pelo que falece o requisito de identidade quanto à questão fundamental de direito.

Assim sendo, e por não se verificarem os requisitos previstos nos artigos 280.º n.º 5 e 284.º, n.º1, do C.P.P.T., não se toma também conhecimento do recurso quanto a tal.

III. Decisão:

Nos termos expostos, os Juízes Conselheiros da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não tomar conhecimento do recurso interposto.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 17 de junho de 2020. - Paulo José Rodrigues Antunes (relator) – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.