Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. Relatório A Caixa Geral de Aposentações, veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do Acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Sul, em 10.04.2025 que negou provimento ao recurso, mantendo a decisão do TAF de Sintra que condenou as entidades demandadas a reconhecer o direito da Autora/AA como subscritora da CGA desde 01.09.2002 e à concretização e prática dos atos materiais a repor essa inscrição. No seu Recurso para este STA formulou a Recorrente/CGA as seguintes conclusões: “A -Para que possa “reativar” a sua inscrição no Regime Previdencial gerido pela CGA não é suficiente ter existido um vínculo à função pública, que conferiu esse direito, antes de 31 de dezembro de 2005. É necessário existir uma continuidade temporal entre vínculos com a administração pública! B -É isto que resulta da maioria da jurisprudência dos Tribunais superiores Nacionais! Veja-se, por exemplo, o Acórdão 889/13, de 2014-03-06, oriundo do Supremo Tribunal Administrativo, ao qual muitos outros foram buscar, parte, da sua fundamentação para condenar a CGA a proceder à reinscrição de ex-subscritores em situação semelhante à da aqui recorrida, esquecendo-se, todavia da tão importante necessidade de continuidade temporal entre vínculos públicos. C -Da leitura do referido Acórdão resulta claro que o critério a seguir não poderá ser unicamente o de saber se se trata de uma situação em que já tinha existido exercício em funções públicas, 9com inscrição, antes de janeiro de 2006 ou, se se trata de uma situação em que o funcionário ou agente público nunca havia sido detentor da qualidade de subscritor da CGA. D -Deverá, igualmente, ter-se em conta se se encontra verificado o critério da continuidade temporal. E -É o que resulta a contrario do referido Acórdão, o qual não deixa margem para dúvidas ao afirmar que não cai no âmbito do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, em conjugação com o disposto no artigo 22.º n.º1 do Estatuto da Aposentação, a situação de um professor que rescinde o contrato administrativo de provimento que o liga a uma instituição de ensino e celebra com outra instituição um novo contrato com efeitos a partir do dia seguinte –ou seja, em termos formais há descontinuidade do vínculo jurídico mas não há descontinuidade temporal. F -Donde, a contrario, resulta que a situação da Autora/Recorrida cai dentro do âmbito daquela disposição legal uma vez que, no seu caso, não só existe uma descontinuidade do vínculo jurídico em termos formais (pela estabelecimento de um novo vínculo contratual com o agrupamento de escolas para onde foi lecionar em 2006-01-27) como uma descontinuidade temporal, dado o tempo decorrido entre ambos os vínculos públicos -cessou um vínculo contratual em agosto de 2005 e só voltou a estabelecer novo vínculo para lecionar em 2006-01-27.
Jurisprudência
Processo 0795/24.6BESNT
G -Refira-se que a Autora/recorrida iniciou funções docentes em setembro de 2002 quando foi colocada para lecionar, o que lhe permitiu a inscrição na CGA, tendo permanecido inscrita até 31 de agosto de 2005-data a partir da qual desconhece-se o que sucedeu uma vez que não existiram, posteriormente, pedidos de renovação de inscrição na CGA por parte de qualquer agrupamento de escolas/estabelecimento de ensino. H -Sabe-se, apenas, pela leitura do registo biográfico junto com a petição inicial, que entre 31 de agosto de 2005 e 27 de janeiro de 2006 não existe registo de exercício de funções, desconhecendo-se o que sucedeu. Terá sido demitida? Ter-se-á demitido? Não sabemos! I –Resulta, também, da leitura do registo biográfico, que retomou o exercício funções docentes em 27 de janeiro de 2006, ao abrigo de um novo vínculo. J -E foi inscrita no Regime Geral da Segurança Social, e bem, uma vez que desde que interrompeu o vínculo que lhe permitia a inscrição na CGA –agosto de 2005–até estabelecer um novo vínculo com a função pública –2006-01-27 -existiu uma descontinuidade no exercício de funções públicas de cerca de 5 meses. K –E, como em 2006 já se encontrava em vigor a Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, o Agrupamento de Escolas para onde a Autora foi lecionar, no estrito cumprimento da Lei, promoveu a sua inscrição no Regime Geral da Segurança Social e não na CGA! L -Por força por força do hiato temporal verificado entre a cessação do vínculo contratual que lhe permitia a inscrição na CGA –2005-08-31 -e estabelecimento de novo vínculo contratual para lecionar em 2006-01-27, a Autora/Recorrida perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi, corretamente, inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então. M -A tudo isto acresce que, em 27 de dezembro de 2024, foi publicada a Lei n.º 45/2024, a qual estabeleceu no seu artigo 2.º, o seguinte: 1 —Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações. 2 —Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro:
a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 —Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. N -O mesmo quer dizer que, aplicando o citado regime jurídico ao caso da ora Recorrida, para além da análise à questão da descontinuidade temporal entre vínculos, de que trata o número 2 do referido art.º 2.º, ou seja, ainda que se venha a concluir que a Recorrida possa ser enquadrada no regime legal previsto na alínea b) do n.º 2 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 –o que carece de prova por parte da Autora/Recorrida e não resulta da leitura do seu registo biográfico –nunca a decisão poderá ser semelhante à tomada pelo Douto Tribunal “a quo” que decidiu reconhecer o direito da Autora/recorrida a manter a subscrição na CGA com efeitos retroativos, a setembro de 2002. O -De facto, como decorre do n.º 2 do art.º 4.º da Lei n.º 45/2024, este regime é aplicável a todos os casos, com exceção daqueles “... cuja manutenção da inscrição no regime de proteção social convergente tenha sido determinada em execução de decisão judicial transitada em julgado em data anterior à entrada em vigor da presente lei”, pelo que o estabelecido no n.º 3 do art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 não pode deixar de ser observado pelos Tribunais. P -De todo o exposto, com o devido respeito, conclui-se que o Tribunal “a quo” não andou bem ao negar provimento ao recurso e confirmando a decisão da 1.ª instância -, condenando os réus à manutenção da inscrição da Autora/Recorrida na CGA, com efeitos a setembro de 2002-, não tendo apreciado nem aplicado corretamente a Lei, devendo o Acórdão ora recorrido ser revogado e substituído por outro que dê provimento ao recurso e anule a decisão da 1.ª instância, a qual deverá julgar improcedente a ação absolvendo os réus de todos os pedidos. Pelo que nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências, deve ser julgado procedente o presente recurso jurisdicional e revogada a douta decisão recorrida, com as legais consequências.” Nas suas Contra-alegações concluiu a Autora/AA, aqui Recorrida: “a) A recorrente interpôs o presente recurso de revista, invocando a necessidade de “interpretar” a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro. A invocação deste diploma legal é uma questão nova, que não foi objeto de decisão pelo Tribunal que apreciou a ação, não podendo, por isso, ser objeto de análise nos presentes autos.
b) Pelo que, não deve ser admitido o presente recurso, por força do disposto no art.º 150.º, n.º 1, do CPTA. O que se requer, com as legais consequências. Sem prescindir: c) O art.º 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, impede a CGA de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que, desde 01.1.2006, venha a ser titular da relação jurídica pública, pela primeira vez, o que não é a situação da recorrida, uma vez que a sua inscrição ocorreu em 01.09.2002 (neste mesmo sentido, a título meramente exemplificativo, atente-se aos seguintes Acórdãos dos nossos mais altos Tribunais: - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo proferido em 06/03/2014 no âmbito do proc. n.º 889/13; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido em 14/02/2020 no âmbito do proc. n.º 1771/17.0BEPRT; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido em 28/01/2022 no âmbito do proc. n.º 1100/20.6BEBRG; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido em 09/06/2022 no âmbito do proc. n.º 99/21.6BEBRG; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido em 22/09/2022 no âmbito do proc. n.º 1974/20.0BEBRG; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido em 06/10/2022 no âmbito do proc. n.º 307/19.3BEBRG; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte no proc. n.º 708/20.4BEPRT transitado em 04/11/2022; - Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte proferido no processo nº 714/20.9BEPNF proferido em 7 de dezembro de 2022 e transitado em julgado em 23 de janeiro de 2023). d) E tal interpretação é a mais consentânea com o elemento literal e teleológico do art.º 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, bem como com os princípios da igualdade e das legítimas expetativas, previstos nos art.ºs 13.º e 18.º da CRP e art.º 6º do CPA, e foi reconhecido pela recorrente através do Ofício Circular n.º ../2023. e) Sem prescindir, sempre se dirá que, salvo o devido respeito, o art.º 2.º da Lei n.º 45/2024 é inconstitucional por violação dos princípios da separação de poderes, da igualdade, da legalidade, da proporcionalidade, da boa-fé, da justiça, da razoabilidade, da confiança e da tutela das legítimas expetativas do cidadão, previstos nos art.ºs 1º, 2.º, 13.º e 18.º da Constituição da República Portuguesa, dado que o órgão de soberania com a função legislativa pretende “impor” aos Tribunais uma dada interpretação por não concordar com a interpretação destes. O que se requer seja declarado, com as legais consequências. f) E viola, também, os caracteres das normas jurídicas, que têm de ser gerais e abstratas, porquanto pretende ditar a solução a casos concretos, criando aliás um novo número em tal artigo legal, bem como viola o conteúdo funcional e os poderes de cada um dos órgãos de soberania e agrava / acentua a violação do citado princípio da igualdade. g) Pelo que, não deve a citada Lei ser aplicada aos presentes autos; h) Sem prescindir ainda, mas se assim se não entender – o que igualmente se não aceita e só por necessidade de raciocínio se refere – sempre se dirá que do art.º 2.º da Lei nº 60/2005 e do artº 2.º da Lei nº 45/2024 resulta que o legislador pretende que a Caixa Geral de Aposentações deixe de proceder à inscrição de novos subscritores a partir de 1 de janeiro de 2006, ou seja, aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. i) Assim, a recorrida podia e tinha o direito de pedir a renovação da sua inscrição como subscritora da CGA quando constituiu novo vínculo laboral com o 1º réu, como, aliás, resulta do artigo 22.º do Estatuto da Aposentação.
j) Acresce ainda que, caso a recorrida se tivesse demitido ou tivesse sido demitida tal informação constaria – como a ré recorrente bem sabe – do seu registo biográfico, sendo que do mesmo nada consta (cfr. ponto 1) dos factos provados), existindo uma relação contínua de funções por parte da recorrida, porquanto os períodos de tempo em que não exerceu funções ocorreram por facto não imputável à mesma, mas sim pela natureza das funções de docente por si exercidas. k) Assim, o acórdão recorrido deve ser mantido. O que se requer, com as legais consequências. Sem prescindir: l) a Autora vem, ao abrigo do art.º 636.º, n.º 1, do CPC, aplicável ex vi artº 1º do CPTA, ampliar o âmbito do recurso, a título subsidiário, quanto aos pedidos principais por si formulados. m) A ré CGA reinscreveu vários outros ex-subscritores em iguais circunstâncias da autora - o que foi aceite pelo réu ISS -, na sequência do Ofício Circular n.º ../2023, como é do conhecimento público e notório, e como a título de exemplo ocorreu com a docente BB, mas não reinscreveu outros, como é o caso da autora, discriminando ilicitamente os vulgarmente denominados “ex-subscritores” entre si sem qualquer fundamentação e / ou justificação. n) Para além de terem sido criadas, com tal Ofício Circular, legítimas e fundadas expetativas à autora, que têm de ser acauteladas e merecem a tutela do Direito. o) Em face disso e atento os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da confiança e da proteção das legítimas expetativas dos cidadãos – previstos nos art.ºs 13.º e 18.º da CRP – devem os réus ser condenados nos precisos termos dos pedidos formulados na petição inicial. a) Pelo que, deve a ação ser julgada totalmente procedente, o que se fará, Venerandos Conselheiros, sempre com o mui douto suprimento de V.as Ex.as JUSTIÇA! O Ministério Público veio a emitir Parecer em 29 de setembro de 2025, no qual, concluiu: “(…) Face ao exposto, e sem necessidade de mais considerações, somos do Parecer, que deve ser desaplicada a norma constante do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretada no sentido de a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para a reinscrição constantes destes preceitos se considerarem aplicáveis a sujeitos cujo vínculo de emprego público haja cessado depois de 1 de janeiro de 2006 e que o hajam restabelecido antes de 26 de outubro de 2024 por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa. Face ao exposto, deve o presente recurso ser julgado improcedente. Assim, em nosso parecer, e s.m.o., será de determinar o julgamento ampliado do recurso, nos termos do disposto no artigo 148°, do CPTA, por se verificarem os respectivos pressupostos, e em particular a necessidade de se proceder a uma uniformização da jurisprudência quanto à interpretação da disposição do artigo 2°, n° 2, da Lei n° 60/2005, de 29 de Dezembro, e da eventual (des)aplicação da norma interpretativa que consta do disposto na Lei n° 45/2024, de 27 de Dezembro.
Por outro lado, e na eventualidade de assim não se entender, é também nosso parecer que será de julgar improcedente o recurso, e de manter a decisão tomada pelo douto Acórdão recorrido, e a igual manutenção da sentença proferida em 1a instância, por ser de considerar que a Autora/Recorrida tem direito a continuar como subscritora da Caixa Geral de Aposentações, e a proceder à sua reinscrição nesse sistema previdencial, de acordo com a possibilidade conferida pelo artigo 2°, n° 2, da Lei n° 60/2005, de 29 de Dezembro, uma vez que a mudança de vinculo contratual não correspondeu a um inicio mas a um reinicio de funções.” Com prévia dispensa de vistos, vão os presentes autos à Conferência para julgamento. II- QUESTÕES A DECIDIR Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - constituem objeto do presente recurso as seguintes questões: a.1. Saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento. a.2.Saber se ao caso concreto deve – ou não- ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não constitucional por violação do princípio da confiança. III. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO Tal como o fez a 2.ª instância, remete-se para os termos da decisão de 1.ª instância que decidiu a matéria de facto, cfr. art. 663º n.º 6 do CPC ex vi art. 1.º, art. 7º - A e art. 140.º n.º 3 todos do CPTA. IV - DO DIREITO A questão de direito que se discute nos autos, e que determinou a admissão da presente revista, é a de saber se a qualificação da situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos enferma ou não de erro de julgamento. Em causa, concretamente, está a questão de saber se ao caso concreto deve – ou não - ser aplicada a norma do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, enquanto norma de interpretação autêntica, o que levanta a questão de saber se a referida norma é ou não inconstitucional por violação do princípio da confiança. Ambas as instâncias convergiram no entendimento no sentido de julgarem a ação totalmente procedente.
Vejamos então: A questão da (re)inscrição dos professores na Caixa Geral de Aposentações não é uma questão nova na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, tendo sido recentemente objeto de decisão no Acórdão de 11 de setembro de 2025, proferido no Processo n.º 1183/23.7BEPRT, em termos que se aplicam integralmente ao caso em apreciação nos autos e não justificam uma alteração da jurisprudência aí fixada. Afirmou-se, no citado acórdão, que: «(...) 21. Constitui objeto do presente recurso aferir se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao qualificar a situação da Autora como suscetível de reinscrição na CGA à luz da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, nomeadamente quanto à exigência de continuidade temporal e jurídica entre vínculos públicos, e da aplicabilidade da Lei n.º 45/2024, de 27/12 ao caso concreto, enquanto norma de interpretação autêntica - e os seus efeitos sobre decisões judiciais não transitadas em julgado à data da sua entrada em vigor – suscitando-se a questão da eventual inconstitucionalidade da norma do artigo 2.º, n.º2 da Lei n.º 45/2024, em especial no que respeita à violação de princípios como o da proteção da confiança e da segurança jurídica. 22.Como já dissemos, na pendência da presente ação foi publicada a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, a qual introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 60/2005. Por força da sua natureza jurídica - enquanto norma interpretativa nos termos do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil - os seus efeitos retroagem à data de entrada em vigor da norma interpretada, sendo, por conseguinte, aplicável ao caso dos autos. 23.Não obstante essa alteração legislativa não ter sido considerada pelo Tribunal a quo, a sua relevância normativa impõe a sua ponderação nesta sede, porquanto pode influenciar decisivamente o desfecho da controvérsia, nomeadamente no que respeita à qualificação da interrupção contratual e à subsistência do direito à inscrição na CGA (o que determinou a admissão da presente revista). 24.Como se dá nota no acórdão da formação preliminar, esta problemática interpretativa conheceu, até recentemente, uma estabilização jurisprudencial por parte do Supremo Tribunal Administrativo consubstanciada em decisões reiteradas que perfilharam uma leitura restritiva da norma limitativa, destacando, nesse sentido, o acórdão de 6 de março de 2014 (proc. n.º 0889/13), cujo sumário elucidativo se transcreve: «I- A letra do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se refere exclusivamente ao pessoal que “inicie funções”, revela a intenção legislativa de obstar à entrada de novos subscritores no regime da CGA, não abrangendo, por conseguinte, os casos de mera transição funcional entre entidades públicas, desde que sem quebra temporal. II - A interpretação sistemática e teleológica do preceito impõe a conclusão de que não ocorre perda da qualidade de subscritor quando o agente público transita entre entidades administrativas sem interrupção temporal, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto da Aposentação.
III - Mesmo nos casos em que se verifica uma cessação formal do vínculo, como sucede com docentes do ensino superior que rescindem contrato com uma instituição e celebram novo contrato com outra, desde que tal transição ocorra sem hiato temporal, não se configura uma “nova inscrição” nos termos vedados pela Lei n.º 60/2005.» 25.Este entendimento foi reiteradamente sufragado em decisões posteriores do STA, que recusaram a admissão de revista sobre idêntica matéria, tendo-se consolidado a tese segundo a qual a CGA se encontra fechada a novas inscrições apenas no que respeita a primeiras admissões no regime, não abrangendo os casos de reingresso funcional em que se verifica continuidade material do vínculo público, ainda que formalmente interrompido por vicissitudes concursais. 26.O acórdão recorrido acolheu essa jurisprudência estabilizada do Supremo Tribunal Administrativo. Todavia, a Caixa Geral de Aposentações, ora recorrente, sustenta que tal interpretação não pode prevalecer face à superveniência da Lei n.º 45/2024, cujo artigo 2.º, sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, veio esclarecer o sentido normativo do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, excluindo do seu âmbito de aplicação a situação da Autora. Acrescenta que a Lei n.º 45/2024 qualifica-se, nos termos do seu artigo 4.º, n.º 1, como lei interpretativa, subsumível ao regime do artigo 13.º, n.º 1, do Código Civil, o que implica a sua aplicação retroativa aos casos pendentes. O que dizer? 27.As decisões proferidas pelas instâncias não merecem qualquer censura quanto à interpretação e aplicação do disposto no artigo 2.º em conjugação com o artigo 22.º, da Lei n.º 60/2005, e que culminaram no reconhecimento do direito peticionado pela da Autora de condenação da CGA a reinscrevê-la na CGA, quando consideradas à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo. Aliás, a questão que foi decidida pelas instâncias não é nova nesta jurisdição, tendo sido objeto, como já se disse, de múltiplos arestos por parte dos tribunais superiores desta jurisdição, máxime, do Supremo Tribunal Administrativo. 28. Sucede que, antes da prolação do acórdão recorrido, foi publicada e entrou em vigor a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, que aquela instância não considerou. A entrada em vigor deste diploma veio introduzir a necessidade de uma nova ponderação, uma vez que o mesmo introduziu uma norma de interpretação autêntica do artigo 2.º, n.º 2 da Lei n.º 60/2005. 29.O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 sob a epígrafe “Interpretação autêntica”, estipula o seguinte: «1 - Para efeitos de interpretação do n.º 2 do artigo 2.° da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, considera-se que a obrigatoriedade de inscrição no regime geral de segurança social do pessoal que inicie funções a partir de 1 de janeiro de 2006, ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de proteção social da função pública em matéria de aposentação, abrange os subscritores que cessaram o seu vínculo de emprego público após 1 de janeiro de 2006 e que voltem a estabelecer novo vínculo de emprego público em condições que, antes da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, conferiam direito de inscrição na Caixa Geral de Aposentações.
2 - Ressalva-se da obrigatoriedade estabelecida no número anterior o funcionário ou agente que demonstre que, apesar da cessação do vínculo de emprego público, constituiu um novo vínculo de emprego público com a mesma ou com outra entidade pública, desde que, nos termos do n.º 1 do artigo 22. ° do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 498/72, de 19 de dezembro: a) Não exista qualquer descontinuidade temporal; ou b) Existindo descontinuidade temporal, se comprove que: i) Esta seja de natureza involuntária, limitada no tempo e justificada pelas especificidades próprias da carreira em que o funcionário ou agente está inserido; e ii) O funcionário não tenha exercido atividade remunerada durante o período em que interrompeu o vínculo público. 3 - Os períodos contributivos para o regime geral de segurança social dos trabalhadores abrangidos pelos números anteriores relevam para efeitos da aplicação do Regime Jurídico da Pensão Unificada, previsto no Decreto-Lei n.º 361/98, de 18 de novembro. Trata-se, como resulta do artigo 4°, n.º 1 desta Lei n.º 45/2024, de uma norma que se qualifica e pretende subsumir-se ao regime jurídico das leis interpretativas do artigo 13. °, n.º 1 do Código Civil. E, se assim for, não tem razão a Recorrida ao sustentar a tese de que os efeitos desta lei não se poderiam aplicar no caso concreto, uma vez que a decisão, tendo sido impugnada, não transitou em julgado. 30.Esta nova disposição veio alterar substancialmente o regime jurídico aplicável, ao estabelecer como regra a exclusão da reinscrição na CGA dos agentes públicos que regressem ao exercício de funções, salvo nas duas exceções previstas no seu n.º 2: (i) quando não exista qualquer descontinuidade temporal; ou (ii) quando, existindo tal descontinuidade, esta seja involuntária, limitada no tempo, justificada pelas especificidades da carreira, e o agente não tenha exercido atividade remunerada no interregno. 31.A introdução destes requisitos adicionais, não extraíveis da letra nem da teleologia da norma originária, representa uma modificação substancial do regime jurídico vigente até então, o que levou diversos tribunais a questionar a natureza verdadeiramente interpretativa da Lei n.º 45/2024, de 27/12. 32.Com efeito, já se encontram proferidas, pelo menos, onze decisões judiciais de primeira instância que declararam a inconstitucionalidade do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27/12 por violação do princípio da proteção da confiança e do Estado de Direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa 33.Estas decisões, embora respeitantes a casos concretos, obrigaram o Ministério Público a suscitar a fiscalização sucessiva da constitucionalidade junto do Tribunal Constitucional. 34. Sucede que no passado dia 15 de julho de 2025, e em relação a um dos processos onde essa questão foi suscitada, o Tribunal Constitucional proferiu o Acórdão n.º 689/2025, no qual decidiu julgar inconstitucional o artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.
º 45/2024, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações e os requisitos para tal reinscrição se aplicam a sujeitos cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 01 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024, por violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito e, em especial, a proteção da confiança legítima dos cidadãos 35.Para o que mais releva ao objeto do presente recurso, transcreve-se o seguinte segmento da fundamentação avançada pelo Tribunal Constitucional: «(…) 8. Pois bem, regressando ao caso dos autos, a primeira observação que se impõe é que a jurisprudência, algum tempo depois da entrada em vigor da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, apreciou o problema dos ex-agentes públicos readmitidos a funções para efeitos de inscrição na CGA ou na segurança social. Uma vez que, por força do Estatuto da Aposentação (Decreto-Lei n.º 498/72 de 9 de dezembro), a eliminação do funcionário como subscritor da CGA dependia que o abandono de funções fosse definitivo (artigo 22.º, n.º 1: «Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo (…)») e porque o artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, só impunha a inscrição na Segurança social a funcionários que nunca antes tivessem exercido funções públicas («O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 (…) é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social»), os Tribunais perfilharam o entendimento de que a proibição de (re)inscrição na CGA (com a obrigatoriedade de inscrição no regime geral da segurança social) não abrangia servidores readmitidos ao serviço depois da entrada em vigor do novo diploma. Quanto a estes, permitia-se, como tal, a reinscrição na CGA, entendido como um direito antes adquirido. O problema foi assim decidido pelo Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 6 de março de 2014 no Proc. 0889/13: «A articulação entre os regimes do sistema de segurança social e os regimes de proteção social da função pública, nomeadamente no sentido da sua tendencial uniformização ou convergência, tem constituído um dos objetivos sucessivamente proclamados pelo legislador em vários diplomas de que constitui exemplo a Lei nº 60/2005, de 29 de Dezembro. O art. 2º deste diploma tem o seguinte conteúdo: “Artigo 2º Inscrição 1-A Caixa Geral de Aposentações deixa, a partir de 1 de Janeiro de 2006, de proceder à inscrição de subscritores. 2- O pessoal que inicie funções a partir de 1 de Janeiro de 2006 ao qual, nos termos da legislação vigente, fosse aplicável o regime de protecção social da função pública em matéria de aposentação, em razão da natureza da instituição a que venha estar vinculado, do tipo de relação jurídica de emprego de que venha a ser titular ou de norma especial que lhe conferisse esse direito, é obrigatoriamente inscrito no regime geral da segurança social.”
Retira-se imediatamente da letra dos nºs 1 e 2 do preceito que o legislador pretende que a CGA deixe de proceder à inscrição de subscritores, a partir de 1 de Janeiro de 2006, o que significa que aos funcionários e agentes que “iniciem” funções, a partir daquela data, passa a aplicar-se o regime da segurança social. Neste sentido, a utilização do inciso “inicie” funções, afigura-se inequívoco no sentido de abranger os trabalhadores que ingressem pela primeira vez (ex novo) na função pública. O objectivo a alcançar é o de não aumentar o número de inscrições através do cancelamento da entrada de novos subscritores e, nessa medida, caminhar para a convergência ao mesmo tempo que se limita o crescimento da despesa pública nesta área. No mesmo sentido, na exposição de motivos constante da Proposta de Lei nº 38/X pode ler-se, entre o mais, que “A concretização da convergência não deve, porém, fazer-se nem à custa do sacrifício das expectativas daqueles que, no quadro do regime actualmente em vigor, já reúnem condições para se aposentarem. Nem de ruturas fracturantes, optando-se antes por um modelo de transição gradual que aplica aos funcionários, agentes da Administração Pública e demais servidores do Estado o regime de pensões do Estatuto da Aposentação, o regime de segurança social ou ambos simultaneamente.” Assim sendo, considerando a letra do preceito e a sua razão de ser, afigura-se claro poder retirar-se do preceito que o mesmo deve ser interpretado no sentido de a CGA estar impedida de inscrever como subscritor aquele funcionário/agente que pela primeira vez venha a ser titular de relação jurídica pública. (…) O art. 22º do EA, sob a epígrafe “Eliminação do subscritor”, prevê as situações em que há lugar ao cancelamento da inscrição dos subscritores, dispondo do seguinte modo: “1- Será eliminado o subscritor que, a título definitivo, cesse o exercício do seu cargo, salvo se for investido noutro a que corresponda igualmente direito de inscrição”. Por sua vez, o nº 2 do mesmo preceito permite em qualquer caso nova inscrição se o antigo subscritor vier a ser readmitido em quaisquer funções públicas contempladas no art. 1º do mesmo Estatuto. Da leitura conjugada das referidas normas retira-se que, para o legislador, só haverá cancelamento da inscrição do subscritor que cesse definitivamente o exercício do seu cargo, assistindo-lhe, porém, o direito a ser de novo inscrito, se voltar a ingressar em funções públicas. No entanto, note-se que, à luz do EA, só há lugar ao cancelamento da inscrição do subscritor, com a consequente eliminação, quando aquele cesse, a título definitivo, o seu cargo (…) Acresce que também quanto ao fim visado pelo art. 2º da Lei nº 60/2005 se afigura não existir incompatibilidade entre os dois preceitos, uma vez que, como vimos, o que se pretende é alcançar a convergência progressiva através da proibição da entrada de novos subscritores, ou seja, o objectivo é cancelar novas entradas e não propriamente eliminar os que permanecem no sistema.
(…) pelo que ficou dito, o inciso “direito de inscrição” deve ser objecto de interpretação adequada de modo a harmonizar-se com a letra e a teleologia intrínseca do art. 2º da Lei nº 60/2005, preceito que, como vimos, apenas visa abranger o pessoal que inicie absolutamente funções. Logo, esta norma deve ser tomada no sentido restrito de que só há eliminação do subscritor se ele não for investido noutro cargo a que – antes de 1/1/2006 - correspondesse direito de inscrição.» Esta orientação jurisprudencial sedimentou-se e estabilizou nos nossos Tribunais, do que serão exemplos os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 14 de fevereiro de 2020 no Proc. 01771/17.0BEPRT, de 28 de janeiro de 2022 no Proc. 01100/20.6BEBRG, de 11 de fevereiro de 2022 no Proc. 00099/21.1BRBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 1974/20.0BEBRG, de 10 de março de 2022 no Proc. 877/21.6BEBRG, de 30 de setembro de 2022 no Proc. 00708/20.4BEPRT, de 7 de dezembro de 2022 no Proc. 00714/20.9BEPNF e de 08 de abril de 2022 no Proc. 00307/19.3BEBRG. Mais recentemente, o mesmo entendimento foi reiterado no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA e nos acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 24 de janeiro de 2025 no Proc. 01183/23.7BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 01668/23.5BEPRT, de 7 de fevereiro de 2025 no Proc. 00567/24.8BEBRG, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 00123/24.0BECBR, de 21 de fevereiro de 2025 no Proc. 01091/24.4BEBRG, de 7 de março de 2025 no Proc. 00240/24.7BECBR, de 7 de março de 2025 no Proc. 00187/24.7BEPNF, de 21 de março de 2025 no Proc. 00619/23.1BEBRG, de 21 de março de 2025 no Proc. 00953/24.3BEBRG, de 27 de março de 2025 no Proc. 108/24.7BELRA, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00197/24.4BEPNF, de 4 de abril de 2025 no Proc. 00270/24.9BEPNF, de 10 de abril de 2025 no Proc. 795/24.6BESNT e de 24 de abril de 2025 no Proc. 00401/24.9BEPNF. O artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, veio opor-se com estrondo a esta disciplina normativa – extraída da Lei aplicável como unívoca e com dezoito anos de vigência – já que introduziu como regra a proibição de reinscrição na CGA de servidores públicos que regressassem a funções, abrindo exceção apenas para duas situações programadas no n.º 2 do sobredito articulado legal, que antes referimos e agora relembramos: quando se verifique mero trânsito do profissional entre posições na função pública, sem interrupção na qualidade de servidor público; ou, em alternativa, quando o interregno seja indissociável do estatuto de agente público em causa e, cumulativamente, quando a alteração seja alheia à vontade do funcionário e este não tenha desenvolvido atividade remunerada no ínterim. Muito embora resulte do já exposto, importa fazer ver que este novo programa normativo jamais poderia ser obtido com base num exercício interpretativo do Direito ordinário em vigor até à chegada ao ordenamento da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro: de uma parte, a regra de exclusão da CGA dos agentes públicos que regressem à função opunha-se ao teor literal do artigo 22.º, n.º 1, do Estatuto de Aposentação, que expressis verbis exigia que o abandono fosse definitivo para que se perdesse a qualidade de beneficiário da CGA; de outra parte, a obrigação de inscrição na segurança social de funcionários públicos nos termos do artigo 2.º, n.º 1, da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cingia-se a trabalhadores que iniciassem funções depois de 1 de janeiro de 2006, excluindo da assimilação ao regime previdencial comum os agentes que se apresentassem de regresso ao exercício de funções públicas; em terceiro lugar, e por fim, pelo menos a segunda cláusula de exceção sobre o princípio geral de proibição de reinscrição de funcionários na CGA (artigo 2.º, n.º 2, alínea b), Lei n.º 45/2024 de 27 de dezembro), com condicionantes específicas que caracterizam situações francamente circunscritas e peculiares, seria impassível de ser extraída do texto do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, cujo texto nada de remotamente associável poderia sugerir ao intérprete. Serve por dizer, a vinculação dos funcionários públicos ao programa normativo que se observa no artigo 2.º da Lei n.
º 45/2024, de 27 de dezembro, estava dependente de uma iniciativa legislativa, não sendo equacionável disciplina semelhante antes deste diploma. Em reforço e emprestando adicional solidez à conclusão que já alcançámos, recordamos que a jurisprudência ganhou contornos de unanimidade sobre esta matéria, cimentando a posição material dos funcionários públicos que regressassem a funções após 1 de janeiro de 2006 perante a CGA que a Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, maxime o seu artigo 2.º, veio alterar. Face a todo o exposto, a norma fiscalizada não se pode entender uma norma interpretativa, é antes um quadro normativo inovador e que alterou o estatuto legal e a relação substantiva entre servidores públicos e a Caixa Geral de Aposentações, agravando fortemente os requisitos para a reinscrição de trabalhadores regressados ao serviço e reforçando de forma intensa os casos de sujeição ao regime comum da segurança social. Diríamos mesmo que se tratou de uma alteração importante ao sistema de equilíbrios do processo de convergência com privados programado pelo Legislador e com evidente prejuízo para os sujeitos que hajam reingressado depois de 1 de janeiro de 2006 na função pública, cuja qualidade de subscritores da CGA foi abolida arbitrariamente. Dito de outra forma, enfim, desde 1 de janeiro de 2006 e até à entrada em vigor do artigo 2.º da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, todos os funcionários inscritos na CGA que interrompessem o exercício de funções públicas, mas a elas regressassem, beneficiavam do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações. O artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, porém, adotando outro paradigma, acelerou o processo de convergência por via de um efeito ablativo sobre a esfera destes funcionários, eliminando o direito a reinscrição na CGA no caso de readmissão a funções públicas (ressalvando apenas, como se disse, os casos em que a interrupção haja sido involuntária, coeva à função e desde que o trabalhador não tenha exercido atividade remunerada durante o interregno) e fazendo retroagir a nova solução ao início do processo de convergência, em 1 de janeiro de 2006. A norma sindicada mostra-se, por tudo, violadora do princípio de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e sua derivação sobre segurança jurídica, já que o seu desempenho operativo se projeta numa lesão em direitos incorporados na esfera jurídica de particulares sobre uma pessoa coletiva de Direito público, a CGA. Nada proibia o Estado de proceder à reorganização do sistema previdencial dos seus servidores optando por um novo modelo, este assente numa premissa de solidariedade universal entre trabalhadores, seja qual for o setor onde prestem funções, público ou privado. Isso não significa, porém, que fosse permitido ao Legislador amputar direitos de terceiros consolidados na ordem jurídica através da reforma conduzida por via da retroação do novo quadro legal, tal como se pretende pela norma fiscalizada: «(…) a luta pela Constituição e pelo Estado de Direito foi também, desde os primórdios das revoluções liberais, uma luta pela segurança jurídica, no sentido de um projeto de organização racional do Estado e da sua atuação que mantivesse a esfera dos particulares, nomeadamente no domínio da propriedade e da atividade económica, ao abrigo das arbitrariedades típicas de um exercício dos poderes de autoridade discricionária que caracterizavam o anterior Estado absoluto (…) uma lei retroativa restritiva de direitos é, à partida, constitucionalmente ilegítima, de tal forma ela afeta desvantajosamente posições dos particulares já estabilizadas ou resolvidas no passado, de uma forma com que estes não podiam razoavelmente contar nem a ordem jurídica de Estado de Direito poderia admitir.
Uma lei retroativa restritiva de direitos é, por definição, uma lei que, apesar de aprovada num dado momento, ficciona a sua entrada em vigor em momento anterior e pretende produzir integralmente os seus efeitos, no caso efeitos restritivos, desvantajosos para os particulares, a partir desse momento ficcionado, portanto, produzindo efeitos sobre situações já estabilizadas no passado e constituídas legalmente ao abrigo do quadro jurídico então vigente.» (Jorge Reis Novais, Princípios Estruturantes do Estado de Direito, 2.ª Ed., Almedina, 2022, p. 216 e 221; v., também, Acórdão do TC n.º 188/2009) A ablação, unilateral e injustificada, do direito a reinscrição na Caixa Geral de Aposentações por funcionários que hajam sido reinstituídos em funções públicas depois de 1 de janeiro de 2006 e antes de 27 de outubro de 2024 representa, em face do exposto, uma lesão arbitrária em direitos legais e legítimos titulados por particulares, lesiva do princípio da confiança e por isso proibida pelo princípio constitucional de Estado de Direito (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa). Assim sendo e convergindo com as conclusões do recorrente, a norma sob sindicância será julgada inconstitucional com o descrito fundamento, improcedendo o recurso interposto.» 36.O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 689/2025, declarou a inconstitucionalidade do artigo 2.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, quando interpretado no sentido de que a proibição de reinscrição na Caixa Geral de Aposentações (CGA) e os requisitos adicionais aí previstos se aplicam a trabalhadores cujo vínculo de emprego público tenha cessado após 1 de janeiro de 2006 e que o tenham restabelecido antes de 26 de outubro de 2024. Tal juízo de inconstitucionalidade fundou-se na violação do artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa, que consagra o princípio do Estado de Direito, incluindo a proteção da confiança legítima e a segurança jurídica. 37.O Tribunal Constitucional considerou que a Lei n.º 45/2024, de 27/12 introduziu exigências probatórias e requisitos materiais que não decorriam da redação originária da Lei n.º 60/2005, nem da jurisprudência reiterada dos tribunais administrativos, que reconheciam aos trabalhadores com vínculo público anterior a 2006 o direito à reinscrição na CGA, mesmo em casos de interrupção funcional não substancial. A aplicação retroativa dessas exigências, sem qualquer regime de transição ou salvaguarda das situações jurídicas consolidadas, foi considerada inconstitucional por frustrar expectativas legítimas fundadas em decisões judiciais anteriores e em práticas administrativas estáveis. 38.Não podemos estar mais de acordo com a posição defendida pelo Tribunal Constitucional, cuja fundamentação acolhemos sem reservas. Ademais, esse entendimento reforça o acerto da jurisprudência que os tribunais superiores da jurisdição administrativa, nomeadamente o Supremo Tribunal Administrativo (STA), têm vindo a consolidar que reconhece o direito à reinscrição na CGA a trabalhadores que, tendo sido subscritores antes de 01/01/2006, retomam funções públicas após essa data, mesmo que exista um interregno entre vínculos, desde que não se trate de um verdadeiro início de funções, mas sim de uma continuidade funcional no mesmo universo jurídico-administrativo. 39.Ainda que, num primeiro momento, o STA tenha exigido uma continuidade temporal estrita entre vínculos públicos (cf. Acórdão de 06.03.2014, proc. n.º 889/13), a jurisprudência evoluiu no sentido de uma interpretação mais conforme com os princípios da proporcionalidade e da proteção da confiança, como se verifica nos acórdãos de 09.06.2022 (proc. n.º 099/21.6BEBRG), 14.07.2022 (proc. n.º 0496/20.4BEPNF), 22.09.2022 (proc. n.º 877/22.
6BRG) e 06.10.2022 (proc. n.º 0307/19.3BEBRG), entre outros. 40.No caso dos autos, apesar do hiato temporal entre o termo do vínculo contratual da Autora em 31.08.2012 e a celebração de novo contrato em 24.09.2012, não se pode considerar, para efeitos do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, que se trata de um início de funções públicas. A interrupção foi breve e decorre das especificidades do regime de contratação docente, não configurando uma cessação definitiva da relação funcional com a Administração Pública. 41.Por conseguinte, e tendo em conta a jurisprudência consolidada do STA que reconhece o direito à reinscrição na CGA em situações de reingresso funcional com vínculo anterior a 01.01.2006, a declaração de inconstitucionalidade da norma interpretativa constante da Lei n.º 45/2024, por violação do princípio da proteção da confiança, e a inexistência de decisão judicial transitada em julgado que obste à aplicação da jurisprudência anterior, impõe-se julgar improcedente o recurso de revista interposto pela Caixa Geral de Aposentações, e confirmar, com a presente fundamentação, o acórdão recorrido que, por sua vez, confirmou a sentença da primeira instância. 42.Deve, em face do exposto, declarar-se a inaplicabilidade ao caso concreto da norma constante do artigo 2.º, n.º 2, da Lei n.º 45/2024, de 27 de dezembro, por força da sua inconstitucionalidade, nos termos do Acórdão n.º 689/2025 do Tribunal Constitucional». Transpondo para os autos as conclusões a que se chegaram no acórdão citado, e sem necessidade de mais considerações, conclui-se que o acórdão recorrido não merece censura, assistindo razão à Recorrida. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em confirmar o acórdão recorrido. Custas do Recurso pela Recorrente. Lisboa, 5 de novembro de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) - José Francisco Fonseca da Paz - Antero Pires Salvador.