Processo 02177/22.5BELSB

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:

I.RELATÓRIO

1.1. A ASSOCIAÇÃO PORTUGUESA DE PROFESSORES EM MOBILIDADE POR DOENÇA, intentou o presente processo cautelar contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, com vista à suspensão de eficácia do aviso de abertura «e normas aplicáveis», datado de 22-06-2022, que deu início ao procedimento de mobilidade de docentes por motivo de doença.

Para tanto, alegou, em síntese, quanto ao pressuposto do periculum in mora, que caso não venha a ser decretada a suspensão de eficácia do aviso/normas em causa, os seus associados sofrerão prejuízos irreparáveis na medida em que não terão colocação;

No que concerne ao pressuposto do fumus boni iuris, aduziu que o aviso em causa [em concreto os seus pontos 1, 3, 3.1, 3.1.1, 3.1.2, 3.2, 3.3 e 3.4] é manifestamente inconstitucional, por violação dos artigos 13º [princípio da igualdade], 25º [direito à integridade pessoal], 47º, nº2 [liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública], 58º [direito ao trabalho] e 64º [direito à saúde] da CRP;

Por fim, no que se reporta à ponderação dos interesses, alegou que a suspensão em causa não é lesiva na perspetiva do interesse público, pelo contrário, a imagem pública é que resulta afetada pela publicação do aviso/normas em causa, atentas as inconstitucionalidades denunciadas e que a sua não suspensão prejudica irreversivelmente os seus interesses, bem como o dos seus associados.

1.2. O Requerido deduziu oposição, defendendo-se por exceção e por impugnação.

Por exceção invocou a ilegitimidade processual ativa da Requerente e a inimpugnabilidade do ato sujeito a sindicância judicial.

Por impugnação sustentou, em síntese, no que concerne ao critério do periculum in mora, que a Requerente não alegou qualquer facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação que possam fundadamente verificar-se até à decisão final do processo principal;

No que se refere ao pressuposto do fumus boni iuris, contrapõe que a mobilidade é encarada, primordialmente, como mecanismo/ferramenta de gestão de recursos humanos por parte do empregador público e não como benefício atribuído ao trabalhador, razão pela qual, o aviso em questão não padece de quaisquer inconstitucionalidades;

Quanto à ponderação dos interesses em presença, entende que o decretamento da providência poria em causa, precisamente, o direito à mobilidade por doença dos docentes que se visa salvaguardar, bem como, no limite, o idóneo arranque do ano letivo 2022/2023;

Acrescenta que o diferimento da execução do procedimento traduzir-se-ia, ainda, numa despesa injustificável para o erário público e para as medidas preconizadas pelo Ministério da Educação para a contenção de despesa pública, mostrando-se os danos que resultariam da suspensão da eficácia do aviso de abertura manifestamente superiores àqueles que poderiam resultar do diferimento da sua execução.

1.3. A Requerente, notificada para se pronunciar quanto à matéria de exceção suscitada pelo Requerido, pugnou pela sua improcedência, contrapondo, em síntese, quanto à exceção de ilegitimidade processual ativa, que é uma associação privada, sem fins lucrativos, que tem como fim a proteção do direito à mobilidade por doença e/ou gravidez de risco dos professores, independentemente do seu vínculo laboral, e dos seus familiares diretos até ao segundo grau ou equiparados;

Como tal, está a atuar exclusivamente no âmbito das suas especiais atribuições e para defender os interesses que lhe estão conferidos pelos estatutos, e que o artigo 9º, nº 2 do CPTA reconhece às associações defensoras dos interesses em causa o direito de lançarem mão de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia;

No que tange à exceção de inimpugnabilidade do ato sujeito a sindicância judicial, contrapõe que intentou a presente providência cautelar de suspensão de eficácia de norma, como instrumental de ação administrativa especial e que, nos termos do artigo 73º, nº 1, alínea b) do CPTA, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do artigo 9º, nº 2 do CPTA.

1.4. Por despacho constante a fls. 225 [sitaf], foi dispensada a produção de prova testemunhal.

1.5. Proferiu-se saneador-sentença, que julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade ativa da Requerente, constando do mesmo o seguinte dispositivo:

«Em face do que antecede, decide-se, julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual da Requerente, absolver o Requerido da instância.

Custas pela Requerente, sem prejuízo do disposto no artigo 4º, nº 1, alínea f) do RCP [cf. artigo 527º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA; artigo 7º, nº 4 do RCP e respetiva Tabela II Anexa; e, ainda, artigo 4º, nº 7 do RCP].

Registe e notifique.»

1.6. Inconformada com a decisão proferida que absolveu da instância o Requerido, a Requerente interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões:

«A) Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo meritíssimo Tribunal “a quo” que julgando procedente a exceção dilatória de ilegitimidade processual da Requerente, absolveu o Requerido da instância.

B) Ressalvado o sempre muito devido respeito por diferente posição, entende o Recorrente que, na apreciação jurídica efetuada o Douto Tribunal incorreu em erro de direito, violando o disposto nos artigos 112º n.º1, 130º n.º2, 9º n.º2 , 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, bem como o artigo 268.º da CRP.

C) A questão que aqui se submete à apreciação do Venerando Tribunal é se a Recorrente tem ou não legitimidade processual activa nos autos de processo cautelar.

D) Com efeito, a ora Recorrente veio intentar o presente processo cautelar contra o Ministério da Educação, com vista à suspensão de eficácia do aviso de abertura «e normas aplicáveis», datado de 22-06-2022, que dera início ao procedimento de mobilidade de docentes por motivo de doença.

E) Para tanto, sumariamente, alegou que no que concerne ao periculum in mora, que, caso não venha a ser decretada a suspensão de eficácia do aviso/normas em causa, os seus associados sofrerão prejuízos irreparáveis na medida em que não terão colocação; no que se refere ao pressuposto do fumus boni iuris, que o aviso em causa [em concreto os seus pontos 1, 3, 3.1, 3.1.1, 3.1.2, 3.2, 3.3 e 3.4] é manifestamente inconstitucional, por violação dos artigos 13º [princípio da igualdade], 25º [direito à integridade pessoal], 47º, nº2 [liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública], 58º [direito ao trabalho] e 64º [direito à saúde] da CRP; e no que se reporta à ponderação dos interesses, que a suspensão em causa não é lesiva na perspetiva do interesse público; que, pelo contrário, a imagem pública resulta afetada pela publicação do aviso/normas em causa, atentas as inconstitucionalidades denunciadas; e que a sua não suspensão prejudica irreversivelmente os seus interesses, bem como o dos seus associados.

F) Por sua vez o Requerido, Ministério da Educação, apresentou oposição na qual deduziu defesa por exceção e por impugnação, sendo que em sede de defesa por exceção invocou a ilegitimidade processual ativa da Requerente, alegando que: “Ao abrigo do disposto nos artigos 130º, nºs 1 e 2 e 9º, nº 2 do CPTA, a mesma carece de legitimidade processual porquanto, sendo clarividente que o Regulamento impugnado não produz efeitos na sua esfera jurídica, não apenas esta não se propôs a obter um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, como, verdadeiramente, não se move no âmbito dos interesses da ação popular destinada à defesa de interesses difusos a que se reporta o artigo 9º, nº 2 do CPTA.”.

G) O Douto Tribunal, tendo por base o disposto no art. 9º n.º 2 do CPTA, o artigo 73º do CPTA, nºs 1, alíneas a) e b), e nº 2, o artigo 112º do CPTA, nºs 1 e 2, alínea a), e 130º do CPTA, nºs 1 e 2, entendeu que em face da redação do nº 2 do artigo 130º do CPTA, não é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado por uma associação privada, criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo; Que tal pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA; Que não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não tem aplicação o critério da legitimação processual do nº 2 do artigo 9º; Que no caso de associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, a tutela cautelar encontra-se limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

H) Concluiu, assim, o Tribunal que se a ora Recorrente pretende enquadrar o seu pedido de suspensão no âmbito do disposto no artigo 130º, nº 2 do CPTA, ou seja, obter a suspensão de eficácia das normas em causa com efeitos erga omnes não é admissível o pedido de suspensão em causa, pois que este se encontra confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, sendo que, muito embora a Requerente se pretenda incluir nas entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, o que é certo é que não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não pode ter lugar, in casu, a aplicação do critério da legitimação

processual aí previsto. ISTO POSTO:

I) Com a devida vénia, não pode a Recorrente concordar com a posição do Douto Tribunal, pois vejamos:

J) Conforme melhor resulta dos autos, a Recorrente é uma Associação, pessoa colectiva privada, sem fins lucrativos, tendo como fim a protecção ao direito de mobilidade por doença e/ou gravidez de risco dos professores, independentemente do seu vínculo laboral, de familiares directos até ao segundo grau ou equiparados.

K) Ora, nos termos do art. 9º n.º 2 do CPTA as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei (...)

L) Tal remete-nos para a Lei 83/95 de 321 de Agosto, na parte em que essa Lei densifica o critério de legitimidade - art.s 2º e 3º .

M) Infere-se do art. 3º n.º 2 da referida Lei que a legitimidade das associações compreende os interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus objectivos estatutários.

N) A Recorrente é uma Associação, pessoa colectiva privada, sem fins lucrativos, tendo como fim a protecção ao direito de mobilidade por doença e/ou gravidez de risco dos professores, independentemente do seu vínculo laboral, de familiares directos até ao segundo grau ou equiparados.

O) O artigo 130º do CPTA, sob a epígrafe «suspensão da eficácia de normas», nos seus nºs 1 e 2, prescreve que: «1 - O interessado na declaração da ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, pode requerer a suspensão da eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso. 2 - O Ministério Público e as pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem pedir a suspensão, com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

P) Ora, com a devida vénia, não quis o Legislador com as normas supra afastar a legitimidade das Associações que, tendo legitimidade para requerer a suspensão da eficácia de norma com efeitos circunscritos ao seu caso já não a possua para deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral..

Q) Por outro lado, e no que tange ao enquadramento da Recorrente no art. 9º n.º 2 do CPTA:

R) A Recorrente é uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo – como todas as Associações, – pois que uma Associação é uma organização resultante da reunião legal entre duas ou até mais pessoas, com ou sem personalidade jurídica, para a realização de um objetivo comum.

S) Analisada a providência cautelar, é visível que as normas impugnadas são violadoras de princípios e de direitos constitucionais: [princípio da igualdade], 25º [direito à integridade pessoal], 47º, nº 2 [liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública], 58º [direito ao trabalho] e 64º [direito à saúde] da CRP;

T) A Recorrente move-se, assim, em sede cautelar, pela defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, pelo que ao abrigo do disposto no art. 130º n.º 2 e 9º n.º 2º do CPTA não vemos como não poderá ter legitimidade processual activa.

U) A Recorrente, quando requer a suspensão de eficácia, tenta garantir um interesse que é expressão de um interesse colectivo, uma vez que a sua intervenção se destina a prosseguir interesses que estatutariamente lhe cabe defender e aproveita todos os associados, titulares de interesses idênticos.

V) Assim, sendo-lhe reconhecida legitimidade procedimental, não se compreende que não lhe assista legitimidade processual para impugnar as normas em questão.

SEM PRESCINDIR:

W) A interpretação feita pelo Tribunal a quo deverá ser considerada inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, na medida em que “a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo.”;

X) A ora Recorrente, enquanto entidade diretamente prejudicada pela vigência da norma tem legitimidade para requerer, no âmbito de ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, independentemente da prática de ato concreto de aplicação (nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA);

Y) Ora, se está a Recorrente habilitada a formular um pedido para a declaração ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas (n.º 1 ao artigo 73.º do CPTA) porque motivo não está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias para garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório?

Z) Tal constitui, na óptica da Recorrente, uma clara violação ao disposto no art. 2º nº1 e n.º 2 al. q) do CPTA.

AA) Entende assim a Recorrente que os Tribunais, neste âmbito, deverão repensar a sua Jurisprudência – afastando-se das posições actualmente existentes – e no sentido de que, conjugando o disposto no art,.73º n.º1 do CPTA, com o art. 268º da CRP, bem como a normas previstas no art. 2º n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se possa concluir que o interessado que esteja em condições de requerer a declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral em processo declarativo está também habilitado (pelas referidas normas) a requerer a suspensão cautelar da eficácia da norma com força obrigatória geral, que corresponde à providência cautelar adequada para assegurar o efeito útil da decisão que veja a ser tomada no processo principal; – “A MAIORI AD MINUS”.

BB) Sem tal interpretação, estará este Douto Tribunal a vedar à Recorrente a tutela jurisdicional efetiva, pois que em sede de acção principal, o que a Recorrente pretendia acautelar com a providência cautelar – a suspensão das normas em causa e seus efeitos práticos - já não terá qualquer efeito útil, sendo que a acção declarativa já de nada irá servir aos prepósitos da Recorrente em defesa dos seus Associados.

NESTES TERMOS E NOS MELHORES DE DIREITO QUE V. EXAS DOUTAMENTE SUPRIRÃO, DEVERÁ SER CONCEDIDO PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO E REVOGADA A DOUTA SENTENÇA PROFERIDA, ASSIM SE FAZENDO SÂ E INTEIRA

JUSTIÇA!»

1.7. O Requerido contra-alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«A. É a própria Apelante que qualifica o objecto da sua pretensão processual como “suspensão da eficácia de norma”, havendo identificado como seu fundamento a putativa violação pelo aviso de abertura de 5 (cinco) normas constitucionais: os arts. 13.º, 25.º, 47.º, n.º 2, 58.º e 64.º da Lei fundamental; não é identificada uma – única – violação da Lei ordinária por parte do referido Aviso de abertura (!).

B. A Apelante promove, assim, a suspensão de um regulamento administrativo – cfr. o art. 135.º do CPA, bem como os acs. do Tribunal Central Administrativo Sul de 04.07.2019 (Relator: ALDA NUNES) e de 24.05.2018 (Relator: ANA CELESTE CARVALHO).

C. As Alegações da Apelante traduzem-se numa simples repetição do argumentário por si anteriormente empregue, havendo, atenta a profusa e holística fundamentação técnico-jurídica da douta Sentença, em consonância com a excepção oportunamente alegada pelo Apelado em sede de Oposição, que oferecer o merecimento dos autos.

D. Subsidiariamente, verifica-se uma excepção de inimpugnabilidade do ato impugnado, porquanto o que a Apelante pretende é que o Tribunal a quo se substitua ao Tribunal Constitucional na declaração da inconstitucionalidade de normas jurídicas, evento que se mostra legalmente impossível – cfr. AROSO DE ALMEIDA / FERNANDES CADILHA, VIEIRA DE ANDRADE, o ac. do Tribunal Central Administrativo Sul de 02.02.2006 (Relator: XAVIER FORTE), o ac. do Supremo Tribunal Administrativo de 18.11.2010 (Relator: AZEVEDO MOREIRA), e o ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 21.10.2011 (Relator: MEDEIROS DE CARVALHO).

E. Não se encontra preenchido qualquer dos requisitos positivados no art. 120.º do CPTA para a procedência da providência cautelar: (1) fumus boni iuris, (2) periculum in mora, e (3) a realização de uma ponderação de interesses.

F. As normas contidas no Aviso reproduzem, as normas jurídicas contidas no Decreto-Lei n.º 41/2022, de 17 de junho, o qual se encontra em linha com o disposto no art. 92.º, n.º 3, da LTFP..

G. A mobilidade é encarada, primordialmente, como mecanismo / ferramenta de gestão de recursos humanos por parte do empregador público, e não como um benefício atribuído ao trabalhador – cfr. o ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 15.06.2018 (Relator: Fernanda Brandão).

H. Inexistem quaisquer inconstitucionalidades no mesmo âmbito, em especial, qualquer violação (1) do princípio da igualdade, (2) do direito à integridade pessoal, (3) da liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública, (4) do direito ao trabalho ou (5) do direito à saúde – cfr., respectivamente, os arts. 13.º, 25.º, 47.º, n.º 2, 58.º e 64.º da Lei fundamental, sendo a iniciativa processual da Apelante uma tentativa de fazer intervir os Tribunais na função política.

I. Não foi alegado qualquer facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação que possam fundadamente verificar-se até à decisão final do processo principal, na falta de decretamento das providências que foram requeridas (periculum in mora).

J. O decretamento da providência cautelar – e a suspensão do referido aviso de abertura – poriam em causa, precisamente, o direito à mobilidade por doença dos docentes que se visa salvaguardar, ou seja, um dos elementos do conteúdo jurídico-funcional do seu estatuto, bem como, no limite, o idóneo arranque do ano lectivo de 2022/2023,

K. Ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da suspensão da eficácia do aviso de abertura mostram-se manifestamente superiores àqueles que poderiam resultar do diferimento da sua execução, pelo que, também por este motivo sempre improcederia a providência cautelar.

L. A decisão judicial proferida pelo Tribunal a quo deve ser mantida nos seus exatos termos

atenta a ausência de qualquer fundamento no Recurso apresentado pela Apelante.

Nestes termos, e nos demais de Direito julgados aplicáveis, deverá a decisão judicial proferida ser mantida, julgando-se o recurso apresentado pela Apelante totalmente improcedente, sem prejuízo da consideração subsidiária do recurso apresentado pelo Apelado, como é de JUSTIÇA!»

1.8. O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado para efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.

1.9. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

*

II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.

2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.

Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.

2.2.Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito decorrente do saneador-sentença ter julgado a Requerente aqui Apelante, como carecida de legitimidade ativa para intentar a presente providência cautelar de suspensão de eficácia de normas regulamentares relativamente ao processo de mobilidade dos professores, com o que violou o disposto nos artigos 112º n.º1, 130º n.º2 , 9º n.º2 , 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, bem como o artigo 268.º da CRP.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

A.DE FACTO

3.1. A 1.ª Instância não deu como indiciariamente provados quaisquer factos, considerando-se como bastantes, a esse respeito, os factos que resultam do relatório supra elaborado.

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III.B.DE DIREITO

3.2. A Apelante é uma pessoa coletiva privada, do tipo associativo, sem fins lucrativos que tem como fim estatutário a proteção ao direito de mobilidade por doença e/ou gravidez de risco dos professores, independentemente do seu vínculo laboral, de familiares diretos até ao segundo grau ou equiparados.

Com a instauração da presente providência cautelar a Apelante pretendia obter do Tribunal a quo decisão que suspendesse a eficácia do aviso de abertura «e normas aplicáveis», datado de 22/06/2022, que deu início ao procedimento de mobilidade de docentes por motivo de doença.

No requerimento para a concessão da providência cautelar, a Requerente, ora Apelante, sustentou que se verificavam todos os pressupostos cumulativos de que depende a atribuição da mesma, começando por aduzir, relativamente ao pressuposto do periculum in mora, que o não decretamento da suspensão de eficácia do aviso/normas em causa, trará aos seus associados prejuízos irreparáveis na medida em que não terão colocação.

Em relação ao pressuposto do fumus boni iuris, alegou que o aviso em causa, concretamente, os seus pontos 1, 3, 3.1, 3.1.1, 3.1.2, 3.2, 3.3 e 3.4, é manifestamente inconstitucional, por violação dos artigos 13º [princípio da igualdade], 25º [direito à integridade pessoal], 47º, nº2 [liberdade de escolha de profissão e acesso à função pública], 58º [direito ao trabalho] e 64º [direito à saúde] da CRP.

E quanto ao pressuposto da ponderação dos interesses, alegou que a suspensão em causa não é lesiva na perspetiva do interesse público, antes pelo contrário, a imagem pública é que resulta afetada pela publicação do aviso/normas em causa, atentas as inconstitucionalidades denunciadas, e que a sua não suspensão prejudica irreversivelmente os seus interesses, bem como o dos seus associados.

O Requerido, ora Apelado, deduziu oposição, e em sede de defesa por exceção invocou a ilegitimidade processual ativa da Requerente, alegando que: “Ao abrigo do disposto nos artigos 130º, nºs 1 e 2 e 9º, nº 2 do CPTA, a mesma carece de legitimidade processual porquanto, sendo clarividente que o Regulamento impugnado não produz efeitos na sua esfera jurídica, não apenas esta não se propôs a obter um pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, como, verdadeiramente, não se move no âmbito dos interesses da ação popular destinada à defesa de interesses difusos a que se reporta o artigo 9º, nº 2 do CPTA.”.

O Tribunal a quo , baseando-se no disposto nos artigos 9º, n.º 2, 73º , nºs 1, alíneas a) e b), e nº 2, 112º, nºs 1 e 2, alínea a), e 130º , nºs 1 e 2, todos do CPTA considerou que em face da redação do nº 2 do artigo 130º do CPTA, não é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado por uma associação privada, criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo. Mais considerou que tal pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA e, que, não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não tem aplicação o critério da legitimação processual do nº 2 do artigo 9º. No caso de associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, a tutela cautelar encontra-se limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto.

Em suma, concluiu que se a ora Recorrente pretende enquadrar o seu pedido de suspensão no âmbito do disposto no artigo 130º, nº 2 do CPTA, ou seja, obter a suspensão de eficácia das normas em causa com efeitos erga omnes não é admissível o pedido de suspensão em causa, pois que este encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, sendo que, muito embora a Requerente se pretenda incluir nas entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, o que é certo é que não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não pode ter lugar, in casu, a aplicação do critério da legitimação processual aí previsto.

A Apelante não se conforma com o saneador-sentença proferido, por três ordens de razão.

A primeira razão prende-se com o facto de ser uma associação, logo, uma pessoa coletiva privada, sem fins lucrativos, que tem como fim a proteção ao direito de mobilidade por doença e/ou gravidez de risco dos professores, independentemente do seu vínculo laboral, de familiares diretos até ao segundo grau ou equiparados, pelo que, por força do disposto no artigo 9.º, n.º2 do CPTA, que reconhece legitimidade às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, às autarquias locais e ao Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na Lei n.º 83/95 de 321 de agosto, que estabelece no n.º2 do artigo 3.º, que a legitimidade das associações compreende os interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus objetivos estatutários.

A segunda razão, prende-se com a interpretação que a Apelante entende dever extrair-se do artigo 130.º, n.ºs 1 e 2 do CPTA, de acordo com a qual, o Legislador não quis, com essas normas, afastar a legitimidade das associações que, tendo legitimidade para requerer a suspensão da eficácia de norma com efeitos circunscritos ao seu caso já não a possuam para deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.

Em terceiro lugar, entende que a interpretação feita pelo Tribunal a quo deverá ser considerada inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 268.º da CRP e ilegal por violação da norma prevista no artigo 2.º, n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, conquanto, como entidade diretamente prejudicada pela vigência da norma tem legitimidade para requerer, no âmbito de ação declarativa, a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, independentemente da prática de ato concreto de aplicação (nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA).

A seu ver, não se compreende que estando habilitada a formular um pedido para a declaração ilegalidade com força obrigatória geral de normas imediatamente operativas (n.º 1 ao artigo 73.º do CPTA) não esteja igualmente habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias para garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, uma vez que, um tal entendimento, constitui uma clara violação ao disposto no artigo 2º nº1 e n.º 2 al. q) do CPTA.

E conclui, fazendo a seguinte observação: «os Tribunais, neste âmbito, deverão repensar a sua Jurisprudência – afastando-se das posições atualmente existentes – e no sentido de que, conjugando o disposto no art,.73º n.º1 do CPTA, com o art. 268º da CRP, bem como a normas previstas no art. 2º n.º 1 e n.º 2, alínea q) do CPTA, se possa concluir que o interessado que esteja em condições de requerer a declaração de ilegalidade de norma com força obrigatória geral em processo declarativo está também habilitado (pelas referidas normas) a requerer a suspensão cautelar da eficácia da norma com força obrigatória geral, que corresponde à providência cautelar adequada para assegurar o efeito útil da decisão que veja a ser tomada no processo principal; – “A MAIORI AD MINUS».

O Apelado, diversamente, considera que o saneador-sentença decidiu corretamente, começando por enfatizar que a Requerente apenas invocou como fundamento para a suspensão das normas em causa a violação de preceitos constitucionais, não tendo invocado a violação de uma única norma legal ordinária, quando do que se trata é da suspensão de um regulamento.

Mais alega que aquilo que a Apelante pretende é que o Tribunal a quo se substitua ao Tribunal Constitucional na declaração de inconstitucionalidade de normas jurídicas, o que é legalmente impossível, concretizando que as normas do aviso reproduzem as normas contidas no D.L. n.º 41/2022, de 17/06, o que está em linha com o artigo 92.º, n.º3 da LTFP.

Reitera que não se encontra preenchido nenhum dos pressupostos previstos no artigo 120.º do CPTA para a concessão da providência.

O que dizer?

b.1. da violação dos artigos 9.º, n.º2, 112º n.º1 e 130º, n.º2 do CPTA

3.3.A legitimidade é um pressuposto processual que traduz uma condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da pretensão formulada, permitindo aferir a posição que devem ter as partes perante a pretensão deduzida em juízo, para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o mérito da causa, julgando a ação procedente ou improcedente.

A ilegitimidade das partes constitui, nos termos do artigo 89.º, n.ºs 1, 2 e 4, alínea e) do CPTA e dos artigos 278.º, n.º 1, alínea d), 576.º, n.º 2, 577.º, alínea e), do CPC, aplicados ex vi do artigo 1.º do CPTA, exceção dilatória que determina a absolvição do réu da instância, quando já tenha havido citação.

O n.º1 do artigo 9.º do CPTA estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade ativa no contencioso administrativo, nele se dispondo que « Sem prejuízo do disposto no número seguinte e no capítulo II do Título II, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida».

Com esta formulação, o que releva para aferir da legitimidade como pressuposto processual, não é a relação material controvertida em si, mas a posição em que o autor se coloca perante esta, assim se dispensando a legitimidade substantiva. Contudo, este preceito ressalva expressamente, para além da ação popular ( n.º2 do artigo 9.º), o regime especifico aplicável à impugnação dos atos administrativos ( artigo 55.º), á condenação à prática de ato devido ( artigo 68.º), à impugnação de normas e condenação à emissão de normas ( artigos 73.º e 77.º) e às ações sobre a validade e execução dos contratos ( artigo 77.º-A).

O segundo critério autónomo de legitimação processual encontra-se concretizado no o n.º2 do artigo 9.º do CPTA no qual se estabelece que, «Independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais, assim como para promover a execução das correspondentes decisões jurisdicionais».

Em idêntico sentido, dispõe o artigo 55.º do CPTA, estabelecendo que têm legitimidade para impugnar um ato administrativo as pessoas e entidades mencionadas no n.º2 do artigo 9.º ( cfr. al.f), n.º 2 do art.55.º), e ainda o artigo 73.º, n.º3, alínea a), onde se estabelece que quando os efeitos de uma norma não se produzam imediatamente, mas só através de um ato administrativo de aplicação, qualquer das pessoas referidas no n.º2 do artigo 9.º podem suscitar a questão da ilegalidade da norma aplicada no âmbito do processo dirigido contra o ato de aplicação a título incidental, pedindo a desaplicação da norma.

Em rigor, o que interessa é que esteja em juízo a pessoa/entidade a quem a lei possibilita o espotelar de um processo destinado a fazer valer uma pretensão de tutela junto de um órgão jurisdicional, o que implica a titularidade do direito (potestativo) de ação – cfr. J.C.VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa (Lições), 15.ª edição, Almedina, 2016, pp.227 a 279.

Para o que nos interessa ao caso, importa considerar que quando o artigo 9.º, n.º2 do CPTA, circunscreve o exercício dos poderes de propositura e intervenção previstos “nos termos da lei” está a remeter para os artigos 2.º e 3.º da Lei n.

º 83/95, de 31/08 (doravante LAP), diploma que regula, em termos gerais, o direito de participação procedimental e de ação popular ( sem prejuízo de outros diplomas que contêm previsão especifica sobre a matéria)- cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA - In “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 5.ª Edição revista, Almedina, 2021 pp. 96.

Note-se que o direito de ação popular está consagrado constitucionalmente no artigo 52.º, n.º 3 da CRP, ao prever que «todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa» têm o direito de ação popular, para «promover a prevenção, cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural», assim como para «assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais».

No que concerne à LAP, o n.º 1 do seu artigo 1.º estipula que «a presente lei define os casos e os termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de ação popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações previstas no n.º 3 do artigo 52.º da Constituição» e o n.º 2 enumera os interesses protegidos pela lei da ação popular, como sendo, designadamente, a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público.

Considerando que nos termos do artigo 12.º da LAP « A ação popular pode revestir qualquer das formas de processo previstas no Código de Processo nos Tribunais Administrativos», torna-se claro que a ação popular não é um meio processual mas antes uma forma de legitimação que permite o espotelar dos diversos tipos de ações ou de providências cautelares que se tornem necessárias à defesa dos interesses difusos, em sentido próprio ou estrito, assim como “as situações de tutela de interesses individuais homogéneos”.

Por sua vez os artigos 2.º e 3.º da LAP, densificam o critério da legitimidade, que apenas aparece genericamente formulado no CPTA Cfr. MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Volume I, Almedina, 2004, pp.156 e 157)., estipulando que são titulares do direito de ação popular, dispondo de legitimidade ativa para defesa de interesses difusos, os «cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos» e as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, desde que preencham os requisitos mencionados no artigo 3.º da LAP, e ainda as autarquias locais, « em relação aos interesses de que sejam titulares residentes na área da respetiva circunscrição».

O artigo 3.ºda LAP, com a epígrafe “ Legitimidade ativa das associações e fundações” determina que constituem requisitos da legitimidade ativa das associações e fundações: «a) A personalidade jurídica; b)O incluírem expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate; c) Não exercerem qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas profissionais liberais».

3.4. Como se entoa, no que concerne às associações e fundações, a sua legitimidade- cfr. n.º2 do art.º 9 do CPTA e artigos 2.º e 3.º da LAP-, assenta, essencialmente, nos princípios da especialidade e da territorialidade, ou seja « o direito de ação encontra-se circunscrito à área da sua intervenção principal (ambiente, património natural, património construído, conservação da natureza, património cultural, promoção da qualidade de vida) e de acordo com a respetiva incidência geográfica, que poderá ser de âmbito nacional,

regional ou local [...]” Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, 2021, pp. 97 e 98; MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in Manual de Processo Administrativo, 2.º edição reimpressa, Almedina, 2016, pp. 215 e 216 e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Volume I, Almedina, 2004, p. 162; na jurisprudência, vide, entre outros, os Acórdãos do TCAN, de 20/05/2016, proc. n.º 00580/15.6BEBRG, e do TCAS, de 19/12/2017, proc. n.º 12174/15, acessíveis na base de dados da dgsi..

Neste âmbito, veja-se a seguinte jurisprudência :

- o Acórdão do STA, de 13/10/1998, proferido no processo n.º 98A910, que recusou à associação de pais, com competência para intervirem no âmbito da organização do sistema educativo, a legitimidade para a propositura de uma ação na defesa do ambiente;

-o Acórdão do STA, de 17/05/2007, proferido no processo n.º107/07, que negou legitimidade à a Associação de Mulheres em Ação, tendo como escopo “ a eliminação da discriminação e a promoção da igualdade entre homens e mulheres”, para impugnar, com fundamento na defesa da saúde pública, um ato administrativo que permitiu a colocação no mercado de um determinado medicamento;

Como nos ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira Cfr. GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, in “Constituição da República Anotada”, 4ª edição revista, 1º Volume, pp. 696/699].: “O objeto da ação popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual, isto é, o direito subjetivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjetivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é a refração em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexamente considerada; (4) o interesse coletivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias.

A ação popular tem, sobretudo, incidência na tutela de interesses difusos, pois sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses... […]. A alínea b do n° 3, acrescentada pela LC n° 1/97, veio alargar expressamente o direito de ação popular à defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”.

Segundo OLIVEIRA ASCENSÃO, o interesse difuso pertence a “todas as pessoas integrantes de uma comunidade, pelo simples facto de o serem. Esse interesse não é fracionável nem apropriável individualmente. Também não é transmissível nem renunciável. Adquire-se pela pertença à comunidade e perde-se quando essa pertença cessa” ( A ação popular e a proteção do investidor, pág. 65). SÉRVULO CORREIA, citando o mesmo Autor, observa:” o interesse difuso aproxima-se muito ( se é que com ele não coincide…) da figura germânica do direito pertencente a um grupo não personalizado, uma posição de titularidade comunitária ou em mão comum, não fracionável nem transmissível, nem mensurável em termos de quota ou fração. Mas, embora não autonomizável da dos restantes, a posição de cada participante no interesse comum pode ser atuada e defendida por si mesma como modo de exercício solidário ( cfr. Direito do Contencioso Administrativo, I, 2005, pág.651)».

Ainda segundo CARLA AMADO GOMES Cfr. CARLA AMADO GOMES, O Provedor de Justiça e a Tutela de Interesses Difusos, IN Textos Dispersos de Direito do Ambiente ( e matérias relacionadas), vol.II, 2008, págs.251 e 252.: « o interesse difuso é o suporte procedimental/processual de um “interesse de facto”, realidade insuficientemente subjetivável para alcançar o patamar de direito subjetivo…, mas suficientemente tutelada pelo Direito e relevante para a comunidade para lhe ser veiculada uma “armadura” procedimental e processual que não deixa a sua tutela exclusivamente entregue às entidades com atribuições na matéria, e ao Ministério Público enquanto defensor da legalidade objetiva. Os interesses de facto subjacentes aos interesses difusos incidem sobre bens imateriais …que geram utilidads indivisíveis …e inapropriáveis …Falar de “interesses difusos” significa, portanto, enunciar uma fórmula de consequências puramente adjetivas, filiada numa realidade substantiva que corresponde a “interesses de facto”, e materializada num mecanismos de extensão da legitimidade processual que equivale à legitimidade popular».

Aqui chegados, importa sublinhar que, como refere Mário Aroso de Almeida, in CJA, pág. 53, embora pareça forçoso é de concluir que « na realidade, a Lei n.º 83/95 regula duas modalidades diferentes do que entende qualificar como “ação popular”: a primeira tem por objeto a tutela de interesses difusos, em sentido estrito ou próprio; a segunda corresponde a situações de class actions, propostas para tutela de interesses individuais homogéneos, tipo de situação para o qual foi pensado e ao qual procura dar resposta o regime dos arts. 14.º e 15.º da Lei n.º 83/95». ( sublinhado nosso).

3.5.Dir-se-á assim que relativamente à ação popular, o legislador consagrou um conceito de legitimidade ativa difusa, indireta ou impessoal, uma vez que a legitimidade ativa na ação popular não é aferida de modo concreto e casuístico, mas antes em termos gerais e abstratos, bastando, para o autor ser considerado parte legítima, que esteja inserido em determinadas categorias de sujeitos, e que atue para promover a legalidade e tutelar bens constitucionalmente protegidos Cfr.Ac. do TRG, de 07-12-2016, proc. n.º 192/16.7T8VPA.G1, acessível em www.dgsi.pt..

Em síntese, a ação popular traduz um alargamento da legitimidade processual ativa dos cidadãos, independentemente do seu interesse individual ou da sua relação específica com os bens ou interesses em causa, constituindo o seu objeto, antes de mais, na defesa de interesses difusos, sendo de precisar que a enumeração constante do n.º2 do artigo 9.º do CPTA é meramente exemplificativa, como resulta, também, da previsão normativa do n.º3 do artigo 52.º da CRP.

3.6.No caso em apreço, sendo a Apelante, uma associação de direito privado, a mesma só dispõe de legitimidade ativa para a defesa de interesses, bens ou valores que se insiram no seu objeto social, pelo que não pode a mesma invocar a defesa de interesses difusos quando tenha foi criada para a prossecução de um interesse particular comum a uma certa categoria ou grupo de cidadãos, como é o caso.

No caso vertente, resulta dos autos que nenhum dos bens ou interesses previstos no n.º2 do artigo 9.º do CPTA e que a mesma prossegue com a presente providência cautelar se incluem no âmbito das atribuições ou dos objetivos estatutários da Apelante, pelo que, a sua legitimidade não pode ser aferida nos termos dessa disposição legal.

Como sustenta CARLOS ALBERRO F. CADILHA Cfr. In CJA, n.º101, “ A legitimidade processual dos entes associativos”, p.5., “quando um ente associativo pretende exercer o direito de ação para a defesa de um interesse coletivo, entendido como um interesse comum referenciado valores jurídico-económicos ou socioprofissionais dos seus associados, ou para a

defesa coletiva de interesses individuais dos associados, o que está em causa é a legitimidade processual baseada num interesse pessoal- e como tal coberta pela regra geral do n.º1 do artigo 9.º-, contanto que se trate, em qualquer caso, de interesse que à associação caiba prosseguir por atribuição estatutária».

Assim sendo, deve manter-se a decisão recorrida no segmento em que considera que a Apelante não litiga como ator popular para a defesa de interesses difusos ( em sentido estrito), pelo que o critério para aferir da sua legitimação processual ativa não se pode fundar na norma do n.º2 do artigo 9.º do CPTA artigos 2.º e 3.º da LAP.

3.7.Partindo desta premissa, importa agora aferir se não sendo a Apelante uma das entidades cuja legitimidade se possa fundar no disposto no n.º2 do artigo 9.º do CPTA ainda assim tem legitimidade para requerer a suspensão de eficácia das normas regulamentares supra identificadas, com força obrigatória geral.

Neste desiderato, estando em causa uma providência cautelar instrumental a uma ação de impugnação de normas regulamentares importa começar por atentar no que dispõe o artigo 73.º do CPTA.

Lê-se nesse preceito, que:

«1 - A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida:

a) Por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação;

b) Pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do n.º 2 do artigo 9.º;

2 - Quem seja diretamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso».

Por sua vez, em sede cautelar, releva o disposto no artigo 112º do CPTA, que sob a epígrafe «providências cautelares», prescreve nos seus nºs 1 e 2, alínea a), que:

«1 - Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.

2 - As providências cautelares regem-se pela tramitação e são adotadas segundo os critérios previstos no presente título, podendo consistir designadamente em:

a) Suspensão da eficácia de um ato administrativo ou de uma norma».

Preceitua, finalmente, o artigo 130º do CPTA, sob a epígrafe «suspensão da eficácia de normas», nos seus nºs 1 e 2, que:

«1 - O interessado na declaração da ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, pode requerer a suspensão da eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso.

2 - O Ministério Público e as pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem pedir a suspensão, com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral».

Com relevância para a questão, atente-se também no artigo 281º da CRP, que sob a epígrafe «fiscalização abstrata da constitucionalidade e da legalidade», no seu nº 1, alínea a), determina que, compete ao Tribunal Constitucional apreciar e declarar, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas.

Subsumindo a situação em apreço aos referidos normativos, não pode senão concluir-se que decidiu bem o Tribunal a quo ao julgar a falta de legitimidade ativa da Apelante para requerer a presente providência cautelar, conquanto, não sendo umas das entidades a que se reporta o n.º2 do artigo 9.º do CPTA, naturalmente que não lhe assiste legitimidade para deduzir um pedido de suspensão de eficácia de normas regulamentares com força obrigatória geral, ou seja, cujos efeitos não sejam circunscritos a um caso concreto, por a tal obstar expressamente o disposto no n.º2 do artigo 130.º do CPTA.

Como se entoa do disposto no n.º1 do artigo 130.º do CPTA, a regra é a de que a suspensão da eficácia de normas não é decretada com força obrigatória geral, mas apenas com efeitos circunscritos ao caso do requerente.

A este respeito, em anotação ao artigo 130.º do CPTA, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO F. CADILHA Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO CADILHA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, 2021, pp. 1084 e 1085. esclarecem que foi « na verdade, entendido que tal solução era suficiente para acautelar a situação dos interessados em geral, num plano que, por ser provisório, ainda não tem por objeto a reintegração da legalidade ofendida, mas apenas a proteção dos seus interesses particulares. Por conseguinte, se no plano declarativo, a regra do n.º1 do artigo 73.º é a de que os interessados são admitidos a pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral das normas imediatamente operativas que os lesem, a verdade é que, no plano cautelar , eles só são admitidos, pelo n.º1 do presente artigo 130.º, a pedir a suspensão da respetiva eficácia com efeitos circunscritos ao seu caso».

Porém, são excluídas deste regime, o Ministério Público e as pessoas ou entidades referidas no n.º2 do artigo 9.º que, por atuarem em defesa da legalidade, do interesse público e de interesses difusos, e não em defesa do seu caso, só poderão ter interesse, sendo caso disso, na suspensão da eficácia das normas com força obrigatória geral ( artigo 130.º, n.º2).

Nesse sentido é elucidativo ao Acórdão do TCAS, de 18/10/2018, proferido no processo n.º 92/18.6BELSB, também citado na decisão recorrida onde se sumariou a seguinte jurisprudência:

«I. Em face da redação do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA não é admissível o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado pela Requerente, uma associação privada que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada, constituída pelas empresas que exercem a atividade de hospitalização privada em território português.

II. Esse pedido encontra-se confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, nos termos do n.º 2 do artigo 130.º do CPTA.

III. Sendo diretamente prejudicada pela vigência da norma administrativa, a Requerente pode pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, nos termos do n.º 1 do artigo 73.º do CPTA [desde que não faça, naturalmente, com qualquer dos fundamentos previstos no nº 1 do artigo 281º da CRP - cf. artigo 72º do CPTA, em conjugação com o artigo 73º, nº 2 do mesmo Código] e, como tal, está habilitada a requerer as medidas cautelares necessárias a garantir o efeito útil da decisão do processo impugnatório, enquanto decorrência direta do princípio da tutela jurisdicional efetiva, previsto nos n.ºs 4 e 5 do artigo 268.º da Constituição, mas está a tutela cautelar limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto. [...]

VII. A circunstância da Requerente não ser uma das múltiplas entidades hospitalares diretamente afetadas pela vigência das normas administrativas, mas uma associação que congrega as empresas do setor económico da hospitalização privada em território português que se encontram abrangidas pelo âmbito de aplicação das normas, a que acresce não terem sido concretizados os efeitos produzidos pela vigência das normas em relação a cada um dos associados da Requerente, em especial, no tocante ao requisito do periculum in mora, quanto aos prejuízos com expressão financeira que sofrerá cada um dos associados da Requerente pelas correções aos valores faturados, acarreta que não esteja, no caso, respeitada a exigência prevista no n.º 1 do artigo 130.º do CPTA, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto» [negrito nosso].

Já antes, o STA, em Acórdão de 02/10/2014, proferido processo nº 0377/14, também referenciado e citado na decisão recorrida, recusou à Associação Portuguesa da Indústria Farmacêutica (APIFARMA), legitimidade ativa no processo cautelar que moveu contra o Ministério da Saúde e o Ministério da Economia e do Emprego, pedindo que fosse decretada a suspensão de eficácia das normas contidas nos nºs. 1, 2, 3, 4, 5 e 6 dos Despacho nº. 4294-A/2013, de 20/03, do Secretário de Estado do Empreendedorismo, Competitividade e Inovação e do Secretário de Estado da Saúde, no pressuposto de que: «Não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº. 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não tem aplicação à situação em apreço o critério da legitimação processual do nº. 2 do artº. 9º» .

3.8.Em boa verdade, basta atender ao elemento literal para se apreender de forma clara que nos termos do disposto no n.º2 do artigo 130.º do CPTA, não é admissível a dedução de um pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apresentado por uma associação privada, criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, por resultar desse preceito que a dedução de pedidos dessa natureza está circunscrita ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA.

Na situação vertente, como bem se reforça na decisão recorrida:

«c) não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não tem aplicação o critério da legitimação processual do nº 2 do artigo 9º;

c) no caso de associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, a tutela cautelar encontra-se limitada ao pedido de suspensão de eficácia de normas com efeitos circunscritos ao caso concreto;

d) a circunstância de uma requerente, associação privada, não ser diretamente afetada pela vigência de normas administrativas e de não concretizar os efeitos produzidos pela vigência das normas em relação a cada um dos seus associados, em especial, no tocante ao requisito do periculum in mora, conduz a que não esteja, no caso, respeitada a exigência prevista no nº 1 do artigo 130º do CPTA, isto é, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto.

(…)

Do assim exposto, resulta que a mesma pretenderá enquadrar o seu pedido de suspensão no âmbito do disposto no artigo 130º, nº 2 do CPTA.

Isto é, pretenderá a mesma obter a suspensão de eficácia das normas em causa com efeitos erga omnes.

Ora, tendo presente o enquadramento feito supra, facilmente se conclui não ser admissível o pedido de suspensão em causa, pois que este se encontra confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA.

Sendo que, muito embora a Requerente se pretenda incluir nas entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, o que é certo é que não estando em causa o exercício do direito de ação popular para defesa de interesses difusos, nos termos da Lei nº 83/95, de 31/08, mas o exercício do direito de ação por uma associação privada criada para a prossecução de um interesse particular comum a um certo grupo, não pode ter lugar, in casu, a aplicação do critério da legitimação processual aí previsto.

Mas, ainda que assim não o fosse, isto é, ainda que a Requerente pretendesse a suspensão de eficácia com efeitos circunscritos ao seu caso, o que é certo é que a circunstância da a mesma não ser diretamente afetada pela vigência das normas em questão e de, ademais, não concretizar os efeitos produzidos pela vigência das normas em relação a cada um dos seus associados [não se sabe, aliás, quem são], sempre acarretaria que não estivesse, no caso, respeitada a exigência prevista no nº 1 do artigo 130º do CPTA, ou seja, de o pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas ter efeitos circunscritos ao caso concreto.

Tendo formulado, então, um pedido confinado ao Ministério Público e às pessoas e entidades referidas no nº 2 do artigo 9º do CPTA, carece, naturalmente, a mesma de legitimidade processual [cf. artigo 112º, nº 1 e 130º, nºs 1 e 2 do CPTA].

Não a possuindo, verifica-se a exceção dilatória prevista no artigo 89º, nº 4, alínea e) do CPTA, exceção essa que, nos termos do artigo 89º, nº 2 do mesmo Código, obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância.

Sentido, pois, em que adiante se decidirá.»

Em face de tudo que antecede, a decisão recorrida mostra-se consistente com o quadro legal aplicável e está em linha com a jurisprudência que sobre questões similares tem sido proferida pelos tribunais superiores desta jurisdição.

Aliás, a própria Apelante não tem quanto a isso qualquer dúvida, na medida em que, nas conclusões finais das alegações de recurso, interpela este Tribunal a desviar-se dessa jurisprudência por, putativamente, a mesma traduzir uma interpretação inconstitucional do artigo 130.º, n.º2 do CPTA, conduzindo a uma violação do direito constitucional do acesso aos tribunais, conquanto, em situações como aquela em que se encontra, se vê impedida de formular um pedido de suspensão de eficácia com força obrigatória geral de normas regulamentares que considera inconstitucionais mas já lhe é permitido impugnar tais normas se as mesmas, tendo um efeito operativo imediato, se circunscreverem a um caso concreto, o que a seu ver, não tem qualquer sentido.

b.2. da violação do artigo 268.º da CRP e artigo 2.º, n.º2, al. q) do CPTA.

3.9. A Apelante considera que a interpretação efetuada pelo saneador-sentença recorrido e pela jurisprudência, quanto ao alcance do regime legal estatuído nos n.º1 e 2 do artigo 130.º do CPTA, impedindo quem tem legitimidade para a dedução do pedido de suspensão de eficácia de normas administrativas com efeito circunscrito ao seu caso concreto, já a não tenha quando se trata de pedir a suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral, que apenas é reconhecida ao Ministério Público e às demais entidades referidas no artigo 9.º, n.º2 do CPTA, viola o direito de acesso à tutela cautelar consagrado no artigo 268.º, n.º4 da CRP e artigo 2.º, n.º2, al. q ) do CPTA., é inconstitucional.

Mas em razão.

O n.º4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP) estabelece que «É garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas.»

Por sua vez, na al. q), n.º2 do artigo 2.º do CPTA, o legislador ordinário estabelece expressamente que a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos, designadamente, para o efeito de obter a adoção das providências cautelares adequadas para assegurar o efeito útil das decisões a proferir em processo declarativo.

A invocação feita pela Apelante de que o seu direito de acesso à tutela cautelar é como que torpedeado pela interpretação que a decisão recorrida, assim como a jurisprudência dos tribunais superiores têm perfilhado sobre o alcance do disposto no n.º2 do artigo 130.º do CPTA não tem qualquer consistência.

A este respeito damos aqui por reproduzidas as considerações acima transcritas quanto á motivação que subjaz à consagração das diferentes soluções plasmadas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 130.º.

Em boa verdade, não há como não concluir que a interpretação que os tribunais e a doutrina perfilham quanto à legitimidade para requerer a suspensão de eficácia de normas administrativas, nos termos que constam dos n.º1 e 2 do artigo 130.º do CPTA, é a única que a literalidade desse preceito consente.

Antes de mais, como é consabido, é o legislador que é o poder legislativo que é detentor da função soberana de legislar. Aos Tribunais apenas cabe a função soberana de aplicar a lei, e desde que a mesma não seja inconstitucional, a função de encontrar as melhores soluções para que seja realizado o Direito e assegurada a justa composição dos litígios. Seguramente, não compete ao poder judicial tomar opções legislativas que alterem os pressupostos que o legislador fixa para exercício de determinados direitos.

No caso, o CPTA é claro ao estabelecer que a legitimidade para impugnar normas regulamentares com efeitos erga omnes é exclusiva das entidades incluídas no campo de previsão do n.º2 do artigo 9.º do CPTA, onde claramente, como vimos, a Apelante não se enquadra ( artigo 130.º, n.º2).

Precise-se que do princípio da tutela jurisdicional efetiva não resulta que não seja possível impor condicionamentos ou limites ao seu exercício, contando que, os interessados tenham ao seu dispor mecanismos de tutela dos seus direitos. A concretização ou asseguramento do princípio do acesso aos tribunais não é incompatível com a fixação de pressupostos que regulem as condições adjetivas em que é permitido recorrer aos tribunais.

A restrição quanto à legitimidade ativa para requerer a suspensão de eficácia de normas administrativas com força obrigatória geral apenas ao Ministério Público e às entidades referidas no n.º2 do artigo 9.º do CPT, não é arbitrária. Tem o seu fundamento na preocupação do legislador em evitar que, em sede de tutela provisória, possam ser suspensas normas regulamentares com efeito obrigatório geral, «num plano que, por ser provisório, ainda não tem por objeto a reintegração da legalidade ofendida, mas apenas a proteção dos seus interesses particulares».

Termos em que, sem outros afloramentos, porque desnecessários, se impõe julgar improcedente o presente recurso, e confirmar o saneador-sentença recorrido.

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IV-DECISÃO

Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmam a sentença recorrida.

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Custas pela Apelante (art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC).

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Notifique.

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Porto, 20 de dezembro de 2022

Helena Ribeiro

Nuno Coutinho

Ricardo de Oliveira e Sousa