Processo 02021/11.9BEBRG

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. Relatório

«AA», contribuinte fiscal n.º ...11, interpôs recurso jurisdicional do despacho interlocutório que dispensou a produção de prova testemunhal, proferido em 20/05/2013, e que subiu a final com a interposição de recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, proferida em 30/05/2014, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal n.º ...68, contra si instaurada para cobrança da quantia global de €6.491,43, respeitante a dívida ao Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, IP).

O Recorrente terminou as suas alegações do recurso da sentença formulando as seguintes conclusões:

“a) O ora recorrente, antes da citação da Administração Tributária, nunca foi informado de que dispunha de meios de defesa, respectivos prazos e órgão competente, para o efeito, pelo que são de nenhum efeito todos os actos que se seguiram.

b) Na verdade, não foram assegurados meios de defesa ao ora recorrente, em momento anterior à oposição à execução, pelo que foi violada a CRP, sendo nulos todos os procedimentos ulteriores.

c) O administrado tem o direito à informação, direito constitucionalmente consagrado, designadamente nos termos do artigo 20, artigo 268 e artigo 269, todos da CRP, pelo que a Administração está obrigada a informar o administrado dos seus meios de reacção à decisão proferida e não o tendo feito, violou a CRP, havendo, por isso, que retornar o processo à fase inicial, com a efectivação de correcta notificação, de onde resultem evidentes os direitos de defesa do notificado.

d) Daí que, o tribunal a quo não deveria ter dado como provado que o documento anexo à certidão de dívida seja o fundamento para a presente execução, devendo em consequência ser alterada a matéria de facto dada como provada, com as legais consequências.

Sem prescindir,

e) A Administração, está constitucionalmente obrigada a assegurar a participação efectiva dos interessados - artº.267, da CRP e a respeitar o princípio da boa-fé - nº.2 do artigo 266, da CRP, designadamente, o que se não verifica no caso presente, determinando a nulidade de todo o processado.

f) Também está, a Administração, vinculada aos demais princípios constitucionais, designadamente ao princípio do acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva, direito à informação, designadamente, o que resulta omitido, no caso em análise,

g) Está, ainda, a Administração vinculada ao princípio da boa-fé e seus corolários, designadamente o princípio da segurança jurídica e da confiança jurídica dos particulares no seu relacionamento com a Administração e ainda o princípio da transparência, o qual está ligado, entre outros, o princípio da prossecução do interesse público e da participação dos administrados, todos eles decorrentes do princípio da tutela efectiva dos direitos

e interesses legítimos dos cidadãos, todos legalmente consagrados, os quais não tiveram reflexo na notificação oportunamente recebida pelo ora recorrente, conforme se pode constatar pelo teor do documento que serviu de base à decisão proferida nestes autos.

h) Da conjugação do artigo 20, com o n.º 3 e 4 do artigo 268, da CRP, retira-se que a Administração está constitucionalmente obrigada a reconhecer o direito que assistia ao ora recorrente de tomar posição no processo, indicando expressamente (porque se não pode presumir que o administrado, sozinho, o pudesse fazer) os meios de defesa, órgãos competentes e prazos respectivos, o que se mostra violado.

i) Configurando a notificação da decisão do IFAP uma liquidação exequível, deveria a mesma ter sido efectuada com as formalidades do nº. 2, do artigo 36, do CPPT, designadamente expressamente indicando os meios de defesa e prazos para o efeito, no que foi omissa.

j) A interpretação que é feita do documento aqui em causa e explanada na sentença proferida pelo tribunal a quo, é necessariamente inconstitucional, porque violadora das regras e princípios da boa fé, princípio da segurança jurídica e da confiança jurídica dos particulares no seu relacionamento com a Administração e ainda o princípio da transparência, o qual está ligado, entre outros, o princípio da prossecução do interesse público e da participação dos administrados, todos eles decorrentes do princípio da tutela efectiva dos direitos e interesses legítimos dos cidadãos, todos legalmente consagrados, resultando a nulidade de todo o processado posterior ao alegado "despacho" que serviu de base à extracção da certidão de dívida.

k) Atendendo a que a notificação da decisão proferida pelo IFAP configura um acto da Administração que ofende o conteúdo essencial de um direito fundamental - Direito à informação - tal acto teria que ser considerado nulo, nos termos da alínea d), do n2.2, do artigo 133, do CPA, sendo nos termos do n2.2, do artigo 134, do CPA, a nulidade invocável a todo o tempo por qualquer interessado e "pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal".

I) Quando não é legalmente concedido, ao administrado, meio de defesa em momento anterior, a oposição à execução é o meio próprio para apreciar do mérito da causa e da legalidade da dívida exequenda. Omitida que seja uma fase processual, todas as que se lhe seguirem, padecem de eficácia, sendo de nenhum valor, impondo-se a sua repetição.

m) O tribunal a quo ao não apreciar da legalidade da dívida exequenda, negou o único meio de defesa de que o ora recorrente dispunha, violando assim princípios fundamentais, constitucionalmente consagrados, designadamente princípio do contraditório, princípio da Justiça, princípio da igualdade das partes.

n) Na verdade, apenas em sede de oposição à execução foi concedida ao ora recorrente a possibilidade de discutir a legalidade concreta da dívida exequenda, pelo que o meio utilizado, designadamente, com o fundamento da alínea h), do n2.1, do artigo 204, do CPPT, configura o meio de defesa correcto.

o) Deveria, o douto Tribunal, ter apreciado do mérito da causa e ter apreciado em concreto a legalidade da dívida exequenda, uma vez que nunca antes tendo sido conferido ao ora recorrente qualquer meio de defesa, teria, a legalidade concreta da dívida exequenda que ser apreciada em sede de oposição à execução, caso não se considere, nos termos da alínea d), do n2.2, do art2.133, do CPA, o acto da Administração nulo.

Ainda sem prescindir,

p) Da inexistência de autorização para a cobrança pela Administração Fiscal à data da liquidação

q) Considerando o artigo 204.º a) do CPPT a oposição à execução poderá ter como fundamento não estar autorizada a cobrança à data em que tiver ocorrido a liquidação, o que sucedeu em 2006.

r) À data dos factos, não se considerava a Administração Fiscal competente para a instauração da execução fiscal.

s) Na verdade, nenhum dos artigos do CPPT invocados no CPA e CPPT atribui eficácia retroactiva à aplicação do disposto nos mesmos com vista a possibilitar a execução de uma certidão de divida inexequível pelos serviços fiscais.

t) Posto isto, impõe-se que este Alto Tribunal conheça que a AT, não tinha autorização para a cobrança à data da liquidação artigo 204.º n.º1 alínea a), visto que este não preenche o conceito de legalidade da liquidação da divida exequenda, pois o que está em causa é a liquidação e a data em que a mesma foi executada.

u) Nesta parte, o Tribunal a quo violou o artigo 204º, nº 1, al. a) do CPPT, pois que se equivoca, aceitando como título executivo uma liquidação que não poderia ser executada.

Da Nulidade do título Executivo

v) Por outro lado, a certidão emitida pelos Serviços do IFAP omite a menção à causa da obrigação de reembolso da ajuda financeira recebida, o que configura a falta de exequibilidade do título.

w) Impõe-se que esteja indicado no título a alegada situação factual de incumprimento.

x) Apenas da sua menção não decorre incumprimento.

y) A origem da dívida, visa concretizar a causa do dever de restituir por parte do Executado, reportada ao incumprimento dos deveres a que se obrigou e à resolução do contrato.

z) Só deste modo, o título possui os requisitos de certeza e exigibilidade da obrigação.

aa) A certidão dada à execução não contém no texto, factualmente, a menção da proveniência do respectivo direito de crédito, pelo que, o título é inexequível, o que impõe a inadmissibilidade da execução fundada neste título, devendo a mesma ser declarada extinta.

bb) À luz dos artigos 112, n.2s 5 e 6, do Decreto-Lei n.2 5/89, de 6 de Janeiro, as certidões de dívida emitidas pelo IFADAP são títulos executivos de formação administrativa, sendo um dos seus requisitos formais a menção da proveniência da dívida.

cc) A omissão da concretização da proveniência da dívida traduz-se na falta de um requisito adjectivo de exequibilidade da certidão de dívida e consequência, no quadro da procedência da oposição a execução, a inadmissibilidade e extinção desta.

dd) Ao invés do que ocorre com alguns títulos executivos administrativos constitutivos, consubstanciados em certidões de dívida, no presente caso, porque a lei exige a menção específica e factual da proveniência da dívida, ou seja, a sua origem, não se alheia do conteúdo da certidão onde consta a obrigação exequenda.

ee) Não basta a indicação do contrato celebrado entre o IFAP e o Oponente, porque apenas da sua celebração não podia resultar a dívida do Oponente no confronto do direito de crédito invocado pelo IFAP e que o último certifica face ao primeiro.

ff) A proveniência do direito de crédito do IFAP no confronto do Oponente é estruturalmente complexo, derivando, como é natural, de declarações de vontade relativas ao contrato, de facto negativo de incumprimento por parte do Oponente e de declaração de vontade de rescisão veiculada por representantes do IFAP.

gg) A fase declarativa dos embargos de executado, estruturalmente extrínseca a acção executiva, configura-se como contra-acção susceptível de se basear, conforme os casos, em fundamento de natureza substantiva ou de natureza processual.

hh) O título executivo, na sua vertente rigidamente formal, envolvente da presunção da existência do direito de crédito a que se reporta, não pode assumir idoneidade tendente a definir o fim e os limites da acção executiva por via de inferências meramente implícitas.

ii) O título executivo em causa não insere no seu texto um dos requisitos específicos da acção executiva em causa, ou seja, a expressão da proveniência do respectivo direito de crédito no confronto com a obrigação de pagamento do Oponente.

jj) Estamos, por isso, perante uma situação de falta de um requisito de exequibilidade do título executivo, a que se reportam a alínea a) do n.º 1 do artigo 729.º do Código de Processo Civil.

Termos em que, deverá a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo ser revogada e substituída por uma outra que declare a nulidade da decisão proferida pelo IFAP, bem como todo o processado, nos termos supra referidos, ou, caso V/ Ex.as assim não o entendam, apreciando o presente recurso, revogando a decisão proferida e proferindo outra que consagre a tese do recorrente, farão V/ Ex.as a costumada JUSTIÇA!”

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O Recorrente terminou ainda as suas alegações do recurso do despacho interlocutório formulando as seguintes conclusões:

“a) Nos termos e de harmonia com o disposto nos preceitos aplicáveis dos artigos 114.º e 115.º, nº 1, do Código de Processo de Procedimento Tributário, são, em processo de oposição a execução fiscal, admitidos os meios gerais de prova.

b) Ao dispensar a produção de prova testemunhal o Sr. Juiz “a quo” violou, por um lado, o princípio do contraditório ínsito no preceito aplicável do artigo 3º do Código de Processo Civil, e, por outro, o disposto dos preceitos ínsitos nos artigos 114°, 115º e 118º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

c) Considerando que apenas se trata duma cobrança a levar a cabo pelos serviços de Finanças, pois que não está em causa a cobrança de qualquer tributo, mas um alegado incumprimento contratual, necessário se mostra a produção da prova testemunhal, esta sim idónea à verificação do incumprimento ou não.

d) A imposição do tribunal de dispensar a prova testemunhal viola frontalmente o princípio do contraditório pois que se mostra violada quer a igualdade, quer a segurança dos cidadãos com vista à garantia de uma decisão materialmente justa.

e) Por outro lado, sob a rubrica “Necessidade do pedido e da contradição”, o artigo 3.º do Código de Processo Civil, no seu n.º 3, preceitua que «O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem».

f) Ao entender desnecessário proceder à inquirição das testemunhas arroladas, cuja realização dispensou, o despacho aqui em crise labora manifestamente ao abrigo do citado artigo, já que, segundo este artigo 114.º, as diligências de prova a ordenar são apenas aquelas que o juiz tiver por necessárias, em seu livre juízo de apreciação.

g) tudo isto, obviamente, sem comprometimento da possibilidade de sindicância, por meio de recurso, desse livre juízo acerca da necessidade da inquirição.

Termos em que, V/Exa. revogando o despacho que dispensou a produção de prova testemunhal e proferindo um outro que admita a produção de prova testemunhal, fará inteira justiça.”

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Não houve contra-alegações.

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O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso do despacho interlocutório recorrido merecer provimento.

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Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.

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II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, ao decidir que o oponente teve possibilidade de discutir anteriormente a legalidade concreta da dívida exequenda, que a AT tinha autorização para cobrar a dívida através do processo de execução fiscal e no que tange à nulidade do título executivo.

Importa, ainda, ponderar o erro de julgamento quanto ao juízo de desnecessidade da produção de prova testemunhal formulado pelo tribunal “a quo”.

III. Fundamentação

1. Matéria de facto

Na sentença recorrida foi proferida a decisão da matéria de facto com o seguinte teor:

“FACTOS PROVADOS:

Com interesse para a questão em apreço e com base nos documentos juntos aos autos, consideram-se provados os seguintes factos:

a) Em 25.10.2011, foi instaurado contra o oponente o processo de execução fiscal nº ...68, a correr termos no Serviço de Finanças ..., para cobrança de dívida ao IFAP, IP, no montante global de €6.491,43 (cfr. fls. 63 e 64 dos autos).

b) A referida execução teve por base a certidão de dívida emitida, em 14.10.2011, pelo Director do IFAP, IP, com o seguinte conteúdo:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[cfr. fls. 65 dos autos].

c) A certidão de dívida é, ainda, constituída por um documento anexo, que apresenta o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

[cfr. fls. 66 e 67 dos autos].

Motivação dos factos provados:

Os factos considerados provados resultaram dos documentos juntos aos autos (cópias de documentos emitidos por uma entidade pública, devidamente certificadas pelo órgão de execução fiscal e, nessa medida, com o mesmo valor probatório dos documentos originais).”

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2. O Direito

O tribunal recorrido decidiu que o oponente, ora Recorrente, teve possibilidade de discutir anteriormente a legalidade concreta da dívida exequenda, não o podendo realizar, agora, em sede de oposição judicial.

Vejamos como foi decidida esta questão na sentença recorrida:

“(…) Nesta conformidade, não se enquadrando o fundamento invocado em nenhum dos previstos no artigo 204° do CPPT, a Oposição é, nesta parte, manifestamente improcedente.

À mesma conclusão se chega quanto à discussão da legalidade da dívida, efectuada nos artigos 48° a 87° da petição inicial.

Com efeito, a legalidade do acto administrativo que originou a dívida exequenda também não constitui fundamento de oposição, por não ser subsumível em qualquer das alíneas do artigo 204.° do CPPT.

É certo que a alínea h) permite que a oposição tenha por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.

“Casos em que a lei não assegura meios de impugnação dos actos de liquidação são aqueles em que se permite a extracção de certidões de dívida perante a mera constatação de omissão de um pagamento sem que haja um acto administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação”1. São os casos em que o título é uma mera nota informal que não integra nenhum acto administrativo ou em que não há propriamente um acto de liquidação anterior à execução.

Não é esta, manifestamente, a situação em apreço. A extracção da certidão de dívida que serviu de base à instauração da execução sucedeu à prolação do despacho que determinou a devolução do apoio financeiro concedido, conforme resulta dos factos provados.

Assim, havendo meios próprios para discutir a legalidade do acto administrativo, nomeadamente a acção administrativa especial, prevista no artigo 46° do CPTA, não pode a oponente usar da Oposição ao abrigo da alínea h) do n° 1 do artigo 204.° do C.P.P.T..

Deste modo, improcede, também com este fundamento, a presente Oposição. (…)”

O Recorrente não se conforma com este julgamento, por entender que a legalidade da dívida exequenda deveria ter sido apreciada, em concreto, pelo tribunal “a quo” nesta oposição judicial.

À boleia de tentar demonstrar que apenas em sede de oposição à execução lhe foi concedida a possibilidade de discutir a legalidade concreta da dívida exequenda, o Recorrente introduziu, apenas em sede recursiva, outras questões, que se prendem com a omissão de informação dos meios de defesa de que dispunha antes da citação, quando foi prolatado o acto administrativo que subjaz à dívida exequenda.

Para tanto, sustenta não lhe terem sido assegurados meios de defesa em momento anterior à oposição à execução, pelo que foi violada a Constituição da República Portuguesa (CRP), sendo nulos todos os procedimentos ulteriores e havendo que retornar o processo à fase inicial, com a efectivação de correcta notificação, de onde resultem evidentes os direitos de defesa do notificado. Afirma, ainda, que, configurando a notificação da decisão do IFAP, I.P. uma liquidação exequível, deveria a mesma ter sido efectuada com as formalidades do n.º 2, do artigo 36.º, do CPPT, designadamente expressamente indicando os meios de defesa e prazos para o efeito, no que foi omissa.

A dívida em apreço não tem natureza tributária, dado tratar-se da cobrança de dívida ao IFAP, I.P., que sucedeu nas atribuições do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) e do Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agrícola (INGA), por força da decisão de reposição da quantia de €5.164,05, considerada como indevidamente recebida, relativamente ao VITIS – Regime de Apoio à Reconvenção e Reestruturação da Vinha, projecto n.º...54....

Efectivamente, não tem razão o Recorrente, pois está em causa um acto administrativo, logo será de aplicar as regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não as regras sobre a notificação de actos tributários previstas no Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT).

Tais actos, quando gozam de eficácia externa, têm de ser notificados aos interessados, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, de acordo com a imposição do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

Por isso, na concretização desse imperativo constitucional, o artigo 66.º do CPA, na redacção aplicável à data, estabelecia que devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.

A notificação desempenha, assim, um papel garantístico ou processual, na medida em que só após a notificação pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação – cfr. Acórdão do STA, de 14/01/2015, proferido no âmbito do processo n.º 1618/13.

Não está em causa a ocorrência desta notificação, nem o Recorrente o questiona, tanto mais que se mostra consubstanciada no documento anexo à certidão de dívida – cfr. alínea c) da decisão da matéria de facto.

O Recorrente insurge-se apenas quanto à circunstância de não se mostrarem indicados os meios de defesa nessa notificação.

No entanto, verifica-se que tal notificação cumpre o disposto no artigo 68.º do CPA, na redacção aplicável à data, na medida em que inclui a fundamentação do acto, a identificação do procedimento administrativo (51786/2006), incluindo o autor do acto (Conselho Directivo do IFAP, I.P. e assinado por dois vogais do mesmo) e a data deste (12/10/2007), ficando clarividente destinar-se a fixar o prazo de trinta dias para proceder ao pagamento voluntário da dívida, indicando, ainda, a respectiva cominação, para a eventualidade de tal pagamento não ocorrer no prazo estipulado (cobrança coerciva da dívida em causa através de instauração de processo de execução fiscal).

Na medida em que o acto administrativo que subjaz à dívida exequenda não está sujeito a impugnação administrativa necessária, não tem aplicação o disposto no artigo 68.º, n.º 1, alínea c) do CPA, na redacção aplicável: “Da notificação do acto administrativo deve constar (…) o órgão competente para apreciar a impugnação do acto e o prazo para este efeito, no caso de o acto não ser susceptível de recurso contencioso”.

Anda que assim não fosse e se aplicasse o CPPT ao invés do CPA, o artigo 39.º do CPPT (actual n.º 12) não comina com nulidade a notificação que tenha sido enviada sem constarem os meios de defesa, mas antes os casos de falta de indicação do autor do acto e, no caso de este o ter praticado no uso de delegação ou subdelegação de competências, da qualidade em que decidiu, do seu sentido e da sua data.

Logo, nunca estaria em causa uma qualquer nulidade, muito menos uma prevista no artigo 133.º do CPA, dado que este normativo se reporta a invalidade do próprio acto administrativo e não da notificação do mesmo – cfr. conclusão k) das alegações do recurso.

Importa, ainda, salientar que não se equipara à ausência de meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto aquela em que o executado não foi oportunamente notificado para exercer o direito de impugnar; nesta situação, a falta de notificação apenas determinará a não abertura do prazo para exercer o direito de impugnação e já não a possibilidade de transferir a discussão da legalidade da liquidação do meio próprio para a oposição à execução fiscal.

Com efeito, a alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT permite que a oposição tenha por fundamento a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda sempre que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação.

“Casos em que a lei não assegura meios de impugnação dos actos de liquidação são aqueles em que se permite a extracção de certidões de dívida perante a mera constatação de omissão de um pagamento sem que haja um acto administrativo ou tributário prévio, definidor da obrigação”.

São, portanto, as situações em que o título é uma mera nota informal que não integra nenhum acto administrativo ou em que não há propriamente um acto de liquidação anterior à execução.

Ora, in casu, encontrando-nos perante dívidas emergentes de decisão de restituição de ajuda financeira, a extracção da certidão de dívida tem na sua génese o respetivo acto administrativo.

Vide o Acórdão do STA, de 28/10/2020, proferido no processo n.º 0539/13, do qual transcrevemos a seguinte passagem:

“(…) [a] Recorrente começa por retomar a sua linha de defesa nesta sede, insistindo (conclusões a) a v)) na questão da falta de fundamentação do acto administrativo, sustentando que não pode considerar-se fundamentada a referida revogação, colocando em crise a ideia (apontada na decisão recorrida) de que tal matéria não podia ser objecto de tutela no âmbito de acção de oposição judicial, mas sim no processo de acção administrativa especial, hoje acção administrativa.

A oposição à execução fiscal assume a natureza de contestação à pretensão do exequente de cobrança coerciva da dívida tributária, apenas podendo ser deduzida com invocação dos fundamentos legais taxativos (art. 204º nº 1 do CPPT), sendo que nos termos da alínea h) do nº 1 do art. 204º do CPPT é fundamento de oposição à execução fiscal a “ilegalidade da liquidação da dívida exequenda”, mas logo aí se ressalva que a discussão da legalidade da liquidação só é possível quando “a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto de liquidação”.

Pois bem, é jurisprudência uniforme dos tribunais tributários, designadamente do Supremo Tribunal Administrativo, que não é possível discutir em sede de oposição à execução fiscal a legalidade da liquidação que deu origem ao tributo, nem a legalidade do acto administrativo que esteja na origem da dívida exequenda, uma vez que a lei assegura meio judicial de impugnação desses actos. Salienta ainda a jurisprudência que não se equipara à ausência de meio judicial de impugnação ou recurso contra o acto aquela em que o executado não foi oportunamente notificado para exercer o direito de impugnar; nesta situação, a falta de notificação apenas determinará a não abertura do prazo para exercer o direito de impugnação e já não a possibilidade de transferir a discussão da legalidade da liquidação do meio próprio para a oposição à execução fiscal - Ac. do S.T.A. de 16-01-2019, Proc. nº 011/16.4BEAVR 0654/16, www.dgsi.pt.

Assim, como se refere no aresto agora apontado, as únicas situações que se acolhem à fatti species da referida alínea são aquelas em que a dívida exequenda não tenha origem em acto tributário ou acto administrativo prévio.

Nesta sequência, podemos concluir, (…) que a oposição não é o meio processual adequado à discussão da legalidade da decisão de revogação no que diz respeito à aprovação da candidatura do projecto POPH, uma vez que a lei garante meio de impugnação desse acto, qual seja a então acção administrativa especial, hoje acção administrativa, impondo-se ainda sublinhar que a Recorrente aponta (art. 8º da petição inicial) que foi notificada em 16-11-2011 da tal decisão de revogação. (…)”

Pelo exposto, secundamos o julgamento realizado a este propósito pelo tribunal “a quo”: havendo meios próprios para discutir a legalidade do acto administrativo, nomeadamente a acção administrativa especial, prevista no artigo 46.º e seguintes do CPTA, aplicáveis à data, não pode o oponente usar a Oposição ao abrigo da alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Acresce referir que não se mostram violados os vários princípios constitucionais indicados nas alegações do recurso, designadamente o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva.

Inexiste violação do direito à tutela jurisdicional efectiva, uma vez que a interpretação dos artigos aplicados na decisão recorrida está em conformidade com o sistema fiscal.

Na verdade, esse princípio está consagrado na CRP (artigo 268.º, n.º 4), mas a sua efectivação não é anárquica, está sujeita a regras a estabelecer pelo legislador ordinário, tais como, por exemplo, a do uso do meio processual adequado, do estabelecimento de prazos para esse exercício, ou da necessidade de prévia utilização de meios graciosos.

A respeito do meio processual adequado, estabelece o artigo 2.º, n.º 2 do CPC que "A todo o direito, excepto quando a lei determine o contrário, corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo, a prevenir ou reparar a violação dele e a realizá-lo coercivamente, bem como os procedimentos necessários para acautelar o efeito útil da acção."

No âmbito do contencioso administrativo, o meio processual adequado erigido pelo legislador ordinário para reagir contra a (i)legalidade concreta do acto administrativo é a acção administrativa especial, só quando esse meio não assegurar a tutela jurisdicional efectiva dos direitos do administrado é legítimo o recurso a outros meios processuais.

Posição contrária, no sentido de que o uso da oposição judicial tutelava eficazmente os direitos do Recorrente, equivaleria à eliminação pura e simples do princípio do uso do meio processual adequado, o que não é de admitir, tanto mais que, na base dessa eliminação, estava o incumprimento de mais um princípio basilar do nosso contencioso administrativo e tributário - a existência de prazos para fazer uso do processo - com o que se pretende alcançar a segurança jurídica.

Ora, na situação em análise, o Recorrente não fez uso do meio adequado ao seu dispor no ordenamento jurídico, no prazo legalmente previsto.

Conclui-se, assim, que o direito à tutela judicial efectiva se mostra assegurado através de meios judiciais próprios e adequados; sendo imputável ao Recorrente o facto de não ter utilizado esses meios previstos legalmente. In casu, a lei assegura meio judicial de impugnação contra o acto administrativo que determinou a restituição da ajuda financeira (cfr. a alínea h) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT).

Não se justifica a manutenção desta oposição com os fundamentos vertidos nos artigos 44.º a 87.º da petição inicial, porque se encontra garantido o direito de defesa do Recorrente em sede de acção administrativa impugnatória (com repercussão na acção executiva), não se colocando em causa o direito de acesso à justiça constitucionalmente garantido nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4 da CRP – cfr. conclusões e) a j) das alegações do recurso.

A Recorrente insurge-se, ainda, quanto ao julgamento “a quo”, a respeito da (in)existência de autorização para a cobrança da dívida pela Administração Fiscal à data da liquidação.

Para tanto, alude ao disposto no artigo 204.º, alínea a) do CPPT, em que a oposição à execução poderá ter como fundamento não estar autorizada a cobrança à data em que tiver ocorrido a liquidação, o que sucedeu em 2006.

Tendo por base o Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008, sustenta que, à data dos factos, não se considerava a Administração Fiscal competente para a instauração da execução fiscal.

Pelo que pretende que este tribunal conheça que a AT não tinha autorização para a cobrança à data da liquidação - artigo 204.º n.º 1 alínea a), visto que este não preenche o conceito de legalidade da liquidação da dívida exequenda, pois o que está em causa é a liquidação e a data em que a mesma foi executada.

Vejamos o julgamento recorrido nesta parte:

“(…) b) Inexistência de autorização para a cobrança da dívida pela AT

Alega o Oponente que a AF não é competente para promover a execução da dívida em causa, porquanto resulta do Ofício Circulado n° 60.065 de 27.10.2008 do Gabinete do Subdirector-Geral da Justiça Tributária da Direcção-Geral dos Impostos que o processo de execução fiscal não é o meio próprio e adequado para cobrar créditos de natureza não tributária, nomeadamente para cobrança de créditos ao IFAP, IP.

A questão assim enunciada tem sido objecto de detalhada análise por parte da jurisprudência da jurisdição tributária, constituindo, no presente, jurisprudência consolidada da secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, no sentido de os serviços de finanças deterem competência para a cobrança coerciva de dívidas ao actual IFAP (que sucedeu nas atribuições do IFADAP e do INGA), emergentes do incumprimento de contratos de atribuição de ajudas financeiras, e através do processo de execução fiscal - cfr. os acórdãos de 26/08/09, recurso n.° 609/2009, de 23/09/2009, recurso n.° 650/09, de 13/05/2009, recurso n.° 187/09, de 25/06/2009, recurso n.° 416/09, de 03.03.2010, recurso n.° 21/10, de 04/05/2011, recurso n.° 202/11, de 11.05.2012, recurso 139/11, e, mais recentemente, de 20/06/2012, recurso n.° 0324/12, todos disponíveis para consulta em www.dgsi.pt.

Firma-se esta posição, e no essencial, na fundamentação constante no Acórdão n° 202/11, de 04/05/2011, à qual se adere, e que se transcreve, nos seus aspectos fundamentais:

«O IFADAP é um instituto de direito público, dotado de personalidade jurídica, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que se rege pelo disposto no seu Estatuto e, subsidiariamente, pelas normas aplicáveis às empresas públicas, e que tem como atribuições a promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades, competindo-lhe assegurar o funcionamento dos sistemas de apoio e de ajudas comunitárias e nacionais aos sectores da agricultura e das pescas (artigos 1.°, 3.° e 5.° do DL 414/93, de 23/12).

Sobre os contratos de atribuição de ajudas celebrados pelo IFADAP no âmbito das suas atribuições, se pronunciou já o Tribunal Constitucional, em acórdão de 23/3/2007, no recurso n.º 859/03, onde se afirma, designadamente, que “(...) seja qual for o critério que se adopte para a qualificação dos contratos como administrativos, há que concluir, face ao regime legal aplicável e ao clausulado concretamente estabelecido, que reveste essa natureza o contrato celebrado entre o recorrente e o IFADAP. Trata-se de um acordo de vontades em que uma das partes é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo 1.° dos Estatutos do IFADAP, aprovados pelo Decreto-Lei n.° 414/93, de 23 de Dezembro), a quem são conferidos poderes de direito administrativo, entre os quais a competência para emitir actos administrativos e celebrar contratos administrativos como meio de prosseguir as suas atribuições, que consistem na promoção do desenvolvimento da agricultura e das pescas, bem como do sector agro-industrial, em especial através de esquemas de financiamento, directo ou indirecto, às referidas actividades (artigo 5.° dos referidos Estatutos). Na situação específica em causa, trata-se de contrato celebrado no âmbito de gestão de fundos públicos, inserida na actividade mais ampla de fomento de determinados interesses públicos, designadamente através da atribuição de ajudas pelo IFADAP aos particulares (no caso, ao ora recorrente), para que estes invistam nessas mesmas estruturas.

Acresce que, no âmbito da regulamentação legal e convencional do contrato, são consagradas cláusulas exorbitantes, inadmissíveis num contrato de direito privado (isto é, de cláusulas apenas concebíveis numa relação jurídica em que pelo menos uma das partes é a Administração intervindo nessa qualidade), como a atribuição ao IFADAP de poderes de acompanhamento, fiscalização e controlo de programas e projectos apoiados por ajudas nacionais ou comunitárias (artigo 5.°, n.° 2, alínea e), dos Estatutos) ou do poder de unilateralmente rescindir ou modificar o contrato no caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações (..). (..) deparamos nesta hipótese com a determinação autoritária do pagamento de determinada quantia em consequência do exercício de um poder sancionatório. Na verdade, a atribuição de um poder com tal conteúdo à Administração constitui um factor determinante para a conclusão pela administratividade dos contratos em causa: trata-se manifestamente de um poder outorgado à entidade administrativa, exorbitante do direito privado e que releva da respectiva supremacia jurídico-pública. Na relação constituída, o contraente público detém o poder de praticar actos administrativos no âmbito da execução do contrato que celebrou com o particular, o que não sucederia se estivéssemos no horizonte de um contrato de direito privado.». O citado acórdão do TC julgou organicamente inconstitucional, por violação do artigo 168.°, n.° 1, alínea q) da CRP [actual alínea p)], a norma constante do artigo 53.°, n.° 2 do DL 81/91, de 19/2, que determina a competência dos tribunais civis para as execuções instauradas pelo IFADAP em virtude do não cumprimento pelos particulares dos respectivos contratos de atribuição de ajudas.

Por outro lado, o acto de rescisão do contrato por incumprimento das obrigações assumidas tem a natureza de acto administrativo, na medida em que traduz uma estatuição autoritária do IFADAP fundada no regime jurídico aplicável (artigos 52.° do DL 81/91, de 19/2, e 120.° do CPA e acórdãos da SCA do STA de 2/5/2000 e de 24/6/2004, nos recursos 45774 e 1229/03, respectivamente).

Acresce que, «nos casos e termos expressamente previstos na lei», podem ser cobradas mediante processo de execução fiscal, as dívidas ao Estado e «a outras pessoas colectivas de direito público que devam ser pagas por força de acto administrativo», de acordo com o que se estabelece na alínea a) do n.° 2 do artigo 148.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

Isso significa que a admissibilidade da utilização do processo de execução fiscal depende necessariamente de lei expressa que tal preveja.

E o que é certo é que, relativamente a dívidas que devam ser pagas por força de acto administrativo, como as do IFADAP, o n.° 1 do artigo 155.° do Código do Procedimento Administrativo estabelece que “quando por força de um acto administrativo devam ser pagas a uma pessoa colectiva pública, ou por ordem desta, prestações pecuniárias, seguir-se-á, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário”.

Ora, esta norma de carácter geral satisfaz a referida exigência de lei expressa, e, dessa forma, legitima a cobrança dos créditos do IFADAP, de reposição considerada indevidamente recebida, mediante o processo de execução fiscal - cf., por todos, neste sentido, os acórdãos desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/5/2009, de 20/5/2009 e de 25/6/2009, proferidos nos recursos n.°s 187/09, 427/09 e 416/09, onde se cita Jorge Lopes de Sousa, in Código de Procedimento e de Processo Tributário, anotado e comentado, 5.ª edição, a fls. 23, anotação 5.ª ao artigo 148.°.

Daí que os serviços de finanças tenham, pois, competência para instaurar os processos de execução fiscal que visam a restituição de ajudas previamente decidida pelo IFADAP (actual IFAP, IP)».

Pelo exposto, e pela fundamentação que ficou exposta, a que aqui se adere, sem quaisquer reservas, resta concluir pela improcedência do fundamento de oposição invocado. (…)”

Agora, no âmbito do recurso interposto da decisão final, o Recorrente solicita a revogação da sentença proferida pelo tribunal “a quo” sustentando que a AT não tinha competência para promover a execução pela dívida em causa, pelo que a decisão proferida viola o disposto no artigo 204.º a) do CPPT. Acentuando a data da “liquidação” – não tinha competência em 2006. Isto porque a decisão recorrida se encontra em contradição com o Ofício-Circulado n.º 60.065, de 27.10.2008, do Gabinete do Subdirector-Geral da Direcção Geral dos Impostos, com o Assunto “Impossibilidade de Utilização do Processo de Execução Fiscal para cobrança de Créditos ao extinto IFAP, actual IFAP, I.P.”, que conclui que “6. Não se encontram, assim, preenchidos os requisitos previstos no n.º 2 do artigo 148.º do CPPT, pelo que o processo de execução fiscal não é o meio próprio e adequado para cobrar créditos de natureza não tributária”.

A questão que se coloca é a de saber se a Administração Tributária estava vinculada ao entendimento vertido neste Ofício Circulado n.º 60.065, por ter uniformizado o seu próprio entendimento no sentido de o processo de execução fiscal não poder ser utilizado para cobrar coercivamente dívidas decorrentes de incumprimento pelos particulares das obrigações para eles decorrentes dos actos e contratos de atribuição ou concessão de subsídios pelo IFADAP.

Com efeito, o Recorrente invoca a seu favor o entendimento firmado no Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008, cuja cópia juntou com a sua petição de oposição (cfr. documento n.º 2).

Na verdade, e nos termos do disposto no artigo 68.º-A da Lei Geral Tributária (correspondente ao artigo 68.º, nº 4, à data), a Administração Tributária está vinculada às orientações genéricas constantes de circulares, regulamentos ou instrumentos de idêntica natureza, independentemente da sua forma de comunicação, desde que visem a uniformização da interpretação e da aplicação das normas tributárias.

Deixamos consignado, desde já, que entendemos constituir instrumento de idêntica natureza, para efeitos daquele normativo, os despachos interpretativos ou as instruções que se destinem a esclarecer ou uniformizar o entendimento da lei e o procedimento dos serviços, isto é, os que não se dirigem à resolução de uma hipótese concreta mas à aplicação a uma pluralidade de casos.

Embora este Ofício Circulado esteja dirigido aos Subdirectores-Gerais, aos Directores de Serviços, aos Directores de Finanças e aos Chefes dos Serviços de Finanças, e subscrito por Subdirector-Geral, apresentando, pelo seu teor, a natureza de orientação genérica, o certo é que o entendimento veiculado pelo Ofício-Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008 foi posteriormente substituído pelo Ofício Circulado n.º 60.069, de 31/07/2009, da Direcção de Serviços de Justiça Tributária, dirigido igualmente aos Subdirectores-Gerais, aos Directores de Serviços, aos Directores de Finanças e aos Chefes dos Serviços de Finanças, e subscrito pelo mesmo Subdirector-Geral que havia emitido o referido Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008.

Do Ofício Circulado n.º 60.069, de 31/07/2009, consta a indicação do mesmo assunto que no Ofício Circulado n.º 60.065 – “Utilização do Processo de Execução Fiscal para Cobrança de Créditos do extinto IFADAP, actual IFAP, I.P.”, referindo-se expressamente ao Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008:

“A mais recente jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA) entende que as deliberações do Conselho Directivo do Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas, (IFAP, I.P.), que determinam a restituição das ajudas financeiras, assumem a natureza de actos administrativos, alterando, deste modo, os pressupostos que fundamentaram a doutrina divulgada pelo Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008.

Por tal facto, foi, por despacho de 31/07/2009, do Director-Geral dos Impostos, sancionado o seguinte entendimento:

1. Nos termos do artigo 155.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) conjugado com a alínea a do n.º 2 do artigo 148.º do Código do Procedimento e do Processo Tributário (CPPT), o meio próprio para a cobrança coerciva de tais ajudas financeiras que devam ser restituídas, é o processo de execução fiscal.

2. Fica, deste modo, na sua totalidade, revogado o ofício-circulado n.º 60.065, de 27-10-2008 da DSJT. (…)”

Nestes termos, estando subjacente à presente oposição o processo de execução fiscal n.º ...68, portanto instaurado em 2011, assente em certidão de dívida emitida a 14/10/2011, nesta data já estava revogado o Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008.

As decisões proferidas pela Administração Tributária que são, entretanto, revistas, atendendo, nomeadamente, à jurisprudência dos tribunais superiores, não podem constituir orientações genéricas vinculativas, a partir do momento em que foram alteradas. Estava em causa o meio adequado para a cobrança coerciva das ditas dívidas e quando foi instaurado o processo de execução fiscal em apreço já tinha sido alterado o entendimento constante do Ofício Circulado n.º 60.065, de 27/10/2008.

De todo o modo, a posição alterada, assumida no Ofício Circulado n.º 60.069, de 31/07/2009, limitou-se a seguir a abundante e uniforme jurisprudência que tem continuado a ser reiterada pelo STA.

Aliás, essa jurisprudência foi referida e transcrita na sentença recorrida, que espelha que a dívida exequenda não emerge de incumprimento de contrato, mas do acto administrativo que determinou o seu pagamento.

Trata-se de acto de rescisão unilateral do referido contrato de atribuição de ajuda, de acto administrativo por força do qual deve ser paga (restituída) quantia a pessoa colectiva pública, ao IFAP, I.P. Ora, nos termos do artigo 155.º do CPA, na redacção à data, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, seguir-se-á o processo de execução fiscal regulado no Código de Processo Tributário, sendo que, de acordo com o disposto no n.º 3 do artigo 149.º do CPA, o cumprimento das obrigações pecuniárias resultantes de actos administrativos, pode ser exigido pela Administração nos termos do referido artigo 155.º do CPA.

Na verdade, a execução fiscal subjacente à presente oposição funda-se em certidão de dívida emitida em conformidade com o disposto conjugadamente no n.º 3 do artigo 149.º e no artigo 155.º, ambos do CPA, e no artigo 148.º do CPPT, todos na versão à data aplicável, com vista à recuperação do subsídio tido por indevidamente pago pelo IFAP, I.P. ao aqui Recorrente.

Sem necessidade de repetição da jurisprudência constante da sentença recorrida, nenhum óbice legal vislumbramos na cobrança coerciva efectuada pela Administração Fiscal.

Veio, ainda, o Recorrente alegar que a certidão de dívida emitida pelos Serviços do IFAP, I.P. omite a menção à causa de reembolso da ajuda financeira recebida, o que configura a falta de exequibilidade do título.

Esta questão havia sido colocada nos mesmos termos na petição de oposição, não tendo o tribunal recorrido tomado conhecimento da mesma com os seguintes fundamentos:

“(…) c) Falta de requisito de exequibilidade do título executivo (menção específica e factual da proveniência da dívida)

O Oponente vem, nesta sede, sustentar que a certidão de dívida omite a causa da obrigação de reembolso da ajuda financeira recebida e, ainda, discutir a legalidade da dívida (cfr. artigos 48º a 87º da oposição).

Vejamos.

Tem sido decidido pelo STA que a nulidade do título executivo por falta de requisitos essenciais e quando não puder ser suprida por prova documental (art. ° 165.°, n.º l, alínea b), do CPPT), não constitui fundamento de Oposição.

Vide, por todos, o Acórdão do Pleno do STA, processo 0632/08, de 06.05.2009, cuja fundamentação acompanhamos e que, por isso, passamos a transcrever:

“(...)E, em termos semelhantes, preceitua o artigo 97.°, n.° 2, da Lei Geral Tributária, que “a todo o direito de impugnar corresponde o meio processual mais adequado de o fazer valer em juízo”.

Assim, a cada direito corresponde uma só acção: unidade, que não pluralidade.

Cfr. o acórdão do STJ, de 28 de Janeiro de 2003, in Colectânea, 166, p. 61.

Ora, o artigo 165.° do CPPT considera nulidade insanável em processo de execução fiscal “a falta de requisitos essenciais do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental”.

E estabelece o respectivo regime, e efeitos: a anulação dos termos subsequentes do processo que do acto anulado dependam absolutamente, sendo (a nulidade) de conhecimento oficioso e podendo ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão.

A lei elegeu, pois, tipicamente, o respectivo regime legal: trata-se de uma nulidade.

E, como tal, estabelece-se igualmente o seu regime de arguição.

Assim sendo, foi propósito legal desconsiderá-la como fundamento de oposição, ainda que seja a mesma, substancialmente, a consequência resultante: a extinção da execução consubstanciada na nulidade do próprio título.

Por outro lado, a tutela jurídica concedida à nulidade é, até, mais consistente do que a resultante da oposição, na medida em que pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final, que não apenas no prazo de 30 dias contados da citação - cfr. artigo 203.°, n.° 1, do CPPT.

Aliás, a entender-se dever ser conhecida pelo Chefe do Serviço de Finanças (ou, porventura, pelo juiz - cfr. o artigo 151.°, n.° 1, do CPPT), sempre o respectivo processo seria urgente - artigo 278.°, n.° 5 - o que é mais consentâneo com a celeridade querida para o processo de execução fiscal, atenta essencialmente a sua finalidade de cobrança de impostos que visam “a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas” e a promoção da justiça social, da igualdade de oportunidades e das necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento - artigo 5.°, n.° 1, da Lei Geral Tributária.

Nada, pois, parece justificar a apontada dualidade - em termos de nulidade processual da execução fiscal e de fundamento de oposição à mesma -, aliás proibida nos termos do referido artigo 2.° do Código de Processo Civil.

Conclui-se, assim, que a nulidade da falta de requisitos essenciais do título executivo - nos termos do artigo 165.°, n.° 1, alínea b), do CPPT - não é fundamento de oposição à execução fiscal por não enquadrável no seu artigo 204.°, n.° 1, alínea i).”

Nesta conformidade, não se enquadrando o fundamento invocado em nenhum dos previstos no artigo 204° do CPPT, a Oposição é, nesta parte, manifestamente improcedente. (…)”

Assim, o tribunal recorrido, por entender que a questão colocada não é fundamento de oposição à execução fiscal, não tomou posição de fundo acerca da mesma. Note-se que o Recorrente não atacou neste recurso essa decisão de não apreciação, neste âmbito de Oposição, da invocada questão de falta de requisitos do título executivo, limitando-se a reproduzir/repetir os fundamentos constantes da sua petição de oposição.

Ora, os recursos jurisdicionais destinam-se a alterar ou a anular a decisão de que se recorre, dentro dos fundamentos da sua impugnação, e não lhes cabe o conhecimento ex novo de questões que não foram apreciadas na decisão recorrida - regra que só pode ser quebrada quando a lei permitir ou impuser o seu conhecimento oficioso (vd. n.º 2 do artigo 608.º do Código de Processo Civil).

Embora o Recorrente nada ter alegado a respeito da (im)propriedade do meio julgada na sentença recorrida, não podemos deixar de afirmar que a certidão de dívida em apreço respeita o disposto no artigo 8.°, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro, sendo o título executivo exequível, dado que na certidão de dívida emitida pelo IFAP, I.P.

vem indicada a entidade que a extraiu, a data de emissão, a identificação e o domicílio do devedor, a proveniência da dívida (“referente a ajudas indevidamente recebidas no âmbito do Regime de Apoio à Reestruturação da Vinha e de acordo com o contrato, em nosso poder, assinado pelo beneficiário”), a indicação por extenso do montante e a data a partir da qual são devidos juros e a importância sobre que incidem.

Na certidão de dívida não se omite a menção à causa de reembolso da ajuda financeira recebida, pois acrescenta-se, ainda, “o dever de reembolso decorre do facto de não estarem reunidas as condições previstas na legislação aplicável para a concessão da ajuda em causa, tendo-se, em consequência, determinado a reposição da quantia indevidamente recebida, o que foi efectuado dentro do prazo estipulado na decisão final cuja cópia se junta à presente certidão como documento n.º 1, e que dela faz parte integrante, auferindo, deste modo, de um enriquecimento ilegítimo”.

Na improcedência de todas as conclusões das alegações do presente recurso, impõe-se negar provimento ao mesmo, mantendo a sentença recorrida.

Sindiquemos, por fim, o despacho interlocutório recorrido que decidiu dispensar a prova testemunhal.

O Recorrente alega que o despacho recorrido, que dispensou a inquirição das testemunhas, infringe o preceituado no artigo 3.º do Código de Processo Civil (CPC) e nos artigos 114.°, 115.°, 118.° do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e deve ser revogado, sendo substituído por outro que admita a prova testemunhal.

Relativamente à não consideração das diligências de prova requeridas, no caso, a prova testemunhal, é sabido que o processo judicial tributário é, pelo menos desde a Lei Geral Tributária, um processo de partes, pautado pelo princípio da legalidade, do contraditório e da igualdade de partes, devendo o tribunal decidir conforme os factos e as provas que lhe são apresentados dentro das regras processuais. E, por isso, o juiz só pode dispensar a fase de instrução dos autos «se a questão for apenas de direito ou, sendo também de facto, o processo fornecer os elementos necessários» (artigo 113.º do CPPT), devendo, caso contrário, ordenar as diligências de prova necessárias, nomeadamente a testemunhal, em conformidade com o disposto nos artigos 114.º, 115, n.º 1 e 119.º do CPPT.

Assim, embora o tribunal tenha, em princípio, de admitir todos os meios de prova que as partes ofereçam - posto que em processo tributário de impugnação são, em regra, admitidos todos os meios gerais de prova (artigo 115.º do CPPT) - pode recusar a sua produção caso exista norma legal que limite ou proíba determinado meio de prova ou julgue que as provas oferecidas são manifestamente impertinentes, inúteis ou desnecessárias.

O direito à prova no procedimento e no processo tributário existe e é objecto de uma tutela muito forte, mas não constitui um direito absoluto, pois que o legislador ordinário estabeleceu limites e indicou critérios precisos de restrição do uso de meios de prova em relação a factos determinados, como acontece com o artigo 392.º do Código Civil, onde se estabelece que “A prova por testemunhas é admitida em todos os casos em que não seja directa ou indirectamente afastada”, e com o disposto nos artigos 393.º, 394.º e 395.º desse Código, que prevêem as situações em que é inadmissível a prova testemunhal.

Em suma, compete ao juiz examinar, em cada processo judicial, se é legalmente permitida a produção dos meios de prova oferecidos pelas partes, e, no caso afirmativo, aferir da necessidade da sua produção em face das questões colocadas, sabido que a instrução tem por objecto os factos controvertidos e relevantes para o exame e decisão da causa tendo em conta as várias soluções plausíveis da questão de direito.

Nesta linha de raciocínio, resulta claro que a dispensa, a não produção de quaisquer diligências de prova, não implica uma violação de qualquer acto/formalidade imposta por lei, já que é a própria lei que expressamente atribui ao juiz a faculdade de dela poder prescindir e não se vislumbra compatível que, de um passo, se confira ao juiz o poder de não produzir prova requerida pelas partes litigantes e, de outro e em simultâneo, se sancione a utilização de tal poder com um vício de forma fulminado com a nulidade.

Em todo o caso, e com referência à avaliação do juiz que suporta a sua decisão de não considerar quaisquer diligências de prova, pode estar inquinada de erro, isto é, pode ter considerado, à luz das soluções jurídicas que postule como possíveis ao caso em apreciação, que os elementos provados já disponíveis eram bastantes e suficientes, sem que tal tenha, efectivamente, aderência à realidade, matéria em que nos deparamos com um vício de fundo consubstanciado em erro de julgamento, nessa medida inquinando o valor doutrinal da decisão proferida sem que tenha o apoio da prova prescindida – cfr. Acórdão deste TCAN, de 30/10/2014, proferido no âmbito do processo n.º 1073/09.6BEVIS.

Antes de mais, cumpre, então, apreciar a fundamentação do despacho interlocutório proferido em 20/05/2013. Não olvidamos que o Recorrente peticiona a revogação do despacho recorrido e a sua substituição por outro que ordene a inquirição pelo Tribunal das testemunhas. No entanto, a análise de tal pedido reconduz-se a um controlo objectivo por parte deste tribunal, que passará sempre pela verificação e conhecimento da fundamentação ínsita no despacho recorrido; pois é, designadamente, em face das normas legais invocadas no despacho em crise que se poderá discernir se são essas ou outras as aplicáveis ao caso. Em síntese, a fundamentação do despacho ditará se a motivação do tribunal a quo se adequa ao pedido do Recorrente.

De harmonia com o disposto no artigo 13.º CPPT, aos juízes dos tribunais tributários incumbe a direcção e julgamento dos processos da sua jurisdição, devendo realizar ou ordenar as diligências que considerem úteis ao apuramento da verdade relativamente aos factos que lhes seja lícito conhecer.

Por sua parte, como vimos, o artigo 114.º do mesmo diploma prevê que, não conhecendo logo do pedido, o juiz ordena as diligências de prova necessárias.

Porém, desses preceitos não decorre que o juiz esteja obrigado à realização de todas as provas que sejam requeridas pelas partes, antes o dever de realizar e ordenar as correspondentes diligências se deve limitar àquelas que o tribunal considere, no seu livre juízo de apreciação, como úteis ao apuramento da verdade.

Como entende Jorge Lopes de Sousa, no seu CPPT, anotado e comentado, 5.ª edição, na anotação 9 ao artigo 13.º, é o critério do juiz que prevalece no que concerne a determinar quais as diligências que são úteis para o apuramento da verdade, sendo inevitável em tal determinação uma componente subjectiva, ligada à convicção do juiz; o que não significa que a necessidade da realização das diligências não possa ser controlada objectivamente, em face da sua real necessidade para o apuramento da verdade, em sede de recurso (v. Jorge de Sousa, in CPPT anotado e comentado, páginas 168 e 169).

É aqui pertinente o decidido no Acórdão do STA, de 05/04/2000, no âmbito do processo n.º 024713:

“No processo judicial tributário vigora o princípio do inquisitório, o que significa que o Sr. Juiz não só pode, como também deve, realizar todas as diligências que considere úteis ao apuramento da verdade.

Deste modo, tendo sido sugerida a realização de uma diligência, o Sr. Juiz só não deve fazer se a considerar inútil ou dilatória em despacho devidamente fundamentado.”

Ora, num primeiro momento, o tribunal “a quo” parecia tencionar realizar a diligência de inquirição de testemunhas, mas relegou o seu agendamento para momento oportuno – cfr. despacho judicial proferido em 19/12/2012. Depois, melhor analisando o pedido, as causas de pedir formuladas pelo Recorrente e todos os elementos ínsitos nos autos, o tribunal recorrido dispensou a prova testemunhal proferindo o seguinte despacho em 20/05/2013: “Melhor compulsados os autos, afigura-se-nos que tendo em conta as questões suscitadas, os factos alegados, a posição assumida pelas partes e os elementos já juntos aos autos, não se mostrar necessária a produção de prova testemunhal.”

Ademais, provavelmente já suscitando dúvidas ao Meritíssimo Juiz “a quo” a utilidade da prova testemunhal requerida, determinou, por despacho proferido em 27/11/2012, a notificação das partes para virem indicar, por referência aos respectivos articulados, que matéria pretendiam ver respondida com a prova testemunhal indicada.

É nessa sequência que o IFAP, I.P. prescindiu da inquirição da testemunha indicada na contestação, por se resumir a questões de direito, e o oponente, aqui Recorrente, explicitou que as duas testemunhas arroladas deveriam responder aos factos constantes dos artigos 1.º, 2.º, 3.º, 5.º, 6.º, 44.º a 94.º da petição inicial.

Verifica-se, efectivamente, que o alegado nestes artigos coloca em causa, essencialmente, a legalidade da dívida exequenda, invocando que «cumpriu o contrato na íntegra, sendo, portanto, falso o motivo pelo qual pedem o reembolso da ajuda atribuída.»

Tendo em vista o que, entretanto, foi decidido quanto ao elenco taxativo dos fundamentos da oposição, disposto no artigo 204.° do CPPT, observando-se que o supra exposto não é fundamento de oposição, mas antes de acção administrativa especial (a extracção da certidão de dívida que serviu de base à instauração da execução sucedeu à prolação do despacho que determinou a devolução do apoio financeiro concedido, conforme resulta dos factos provados); compreende-se que o tribunal recorrido não considerasse necessária a produção da prova testemunhal.

Saliente-se que, apesar de o poder de realizar ou ordenar oficiosamente todas as diligências que se afigurem úteis para conhecer a verdade relativamente aos factos alegados estar previsto oficiosamente, sempre poderá ser exercido a requerimento das partes ou do Ministério Público, não perdendo de vista que a descoberta da verdade material deve ser conjugada com os princípios da eficácia e racionalidade do processo tributário – cfr. anotação ao artigo 99.º da Lei Geral Tributária, efectuada por António Lima Guerreiro, na página 413, na Edição de Rei dos Livros.

Ora, a concretização do princípio do inquisitório em direito fiscal abstrai-se de aspectos formais, relevando somente, como vimos, averiguar se determinada diligência é substancialmente útil.

Na verdade, o tribunal a quo considerou que seria um acto desnecessário (inútil, proibido por lei), determinar a inquirição das testemunhas indicadas pelo Recorrente, com os fundamentos constantes do despacho recorrido. Estes, apesar de serem apresentados de forma não concretizada, são apreensíveis através da concatenação de todos os elementos ínsitos nos autos.

Não vislumbramos qualquer erro de julgamento nessa apreciação, pois ao longo dos artigos 44.º a 87.º do articulado de oposição o Oponente pretendeu somente invocar e demonstrar que cumpriu todas as obrigações constantes das condições gerais do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do VITIS, Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, que celebrou com o IFADAP (agora, IFAP, I.P.), não podendo aceitar que este cancele todo o projecto e ordene a devolução das ajudas.

Na verdade, com estes factos invocados o Oponente pretendeu fundamentar a ilegalidade do acto que determinou a reposição da quantia de €5.164,05 e que, perante a não devolução da mesma, deu origem à instauração do presente processo de execução fiscal, tendo em vista a sua cobrança coerciva.

Ora, o tribunal recorrido anteviu que não conheceria esta questão, referindo que a mesma não cabe no elenco taxativo dos fundamentos de oposição constantes do artigo 204.º do CPPT. Efectivamente, se a questão que subjaz aos factos invocados não será apreciada em sede de oposição, é inútil a produção de prova quanto a esses mesmos factos.

Por outro lado, confirma-se que, depois, a sentença (também) recorrida entendeu inatendível nesta via de oposição a alegação de que cumpriu o contrato na íntegra, sendo falso o motivo pelo qual se pede o reembolso da ajuda atribuída, pois que o Oponente com este argumento visa, tão-só, a legalidade concreta do acto administrativo donde emergiram as dívidas. Salientando que o Oponente, aquando da notificação da rescisão unilateral, tinha ao seu dispor meio judicial adequado à apreciação da legalidade da liquidação, que não usou por sua própria opção.

Este julgamento, como vimos, mostra-se agora confirmado por este tribunal superior.

Assim sendo, valida-se a total inutilidade da diligência de inquirição de testemunhas, dado que nas próprias alegações do recurso do despacho interlocutório se sustenta a necessidade da produção de prova testemunhal para verificação do incumprimento ou não do contrato: “Considerando que apenas se trata duma cobrança a levar a cabo pelos serviços de Finanças, pois que não está em causa a cobrança de qualquer tributo, mas um alegado incumprimento contratual, necessário se mostra a produção da prova testemunhal, esta sim idónea à verificação do incumprimento ou não”.

Nesta conformidade, mostrando-se assente não ser de tomar conhecimento nesta oposição da invocada ilegalidade concreta do acto administrativo donde emergiram as dívidas, é inútil a produção de prova dos respectivos factos alegados, pelo que se mantém na ordem jurídica o despacho que dispensou a produção de prova testemunhal, negando-se provimento ao recurso deste despacho interlocutório.

Conclusões/Sumário

I - Embora o tribunal tenha, em princípio, de admitir todos os meios de prova que as partes ofereçam, pode recusar a sua produção caso exista norma legal que limite ou proíba determinado meio de prova ou julgue que as provas oferecidas são manifestamente impertinentes, inúteis ou desnecessárias.

II – A discussão da legalidade da dívida exequenda na oposição à execução só é permitida nos casos em que, por via do “âmbito da execução fiscal” definido no artigo 148.º do CPPT, são cobradas dívidas, através de tal processo, que não foram criadas por acto administrativo. Só em relação a estas se pode afirmar que o executado não teve anteriormente a possibilidade de utilizar meio judicial de impugnação ou recurso para sindicar a respectiva legalidade.

III - Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a restituição de ajuda financeira, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário.

IV - Emergindo a dívida ao IFAP, I.P. em execução de um acto administrativo que determinou o reembolso do subsídio concedido ao beneficiário, resultante de incumprimento de contrato de atribuição de ajudas financeiras, a Administração Tributária detém a competência para promover a obtenção do seu pagamento coercivo, mediante processo de execução fiscal.

V - Nos termos do disposto no artigo 68.º-A da Lei Geral Tributária, a Administração Tributária está vinculada às orientações genéricas constantes de circulares, regulamentos ou instrumentos de idêntica natureza, independentemente da sua forma de comunicação, desde que visem a uniformização da interpretação e da aplicação das normas tributárias.

VI – As decisões proferidas pela Administração Tributária que são, entretanto, revistas, atendendo, nomeadamente, à jurisprudência dos tribunais superiores, não podem constituir orientações genéricas vinculativas, a partir do momento em que foram alteradas.

VII - As certidões de dívida emitidas pelo IFAP, I.P. constituem títulos executivos.

VIII - Para tanto, devem indicar a entidade que as tiver extraído, a data de emissão, a identificação e o domicílio do devedor, a proveniência da dívida, a indicação por extenso do montante, a data a partir da qual são devidos juros e a importância sobre que incidem – cfr. artigo 8.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento a ambos os recursos.

Custas a cargo do Recorrente, sem prejuízo do benefício do apoio judiciário que lhe foi concedido na modalidade de dispensa do pagamento da taxa de justiça e demais encargos do processo.

Porto, 13 de Fevereiro de 2025

Ana Patrocínio

Maria do Rosário Pais

Ana Paula Santos