Processo 02504/08.8BEPRT

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I – Relatório

1. Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED) e A…………, devidamente identificados nos autos, recorrem para este Supremo Tribunal do acórdão do TCAN, de 12.10.2018, que negou provimento aos recursos intentados pelas mesmas partes.

Na origem do recurso interposto para o TCAN esteve uma decisão do TAF do Porto, de 24.11.2010, que deferiu parcialmente a pretensão da A. da acção de execução de julgado anulatório intentada contra o Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento (INFARMED), B………. e C…………. A exequente pretendia a execução do julgado anulatório que suprimira o acto do INFARMED que homologara a lista de classificação dos concorrentes à atribuição de uma farmácia, solicitando, ainda, a condenação solidária dos executados ao pagamento de uma indemnização pelos prejuízos decorrentes do acto anulado (os lucros que não obteve pela exploração da farmácia) e pelos «encargos forenses» já despendidos.

2. O executado, ora recorrente INFARMED apresentou alegações, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 1450-6 – paginação SITAF):

“1ª. O presente recurso de revista justifica-se pelo facto de ser necessária uma melhor interpretação dos artigos 25.º/1 e 26º do Regulamento das Custas Processuais.

2ª. É que, nos termos dos referidos artigos existe um momento processual adequado para a parte vencedora peticionar o montante a que tem direito atento vencimento na ação, o qual apenas se fixa em dez dias após o respetivo trânsito em julgado.

3ª. Isto é, não só se encontra legalmente previsto o momento para apresentação de nota discriminativa, como o legislador fixou ainda um limite de 50% da soma das taxas de justiça pagas pela parte vencida e parte vencedora, para, em concreto, «compensação da parte vencedora face às despesas com honorários do mandatário judicial».

4ª. O que agora de alega vai ao encontro da jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo.

5ª. Além disso, o Tribunal a quo incorre em erro de julgamento ao considerar como provado o pagamento da quantia de € 18.000,00 pela Exequente ao seu mandatário, condenando o INFARMED ao seu ressarcimento;

6ª. A Exequente não prova tal pagamento, recaindo sobre ela o ónus dessa mesma prova, nos termos do artigo 342.º/1 do Código Civil

7ª. Mais acresce que a Exequente também não demonstrou a adequação e necessidade do valor peticionado, não havendo qualquer justificação do mesmo, com a discriminação integral e individualizada das tarefas que a ele levaram.

NESTES TERMOS,

Deverá assim proceder-se à revogação do Acórdão recorrido, e em consequência julgar-se improcedente a presente a providência cautelar pois só assim decidindo, será feita JUSTIÇA!”.

3. A exequente, ora recorrida, apresentou as suas contra-alegações sem, contudo, formular conclusões (cfr. fls. 1465-68 – paginação SITAF).

4. A exequente, ora recorrente, apresentou alegações no âmbito do seu recurso subordinado, concluindo do seguinte modo (cfr. fls. 1474-83 – paginação SITAF):

“A. – Nos termos do disposto no art. 633/5 do CPC se o recurso independente for admissível, o recurso subordinado também o será.

B. – Existe um erro de julgamento na interpretação do art. 176º/4 do CPTA.

C. – De facto, a Recorrente entende que pode formular um pedido de condenação da Administração ao pagamento de uma indemnização em sede de execução.

D. – Isto porque a Recorrente intentou o pedido de anulação do acto administrativo em causa ao abrigo da LPTA (Recurso Contencioso de Anulação). Ao abrigo deste regime, a, ora, Recorrente (exequente) não podia cumular o pedido de anulação do acto administrativo com um pedido de indemnização. Ora, tendo em consideração esta impossibilidade de cumulação, o art. 10º do DL nº 256-A/77 de 17/8 (diploma que anteriormente regulava a execução de sentença) previa a possibilidade de o interessado requerer a fixação de indemnização dos prejuízos resultantes do acto anulado. Possibilidade esta que terá que permanecer no regime do CPTA.

Nestes termos deverá o Acórdão em apreço ser revogado”.

5. O executado, ora recorrido, produziu contra-alegações, cujas conclusões de seguida se reproduzem (cfr. fls. 1497-1502 – paginação SITAF):

“1.ª O presente recurso subordinado é inadmissível, porquanto, sendo o recurso independente um recurso de revista regulados nos termos do artigo 150.º do CPTA, não é aplicável o disposto no artigo 633.º/5 do CPC.

2.ª Aliás, o referido artigo 633.º/5 do CPC consagra uma norma geral que, neste caso, é derrogada pela norma especial contida no artigo 150.º/1 do CPTA.

3.ª Acresce que a Recorrente não fez prova nem alegou, ao abrigo do artigo 150.º/1 do CPTA, que a apreciação deste Supremo Tribunal ao recurso subordinado por si interposto era fundamental dada a sua relevância jurídica e / ou social, ou por ser necessário uma melhor aplicação do direito.

4.ª Não existe qualquer má interpretação do artigo 176.º/4 do CPTA por parte do Tribunal a quo, porquanto:

5.ª i) os artigos 166.º e 178.º do CPTA, apenas preveem, atualmente, a possibilidade de ressarcimento ao Exequente dos danos decorrentes da procedência de causa legítima de inexecução da sentença, sendo que, verificando-se esta, a lei já nem sequer prevê o ressarcimento dos danos sofridos por conta do ato anulado;

e 6.ª ii) mesmo no regime anterior, não havendo causa legítima de inexecução da sentença, requerendo o exequente então a sua execução, a lei não previa a possibilidade de este cumular, na fase executiva, a execução da sentença anulatória e o ressarcimento dos danos sofridos por conta o ato anulado; pelo que, para o efeito, teria que propor uma ação de indemnização.

NESTES TERMOS,

Deve ser negado provimento ao recurso interposto pelos Recorrentes, mantendo-se in totum a sentença recorrida”.

6. Por acórdão deste Supremo Tribunal [na sua formação de apreciação preliminar prevista no n.º 1 do artigo 150.º do CPTA], de 05.04.2019, veio a ser admitida a revista, na parte que agora mais interessa, nos seguintes termos:

“(…)

A exequente requereu no TAF a execução de um julgado anulatório – supressor do acto do Infarmed que homologara a lista de classificação dos concorrentes a atribuição de uma farmácia – solicitando também a condenação solidária dos executados a pagar-lhe uma indemnização pelos danos decorrentes do acto anulado, que seriam os perdidos lucros da exploração da farmácia e os «encargos forenses» que já despendeu.

As instâncias deferiram parcialmente a pretensão executiva. Assim, condenaram o Infarmed a retomar e decidir o procedimento do concurso; impuseram-lhe o encerramento da farmácia, entretanto explorada pela inicial vencedora; e condenaram ainda o Infarmed a pagar a exequente €18.000,00 para ressarcimento das suas despesas com honorários de advogado.

Na sua revista, o Infarmed questiona a sua condenação nesse pagamento.

Esta questão tem motivado o recebimento de recursos de revista (cfr., v.g. o aresto da presente formação, proferido em 11/1/2019 no proc. n.º 2582/09.2BELSB). No passado, formou-se no STA uma jurisprudência maioritária – mas não unânime – no sentido de incluir, nas indemnizações devidas as partes vencedoras, as importâncias decorrentes das despesas com honorários de advogados. Porém, a emergência do RCP – que parece conter um novo regime nesse campo – exige uma reavaliação dessa jurisprudência.

Assim, e por se tratar de uma «quaestio juris» importante, repetível e necessitada de orientação firme, justifica-se uma reanálise do assunto – e o consequente recebimento da revista do Infarmed.

Por sua vez, a exequente deduziu subordinadamente um recurso de revista, relacionado com a denegação, pelas instâncias, do pedido indemnizatório que fundara em lucros cessantes.

O Infarmed diz que tal revista e inadmissível por ser subordinada. Mas é óbvio que as revistas podem ser subordinadamente interpostas – como mostram os arts. 633º do CPC e 140º, n.º 3, do CPTA.

Ademais, o Infarmed também recusa que se admita a revista da exequente devido aos critérios previstos no art. 150º, n.º 1, do CPTA. Mas seria incompreensível que, recebendo a revista de uma das partes, negássemos a apresentada pela parte adversa. Até porque se mostra conveniente que a reanálise do assunto, a fazer pela Secção, abranja todos os pontos ainda em litígio”.

7. O Digno Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso da entidade executada INFARMED quanto à questão da sua condenação ao pagamento de € 18.000,00 a título de indemnização à exequente pelo dispêndio com honorários de advogado e de ser negado provimento quanto ao restante. Este parecer mereceu resposta discordante da exequente/recorrente.

8. Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para decidir.

II – Fundamentação

1. De facto:

Remete-se para a matéria de facto dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC.

2. De direito:

2.1. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos ora recorrentes – delimitado que está o objecto dos recursos apresentados pelas conclusões das alegações –, que têm que ver:

i) Quanto ao executado/recorrente INFARMED, com o pagamento à exequente da quantia de € 18.000,00, a título de indemnização pelo dispêndio com honorários de advogado;

ii) Quanto à exequente/recorrente, com a admissibilidade do recurso subordinado por si interposto e com o alegado erro de julgamento na interpretação do n.º 4 [na verdade, como se verá, o n.º 3] do artigo 176º do CPTA.

Vejamos se lhes assiste razão.

2.2. Da questão do ressarcimento dos honorários do mandatário judicial

No acórdão recorrido entendeu-se, a partir de orientação jurisprudencial deste STA já adoptada no passado e não unanimemente aceite, que as despesas com o mandatário judicial em acção em que seja necessária a constituição de advogado “constituem um dano patrimoniais passível de ser autonomamente indemnizável nesta sede e que as normas previstas para o instituto da procuradoria manifestamente não excluem essa possibilidade”. Esta orientação que, como dito, nunca foi totalmente consensual, não corresponde já à orientação actualmente seguida por este Supremo Tribunal, mais consentânea com o Regulamento das Custas Processuais e com o CPC.

Isso mesmo foi recentemente muito expressado no Acórdão do Pleno do STA de 05.03.2020, Proc. n.º 284/17. Aí se disse:

“Na presente revista, como vimos, o que importa averiguar é se, em face do que dispõem o CPC/2013 e o RCP, é de entender que o A., na acção para efectivação de responsabilidade extracontratual que venceu parcialmente, tem o direito de ser ressarcido do que despendeu com os honorários do seu mandatário judicial.

Vejamos então.

Resulta do art.º 527.º, nºs. 1 e 2, do CPC, que a regra geral da responsabilidade pelo pagamento das custas assenta no princípio da causalidade, considerando-se que dá causa às custas do processo a parte vencida na proporção em que o for.

É, assim, irrelevante para essa responsabilização a questão de saber qual foi a parte culpada da ocorrência do litígio que determinou a intervenção do tribunal.

Abrangendo as custas processuais as custas de parte (art.º 529.º, n.º 1, do CPC e 3.º, n.º 1, do RCP) – as quais, devendo ser objecto de nota discriminativa e justificativa (art.º 533.º, n.º 3, do CPC), apresentada nos termos do art.º 25.º, do RCP, compreendem o que cada parte haja despendido com o processo e tenha direito a ser compensada em virtude da condenação da parte contrária nos termos do RCP (n.º 4 do referido art.º 529.º) –, também estas devem ser suportadas pela parte vencida na proporção do seu decaimento (n.º 1 do citado art.º 533.º).

Nestas custas de parte incluem-se as quantias pagas a título de honorários do mandatário judicial, salvo quando elas sejam superiores ao valor indicado na al. c) do n.º 3 do art.º 26.º do RCP, ou seja, 50% do somatório das taxas de justiça pagas pela parte vencida e pela parte vencedora [art.º 533.º, n.º 2, al. d), do CPC e artºs. 25.º, n.º 2, al. d) e 26.º, nºs. 3, al. c) e 5, ambos do RCP].

Atento à limitação estabelecida, não há dúvidas que a intenção do legislador – aliás, já expressa no n.º 2, al. g) da Lei n.º 26/2007, de 23/7 (lei de autorização legislativa) – não foi a de ressarcir a parte vencedora da totalidade dos honorários do seu mandatário judicial, mas a de lhe fixar uma compensação que, em face do valor da acção e das taxas de justiça suportadas pelas partes, considerou ser no montante adequado.

Essa compensação, porém, ao contrário do que sucedia quando integrada na procuradoria, é sempre devida, por a isenção de custas processuais não a abranger (art.º 4.º, n.º 7, do RCP)

Assim, na actual legislação processual civil e sobre custas, o legislador limitou a enorme discrepância que existia entre o montante das despesas efectivamente suportadas com a demanda pela parte vencedora e as quantias que esta tinha direito a receber através da imputação dos custos dela à contraparte, mas não foi ao ponto de consagrar o princípio da justiça gratuita para o vencedor ou uma solução equiparada à prevista em matéria de responsabilidade civil no art.º 562.º, do C.Cv. estabelecendo que a parte com razão tinha o direito de ser ressarcida nos precisos termos dos prejuízos sofridos.

Portanto, de acordo com o nosso sistema de custas judiciais, “a compensação em análise configura-se como indemnização baseada em responsabilidade processual civil tendente a compensar a parte vencedora, na respectiva proporção, das despesas com honorários de advogado” (Salvador da Costa in “Código das Custas Judiciais Anotado e Comentado”, 2.ª edição-2009, pág. 331), não estando o seu montante dependente da transposição de normas e princípios consagrados pelo direito substantivo de forma a que constitua um efectivo ressarcimento das despesas realizadas por essa parte.

Mas, poderão as despesas com os honorários do mandatário judicial da parte vencedora no montante em que excedem as custas de parte a que ela tem direito ser consideradas um prejuízo de natureza substantiva indemnizável a título de responsabilidade civil extracontratual pela prática de facto ilícito, segundo as regras da teoria da diferença consagrada no art.º 566.º, n.º 2, do C.Cv.?

Entendemos que não.

Efectivamente, a compensação do dano resultante do pagamento por uma das partes dos honorários do seu advogado só está legalmente prevista a título de custas de parte e nas situações de litigância de má fé (art.º 543.º, do CPC) e de demanda quando a obrigação ainda não é exigível (art.º 610.º, n.º 3, do CPC). No contexto da tributação processual, essa compensação obedece, como vimos, a um regime específico que não se confunde com o da responsabilidade civil, não lhe sendo, designadamente, aplicável o disposto nos artºs. 564.º, n.º 1 e 566.º, n.º 2, ambos do C.Civ. Fora deste contexto, a previsão legal cinge-se às referidas situações excepcionais de litigância de má fé e de inexigibilidade da obrigação.

Assim, na esteira da atrás referida jurisprudência do STJ, entendemos que do sistema legal vigente – em princípio coerente e obedecendo a um pensamento unitário – resulta que é através da compensação devida a título de custas de parte que são reembolsadas as despesas realizadas pela parte vencedora com o mandato judicial e quando o legislador pretendeu que essas despesas fossem integralmente ressarcidas indicou expressamente as situações em que tal ocorria e a parte sobre que impendia a obrigação.

Nestes termos, prevendo a lei, especificamente, a sua compensação através das custas de parte, não podem os aludidos honorários ser considerados danos causados por acto ilícito e não se verificando nenhuma das referidas situações excepcionais, tal compensação só pode ser obtida ao abrigo do regime das custas de parte.

E admitir que as despesas em questão na parte em que excediam o montante atribuído a título de custas de parte podiam ser ressarcidas na sua totalidade corresponderia a permitir-se uma condenação em custas de parte em violação da lei, não só porque se desrespeitava a aludida limitação, mas também porque, no caso de procedência parcial da acção – como ocorre na situação em apreço – não se tomava em consideração a proporção do decaimento.

Refira-se, finalmente, que as razões que a corrente jurisprudencial maioritária adoptada por este STA retirou do ínfimo valor da procuradoria que era atribuída à parte vencedora para ressarcimento das despesas com o seu advogado e da isenção de custas (e, consequentemente, da procuradoria) das entidades administrativas não têm hoje validade, dado estas terem deixado de beneficiar de tal isenção e, como vimos, aquelas despesas estarem integradas nas custas de parte que não são afectadas pela eventual isenção de que beneficie a parte vencida (cf. art.º 4.º, n.º 7, do RCP).

Portanto, entendendo-se que, na indemnização devida à parte vencedora a título de responsabilidade civil não é de incluir a importância decorrente das despesas com os honorários do seu advogado que, estando sujeitas a um regime específico, só podem ser compensadas através das custas de parte nos termos previstos no Código de Processo Civil e Regulamento das Custas Processuais, terá de proceder a presente revista”.

Deste modo, pelos fundamentos explanados no excerto do acórdão transcrito, aos quais aderimos, deve proceder a presente revista intentada pelo executado/recorrente, ficando nós dispensados de apreciar as restantes questões suscitadas pelo mesmo no seu recurso: a do erro de facto quanto à prova do pagamento dos honorários dos advogados e a da proporcionalidade das despesas com o mandatário judicial que teve a exequente/recorrida (cfr. art. 608.º, n.º 2, do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA).

2.3. Da inadmissibilidade do recurso subordinado

Esta questão foi já tratada no acórdão da formação prevista no artigo 150.º do CPTA, aí se admitindo a possibilidade do presente recurso subordinado. Concretizando o que aí foi afirmado, diríamos apenas o seguinte. Estamos, agora, no âmbito do recurso de revista intentado pela exequente/recorrente, sendo que o executado/recorrido sustenta que “O presente recurso subordinado é inadmissível, porquanto, sendo o recurso independente um recurso de revista regulados nos termos do artigo 150.º do CPTA, não é aplicável o disposto no artigo 633.º/5 do CPC”. Vejamos.

O artigo 633.º do CPC consubstancia uma disposição geral relativa aos recursos, aplicando-se, à partida, desde que nada se disponha em contrário, aos próprios recursos de revista, tal como o previsto no artigo 150.º do CPTA. Esta solução tem todo o sentido na medida em que também em relação aos recursos de revista pode ser necessário assegurar a igualdade das partes numa situação em que ambas ficaram vencidas. Obviamente, a interposição de um recurso subordinado não é totalmente livre. Por exemplo, em regra, o recurso principal e o recurso subordinado só podem ser interpostos da mesma decisão, ou, talvez melhor, de partes distintas de uma mesma decisão. Ora, no caso dos autos é isso que ocorre, não se vislumbrando, in casu, outro qualquer possível impedimento à interposição do recurso subordinado por parte da exequente/recorrente. Não se verifica, deste modo, qualquer obstáculo à admissibilidade da interposição do recurso subordinado por parte daquela, sendo de aplicar o disposto no n.º 5 do artigo 633.º do CPC, aplicável ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.

2.4. Do pedido indemnizatório relativo aos danos causados pelo acto anulado

A exequente/recorrente alega a existência de erro de julgamento relativamente à interpretação do artigo 176.º, n.º 4, do CPTA [na realidade, art. 176.º, n.º 3, tratando-se, certamente, de lapso, o qual não se regista nas alegações de recurso]. Mais concretamente, afirma a exequente/recorrente que intentou o pedido de anulação do acto administrativo em causa ao abrigo da LPTA, sendo, por um lado, que esta não admitia a cumulação do pedido condenatório com um pedido indemnizatório, e, por outro lado, que o DL n.º 256-A/77, de 17.08, previa a possibilidade de o exequente requerer a fixação de indemnização pelos prejuízos causados pelo acto anulado.

Vejamos.

A Lei n.º 15/2002, de 22.02 (CPTA) revogou o DL n.º 256-A/77, de 17.08 (cfr. art. 6.º, al. d)). Mais, no n.º 4 do artigo 5.º (Disposição transitória) dispõe-se do seguinte modo: “As novas disposições respeitantes à execução das sentenças são aplicáveis aos processos executivos que sejam instaurados após a entrada em vigor do novo Código” – o que tem sentido em virtude da reconhecida autonomia da instância declarativa em relação à executiva. A presente acção executiva deu entrada na jurisdição em 2008, depois, portanto, da entrada em vigor do CPTA. Daqui decorre que é o CPTA, e não o mencionado DL n.º 256-A/77, que deve ser aplicado ao caso vertente. Deste modo, cumpre apreciar a pretensão indemnizatória da exequente/recorrente, relativa a lucros da exploração da farmácia de que, entende, foi privada em virtude do acto anulado, à luz do CPTA (o que, diga-se, não é certo, pois foi determinada a reformulação da lista final de classificação do concurso em que a aqui exequente/recorrente ficou posicionada em 4.º lugar). Cumpre apenas sublinhar que, em virtude do disposto no artigo 15.º, n.º 2, da Lei n.º 214-G/2015, de 02.10, a versão do CPTA que resultou desta reforma de 2015 também não se aplica ao caso dos autos.

Na sua versão original, o n.º 3 do artigo 47.º do CPTA permitia a “cumulação” de pretensões na fase executiva. Aí se dispunha: “A não formulação dos pedidos cumulativos mencionados no número anterior não preclude a possibilidade de as mesmas pretensões serem accionadas no âmbito do processo de execução da sentença de anulação”. É sabido que este preceito foi revogado com a reforma de 2015 (já depois, portanto, da interposição da acção executiva), mas, como se viu, esta reforma não se aplica ao caso dos autos. Sucede que, retomando o n.º 3 do artigo 47.º, como entendia este STA, nas acções de execução de julgado anulatório apenas poderiam ser considerados os danos resultantes da inexecução de sentença (ver Acórdãos do STA de 20.11.2012, Proc. n.º 949/12 e de 25.09.2014, Proc. n.º 1710/13). Também assim o entendiam Aroso de Almeida e Carlos Cadilha: “A execução de sentença não consente, porém, o pagamento de uma indemnização para reparação de danos causados pelo acto administrativo ilegal, pois apenas prevê a eventual indemnização por causa legítima de inexecução” (cfr. M. Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª ed. Revista, 2010, p. 303). Não está esquecido que a exequente/recorrente argumenta que à luz da LPTA não podia cumular os pedidos impugnatório e condenatório. Mas, com o CPTA, essa cumulação tornou-se possível, mas não obrigatória (constituindo, portanto, uma mera faculdade). Pelo que a exequente/recorrente está numa situação semelhante à de quem, já à luz do CPTA, se tivesse limitado a impugnar o acto administrativo, aguardando que a Administração respeitasse o julgado anulatório. Ora, não acontecendo isso, a acção executiva, como se acabou de ver, apenas pode acomodar – nos termos da disciplina aplicável ao caso dos autos – um pedido de indemnização por causa legítima de inexecução. No caso vertente, não foi esse o pedido formulado pela exequente/recorrente, que pretende ver-se ressarcida de alegados danos decorrentes do acto anulado, pretensão que, pelos motivos expostos, não poderá proceder.

III – Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em:

a) conceder provimento ao recurso principal, revogando o segmento decisório relativo ao pagamento pelo executado da quantia de € 18.000,00 a título de ressarcimento de honorários do mandatário judicial;

b) negar provimento ao recurso subordinado, mantendo-se o segmento decisório de que se recorre.

Custas pela exequente/recorrente

Lisboa, 24 de Setembro de 2020

A presente decisão foi adoptada por unanimidade pelos Senhores Conselheiros Maria Benedita Urbano (Relatora), Jorge Madeira dos Santos e José Veloso, e vai assinada apenas pela Relatora, com o assentimento (voto de conformidade) dos Senhores Conselheiros adjuntos, de harmonia com o disposto no artigo 15-A (Recolha de assinaturas dos juízes participantes em tribunal colectivo) do DL n.º 10-A/2020, de 13.03 – preceito introduzido pelo DL n.º 20/2020, de 01.05.