Processo 1210/15.1BELSB

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I

PES-1 intentou, em 26.5.2015, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, ação administrativa especial contra o Ministério da Defesa Nacional, pedindo a condenação deste «na prática do ato devido, que determine o pagamento ao Autor da quantia de € 62.140.79, acrescida de juros de mora à taxa legal de 4%, decorrente do facto de os abonos pagos em dólares no período compreendido entre 1 de setembro de 2003 e 31 de outubro de 2005 não terem sido convertidos em euros à taxa de conversão legalmente devida».

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Por sentença proferida em 14.4.2021 o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou a ação improcedente, absolvendo a Entidade Demandada do pedido formulado.

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Inconformado, o Autor interpôs recurso da sentença, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:
A) Os atos de processamento dos abonos de representação auferidos pelo Recorrente pelo desempenho das funções de adido de defesa junto da Embaixada de Portugal em Londres, em acumulação com idênticas funções em Dublim e Haia, no período compreendido entre 1 de setembro de 2003 e 31 de outubro de 2005, não revestem a natureza de atos administrativos, verdadeiros e próprios, contrariamente àquilo que, sem o menor apoio na matéria de facto provada, foi entendido na douta sentença sob impugnação;

B) Na verdade, os atos referidos nas alíneas E) a DD) e FF) da fundamentação de facto da douta sentença recorrida não constituem decisões, no exercício de poderes jurídico-administrativos, tomadas por um órgão da Administração Pública numa situação concreta e sobre uma determinada questão, não preenchendo, assim, sequer por aparência, as caraterísticas enunciadas no artigo 148.° do Código do Procedimento Administrativo;

C) Caso, porém, se devesse entender que, ao invés, se tratava ali de atos administrativos, então os mesmos seriam, senão juridicamente inexistentes, pelo menos nulos, nos termos do disposto no artigo 161.°, n.° 2, alíneas g) e I), do referido código;

D) Na verdade, e como se alcança à evidência dos económicos documentos que lhes servem de suporte - sem que o processo administrativo forneça elementos adicionais que permitam afirmar o contrário -, tais atos não provêm de um órgão administrativo, carecem em absoluto de forma legal, não contêm as menções mínimas legalmente obrigatórias e foram praticados com preterição total do procedimento legalmente devido;

E) Por conseguinte, mostra-se diretamente infringido o disposto nos artigos 148.°, 151.°, 152.° e 153.°, bem como nos artigos 112.°, 114.° e 115.° a 125.°, todos do Código do Procedimento Administrativo;

F) Também contrariamente ao douto julgado, não pode, a propósito de tais atos, falar-se na formação de “caso decidido” ou “resolvido”, seja desde o termo do período da comissão de serviço em que o Recorrente esteve investido, seja desde a data de propositura da ação administrativa de condenação à prática de ato devido proposta em 26 de maio de 2015

tendo por objeto a decisão ministerial de indeferimento de 16 de março daquele ano [cfr. alíneas II) e JJ) da fundamentação de facto da decisão do Tribunal a quo];

G) Ao entender de modo diverso, a douta sentença sob impugnação, para além da já alegada violação dos artigos do Código do Procedimento Administrativo citados na conclusão E) supra, incorreu ainda em infração do artigo 69.° do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, tudo concorrendo para sua revogação.

Nestes termos, e nos melhores de direito, para os quais se pede o douto suprimento de Vossas Excelências, deve o presente recurso ser julgado procedente e provado, revogando-se a douta sentença recorrida pelos vícios de que a mesma padece, fazendo-se a costumada Justiça.

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O Recorrido/Ministério da Defesa Nacional não apresentou contra-alegações.

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Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

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Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se a sentença recorrida errou ao considerar ter-se formado caso decidido relativamente aos atos de processamento dos vencimentos reportados aos meses de setembro de 2003 a outubro de 2015.

III

A matéria de facto constante da sentença recorrida – e não impugnada - é a seguinte:

A) Em 14.12.2001, a taxa de câmbio de referência do Banco Central Europeu era de “0,9016 dólares para 1 Euro”;

B) Em 31.01.2002, o Banco de Portugal emitiu a Circular n.°22, na qual se publicitou que “o pagamento dos abonos ao pessoal do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro é efectuado em moeda EURO à taxa cambial de 0,9016 USD”;

C) Em 30.05.2003, o Ministro de Estado e da Defesa Nacional e o Ministro dos Negócios Estrangeiros nomearam o Autor para o cargo de adido de defesa junto da Embaixada de Portugal em Londres, Reino Unido, acumulando com idênticas funções em Dublim, República da Irlanda, e em Haia, Reino dos Países Baixos;

D) Em 01.09.2003, o Autor iniciou o exercício das funções de adido de defesa mencionadas em A);

E) Em Setembro de 2003, foram processados os seguintes abonos ao Autor:

F) Os abonos elencados em C) foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,922509”;

G) Em Outubro de 2003, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,874355;

H) Em Novembro de 2003, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,87222”;

I) Em Dezembro de 2003, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,834028”;

J) Em Janeiro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,79713”;

K) Em Fevereiro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,805477”;

L) Em Março de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,806452”;

M) Em Abril de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,814996”;

N) Em Maio de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,839631”;

O) Em Junho de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,821018”;

P) Em Julho de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,825083”;

Q) Em Agosto de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,83375”;

R) Em Setembro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,823045”;

S) Em Outubro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,808407”;

T) Em Novembro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,789889”;

U) Em Dezembro de 2004, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,755287”;

V) Em Janeiro de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,74599”;

W) Em Fevereiro de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,767636”;

X) Em Março de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,756659”;

Y) Em Abril de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,771664”;

Z) Em Maio de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,777424”;

AA) Em Junho de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,817795”;

BB) Em Julho de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,827335”;

CC) Em Agosto de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,818398”;

DD) Em Setembro de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,813802” ;

EE) Em 12.09.2005, junto do Chefe do Estado-Maior General das Forças Armadas, o Autor expôs e requereu como se segue:

“(…).

FF) Em Outubro de 2005, os abonos do Autor foram convertidos de acordo com a seguinte taxa de câmbio: “USD - EUR = 0,838012”;

GG) Em 18.11.2005, com efeitos reportados a 31.10.2005, o Autor foi exonerado do cargo de adido de defesa junto da Embaixada de Portugal em Londres, Reino Unido, acumulando com idênticas funções em Dublim, República da Irlanda, e em Haia, Reino dos Países Baixos;

HH) Em 25.06.2008, o Autor tomou conhecimento da seguinte decisão que recaiu sobre o seu requerimento identificado em EE):

II) Em 29.01.2015, junto do Ministro da Defesa Nacional, o Autor requereu o seguinte:

JJ) Em 16.03.2015, a Secretária de Estado-Adjunta e da Defesa Nacional homologou a seguinte proposta:

KK) Em 26.05.2015, a presente acção administrativa especial deu entrada em juízo.

IV

Do caso decidido

1. O tribunal a quo julgou a ação improcedente, absolvendo o ora Recorrido do pedido, com fundamento no entendimento vertido no seguinte excerto da sentença recorrida:

«Ocorre, contudo, que conforme decorre da factualidade dada como provada, os vencimentos incorrectamente convertidos de dólares para euros se reportam aos meses de Setembro de 2003 a Outubro de 2005 inclusive. E que o aqui Autor, no limite desde 12.09.2005, detinha conhecimento do teor dos mesmos e do erro sobre os pressupostos de direito em que incorriam (cfr., de novo, alínea EE) do probatório).

Pelo que, assim sendo, como o é, há que chamar à colação de molde a dirimir, definitivamente, o litígio que nos prende o instituto do «caso decidido», segundo o qual “cada um dos actos de processamento de vencimentos e outros abonos, mesmo que regularmente (em regra, mensalmente) repetidos, desde que neles seja possível vislumbrar uma conduta voluntária da Administração, não constituem meras operações materiais, mas antes verdadeiros actos administrativos autónomos (actos jurídicos individuais e concretos, que definem a situação das pessoas abonadas perante a Administração), que se vão sucessivamente consolidando e firmando na ordem jurídica se não foram objecto de atempadas impugnação” graciosa ou contenciosa (in Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 09.03.1995, proferido no recurso n.º 33.969; cfr., ainda, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 22.06.1995, in recurso n.º 36.773, ambos disponíveis em www.dgsi.pt), consoante a entidade dotada de competência para o efeito».

2. Julga-se que o assim decidido não se poderá manter. Como ainda recentemente foi (re)afirmado pelo Supremo Tribunal Administrativo (acórdão de 25.6.2026, processo n.º 62/22.0BCLSB), «[o]s actos de processamento de vencimentos só assumem natureza de actos administrativos impugnáveis quando contenham uma definição voluntária e inovatória da situação jurídica do interessado (…)». Portanto, e tal como também evidenciou o citado acórdão, «não se [pode] considerar ato administrativo o processamento mecanizado mensal dos vencimentos, elaborados normalmente pelos serviços administrativos e financeiros, onde não tenha existido uma qualquer definição sobre uma situação concreta».

3. Ora, vista a factualidade, e tendo em conta a noção que constava do artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo de 1991, dela não decorre nenhuma decisão que preencha o conceito de ato administrativo. Em particular, não se descortina – no período considerado pelo tribunal a quo – que a situação do Recorrente tenha sido definida em função da paridade, ou não, com o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, na sequência do despacho conjunto de 12.12.2001 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, nos termos do qual «[e]m todos os casos em que se verifique fixação de qualquer dos montantes previstos no n.° 1 do art.

1° em dólares norte-americanos (USD), deverá utilizar-se enquanto taxa de conversão a taxa de câmbio média EURO/USD, divulgada pelo Banco de Portugal em 14 de Dezembro de 2001» (artigo 2.º), ou seja, 0,9016 dólares dos EUA para 1 Euro, conforme divulgação desta última entidade.

4. Tudo aponta, ao invés, para que os sucessivos processamentos remuneratórios se tenham limitado a corporizar meras operações materiais de execução, realizadas pelos serviços administrativos no âmbito da sua atividade rotineira e continuada, sem qualquer intervenção decisória autónoma quanto aos pressupostos jurídicos do cálculo efetuado.

5. Nestas circunstâncias, falta precisamente o elemento que a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo considera indispensável para que um ato de processamento de vencimentos possa consubstanciar ato administrativo e, também por essa via, consolidar-se na ordem jurídica como caso decidido: a definição inovatória e voluntária, por parte da Administração, sobre uma situação concretamente colocada. Ausente esse pressuposto, inexiste fundamento para convocar o instituto do caso decidido como obstáculo ao reconhecimento do direito invocado pelo Recorrente.

Da prescrição

6. Na contestação apresentada o ora Recorrido Ministério da Defesa Nacional sustentou a tese de que se mostrava prescrito o reclamado direito ao pagamento das remunerações adicionais em causa. Isto porque tais remunerações se traduzem «em prestações periodicamente renováveis cujos pagamentos prescrevem no prazo de cinco anos, contados desde a exigibilidade da primeira remuneração adicional não paga com base no mesmo critério “para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro”, por força do disposto nos termos da alínea g) do artigo 310.º e 306.º do Código Civil (CC)». O tribunal a quo não analisou a questão. Importa, então, apreciá-la, tendo em conta que se afastou o decidido em matéria de caso resolvido.

7. Ora, a tese do Recorrido Ministério da Defesa Nacional já foi rejeitada pela jurisprudência. É o caso do acórdão de 24.2.2023 do Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 2095/17.9BEPRT, no qual se afirmou, nomeadamente, o seguinte:

«(…) para que se possa sequer equacionar o decurso do prazo prescricional, mister é que a obrigação subjacente [já] exista e possa ser exercida.

36. Pois bem, no caso dos pedidos jurisdicionais formulados nos autos, isso não sucede.

(…)

38. Conforme emerge grandemente do que se vem de transcrever, o Autor, por intermédio da presente ação, visa [de forma abreviada] (i) o reconhecimento da ilegalidade dos actos administrativos de pagamento de remunerações adicionais por se encontrarem determinados e concretizados com base em despachos ilegais não estabelecidos com base no mesmo critério para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro, e, nessa esteira, a (ii) condenação dos Réus (ii.1) à prática de despacho conjunto a estabelecer a equivalência entre o posto do Autor e as funções militares desempenhadas com o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros, e, bem assim, (ii.2) ao pagamento das respetivas diferenças remuneratórias adicionais no período que decorre entre 1 de outubro de 2002 e 1 de dezembro de 2004.

39. Donde se capta que a obrigação de pagamento das diferenças remuneratórias adicionais peticionadas nos autos só eclodirá se forem os Réus condenados na prática do despacho conjunto referido na alínea f) do petitório.

40. Realmente, só após a condenação dos Réus à prática do despacho conjunto que reconheça a situação jurídica do Autor é que emergirá fundamento para proceder ao pagamento peticionado nos autos.

41. Até lá, tudo se passa como nada existisse, isto é, como se nenhum fundamento legal houvesse para dar procedência às pretensões jurisdicionais melhor identificadas sob as alíneas k) a m) do petitório inicial.

42. E se assim é, então até à eventual validação judicial - transitada em julgado - da peticionada condenação do Réu à prática do despacho conjunto referido na alínea f) do petitório, nem sequer se pode equacionar a aplicação do instituto da prescrição à situação jurídica do Autor».

8. Não obstante não possa ser efetuada uma transposição integral dos seus fundamentos, esse deve ser o sentido da decisão a tomar no presente recurso. Vejamos, então, quais são os fundamentos do direito reclamado.

9. Importa, para o efeito, chamar à colação o Decreto-Lei n.º 56/81, de 31 de março, de cujo artigo 8.º/1 resulta que as remunerações adicionais dos militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas seriam fixadas em despacho conjunto «com base no mesmo critério em uso para o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro». No entanto, e no contexto da prescrição invocada nos presentes autos, nada de relevo se retira do referido diploma legal, considerado autonomamente.

10. Com efeito, a desigualdade entre os militares providos em cargos internacionais ou integrados em missões militares junto das representações diplomáticas e o pessoal equiparável do Ministério dos Negócios Estrangeiros em serviço no estrangeiro apenas surgiu – para o que aqui se discute – em 1.1.2002, em resultado do já anteriormente referido despacho conjunto de 12.12.2001 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, o qual determinou que «[e]m todos os casos em que se verifique fixação de qualquer dos montantes previstos no n.° 1 do art. 1° em dólares norte-americanos (USD), deverá utilizar-se enquanto taxa de conversão a taxa de câmbio média EURO/USD, divulgada pelo Banco de Portugal em 14 de Dezembro de 2001» (artigo 2.º), ou seja, 0,9016 dólares dos EUA para 1 Euro. Tudo isto constitui, aliás, factualidade que o Recorrido já tinha bem presente na contestação, ao reconhecer que «no que tange às taxas de conversão cambial, o MNE passou a aplicar ao processamento de abonos do seu pessoal a partir de 1.01.2002, por força do Despacho Conjunto de 12.12.2001, do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, a taxa de conversão de 0.9016USD para 1 euro (….)».

11. Nos termos do disposto no artigo 306.º/1/1.ª parte do Código Civil, «[o] prazo da prescrição começa a correr quando o direito puder ser exercido», solução que entronca no fundamento específico da prescrição: «a negligência do titular do direito em exercitá-lo» (acórdão de 8.11.2005 do Supremo Tribunal de Justiça, processo n.º 05A3169). Enquanto o direito não puder ser exercido não haverá lugar, evidentemente, a qualquer juízo de negligência.

12. Ora, estará naquelas condições – impossibilidade de exercer o direito – quem desconhece o direito em causa, não lhe sendo exigível tal conhecimento.

13. É o caso dos autos, na medida em que não há notícia de que o Recorrente tenha tido conhecimento do despacho conjunto de 12.12.2001 do Ministro de Estado e dos Negócios Estrangeiros e do Ministro das Finanças, sendo certo que o mesmo nunca foi objeto de publicação oficial.

14. Note-se, ainda, o seguinte: por apelo a uma fórmula mais aberta, o Supremo Tribunal Administrativo já considerou, por acórdão de 1.10.2015, processo n.º 619/15, que o início da contagem do prazo de prescrição exige o «conhecimento da existência e titularidade do direito ou, pelo menos a possibilidade de ter esse conhecimento é pressuposto do exercício do direito» (destaque e sublinhado nossos).

15. Também deste entendimento não decorre, porém, qualquer argumento favorável à tese do Recorrido. Como o acórdão citado esclarece, «[a] questão de determinar o termo inicial de contagem do prazo de prescrição implica a ponderação da factualidade provada, mediante recurso a regras da vida e da experiência comum, de modo a poder ser formulado um juízo sobre o momento em que o concreto lesado teve ou poderia ter tido conhecimento do direito que lhe compete».

16. Ora, como é evidente, não será expectável, e muito menos exigível, que um militar, nas circunstâncias do Recorrente, diligencie periodicamente junto do Ministério dos Negócios Estrangeiros ou do Ministério das Finanças para averiguar da eventual emissão de um qualquer despacho com o relevo do que veio a ser emitido. Conceber essa conduta seria negar as «regras da vida e da experiência comum» a que apela o referido acórdão. Portanto, e por aqui, não ocorre qualquer facto idóneo a desencadear o início da contagem do prazo de prescrição.

17. E a idêntica conclusão chegamos se considerarmos o Despacho Conjunto n.º 27676/2007, de 10 de dezembro, do Ministro de Estado e das Finanças e do Ministro da Defesa Nacional, na medida em que o mesmo produziu efeitos a 1.1.2008. Ou seja, não decorreu do mesmo qualquer direito para o Recorrente, na medida em que as remunerações adicionais que reclama se reportam ao período de 1.9.2003 a 31.10.2005.

18. Portanto, e embora se considere que o regime prescricional aplicável é o dos créditos laborais - em consonância com o entendimento do acórdão de 5.2.2026 do Tribunal Central Administrativo Sul, já transitado em julgado, proferido no âmbito do processo 967/15.4BELSB, relativo a prestações idênticas às que aqui se discutem -, o certo é que, e como anteriormente se afirmou, não ocorreu qualquer facto que pudesse ter desencadeado o início da contagem do prazo de prescrição, no âmbito do regime legal convocado pelo Recorrente.

19. Concluindo-se, assim, no sentido de que os créditos não se mostram prescritos, a ação terá de proceder. Com efeito, a questão relativa à taxa de conversão aplicável foi apreciada pela sentença recorrida em sentido favorável ao Recorrente, ao concluir que a taxa «a aplicar pela totalidade do tempo em que decorreu o exercício das funções de adido de defesa aqui controvertidas [de acordo com a referência do próprio Banco Central Europeu: cfr. alíneas A) e B) do probatório] era, de facto, a de “0,9016 dólares para 1 Euro”, conforme pugnado pelo Autor desde 12.09.2005 (cfr. alínea EE) do probatório)».

20. O Recorrido não requereu a ampliação do objeto do recurso tendo em vista a reapreciação do fundamento em que decaiu, pelo que, e nessa parte, formou-se caso julgado.

V

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em:

a) Conceder provimento ao recurso;

b) Revogar a sentença recorrida, na parte impugnada;

c) Julgar a ação procedente, condenando a Entidade Demandada/Recorrida a pagar ao Autor/Recorrente a quantia de € 62.140,79 (sessenta e dois mil, cento e quarenta euros e setenta e nove cêntimos), acrescida de juros de mora à taxa legal de 4%.

Custas pelo Recorrido, em ambas as instâncias (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 1 de outubro de 2026.

Luís Borges Freitas (relator)

Maria Julieta França

Rui Fernando Belfo Pereira