*** Acórdão proferido no Supremo Tribunal Administrativo (STA), com sede em Lisboa; # I. A………. - Fundo de Investimento Imobiliário Fechado, representado por B………, S.A., com os sinais constantes dos autos, deduziu impugnação judicial, visando ato de liquidação de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), respeitante ao ano de 2014 e a diversos terrenos para construção, no montante de € 133.752,96, que, por sentença, proferida, em 25 de fevereiro de 2019, no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Almada, veio a ser julgada totalmente improcedente. Não convencido, o impugnante interpôs recurso jurisdicional, dirigido ao STA, apresentando alegação que rematou com o elenco conclusivo que se reproduz, de seguida: « A. A Sentença recorrida deverá ser declarada nula, nos termos do art.º 615.º do CPC, por força do estatuído no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA e art.º 125.º, n.º 1 do CPPT, em virtude de uma manifesta omissão de pronúncia; B. Com efeito, no âmbito da impugnação judicial, o Recorrente imputou diversos vícios à liquidação, indicando como questões a decidir: i. A falta de fundamentação da liquidação, porquanto, em nenhum momento, lhe foram dadas a conhecer as razões de facto e de Direito pelo qual foi fixado o coeficiente de localização utilizado para determinação do VPT dos prédios, pelo que a notificação, aquando da liquidação de IMI impugnada nos autos, da motivação de facto e de Direito por que o coeficiente de localização e, consequentemente, o VPT, foi fixado naquele concreto valor, seria indispensável naquele momento (i.e. notificação da liquidação); ii. A ilegalidade do regime de avaliação, em virtude da publicação dos coeficientes de localização em local diverso do Diário da República e por acto legislativo que não o adequado, resultando na violação dos princípios constitucionais de legalidade, tipicidade e da reserva de Lei formal; e, subsidiariamente, iii. O excesso da matéria colectável apurada tendo em conta o estado dos terrenos em questão e o valor de aquisição dos mesmos, manifestamente inferior ao VPT apurado pela Autoridade Tributária. C. Estas causas de pedir encontram-se correctamente delimitadas pela Douta Sentença recorrida, quando, no ponto I - Relatório - menciona que o ora Recorrente “Alega, em síntese, que: •A falta de fundamentação da liquidação quanto ao coeficiente de localização atribuído no VPT dos prédios em apreço; •A ilegalidade do regime de avaliação porquanto se assiste à definição do VPT mediante parâmetros e coeficientes determinados e publicados de outra forma que a não legalmente prevista - em Diário da República e sob a forma de lei em sentido formal e material - viola os princípios constitucionais da legalidade e tipicidade e da reserva de lei formal;
Jurisprudência
Processo 02198/15.4BEALM
•A ilegalidade por excesso da matéria colectável apurada porquanto o VPT dos prédios em questão é manifestamente excessivo face ao real valor de mercado dos mesmos”. D. Sucede que, aquando do julgamento de Direito, a Douta Sentença recorrida limita a sua análise exclusivamente à questão sobre a falta de fundamentação da liquidação alegada pelo Recorrente, relacionando-a com a questão de saber se o acto de liquidação é ou não impugnável, sendo a Douta Sentença recorrida absolutamente omissa relativamente à alegação do Recorrente no sentido de que devem ter-se como inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 103.º n.º 2, 119.º, n.º 1, alínea h), 165.º, n.º 1, alínea i) e 198.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, os art.ºs 42.º e 62.º do Código do IMI, quando interpretados no sentido de que não é necessário um acto legislativo que fixe zonamentos nos mesmos referidos e o concreto coeficiente de localização a aplicar aos prédios neles localizados; E. Note-se que, alegou o Recorrente que a definição do VPT, sobre o qual foi calculado o IMI consubstanciado na liquidação em crise, mediante parâmetros e coeficientes determinados e publicados de outra forma que não a legalmente prevista - de forma arbitrária e sem consagração legal - viola os princípios e normas constitucionais e legais supra referidas, o que conduz à anulabilidade da liquidação de IMI em crise; F. Inexistiu, portanto, uma qualquer análise, ainda que mínima, sobre a causa de pedir invocada pelo Recorrente no sentido da ilegalidade da liquidação em virtude da ilegalidade do regime de avaliação em função do qual foi determinada a matéria colectável; G. Ora, nos termos do art.º 125.º, n.º 1 do CPPT, existe omissão de pronúncia e, consequentemente, nulidade, se a decisão “proferir uma decisão de fundabilidade ou infundabilidade das exceções e da pretensão [causa de pedir/pedido] sem apreciar os problemas/questões fundamentais objeto do litígio” (cfr. Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 26 de Abril de 2018, no processo n.º 1002/16, de 30 de Maio de 2018, no processo n.º 986/14, de 20 de Junho de 2018, no processo n.º 209/14, de 14 de Novembro de 2018, no processo n.º 829/12.7BELRA e de 20 de Dezembro de 2018, no processo n.º 229/17.2BELSB e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 22 de Novembro de 2018, no processo n.º 942/14.6BELLE) - destaque e sublinhado nosso; H. Entre as questões suscitadas pelo ora Recorrente e relativamente às quais foi formulada pretensão jurídica, inclui-se, face a tudo o acima exposto, a análise sobre a questão de a Portaria n.º 1119/2009, no seu ponto 3.º - quando remete para o site do Ministério das Finanças ou para os Serviços de Finanças locais, a publicação de alguns parâmetros de avaliação, como é o caso do coeficiente de localização - mais não fazer senão determinar a criação de regras legais através de um procedimento ad hoc e ilegal, tendo em conta que não se trata apenas da publicação de tais parâmetros, dado que a essa publicação não antecede qualquer acto legislativo, em sentido formal ou material, a definir, em concreto, os coeficientes a ser “publicados”, ou seja, os coeficientes concretamente utilizados não estão fixados na lei, apenas constando de Portaria os coeficientes mínimos e máximos, pelo que tais coeficientes aplicados em concreto apenas serão conhecidos (e, portanto, fixados) aquando da sua “publicação” no site das finanças, não estando publicados em Diário da República; I. Face ao exposto, a pretensão jurídica formulada pelo Recorrente, conducente à ilegalidade da liquidação de IMI impugnada nos autos, funda-se igualmente na necessidade de analisar a conformidade legal e constitucional dos parâmetros e coeficientes que influíram na determinação da matéria colectável (VPT) sobre a qual incidiu a liquidação de IMI
impugnada, não se pronunciando a Sentença recorrida, de forma implícita ou explícita, sobre tal questão essencial, mas apenas sobre o vício de falta de fundamentação da liquidação, pelo que é manifesta a omissão de pronúncia; J. De onde resulta que deverá ser julgado procedente o vício de omissão de pronúncia da Sentença recorrida invocado pelo Recorrente, devendo, em consequência, ser declarada nula a Sentença recorrida, com todas as legais consequências, nomeadamente ordenando-se a baixa do processo ao Tribunal a quo, a fim de se fazer a reforma da decisão anulada, nos termos do art.º 684.º, n.º 2 do CPC; K. Caso se julgue como não verificada a invocada nulidade da Sentença recorrida, por omissão de pronúncia, o que apenas se admite à cautela, sem prescindir e por mero dever de prudente patrocínio, sempre deverá a mesma ser objecto de revogação em virtude de um manifesto erro de julgamento; L. Com efeito, é imprescindível para assegurar o direito à fundamentação dos actos administrativos lesivos, garantido pelo n.º 3 do art.º 268.º da Constituição da República Portuguesa, que a publicação dos actos normativos e a notificação dos actos administrativos que os aplicam forneçam aos destinatários todos os elementos necessários para lhes assegurar, com perfeito conhecimento de todos os elementos relevantes, o direito de impugnação; M. Ora, no caso em discussão nos autos, relativamente aos prédios objecto da liquidação impugnada, foi atribuído um coeficiente de localização de 1,1, sendo que, aquando das notificações dos actos de avaliação indica-se que foi utilizado o coeficiente de localização de 1,1, não constando delas qualquer indicação das razões por que foi fixado esse coeficiente e não qualquer outro; N. Neste contexto, de absoluta ausência de justificação do coeficiente de localização aplicado, sustentou o Recorrente nos autos ser manifesta a insuficiência de fundamentação dos actos de avaliação, nos termos do art.º 268.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e art.º 77.º da LGT; O. Assim, não tendo sido fornecida ao ora Recorrente informação sobre as razões que conduziram à fixação daquele coeficiente, a notificação, aquando da liquidação de IMI impugnada nos autos, da motivação de facto e de Direito por que o coeficiente de localização e, consequentemente, o VPT, foi fixado naquele concreto valor, seria indispensável naquele momento (i.e. notificação da liquidação), como resulta do n.º 2 do art.º 77.º da LGT; P. Isto porque, refira-se, se a notificação do modo como foi apurada a matéria tributável - como foi determinado o VPT - se encontra indevidamente fundamentada, então o Recorrente deveria ser notificado da fundamentação legalmente exigível aquando da notificação da liquidação, sob pena de, no desconhecimento dos motivos por que se chegou ao VPT, não ficar em condições de conhecer os motivos subjacentes à liquidação de IMI e, consequentemente, não poder optar conscienciosamente entre a aceitação do acto ou a reacção, graciosa ou contenciosa, contra o mesmo; Q. Assim, não estando demonstrado que a Autoridade Tributária tenha alguma vez notificado o ora Recorrente da fundamentação, legalmente exigível, das razões de facto e de Direito que presidiram à fixação, em concreto, do coeficiente de localização e, consequentemente, do VPT, não podemos deixar de concluir pela falta de fundamentação da liquidação impugnada, na medida em que a fundamentação externada não permite ao Recorrente saber como
foi alcançado o VPT dos prédios que serviu de base à liquidação em crise; R. Sucede que, entendeu o Tribunal a quo que o Recorrente apenas poderia ter invocado o vício de falta de fundamentação legalmente exigida relativamente à determinação do coeficiente de localização dos prédios e, consequentemente, do VPT determinado, em sede de impugnação do acto de avaliação, e desde que tal impugnação tivesse sido precedida do pedido de segunda avaliação, invocando, para tal, o previsto no art.º 76.º, n.º 1, e 77.º do Código do IMI, bem como com o disposto no art.º 134.º, n.ºs 1 e 7 do CPPT; S. A interpretação formulada pela Douta Sentença recorrida no sentido de que, não tendo sido requerida uma 2.ª avaliação e não tendo sido impugnado o concreto acto de avaliação, não poderia o Recorrente ter impugnado a liquidação de IMI em crise nos autos nos termos em que o fez, revela um manifesto erro de julgamento, em virtude de uma aplicação errónea do Direito; T. Com efeito, é a própria falta de fundamentação da liquidação em crise nos autos que foi alegada pelo Recorrente, i.e. não se pretendeu impugnar o acto de avaliação, mas sim a própria liquidação de IMI, pelo que estamos perante um vício imputável à própria liquidação de IMI e não ao acto de fixação do VPT subjacente a esta liquidação, sendo que tal vício poderia e deveria ter sido conhecido pelo Tribunal a quo no âmbito da impugnação judicial; U. Face a tudo o exposto, não poderia a Douta sentença recorrida ter decidido pela inimpugnabilidade da liquidação de IMI em crise nos autos em virtude da argumentação aduzida pelo Recorrente - i.e. falta de fundamentação da liquidação; pelo contrário, impunha-se que tivesse analisado tal argumentação, em concreto se o Recorrente foi ou não, em algum momento, notificado das razões de facto e de Direito que levaram à fixação do coeficiente de localização dos prédios, de forma a concluir se se verificava ou não o vício de falta de fundamentação legalmente exigível; V. Neste sentido, a Douta Sentença recorrida aplicou erroneamente ao caso sub judice o art.º 134.º do CPPT, conjugado com os artigos 76.º, n.º 1 e 77.º do Código do IMI, isto porque a argumentação invocada pelo Recorrente, no sentido da falta de fundamentação do coeficiente de localização apurado para efeitos de determinação do VPT dos prédios, poderia ter sido aduzida em sede de impugnação do próprio acto de liquidação, e não apenas em sede de impugnação do acto de avaliação precedida do pedido de segunda avaliação dos prédios como sustenta a Sentença recorrida; W. Ao decidir da forma que o fez, a Douta Sentença recorrida violou ainda o disposto no art.º 97.º, n.º 1, alínea a) e art.º 99.º do CPPT, artigos 9.º e 95.º da LGT, bem como o art.º 77.º também da LGT; X. Considerando a factualidade que importa apurar e atendendo a que a Douta Sentença recorrida incorre em erro de julgamento quando determina que a liquidação em crise não poderia ser impugnada com base na falta de fundamentação do coeficiente de localização determinado aquando da avaliação, impõe-se por isso a anulação da mesma e a baixa do processo ao Tribunal a quo para averiguação da factualidade referida e outra que se entenda conveniente, essencial para a apreciação e decisão da questão da fundamentação e legalidade do acto de liquidação de IMI em crise nos autos, nos termos do art.º 682.º, n.º 3 do CPC;
Y. Neste contexto e considerando que este Tribunal de recurso não dispõe de base factual para decidir o presente recurso jurisdicional - uma vez que ele pressupõe uma realidade de facto que não está pré-estabelecida nem aqui pode estabelecer-se por virtude de o Supremo Tribunal Administrativo, como tribunal de revista, carecer de poderes de cognição em sede de facto - torna-se essencial que o tribunal a quo amplie a matéria de facto de modo a fixar o quadro factual suficiente para o julgamento da causa. Sem prejuízo, caso este Douto Tribunal ad quem entenda que dispõe de base factual para decidir o presente recurso jurisdicional, então, face a tudo o exposto, sempre haverá que concluir pela falta de fundamentação legalmente exigível da liquidação de IMI impugnada nos autos, nos termos do art.º 77.º da LGT, revogando-se a Sentença recorrida, e em substituição, julgando-se procedente a impugnação judicial. Nestes termos e nos demais de Direito aplicáveis, sempre com o Vosso Mui Douto Suprimento, Venerandos Juízes Conselheiros do Supremo Tribunal Administrativo, deve o presente recurso ser julgado procedente, com todas as legais consequências, designadamente, (i) Declarando-se nula a Douta Sentença recorrida por vício de omissão de pronúncia, nos termos do art.º 615.º do CPC, por força do estatuído no art.º 140.º, n.º 3 do CPTA e art.º 125.º, n.º 1 do CPPT, com todas as legais consequências, nomeadamente ordenando-se a baixa do processo ao Tribunal a quo, a fim de se fazer a reforma da decisão anulada, nos termos do art.º 684.º, n.º 2 do CPC; ou, subsidiariamente, (ii) Revogando-se a Douta Sentença recorrida por erro de julgamento, em virtude de ter aplicado erroneamente ao caso sub judice o art.º 134.º do CPPT, conjugado com os artigos 76.º, n.º 1 e 77.º do Código do IMI, e por violação do disposto no art.º 97.º, n.º 1, alínea a) e art.º 99.º do CPPT, artigos 9.º e 95.º da LGT, bem como o art.º 77.º também da LGT, com todas as legais consequências. Assim se repondo a Legalidade e, Assim se fazendo JUSTIÇA! » * Inexistem contra-alegações. * O Exmo. Procurador-geral-adjunto emitiu parecer, concluindo que se deve dar provimento ao recurso.* Por despacho do relator, foi suscitada a incompetência, em razão da hierarquia, da Secção de Contencioso Tributário, do STA, para conhecer deste apelo. Notificadas as partes do seu conteúdo, o recorrente (rte) veio defender a competência do STA, mas, para a hipótese de tal não ocorrer, requer que os autos sejam remetidos ao tribunal hierarquicamente competente. *
Cumpridas as formalidades legais, compete apreciar e decidir a coligida exceção. ******* # II. Na sentença recorrida, mostra-se exarado: « A) - DOS FACTOS PROVADOS Compulsados os autos e analisada a prova apresentada, encontram-se assentes, por provados, os seguintes factos com interesse para a decisão de mérito: 1. A Impugnante é proprietária de 165 lotes de terrenos sitos no lugar de ………., freguesia de ………., concelho de Palmela (cfr. doc. junto a fls. 51 a 117 dos autos); 2. Os lotes de terreno identificados no ponto anterior foram objecto de avaliação em 2012 (facto que se retira da análise da reclamação graciosa e do artigo 43º da p.i.); 3. Em 28/02/2015 a AT procedeu à liquidação de IMI referente aos 165 lotes de terreno de que a Impugnante é proprietária (cfr. doc. junto a fls. 169 a 172 dos autos); 4. A Impugnante reclamou da liquidação identificada no ponto anterior (cfr. doc. junto a fls. 174 a 182 dos autos); 5. A reclamação identificada no ponto anterior foi indeferida (cfr. doc. junto a fls. 184 a 193 dos autos). DOS FACTOS NÃO PROVADOS a) Não ficou provado ter sido pedida uma segunda avaliação dos lotes de terreno da impugnante aqui em causa nos autos. » *** Nos termos (entre outros normativos vertidos no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e que apontam no mesmo sentido (Arts. 26.º alínea b) e 38.º alínea a).)) do disposto no art. 280.º n.º 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), das decisões dos tribunais tributários (de 1.ª instância) cabe recurso a interpor, em primeira linha, para os, dois, Tribunais Centrais Administrativos, “salvo quando a decisão proferida for de mérito e o recurso se fundamente exclusivamente em matéria de direito”, caso em que tal apelo tem de ser interposto para a Secção de Contencioso Tributário do STA. A violação desta regra de competência, em razão da hierarquia, determina, por previsão explícita do art. 16.º n.º 1 do CPPT, a incompetência absoluta do tribunal, a que é, indevidamente, dirigido o recurso. Versando a delimitação de competências entre o STA e o/s TCA/s para o conhecimento de recursos visando decisões dos tribunais tributários, o Exmo. Conselheiro Jorge Lopes de Sousa (Cf. Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), anotado, 4.ª edição, Vislis, pág. 144 segs.) dá nota das posições que sobre a matéria o STA tem vindo a adotar (há longo tempo), de forma unânime e reiterada.
Assim, é inquestionável e perfeitamente percetível dever entender-se que um recurso “não tem por fundamento exclusivamente matéria de direito sempre que nas conclusões das respectivas alegações (…), o recorrente pede a alteração da matéria fáctica fixada na decisão recorrida ou invoca, como fundamento da sua pretensão, factos que não têm sequer suporte na decisão recorrida, independentemente da atendibilidade ou relevo desses factos para o julgamento da causa” (Nos específicos termos utilizados pelo Ac. STA de 15.11.2006, rec. 461/06, “…, o que há a fazer para decidir a questão da competência hierárquica, é apenas verificar se o recorrente pede a alteração da matéria de facto ou invoca factos que não vêm dados como provados (…)”.). E também não tem esse imprescindível e específico fundamento “… se em recurso for pedida a apreciação da necessidade de realização de diligências (de) prova ou sua determinação”. Acresce o ditame de que “a questão da competência (…) tem de ser decidida em face do quid disputatum ou quid decidendum e não em face daquilo que, na sequência da actuação do tribunal competente, será mais tarde o quid decisum”. Na esteira deste último pronunciamento, ou seja, com a regra de que qualquer avaliação e decisão da competência, hierárquica, do STA, deve ser operada atentando, apenas, nas várias questões (vícios, erros…), tal como, suscitadas, desde logo, pelo rte, independentemente, daquilo que o tribunal competente, a final, venha a decidir (por norma, entre provimento e não provimento do recurso), na situação de que nos ocupamos, ocorre, precisamente, a necessidade de operar a identificada linha de orientação. Escalpelizadas, em primeiro lugar, as conclusões formalizadas pelo rte, identificamos que imputa, à sentença recorrida, um vício (formal) de nulidade, por omissão de pronúncia (conclusões A. a J.) e, no caso deste não ser atendido/verificado, inviabilizando a declaração de que é nula, assaca-lhe “um manifesto erro de julgamento”, capaz de determinar a respetiva revogação (conclusões K. a W.). Olhando, com atenção, para este segundo vício, com facilidade, se apreende que, para o rte, a sentença do mesmo padece, porque, erradamente, entendeu não poder conhecer do invocado, pelo impugnante (aqui, rte), “vício de falta de fundamentação legalmente exigida relativamente à determinação do coeficiente de localização dos prédios e, consequentemente, do VPT determinado, em sede de impugnação do acto de avaliação, e desde que tal impugnação tivesse sido precedida do pedido de segunda avaliação,…”, acabando a afirmar/concluir pela inimpugnabilidade do ato de liquidação (de IMI) impugnado. Independentemente, por ora, do acerto ou não desta conclusão, determinante, só por si, do sentido da decisão de julgar improcedente a impugnação judicial, o que releva, para efeitos de aferição da (nossa) competência, é considerar que o rte pretende ver, pelo tribunal de recurso, avaliado o aspeto/matéria da falta de fundamentação “do coeficiente de localização determinado aquando da avaliação” e (ou) “do acto de liquidação de IMI em crise nos autos”. Neste pressuposto, sendo, muito, provável que, no presente recurso jurisdicional, tenha de ser tratada a matéria da fundamentação (em geral) dos atos tributários (ou em matéria tributária), que, por natureza, implica, sempre, uma atividade, judicial, de identificação e tratamento de motivos/razões/eventos, casuisticamente, apresenta-se, incontornável, a necessidade de, por não constar do probatório da sentença recorrida (dado que o sentido da decisão dispensou a respetiva consideração), com base na documentação disponível no processo, encontrar e congregar todos os dados/factos respeitantes à fundamentação dos atos tributários, cuja legalidade se debate nesta impugnação.
E, é, precisamente, isto que o rte pretende, quando defende, nas conclusões X. e Y., ser preciso apurar factualidade, versar uma realidade de facto que não está, de momento, disponível para valoração. Não deixamos de atentar em que, aí, invoca o regime do art. 682.º n.º 3 do Código de Processo Civil (CPC). Contudo, visto o pedido que se lhes segue, afinal, aquele pretende alcançar finalidade diversa; concretamente, a declaração de nulidade da sentença e a baixa do processo ao tribunal recorrido, nos termos do art. 684.º n.º 2 do CPC, ou, subsidiariamente, a revogação da sentença recorrida, por erro de julgamento. Neste cenário, sendo, como, já, concluímos, muito possível (e, mesmo que não fosse) que, no corrente recurso, se tenha de tratar deste vício substancial (Para tal, na conformação dada, pelo rte, a este apelo, basta não se julgar nula a sentença recorrida, por omissão de pronúncia.), é imperioso, para o efeito, além do mais, considerar a fundamentação (e aspetos conexos) dos atos visados pela impugnação do ora rte, o que, apenas, um tribunal de recurso, competente para conhecer de matéria de facto (e de direito), pode efetivar na plenitude e com economia de meios, porquanto é capaz de, só por si, desde que, suficientes os elementos documentais juntos aos autos, assentar a factualidade pertinente, relativamente, àquela matéria nuclear, no desfecho da lide, para além de, poder substituir-se ao tribunal de 1.ª instância, se declarar nula a sentença - cf. arts. 662.º n.º 1 e 665.º do CPC. Destarte, in casu, sendo preciso desenvolver atividade, judicial, com matriz factual, não estamos perante recurso que tem em matéria de direito o seu único, exclusivo, fundamento. ******* # III. Pelo exposto, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, acordamos declarar este Supremo Tribunal incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer deste recurso jurisdicional. * Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC. * Oportunamente, remeta-se o processo ao Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), em deferimento do requerido na pág. 398 segs. - art. 18.º n.º 1 do CPPT. * [ Texto redigido em meio informático e revisto, com versos em branco ] Lisboa, 14 de Outubro de 2020. – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz (relator) - José Gomes Correia - Joaquim Manuel Charneca Condesso.