Processo 02035/15.0BEPNF

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:*

I Relatório

O Município (...) no âmbito da Ação Administrativa que intentou contra o Fundo de Apoio Municipal – FAM; Presidência de Conselho de Ministros e Ministério das Finanças, tendente à “condenação à abstenção da prática dos prováveis atos administrativos sancionatórios de execução de retenção das receitas municipais elencadas nas alíneas a) e b) do nº 1 do Artº 50º da Lei nº 53/2014, de 25 de agosto”, inconformado com a Sentença proferida no TAF de Penafiel em 5 de junho de 2020, que julgou “a presente ação improcedente”, veio interpor recurso jurisdicional face à mesma, em 13 de julho de 2020, no qual concluiu:

“1.ª) Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou improcedente a ação, na qual o Município (...) peticionava a condenação à abstenção da prática dos “prováveis” atos administrativos sancionatórios (de execução) de retenção das receitas municipais, elencadas nas alíneas a) e b), do n.º 1 do art. 50.º da Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto.

2.ª) De acordo com o estatuído pela referida Lei, mais concretamente nos seus artigos 17.º e 19.º, o Município (...) encontra-se compulsivamente adstrito à realização do capital social do FAM, enquanto pessoa coletiva de direito público, enquadrada na administração indireta do Estado.

3.ª) O valor da respetiva contribuição legalmente estatuída e apurada pela DGAL, cifrava-se em €922.482,69 – posteriormente reduzido para €593.023,50, por força da alteração ao prescrito no artigo 19.º da Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto, operada pela Lei do Orçamento do Estado para 2018 (Lei n.º 114/2017, de 29 de Dezembro – cfr. doc. n.º 1, junto com a petição inicial – e da comunicação remetida ao ora Recorrente pelo Presidente da Comissão da Direção Executiva do FAM, datada de 7 de Fevereiro de 2018 – cfr. documentos n.ºs 1 e 2 ora juntos, e cujo teor, por brevidade, se dá por integrado e reproduzido para todos os efeitos legais, sendo que esta contribuição seria efetuada no prazo máximo de 7 (sete) anos, através em duas prestações anuais.

4.ª) Acontece que, aquando da apresentação da petição inicial em juízo, o Município (...) apenas tinha pago a primeira tranche/prestação da contribuição para a realização do capital social do FAM, no montante de €65.891, mas no decurso da ação foram-se vencendo novas tranches/prestações, pelo que o Município (...) veio aos autos requerer que fosse ampliado o objeto do processo, de modo a que a impugnação aqui em causa abrangesse a retenção da quantia de € 65.891,50, efetuada em Abril de 2016 - cfr. requerimento de 19/05/2016, a que coube o registo 142103 e a referência SITAF 004468526, onde se concluía da seguinte forma: “Pelos fundamentos já invocados na petição inicial, amplia o objeto do processo, com a impugnação do ato da DGAL, através do qual, em execução do art. 50 n.º1 da Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto, foi efetuada a retenção da quantia € 65.891,50 do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) – 2ª prestação.”

5.ª) Requerimento esse, sobre o qual recaiu douto despacho de 03/11/2016, onde foi decidido que: “Em face do exposto, admite-se a requerida modificação objetiva da instância.”, onde foi citado o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 01/03/2012, proferido no âmbito do processo n.º 08410/12, relatado por Benjamin Barbosa e disponível in www.dgsi.pt.

6.ª) Como supra melhor se disse, a realização do capital social do FAM, por parte de cada município e do Estado, na proporção de 50 % cada um, seria efetuada no prazo máximo de 7 (sete) anos, através de duas tranches/prestações anuais, o que significa, que após a entrada em juízo do requerimento tendente à ampliação do objeto do processo venceram-se mais 8 daqueles pagamentos prestacionais: a 2.ª prestação relativa ao ano de 2016, paga em 19/10/2016; as seis prestações relativas aos anos de 2017, 2018 e 2019, pagas, respetivamente, em 22/02/2017, 18/08/2017, 20/02/2018, 19/09/2018, 18/02/2019 e 19/08/2019; e a 1.ª prestação relativa ao ano de 2020, paga em 17/02/2020 – tudo conforme melhor resulta do documento que aqui se junta como documento n.º 3, cujo teor, por brevidade, igualmente se dá por integrado e reproduzido.

7.ª) Destarte e permitindo-nos replicar o já alegado e requerido no requerimento ampliação do objeto do processo acima melhor identificado, vem o Município (...), requerer que essa ampliação abranja, também, as 8 prestações vindas de elencar.

8.ª) Atendendo a que a ação deu entrada em juízo a 5 de Agosto de 2015, e tendo como fundamento o disposto no n.º 1, do artigo 63.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, aplicável in casu por força do disposto no n.º 2 do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, o pedido de ampliação agora em causa tem inteiro cabimento legal, tal como foi doutamente decidido no já aludido despacho de 3 de Novembro de 2016, o que aqui expressamente se requer.

9.ª) Posto isto, e como já se disse, veio o A., ora Recorrente, peticionar junto do Tribunal a quo que fosse «declarada a nulidade do ato de execução de ato administrativo geral sob forma legislativa ou, caso assim não se entenda, a anulação do mesmo, bem como a condenação à abstenção de comportamentos e de emissão de atos administrativos».

10.ª) Contudo, entendeu o Meritíssimo Juiz do Tribunal a quo que não procedem os argumentos elencados na Petição Inicial, como fundamento da inconstitucionalidade material do regime legal definidor da estrutura, e regulador das funções jurídico-administrativas do Fundo de Apoio Municipal (FAM), vertido, essencialmente, na Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto, que aprova Regime Jurídico da Recuperação Financeira Municipal, na sequência da sua criação, estatuída nos artigos 62.º, 63.º e 64.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro, que «Estabelece o regime financeiro das autarquias locais e das entidades intermunicipais», alicerçando-se a referida decisão, essencialmente, nas conclusões constantes do ponto “V - DIREITO”, com os subtítulos: “i) Da violação da autonomia das autarquias locais”; “ii) Da violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade”; e “iii) Da violação do direito de defesa” – as quais constam da douta sentença em recurso e, em parte, foram supra transcritas, dando-se, assim, o seu teor por integrado e reproduzido.

11.ª) Salvo o devido respeito, não obstante a inusitada e exacerbada declaração de conformidade constitucional das normas constantes da Lei n.º 53/2014, de 15 de Agosto, especificamente versantes sobre «modelo de constituição» do FAM, assumida, de modo inequívoco, na sentença aqui em crise, discorda-se, em absoluto, da argumentação jurídico-dogmática carreada a fim de fundamentar a absolvição dos Demandados.

12.ª) Começou o Douto Tribunal a quo por definir ou delimitar as «questões a decidir» na Sentença, tratando de identificar três núcleos de matérias constitucionais que, para o Autor, aqui Recorrente, Município (...), se perfilam como objeto de violação perpetrada pelas aludidas normas legais relativas à constituição, estrutura e função do FAM, nos termos minuciosamente expostos na Petição Inicial apresentada, equivalendo a concluir que

essoutros preceitos se encontram, por causa disso, inelutavelmente feridos de inconstitucionalidade material.

13.ª) Basta atentar nas perentórias «afirmações» retiradas da Sentença recorrida, acima evidenciadas, para não se afigurar de todo difícil concluir que o Tribunal a quo acabou por pautar a sua análise e o seu processo decisório acerca das invocadas inconstitucionalidades que enfermam o regime legal do FAM de um modo excessivamente «exterior», maxime, quando se atenda às exigências de «profundidade» jurídico-dogmática imputadas à hermenêutica do conteúdo princípios fundamentais constitucionalmente consagrados, como são o princípio da autonomia das Autarquias Locais, os princípios da Igualdade e da Proporcionalidade ou da Proibição do Excesso ou, inclusive, do direito fundamental de audiência e defesa, em processos sancionatórios, expressamente consagrados na Lei Fundamental de 1976.

14.ª) A formulação de um juízo de acolhimento ou de não acolhimento da inconstitucionalidade de uma ou mais normas jurídicas, em especial, quando suscitada em sede de fiscalização concreta – como sucede no caso em apreço – deve fazer-se, é certo, por convocação do princípio da interpretação em conformidade com a Constituição, sem embargo da necessária adoção de um prius hermenêutico assaz definidor do conteúdo, limites, sentido e alcance dos preceitos constitucionais que contemplam tais princípios ou direitos, o qual permita concluir com segurança acerca da existência, ou não, de uma desconformidade constitucional da norma legal sub judice. – cfr. (cfr. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.º Edição, Almedina, Coimbra, 2003, pp. 1226 e 1227).

15.ª) Destarte, salienta o Ilustre Constitucionalista que, «articulado em todas as dimensões», o princípio da interpretação das Lei em conformidade com a Constituição postula que «no caso de se chegar a um resultado interpretativo de uma norma jurídica em inequívoca contradição com a lei constitucional, impõe-se a rejeição, por inconstitucionalidade, dessa norma», o mesmo será dizer, deve ser exercida uma «competência de rejeição ou de não aplicação de normas inconstitucionais pelos juízes», «proibindo-se a sua correção pelos tribunais», ou seja, tem lugar a «proibição de correção da norma jurídica em contradição inequívoca com a Constituição».

16.ª) Notando-se, ainda, que «a interpretação das leis em conformidade com a constituição deve afastar-se quando, em lugar do resultado querido pelo legislador, se obtém uma regulação nova e distinta em contradição com o sentido literal ou sentido objetivo claramente recognoscível da lei ou em manifesta dessintonia com os objetivos pretendidos pelo legislador» (ibidem p. 1227).

17.ª) Nesta mesma linha, Canotilho e Vital Moreira defendem que, mormente em sede de fiscalização abstrata, «nada impede uma interpretação conforme à Constituição, não obstante ser exigível que «a interpretação tida por conforme à Constituição seja comportável pela norma, não sendo necessário “forçar” esta de modo a admitir tal interpretação (cfr. Acs. TC nºs 108/88, 9/88 e 517/99)», sendo que, já no âmbito da fiscalização concreta, o Tribunal Constitucional deve apreciar a questão da constitucionalidade «no quadro da decisão recorrida, ou seja, justamente para confirmar ou revogar a decisão recorrida quanto à solução dada à questão da constitucionalidade» (cfr. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª Edição, VOLUME II; Coimbra Editora, 2006, pp. 912 e 913).

18.ª) Com merecida vénia perante o Tribunal a quo, nada disto sucede com a Sentença recorrida, nem resulta da sua fundamentação, posto que, em bom rigor, aquele Douto Tribunal, procede a uma rejeição quase liminar ou «abstrata» do incidente da inconstitucionalidade suscitado pelo Município (...), o qual elege e fixa enquanto «thema decidenduum» exclusivo, em jeito de pretender «esticar» até ao limite o princípio da interpretação em conformidade com a Constituição, vindo, afinal, como que a «reinventar» um «novo» regime legal (que se desejaria) conforme à Lei Fundamental ou a «remediá-lo» de modo a que se afigurasse dotado de um conteúdo e sentido por aquela «comportáveis», deixando praticamente na sombra uma «decisão» versante pedido propriamente dito.

19.ª) Como invocado na Petição Inicial, resulta da Lei n.º 53/2014, mais precisamente do disposto nos seus artigos 17.º e 19.º, que o Município (...) está compulsivamente adstrito à «realização do capital social» do FAM, enquadrada na Administração indireta do Estado, cabendo-lhe, originariamente o pagamento do valor total de € 922.482,69, apurado pela DGAL, o qual, como acima mencionado, viria a ser diminuído, posteriormente, a partir de 2018, para o montante de € 593.023,50 – nos termos previstos no artigo 303.º da Lei do Orçamento do Estado para 2018 (Lei n.º 114/2017, de 29 de Dezembro) que alterou o artigo 19.º da Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto) –, aliás, tal como comunicado pelo FAM, a 7 de Fevereiro de 2018 (cfr. doc. n.º 1).

20.ª) Acontece que, por força deste ato administrativo geral sob forma de lei, praticado, pela DGAL, resultou que, logo no ano de 2015, o Município (...) ficasse legalmente «obrigado» a «participar» com a maquia de €131.783,69 para «subscrição do «capital social» daquele «fundo», este, paradoxalmente integrado na Administração Indireta do Estado.

21.ª) Em face da patente inconstitucionalidade material da Lei ordinária, em violação desproporcionada e arbitrária da garantia ou princípio constitucional da autonomia das autarquias locais (artigos 6.º e 235.º da CRP), sobretudo da sua autonomia ou «autodeterminação financeira» (artigos 238.º e 254.º da Lei Fundamental), o Município (...), ora Recorrente, recusou-se a «cumprir» a «ordem de pagamento» da primeira «prestação», a qual lhe fora notificada pelo FAM.

22.ª) Em consequência, houve lugar à aplicação do «regime sancionatório», ou seja, à retenção «executória» dos valores correspondentes, por parte da Direção Geral das Autarquias Locais (DGAL) e da Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), também ele, ostensivamente, inconstitucional, não só por violação direta dos princípios contemplados nos preceitos acima elencados, mas também, por afronta ao direito fundamental de audiência e de defesa, consagrado no n.º 10 do artigo 32.º, para além da conjugação de todas estas lesões com a inobservância, por parte da Lei, das próprias limitações ao exercício da tutela administrativa sobre as autarquias locais, resultantes do prescrito no artigo 242.º da CRP.

23.ª) Esta panóplia de inconstitucionalidades materiais que viciam o «regime legal» em apreço, foi fundada e exaustivamente elencada na PI da Ação Administrativa, não só, em guisa introdutória e abrangente, (i) nos respetivos artigos 12.º a 37.º, como ainda, (ii) nos artigos 38.º a 79.º – maxime a propósito da violação da garantia constitucional da autonomia, sobretudo financeira, das autarquias locais, por via da imposição legal das «contribuições» autoritárias e «executórias», posto que sujeitas a «retenção» administrativa –; (iii) nos artigos 80.º a 104,.º relativamente à lesão perpetrada contra o princípio da proibição do excesso, nas suas três dimensões de adequação ou idoneidade, de necessidade ou exigibilidade e de necessidade em sentido estrito; e finalmente, (iv) no artigos 122.º a 129.

º, quanto à afronta ao direito fundamental de audiência em processos sancionatórios, geradora da nulidade dos atos administrativos de retenção – que hic et nunc se dão por reproduzidos.

24.ª) Todavia, data venia, o Tribunal a quo não acolheu este argumentário, seguramente alicerçado da dogmática jus-constitucionalista dominante, que atenta nas expressões mais evidentes e gravosas da clamorosa inconstitucionalidade material do «regime legal» de constituição e regulação do FAM, por com base e por força do qual todos os atos administrativos, em especial, de execução, praticados pela Administração Direta ou Indireta do Estado, contra as Autarquias Locais, nomeadamente, perpetrados desproporcionadamente contra a autonomia autárquico-financeira do Recorrente, se apresentam feridos de nulidade.

25.ª) Sem prescindir, mais uma vez se confirma a «dúvida» levantada por Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira, quando advertem que uma das «medidas inovadoras» contida, desde logo, na Lei n.º 73/2013, de 3 de Setembro (Regime Financeiro das Autarquias

Locais e Entidades Intermunicipais), mas que «maiores receios levanta no plano da sua conformidade constitucional (cfr. O Fundo de Apoio Municipal e o Princípio da Autonomia Financeira das Autarquias Locais in Questões Atuais de Direito Local, Associação de Estudos de Direito Local, n.º 1, Janeiro-Março de 2014).

26.ª) Impõe-se rebater, decididamente, a desvalorização que a Sentença recorrida acaba por fazer de tal garantia institucional imposta e assegurada nos termos constitucionais, mesmo se prima facie parece querer enaltecê-la como «princípio fundamental da Constituição» ou «princípio-chave da administração local» - citando, e bem, António Cândido Oliveira, em o Direito das Autarquias Locais (1.ª Edição).

27.ª) Este princípio significa «que o respeito pela autonomia das autarquias locais é um princípio essencial da organização do Estado (unitário) e que por isso tal autonomia (inexistente antes da atual Constituição) tem de ser restituída às autarquias locais», para além de que o «respeito pela autonomia das autarquias locais está, desde logo, diretamente vinculado ao respeito pela dignidade da pessoa humana (artigo 1.º) e pela soberania popular» (arts. 2.º e 3.º) da CRP – cfr. António Cândido Oliveira, Direito das Autarquias Locais, hoje, 2.ª Edição, Coimbra Editora, 2013, pp. 79 e ss, em especial, pp. 82 e 84.

28.ª) Mais dizendo que a autonomia do Poder Local configura um «limite ao poder central, ao poder do Estado aparelho, (…) que tem por objetivo a prossecução de interesses próprios da população que reside no município» - inclusive e sobretudo, necessariamente, «a sua «autonomia financeira (artigos 238.º e 254.º da CRP)».

29.ª) Porém, subitamente, assiste-se como que a uma inversão ou volte-face na retórica argumentativa na Sentença, sobretudo quando passa a considerar as razões elencada pelo ora Requerente, para sustentar – e bem - a inconstitucionalidade material específica de algumas normas constantes da Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto.

30.ª) Assim mantém-se incólume a argumentação e a fundamentação sustentada, à data, pelo Município (...), ao invocar, na PI, que tais normas padecem de inconstitucionalidade material, «não só porque a “contribuição” para a “realização do capital social do FAM” é legalmente e coercivamente “imposta”, mas também devido ao seu alegado “incumprimento” estar sujeito a medidas sancionatórias, cuja mais gravosa se traduz na previsível “retenção” de receitas municipais “próprias” ou a transferir do Orçamento do Estado para os

Municípios, em sede de execução» - em suma, por violação grosseira da autonomia das autarquias locais (e do princípio da subsidiariedade, principalmente da respetiva «autonomia financeira», especificamente consagrada nos artigos 238.º e 254.º da Lei Fundamental.

31.ª) Por outra via, para afastar um juízo de inconstitucionalidade sobre o regime legal sub judice por violação da «autonomia das autarquias locais», não basta ou, mesmo, não se justifica, convocar hic et nunc uma «querela dogmática» acerca da «titularidade» de direitos fundamentais pelas «pessoas coletivas públicas», sendo certo Vieira de Andrade, também não deixa de afirmar que tais entidades públicas podem ser portadoras de «garantias institucionais» constitucionalmente consagradas quando, em contrapartida, Gomes Canotilho e Vital Moreira são defensores dessa titularidade, escorando-se no prescrito no n.º 2, do artigo 12.º da CRP, em cujos termos «As pessoas coletivas gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres compatíveis com a sua natureza».

32.ª) Todavia, se esta questão dogmática deve ser pertinente e pode ser relevante no que respeita à exigência da observância do direito fundamental de audiência em procedimentos administrativos sancionatórios, nunca obstou ou colidiu com a defesa de que a autonomia das autarquias locais é um princípio fundamental da organização política desenhada na Constituição de 1976 – antes pelo contrário – o Município (...) defendeu na sua PI e reafirma agora que, tal como decorrente do n.º 1 do seu artigo 235.º, ele integra a «essência» da «organização democrática do Estado».

33.ª) O Recorrente também nunca afirmou ou indiciou, sequer, que «autonomia das autarquias locais» sinónimo de «independência» ou que se «trata de uma independência face ao legislador», sem embargo de ter defendido imperiosamente, para defesa essencial daquela, que o Legislador ordinário deve respeitar esse princípio constitucional, sob pena de ilegitimidade.

34.ª) Aliás, é a própria Sentença do Tribunal a quo, que alerta para o facto de que, enquanto «limite ao Poder Central», logo também ao Legislador, o postulado do «Poder Local», transversal à Constituição, postula que a «as leis dos órgãos de soberania têm de respeitar a autonomia das autarquias locais» (António Cândido Oliveira) - logo, mesmo e também as «leis fiscais» propriamente ditas, em resultado do que, como se dirá, de imediato, Casalta Nabais designa por «limites materiais da tributação».

35.ª) Mau grado o Autor tenha suscitado a hipótese desta «contribuição» municipal autoritária e executória, poder ser entendida como um «imposto direto», «híbrido» e «exclusivo» sobre os «rendimentos próprios» da «totalidade» dos Municípios, incluindo aqui as receitas que, nos termos constitucionais lhe pertencem por «direito próprio», a Sentença recorrida veio admitir, de imediato, que se trata «apenas de uma obrigação pecuniária», coactiva ou ex lege e definitiva».

36.ª) Equivalendo a afirmar, ser «possível perceber que estamos perante um tributo, podendo-se colocar dúvidas apenas no que diz respeito à sua bilateralidade/unilateralidade, mas que para o presente caso não é relevante por ter sido criado por lei da Assembleia da República».

37.ª) Se bem que, no Despacho Saneador, de 5 de Dezembro de 2017, o Tribunal a quo se tenha pronunciado no sentido de que o «litígio cabe no âmbito da competência» dos Tribunais Administrativos e não dos Tribunais Tributários, na medida em que «analisando o regime consignado na Lei n.º 53/2014, de 25 de Agosto, afigura-se que embora o legislador no artigo 17.

º faça referência a «contribuições», o que está verdadeiramente em causa é uma participação no capital do Fundo de Apoio Municipal, o que resulta da própria epígrafe do artigo referido».

38.ª) Isto é, vem a concluir que essa «contribuição» imposta a todos os Municípios, para cobrir, única exclusivamente, as dificuldades financeiras de apenas alguns, porque fruto do comprovado «despesismo» pelo qual enveredaram deve ser, pura e simplesmente, encarada como um «imposto» («especial» sobre o rendimentos dos Municípios?), naturalmente legítimo e sem mácula de inconstitucionalidade, como se fosse «imune», quer aos «limites formais», quer aos «limites materiais da tributação».

39.ª) À partida, também se perfilam aqui «limites formais da tributação», encabeçados pelo próprio princípio da legalidade fiscal entendido lato sensu, ou seja, abrangendo o princípio da constitucionalidade, o qual não tolera que o «regime legal» ordinário de constituição do FAM possa contender com o núcleo essencial da autonomia ou autodeterminação financeira de «todos» os Municípios, mormente no que toca aos poderes de gestão das receitas fiscais que, nos termos constitucionais, lhe advêm por «direito próprio», por via da «anómala» criação de um suposto imposto direto sobre as suas receitas, tudo isto aliado a uma violação flagrante do princípio da subsidiariedade, consagrado no n.º 1, do artigo 6.º da Lei Fundamental.

40.ª) Para afastar uma violação da autonomia das autarquias locais, em especial, da sua autonomia financeira, não basta constatar - como se expressa na Sentença em crise - que as «normas aplicadas no presente caso não dizem ao Município como é que se ele deve organizar, que serviços deve prestar ou de que forma, nem que taxas deve exigir aos seus munícipes pela prestação de serviços nem como deve fixar as taxas de IMI para os imóveis localizados no seu território», uma vez que, em bom rigor, para se assistir a uma violação da «autonomia financeira das autarquias locais», «basta» verificar tão só que essoutro «poder de gestão» das «receitas ficais», principalmente quando lhe estão destinadas constitucionalmente por «direito próprio», vem a ser lesado e coartado pelo Legislador ordinário, paradoxalmente, através criação de um novo «imposto» encapotado, maxime em moldes teleologicamente abusivos, mesmo que indiretamente, apenas a favor de alguns Municípios sobre-endividados.

41.ª) A «controversa» questão constitucional das «imunidades» fiscais das entidades públicas, em geral, ou seja, de uma possível ilegitimidade de uma inaptidão jurídica «natural» para serem sujeitos passivos de uma «obrigação» fiscal ou de imposto, nem sequer foi diretamente suscitada, pelo Município (...), no âmbito deste processo.

42.ª) Como defende Casalta Nabais, as «mesmas estão longe de ser objeto de uma consagração constitucional expressa generalizada», o que, «por via de regra, bem se compreende, uma vez que elas ou não se justificam ou, se se justificam, decorrem (implicitamente) de diversos princípios ou preceitos constitucionais de alcance mais amplo», como é o caso – que se impõe reconhecer, em concreto – do princípio da autonomia das autarquias locais, e, em especial, da sua autodeterminação financeira, constitucionalmente estatuídos (cfr. José Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos, Coleção Teses, Almedina, Coimbra, 2009, pp. 590 e 591).

43.ª) Depois, só o facto de se reconhecer a esta «contribuição», a natureza jurídica de um imposto direto, a incidir subjetiva e objetivamente sobre as «receitas próprias» dos Municípios, que, para além do mais, nos termos do n.º 1, do artigo 254.

º da Lei Fundamental, «participam, por direito próprio, e nos termos definidos pela lei, nas receitas proveniente dos impostos diretos» é no mínimo paradoxal em sede de conformidade constitucional, pelo que, de per se, já deveria ser julgado inconstitucional – pese embora o entendimento possa ser distinto quando se trate de revelação indireta da «capacidade contributiva», como sucede com o caso do IVA, aliás, invocado na Sentença do Tribunal a quo, a fim de justificar e legitimar a «obrigatoriedade» desta alegada «contribuição» fiscal sui generis.

44.ª) A autonomia local «traduz-se, desde logo, numa situação especial das autarquias locais particularmente em relação ao Estado entendido como ente titular da administração central», a qual se manifesta numa «relação de não subordinação» daquelas relativamente a estoutro», precisamente porque as «autarquias locais não são prolongamento» do Estado-Administração» (cfr. António Cândido Oliveira, Direito das Autarquias Locais, cit., p. 92), razão pela qual, com o merecido respeito, não seja se sufragar, de modo algum, o entendimento vertido, a dado passo, na Sentença recorrida, quando se pretende estabelecer uma similitude entre a «lógica que presidiu (…), noutro contexto, ao estabelecimento do Fundo de Resolução (instituído em Portugal pelo Decreto-Lei n.º 24/2013, de inspiração comunitária)» e o «regime legal» da constituição do FAM», agora sub judice, «só que, em vez de debelar o risco sistémico do sector bancário, aborda-se o risco de incumprimento municipal» – quando, dos pontos de vista jurídico-constitucional e jurídico-administrativo, não se vislumbra possível termo de comparação.

45.ª) No domínio específico da violação do princípio constitucional da autonomia das autarquias locais, reafirma-se, hic et nunc, a invocação da inconstitucionalidade material ostensiva que envolve o regime «sancionatório» particular dos atos administrativos coercivos e «executórios» de «retenção» das «receitas próprias» dos Municípios (artigo 254.º, n.º 2, da CRP), maxime, dos montantes dos impostos diretos em que os Municípios participam, «por direito próprio», nos termos constitucionais, o qual se encontra, previsto e regulado no artigo 50.º do «regime legal» em análise.

46.ª) Destarte, para além de consistirem, qua tale, em mais uma gravosa lesão da autonomia financeira das autarquias locais, concretizam a aplicação imediata de uma «sanção» pela Administração Direta do Estado, mais propriamente pela DGAL e pela AT, assim expressamente qualificados pela Lei, mau grado se afirme na Sentença recorrida que a Lei «não prevê qualquer regime sancionatório para o não pagamento das entradas de capital»!

47.ª) A fortiori, tal «intromissão» na «autodeterminação financeira» dos Municípios deve ser valorada como uma «intromissão» tutelar desproporcionada ou arbitrária, quase em guisa de «tutela substitutiva», tida presentemente por inconstitucional, perante o carácter redutor do regime de tutela de «mera legalidade» sobre as autarquias locais, que, segundo o disposto no n.º 1, do 242.º da CRP, a circunscreve à «verificação do cumprimento da lei», logo, configurando, também, não só um desvio ao processo jurisdicional de execução fiscal, hoje concebido como o modus legítimo e «normal» de execução coerciva de obrigações pecuniárias, pela Administração, assim como à tendência legal generalizada de «jurisdicionalização» da «tutela administrativa sancionatória», por mais conforme à Constituição e ao princípio da autonomia das autarquias locais, por ela acolhido (cfr. Pedro Gonçalves, O Novo Regime Jurídico da Tutela Administrativa Sobre as Autarquias Locais, CEFA, Coimbra, 1997, pp. 16 e 20).

48.ª) Acresce que se afirma, na Sentença em crise, que «a criação do FAM assentou sobre dois eixos – o eixo da solidariedade intermunicipal, aplicando internamente aquilo que foi antes implementado à esfera da chamada “Troika”; o eixo da responsabilização dos municípios por um problema que, efetivamente, foi visto pelo legislador como um problema de má gestão de alguns municípios».

49.ª) Contudo, também não deixa de se citar, mais abaixo, um Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º P000721993, (disponível em dgsi.pt), no qual se adverte, por um lado, que «o legislador não é livre de proceder à retenção, em certo ano económico, de uma qualquer percentagem do FEF, para a afetar a quaisquer despesas do Estado», e, por outro lado, que «será constitucionalmente ilegítima uma afetação de receitas sem qualquer justificação ou fundamento material ou que se revele excessiva».

50.ª) Basta uma simples cotejo entre as duas citações para concluir que tal fundamentação em defesa do regime legal do FAM se afigura paradoxal, o que necessariamente o remete para o domínio da inconstitucionalidade material, sendo que, só por si, o princípio da autonomia das autarquias locais, em particular, da sua autonomia financeira, não comporta tamanha lesão perpetrada por aquele regime constante da Lei n.º 53/2014, no que toca, em especial, à definição de uma «contribuição» obrigatória dos Municípios e à «executoriedade» sancionatória dos atos de retenção de «receitas próprias», maxime, das que são titulares por «direito próprio».

51.ª) A ratio essendi dessa «contribuição» coerciva e executória assenta, inexoravelmente, como supra referido, numa «responsabilização dos municípios por um problema que, efetivamente, foi visto pelo legislador como um problema de má gestão de alguns municípios», ou seja, numa arbitrariedade legal.

52.ª) Depois, não é difícil concluir que tal postura legal é inadequada ou inidónea, desnecessária ou inexigível e desproporcionada em sentido estrito, logo inconstitucional, por atentar com o postulado do Estado de Direito Democrático, transversal à Lei Fundamental (artigo 1.º), posto ser precisamente para esta consequência que aponta o supra mencionado Parecer da Procuradoria-Geral da República e a Jurisprudência nele citada, quando adverte que «será constitucionalmente ilegítima uma afetação de receitas sem qualquer justificação ou fundamento material ou que se revele excessiva».

53.ª) A garantia constitucional da autonomia financeira das autarquias locais, conjugada com o princípio da proibição do excesso, não se contenta ou compadece com uma «solução» de «conformidade constitucional» reduzida à mera quantificação dos recursos financeiros «coercivamente» retirados aos Municípios, para constituir o FAM, o mesmo é dizer que é importante, mas não basta!...

54.ª) Mesmo que, «contas feitas», a percentagem possa ser entendida como «diminuta», o critério que pode determinar a inconstitucionalidade daquele regime legal tem que ser essencialmente de natureza qualitativa, reconduzindo-se a saber, para além do mais, se existia, in casu, «justificação ou fundamento material» suficiente para legitimar uma «redistribuição» das «receitas» (ablação) e todos os Municípios em favor de apenas alguns deles, em nome de uma alegada «justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais».

55.ª) Em boa verdade, por tributo ao princípio da autonomia das autarquias locais, maxime financeira, a resposta só pode ser uma: não existia qualquer fundamento válido, pois, revela-se indiscutivelmente injusto pretender justificar uma diminuição de receitas próprias a que «todos» os Municípios têm direito, nos termos da Constituição e da Lei, com um «problema de má gestão (financeira) de alguns municípios», como que responsabilizando «todos», pelos «erros» de alguns.

56.ª) Não deve descurar-se, pois, que, entre os «limites materiais da tributação», se conta, desde logo, o princípio da igualdade fiscal, «encarado como uma expressão específica do princípio geral da igualdade, um princípio estruturante do nosso sistema constitucional global, que traduz não apenas uma igualdade formal (…), mas também e sobretudo uma igualdade material, uma igualdade da lei, que obriga, em diversos termos, também o legislador» (cfr. José Casalta Nabais, O Dever Fundamental de Pagar Impostos…, cit., p. 436).

57.ª) É precisamente o princípio da igualdade material entre os Municípios que é violado pelo «regime legal» em causa, prejudicando assim a autonomia constitucional, mormente financeira, de que goza o Município (...), independentemente de, em termos meramente quantitativos, a percentagem retida ser considerada como «exígua».

58.ª) Pode afirmar-se, como sucede na Sentença recorrida, que «a autonomia das autarquias locais não tem por consequência impedir o legislador de impor contribuições sobre os municípios e de prever uma sanção para o incumprimento dessas sanções, sem embargo de já não ser legítimo retirar esta mesma ilação, quando se «completem» as peças do xadrez e se acrescente que essas «contribuições» são impostas para financiar a «má gestão» de apenas alguns Municípios, e que o não «pagamento» da mesma nem sequer «beneficia» da garantia jurisdicional concretizada num processo de execução fiscal, próprio de um Estado de Direito Democrático, como tal exigido pela Constituição da República Portuguesa.

59.ª) O mesmo é dizer – sem confundir, obviamente, o princípio da igualdade (artigo 13.º da CRP) com o princípio da proporcionalidade (artigo 2.º) - que a «afetação de receitas» entre os Municípios, enquanto autarquias locais (ou reafectação) se revela «excessiva», «desproporcionada» ou, desde logo, inadequada ou inidónea, visto que, por determinação do princípio da subsidiariedade, consagrado no artigo 6.º, n.º 1, da CRP, quem tem a seu cargo a função/atribuição de assegurar a resolução deste «desequilíbrio financeiro» de certos Municípios é o Estado- Administração e não os restantes Municípios.

60.ª) Isto, sem que essa via signifique, inidoneidade dos meios financeiros estaduais, como parece afirmado na Sentença recorrida, pois, aqui, a opção primária compete sempre ao Legislador a quem estaria cometida a tarefa de formular um «regime» financeiro excecional, aplicável a estas situações de desequilíbrio financeiro municipal, semelhante ao que já se encontra previsto para situações de «calamidade pública», no artigo 22.º da Lei n.º 73/2013 de 3 de Setembro, (Regime Financeiro das Autarquias Locais) – o que não equivaleria a aplicar este regime qua tale à situação sub judice, maxime por via administrativa.

61.ª) Não é legítimo pretender alicerçar a defesa da proporcionalidade, lato sensu, do «regime legal» do FAM, vertido na Lei n.º 53/2014 (em especial, dos artigos 4.º, 17.º, 19.º e 50.º), ou seja, tanto o teste da adequação, como o teste da necessidade, como o teste da proporcionalidade em sentido estrito, em «critérios» meramente quantitativos, aplicados ao caso concreto, apostando toda a retórica argumentativa e hermenêutica numa aparente relação meramente exterior entre sujeitos administrativos, como «quaisquer outros».

62.ª) Em face da Constituição da República Portuguesa, cada autarquia local goza da sua autonomia, maxime financeira, tanto perante o Estado, como perante todas as outras autarquias, sendo esta dimensão qualitativa que não pode ser afetada ou lesada, quando não haja lugar a justificações plausíveis na ótica do conteúdo dessa mesma garantia institucional ou quando tais «intrusões» forem excessivas ou desproporcionadas.

63.ª) O «regime legal» sub judice, (i) para além de inadequado ou inidóneo, posto que, de acordo com o princípio da subsidiariedade, é ao Estado-Administração que se encontra cometida a «tarefa» de prosseguir as atribuições nacionais ou as atribuições locais que as autarquias só por si não têm condições, in casu, financeiras, para prosseguir; (ii) é desnecessário ou inexigível, pois, como acabado de sublinhar, para conseguir atingir os seus objetivos (legítimos), o Legislador ordinário tinha ao seu alcance meios menos onerosos ou menos lesivos para a garantia constitucional da autonomia das autarquias locais, em especial, da autodeterminação financeira dos Municípios afetados, como é o caso do Recorrente, Município (...); e finalmente, (iii) é desproporcionado, pois os custos que infringe, em concreto, no conteúdo essencial daquele princípio/garantia constitucional, mormente em sede sancionatória, é sempre muito superior ao benefício obtido de uma «medida legal» que aparentemente funcionaria como remédio para as máculas sofridas pela «justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias».

64.ª) Nesta ordem de ideias, também não é possível aceitar a conclusão proferida na Sentença recorrida, segundo a qual o «ato de retenção» prescrito no artigo 50.º da Lei n.º 53/2014, «traduz apenas a execução coerciva do ato, estando em relação direta com a obrigação pecuniária nela prevista e não traduz qualquer vontade punitiva por parte do legislador», na medida em que, para além de fazer tábua rasa da epígrafe do preceito – «Sanções» –, como que se pretende operar uma substituição da vontade expressa do Legislador objetivada na letra da Lei – contrariando os cânones clássicos da interpretação da Lei, plasmados no artigo 9.º do Código Civil.

65.ª) Nesta medida, considerando que se depara com um «processo» ou procedimento administrativo de natureza sancionatória e de carácter executório, mesmo que a Lei ordinária nada determine especificamente a tal propósito, sempre teria que haver lugar ao exercício do direito fundamental de audiência prévia, por parte dos Municípios interessados, visto estar em causa um direito, liberdade e garantia, vertido no n.º 10 do artigo 32.º da CRP, logo, diretamente aplicável nos termos do n.º 1, do artigo 18.º da Lei Fundamental.

66.ª) Com a maior consideração pelo Douto Tribunal a quo não podemos concordar com a conclusão inserta na Sentença recorrida, segundo a qual o «funcionamento do FAM é tudo menos arbitrário», impõe-se advertir que «é admissível ao Estado utilizar os recursos próprios para prosseguir uma política de auxílio financeiro às autarquias locais endividadas, numa situação de crise das finanças locais» - sendo conhecidas «experiências de criação estatal de “fundos de socorro”, precisamente noutros contextos de crise» -, mas «o que não há é qualquer justificação para fazer esse encargo recair sobre determinadas autarquias, alheias ao incumprimento das outras autarquias e que por ele não são afetadas» (cfr. Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira, O Fundo de Apoio Municipal…, cit., loc. cit.).

67.ª) Mesmo quando, a todo o custo, se tenta encontrar um fundamento constitucional proporcionado para esta «restrição» da autonomia financeira dos Municípios - como sucede com o Recorrente,– tomando mão do «princípio da solidariedade entre autarquias» e do exemplo dos «sistemas de contribuição mútua e redistribuição», o facto é que a constituição e a estrutura legal do FAM remetem-no sempre, afinal, para um modelo de «mecanismo que

obriga as autarquias legais cumpridoras a resolver problemas de endividamento alheios e motivados por quaisquer circunstâncias não especificadas e que, assim, podem, tão simplesmente consistir (…) numa deficiente gestão financeira», razão pela qual, in casu, «a solidariedade horizontal entre autarquias não está, na verdade, a ser aplicada, pois «solidariedade não significa imposição estadual de contribuições das autarquias cumpridoras para as autarquias incumpridoras» (Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira, O Fundo de Apoio Municipal…, cit., loc. cit.).

68.ª) Pelo que resta concluir como Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira, que «a constitucionalidade da solução legal» continua a revelar-se «dificilmente sustentável, posto resultar da Lei que o FAM «não assenta em critérios objetivos e racionais que fundamentem a deslocação patrimonial», o mesmo é dizer que a «inexistência de quaisquer critérios constitucionalmente legítimos para o desvio de recursos locais significa que aquele apenas pretensamente encontra apoio num princípio de solidariedade», pelo que a «inconstitucionalidade torna-se patente» e inevitável (Eduardo Paz Ferreira e Ana Perestrelo de Oliveira, O Fundo de Apoio Municipal…, cit., loc. cit).

69.ª) A Douta Sentença recorrida violou, pelo menos, o artigo 9.º do Código Civil, 6.º, 235.º, 238 e 254.º da Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos e nos melhores de direito aplicável, não tanto pelo alegado, mas pelo doutamente suprido por V.ªs Exc.ªs, Venerandos Senhores Juízes Desembargadores, deverá o presente recurso ser julgado procedente, alterando-se a Douta Sentença recorrida nos termos supra expostos, fazendo-se, assim, a melhor e costumada. JUSTIÇA!

O aqui Recorrido/Ministério das Finanças veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 19 de outubro de 2020, nas quais concluiu:

“1. Os atos de execução das normas previstas nos arts.º 17.º a 19.º e art.º º 50.º n.º 1 alíneas a) e b) da Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto, não são atos ilegais.

2. Os referidos atos forma praticados em estrita observância das normas legais e constitucionais aplicáveis.

3. O princípio da autonomia das autarquias locais não foi violado, antes foi reforçado, com a constituição do FAM, permitindo o equilíbrio financeiro dos municípios e sem equilíbrio financeiro não existe autonomia.

4. O Estado e todos os Municípios são chamados a contribuir para o FAM nos moldes previstos na lei, sendo a contribuição do Estado 50% e os restantes municípios 50%, obedecendo o cálculo da contribuição de cada Município à fórmula determinada no art.º 17.º da Lei n.º 53/2014, não havendo violação do princípio da proporcionalidade, da proibição do livre arbítrio e do excesso.

5. A retenção de receitas previstas no art.º 50.º, n.º 1 da Lei n.º 53/2014, não configura qualquer sanção; antes, consubstancia uma forma de cobrança da contribuição que se encontra em dívida pelo município.

Termos em que, Deve ser negado provimento ao presente recurso e mantida a sentença recorrida, com as legais consequências.”

O aqui Recorrido/Presidência do Conselho de Ministros veio a apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 21 de outubro de 2020, nas quais concluiu:

“1ª) O presente recurso deve ser julgado improcedente por não haver na comunicação feita ao recorrente pela DGAL as ilegalidades aduzidas por aquele, nem há, muito menos, as ilegalidades e inconstitucionalidades invocadas pelo recorrente, na exigência legal de os municípios dotarem o capital social do FAM;

2ª) Na verdade, não há, na criação do FAM e na exigência de os municípios subscreverem, em 50%, o seu capital, qualquer violação do princípio constitucional da autonomia local, nomeadamente, na sua vertente de autonomia financeira das autarquias;

3ª) É que, e desde logo, a exata delimitação e contornos da autonomia local, cabe ao legislador ordinário, tendo este, apenas, de respeitar o núcleo essencial de tal autonomia;

4ª) Ora esse núcleo essencial da autonomia local não é posto em causa pela criação do FAM e pela obrigatoriedade da dotação do seu capital pelos municípios, conjuntamente com o Estado;

5ª) Desde logo, porque representantes dos municípios integram os órgãos executivos do FAM, e, deste modo, controlam a atividade desta entidade, o que representa o respeito pelo princípio da autonomia do poder local;

6ª) Por outro lado, os municípios não estão a pagar dívidas de outras autarquias locais, já que, com a subscrição do capital do FAM, os municípios estão a adquirir ativos – as unidades de participação – que geram rendimentos e que são reembolsáveis;

7ª) Acresce que a autonomia das autarquias locais só existe se estas tiverem capacidade financeira para exercerem as suas funções;

8ª) Ora, com a criação do FAM, estabeleceu-se um mecanismo para apoio aos municípios em dificuldades financeiras, permitindo, assim, o reforço, senão mesmo, a manutenção da referida autonomia das autarquias locais;

9ª) Sendo certo que a existência do FAM, com a verba permanentemente ao seu dispor para apoio aos municípios em dificuldades, funciona como uma garantia dos credores, o que pode permitir que haja uma redução dos juros cobrados em empréstimos, por exemplo bancários, a todos os municípios, incluindo o recorrente;

10ª) Por outro lado, havendo consciência do esforço que os municípios, juntamente com o Estado, teriam que fazer nas dotações para o FAM, o Orçamento de Estado para 2015 aumentou o valor das verbas a transferir para os municípios;

11ª) Assim, o que o recorrente recebeu, em 2015, é igual ou superior ao quantitativo a despender na dotação do FAM;

12ª) Sendo certo, ainda, como é referido na douta sentença recorrida, que o quantitativo devido ao FAM representava 0,5% do total das receitas correntes do recorrente, o que não põe em causa a prossecução das suas atribuições;

13ª) Também ao invés do defendido pelo recorrente, a dotação para o FAM não viola o princípio da igualdade;

14ª) É que os municípios “cumpridores” e os municípios “incumpridores” são tratados de forma diferente, desde logo porque estes últimos, para terem acesso aos empréstimos do FAM, têm de se vincular ao cumprimento de um programa de estabilidade financeira, além do pagamento de juros em relação a tais empréstimos;

15ª) Também improcede, de todo em todo, a invocada violação dos “princípios da justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias locais” e da “necessária correção das desigualdades entre autonomias do mesmo grau”;

16ª) Como igualmente também não há violação do “princípio da proibição do arbítrio ou da proporcionalidade” e da “proibição do excesso”;

17ª) É que o mecanismo do FAM permite um equilíbrio entre o esforço financeiro a efetuar pelo Estado e aquele a que os municípios são chamados – 50% o primeiro e 50% os segundos;

18ª) Por outro lado, o mecanismo do FAM permite que os quantitativos pagos pelos Municípios para a realização do capital social do FAM sejam restituídos, acrescidos de juros;

19ª) Como é também improcedente a consideração da dotação para o capital do FAM como um imposto, já que os municípios recebem contrapartidas – as unidades de participação e os rendimentos imputáveis a tais unidades de participação;

20ª) Mas ainda que se estivesse perante um imposto, a circunstância de ter sido criado por lei da Assembleia da República afasta qualquer inconstitucionalidade orgânica;

21ª) Por fim, as retenções previstas na Lei nº 53/2014, em face de incumprimento por parte dos municípios quanto às dotações para o capital da FAM, não têm qualquer carácter sancionatório, mas sim de cobrança de uma dívida;

22ª) Não há, pois, as invocadas inconstitucionalidades ou ilegalidades, pelo que a douta sentença recorrida não merece qualquer censura.

Termos em que o presente recurso deve ser julgado improcedente, mantendo-se a douta sentença recorrida, como é de Justiça”

O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido, por despacho de 9 de novembro de 2020.

O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 4 de dezembro de 2020, nada veio dizer, requerer ou Promover.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, de modo a verificar se terá ocorrido, nomeadamente, a suscitada “afronta ao direito fundamental de audiência e de defesa, consagrado no n.º 10 do artigo 32.º” da CRP, bem como a “panóplia de inconstitucionalidades materiais que viciam o «regime legal» em apreço”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.

III – Fundamentação de Facto

O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade:

“A. Em 30-09-2014, o Autor recebeu o ofício referência 02 (02.02.01)-300/DCAF S-001615-2014, emitido pela Direcção-Geral das Autarquias Locais, com o assunto “Realização do capital social do Fundo de Apoio Municipal”, através do qual se informa o Réu de que a sua contribuição para o FAM é de 922.482,69 €, a realizar em 7 anos, pelo que deve anualmente prever uma despesa com ativos financeiros de 131.784,69 € (doc. 1 junto com a petição);

B. Em 25-05-2015, o Réu recebeu o ofício referência 183./FAM/2015, emitido pelo FAM, no qual informou o Réu de que:

i) o capital social do FAM é realizado no prazo máximo de 7 anos, em duas prestações anuais a pagar em Junho e Dezembro;

ii) este deveria realizar a primeira tranche da contribuição para a realização do capital social do FAM, relativa ao ano de 2015, no montante de 65.891€ (doc. 2 junto com a petição). como se traduz isto?

IV – Do Direito

Perante a improcedência da Ação decidida em 1ª instância, e face ao Recurso interposto pelo Município para esta instância, importa verificar se se mostrarão verificados os vícios suscitados.

No que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:

“i. Da violação da autonomia das autarquias locais

Segundo o Autor, as normas referidas em epígrafe padecem de inconstitucionalidade na medida em que impõem uma contribuição financeira dos Municípios para a realização de 50% do capital social do FAM. Defende que estas violam de maneira flagrante as «disposições constitucionais consagradoras da “garantia da institucional da autonomia das autarquias locais”, em geral, (artigos 6.º e 235.º da Constituição da República Portuguesa) e da sua “autonomia financeira”, em particular, 238.º e 254.º da CRP).»

(...)

O Autor enquadrou o seu pedido em normas concretas que corporizam o funcionamento deste fundo. A primeira dessas normas é o art. 4.º/3, o qual estatui que «o regime de recuperação financeira municipal tem em conta as especificidades de cada município e baseia-se no princípio de repartição do esforço entre os municípios, os seus credores e o Estado e na prevalência de soluções encontradas por mútuo acordo entre o município, os credores municipais e o FAM.»

O artigo 17.º refere-se à contribuição para a realização do capital social, que incumbe em 50% ao Estado e 50% aos municípios, sendo a participação destes determinada por uma fórmula que tem por base os valores recebidos pelo município de mapa XIX do Orçamento de Estado e a coleta do IMI.

O artigo 19.º refere-se ao prazo de realização do capital, prevendo que este é realizado num prazo de sete anos, em prestações bianuais a realizar em Junho e de Dezembro. Refere-se ainda à remuneração dos empréstimos realizados a favor das autarquias e à utilização do capital social.

(...)

Entende o Autor que estas normas padecem de inconstitucionalidade «não só porque a “contribuição” para a “realização do capital social do FAM” é legalmente e coercivamente “imposta”, mas também devido ao seu alegado “incumprimento” estar sujeito a medidas sancionatórias, cuja mais gravosa se traduz na previsível “retenção” de receitas municipais “próprias” ou transferir do Orçamento do Estado para os Municípios, em sede de execução nos termos acabados de referir» (ponto 37 da petição).

Invoca a violação da garantia institucional da autonomia das autarquias locais (arts. 6.º e 235.º da CRP) e da sua autonomia financeira em particular (arts. 238.º e 254.º da CRP).

Vejamos em que consiste este princípio.

O princípio da autonomia das autarquias locais surge, em primeira linha, no art. 6.º1/ da CRP: «o Estado é unitário e respeita na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular e os princípios da subsidiariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralização democrática da administração pública.»

Deste normativo é possível distinguir, desde logo, entre a descentralização democrática da Administração Pública e a autonomia das autarquias locais. Ambas as expressões têm o sentido de que a administração deve estar próxima dos cidadãos, mas a autonomia das autarquias locais constitui um extra em relação à descentralização mera descentralização.

Com efeito, ligando este preceito ao artigo 235.º do CRP, percebemos que a autonomia das autarquias locais está ligada à constituição de pessoas coletivas de população e território, dotadas de órgãos representativos das populações locais. Trata-se de um princípio organizativo do Estado, ligado ao respeito pela dignidade da pessoa humana (art. 10.º da CRP) e pela soberania popular (arts. 2.º e 3.º da CRP) - António Cândido de Oliveira, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, p. 227.

(...)

A autonomia do poder local é uma manifestação da soberania popular a nível local, que tem por objetivo a prossecução de interesses próprios da população que reside no município.

Devemos neste ponto dizer que a autonomia do poder local não é um direito fundamental (tal não encontra fundamento nem no elemento literal, nem no elemento sistemático, nem no argumento teleológico), mas um princípio organizatório dos poderes públicos. Além da citação supra, onde se destaca o elemento sistemático e literal no sentido de a autonomia local ser um princípio organizatório, não deixamos de apontar para o elemento teleológico:

Ele não é certamente, na expressão de Vieira de Andrade, um «qualquer direito fundamental ou uma figura equiparada» postulado pelo «valor fundamental da liberdade ou autonomia da pessoa humana», como dizia Baptista Machado, constituindo antes um princípio organizatório dos poderes públicos - António Cândido de Oliveira, op. cit., p. 231.

Essa soberania popular “local” requer naturalmente um grau de autodeterminação dessas populações, mas que não se trata de uma independência face ao legislador. Com efeito, as normas aplicadas no presente caso não dizem ao Município como é que se ele deve organizar, que serviços deve prestar ou de que forma, nem que taxas deve exigir aos seus munícipes pela prestação de serviços nem como deve fixar as taxas de IMI para os imóveis localizados no seu território. Trata-se apenas de uma obrigação pecuniária.

(...)

Quem recebe a referida quantia pecuniária é o Fundo de Apoio Municipal, entidade dotada de personalidade jurídica própria, criada por ato legislativo, para a prossecução de fins de interesse público.

Esta obrigação foi criada pela Lei n.º 53/2014 de 25-08. Esta lei veio estabelecer o regime jurídico da recuperação financeira municipal e regulamentar o Fundo de Apoio Municipal. A recuperação financeira municipal «traduz-se na adoção de mecanismos de reequilíbrio orçamental, de reestruturação da dívida e de assistência financeira» (art. 4.º/1). Para alcançar esse desiderato, os Municípios devem/podem recorrer a determinadas medidas, cuja implementação é apoiada financeiramente pelo Fundo de Apoio Municipal, «pessoa coletiva de direito público dotada de autonomia administrativa e financeira» (art. 5.º/1) que tem por «objeto a recuperação financeira dos municípios que se encontrem em situação de rutura financeira …, bem como a prevenção de situações de rutura financeira».

A criação do FAM assentou sobre dois eixos – o eixo da solidariedade intermunicipal, aplicando internamente aquilo que foi antes implementado à esfera da chamada “Troika”; o eixo da responsabilização dos municípios por um problema que, efetivamente, foi visto pelo legislador como um problema de má gestão de alguns municípios – veja-se a intervenção do Secretário de Estado da Administração Local na discussão da proposta de lei que deu origem ao diploma apreço

(...)

Trata-se da instituição de um sistema de bail-in coletivo, na qual os municípios são coletivamente responsabilizados pelos seus problemas. Esta lógica presidiu igualmente, noutro contexto, ao estabelecimento do Fundo de Resolução (instituído em Portugal pelo Decreto-Lei n.º 24/2013, de inspiração comunitária) só que, em vez de debelar o risco sistémico do sector bancário, aborda-se o risco de incumprimento municipal.

Em troca desta prestação, os Municípios recebem unidades de participação no capital social do Fundo. Poderia discutir-se aqui a questão da bilateralidade/unilateralidade da forma usualmente seguida em direito tributário – todavia, essa discussão só faz sentido para avaliar da constitucionalidade orgânica das normas. Quanto a este ponto, tanto a Lei n.º 53/2014 de 25-08 que criou o Fundo e a obrigação aqui impugnada como os diplomas que promoveram as alterações posteriores foram aprovados pela Assembleia da República, pelo que nunca se poderia falar de inconstitucionalidade orgânica por violação do art. 165.º/1/i) da CRP.

(...)

Mesmo para os indivíduos, que são protegidos em primeira linha através de um sistema de direitos fundamentais tributário da dignidade da pessoa humana (art. 1.º da CRP), não se pode dizer que a sua dignidade e autodeterminação (art. 26.º da CRP) seja prejudicada pela existência de imposições legais e de correspectivas sanções. Por maioria de razão, constituindo a pessoa humana o fundamento da autonomia local, não se pode dizer que um município seja afetado na sua autonomia.

(...)

O âmbito subjetivo limitado não se afigura como discriminatório, no caso concreto, uma vez que se trata, em princípio, de um fundo que gera externalidades positivas para a globalidade dos municípios (onde se inclui o Autor). O facto de esta imposição/tributo em particular vir acompanhada de uma contrapartida (unidade de participação) não prejudica os municípios, antes serve de eventual compensação.

(...)

Assim, uma contribuição como a dos autos só é suscetível de afetar a autonomia financeira do Município quando esta, pelo seu montante, coloque em causa a sua liberdade de gestão das despesas.

(...)

Também o Acórdão nº 452/87 se pronunciou em termos cujo interesse agora importa sublinhar. Concluiu que a afetação de certas receitas autárquicas a determinadas despesas «é constitucionalmente admissível, respeitados que sejam certos limites – limites que decorrem da necessidade de deixar sempre intocado o núcleo essencial da autonomia e da inadmissibilidade de proceder à afetação de receitas, desnecessária ou injustificadamente, ou, ainda, em termos desproporcionados. E, assim, não será de admitir uma afetação de receitas sistemática - uma afetação de receitas tal que vá atingir o núcleo essencial da autonomia. E, do mesmo passo, será constitucionalmente ilegítima uma afetação de receitas sem qualquer justificação ou fundamento material ou que se revele excessiva».

Na ideia de autonomia estaria sempre implicada «uma maior ou menor dose de liberdade na realização das despesas.

(...)

No nosso caso, está em causa o pagamento de uma quantia anual que se cifra em 131.783€. No orçamento de Estado para 2015 estão previstas transferências no valor de 9.328.192€, de acordo com o Mapa XIX. Este montante foi sucessivamente de 9.436.345€, 9.723.152€, 9.855.962€, 10.623.425€ e de 11.684.584 desde 2016 até 2020.

A quantia devida para o FAM corresponde a percentagens entre os 1,41 % do montante das transferências do Orçamento de Estado (2015) e os 1,12 % (2020). Estas percentagens são necessariamente inferiores se se tiver em consideração que não incluem as receitas próprias dos municípios (por exemplo, as receitas de IMI). A este respeito, diga-se que o Município (...) apresentou um total de receita cobrada líquida de 22.333.895,53 € em 2015, a título de receitas correntes. Da aplicação do montante anual exigido ao Autor às receitas líquidas por ele cobradas em 2015 resulta que a quantia devida ao FAM se cifra em 0,59 % dessas receitas.

A imposição pecuniária colocada em causa pelo Autor afigura-se de diminuta importância no total das suas receitas, não sendo de molde a colocar em causa a prossecução das suas atribuições.

(...)

Por outro lado, diga-se desde já que a Lei n.º 53/2014 não prevê qualquer regime sancionatório para o não pagamento das entradas de capital. Limita-se (art. 50.º/4) a prever o pagamento de juros de mora, à taxa legal em vigor, desde a data do incumprimento até à data do efetivo pagamento.

O Autor defende que este regime tem carácter sancionatório (a retenção do pagamento e a dívida de juros de mora – pontos 33-34 da petição), todavia, parece-nos que uma análise do regime dos juros de mora nos leva a concluir pela sua natureza meramente indemnizatória (apesar da epígrafe do art. 50.º da Lei n.º 53/2014).

(...)

Entende-se que a indemnização por esse atraso corresponde aos juros contados a partir do dia da constituição em mora (art. 806.º/1 do CC). Poderão ser apenas os juros legais caso as partes não tenham acordado outra taxa (art. 806.º/2 do CC).

(...)

Apesar de o nosso regime civil se referir à culpa do devedor (que também é requisito geral do direito à indemnização – art. 487.º do CC), não se deve ler esta referência como transformadora do regime dos juros de mora num regime sancionatório.

Com efeito, uma coisa é indemnizar o credor pela não disponibilidade de fundos durante um determinado período de tempo, outra é realizar a afirmação contra-fáctica de uma norma. No direito sancionatório, a sanção não visa indemnizar o credor, visa i) evitar que uma determinada conduta se repita;

ii) estabelecer a confiança no sistema jurídico e na vigência das normas.

(...)

Consequentemente, não ocorre qualquer violação da autonomia institucional das autarquias locais.

ii. Da violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade

O Autor defende ainda que foi violado o princípio da proporcionalidade (onde inclui o princípio da igualdade), por considerar que esta contribuição foi operada de forma arbitrária e que trata de acudir às necessidades financeiras de alguns municípios através das receitas de todos os municípios

(...)

O princípio da proporcionalidade vem previsto, em termos gerais, no art. 7.º do CPA, concretizando o Estado de direito democrático a que se refere o art. 2.º da CRP.

A referida disposição decompõe o princípio da proporcionalidade nos seus vetores/subprincípios essenciais: a idoneidade; a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito.

(...)

No caso em concreto, tendo em conta a finalidade de constituir um fundo que conceda apoio financeiro aos municípios e de diminuir coletivamente os seus riscos de financiamento, entendemos que o presente regime é idóneo a alcançar esses objetivos.

Quanto à necessidade, entende-se também que não há outra alternativa de alcançar esses objetivos de modo menos lesivo para o município, considerando que a imposição afeta apenas um ínfima parcela das receitas municipais. Devemos ter em linha de conta que o montante da prestação é calculado com base na participação do município no Fundo de Equilíbrio Financeiro, nas receitas do IUC, no valor patrimonial tributário não isento dos imóveis localizados no território municipal, e ainda na participação do município nas receitas do Estado, de tal modo que em 2015 a contribuição correspondia a 0,59 das receitas correntes obtidas pelo Autor.

Por fim, no que diz respeito à proporcionalidade em sentido estrito, afigura-se que o fim de estabelecer um fundo de apoio aos municípios não excede a lesão provocada no património/autonomia financeira do Autor. O estabelecimento de fundo como o FAM efetivamente permite auxiliar os municípios sem recurso a medidas ad hoc – veja-se, os arts. 23.º e seguintes da Lei 53/2014, os quais preveem programas, com os respetivos objetivos diferenciados, e a sua realização com a participação dos órgãos municipais. O funcionamento do FAM é tudo menos arbitrário. A recuperação financeira realiza-se através de um contrato (programa de ajustamento municipal, ou PAM), o qual deve recorrer a mecanismos tipificados (art. 23.º da Lei n.º 53/2014). A lei prevê desde logo limitações para os municípios objeto do PAM, por exemplo (art. 32.º).

(...)

O Autor alega que deveria ser o Estado a assegurar o apoio aos municípios em dificuldades, através da dotação global inscrita no orçamento de Estado para financiamento de projetos de interesse nacional a desenvolver pelas autarquias locais ou através da concessão de auxílios financeiros em situação de calamidade pública (art. 22.º da Lei n.º 73/2013 de 3 de Setembro – Regime Financeiro das Autarquias Locais, ou RFAL).

(...)

As exceções invocadas prendem-se com o n.º 2 e com o n.º 3/a).

O n.º 2 refere-se ao financiamento de projetos de interesse nacional, o que nada tem a ver com o auxílio a municípios que estão endividados e, por exemplo, têm dificuldades em liquidar as suas dívidas. O n.º3/a) refere-se ao estado de calamidade, que se trata de uma situação prevista e tipificada na Lei de Bases da Proteção Civil (arts. 8.º e 9:º) que tem como pressuposto a ocorrência de um acidente grave ou catástrofe, na aceção do art. 3.º dessa mesma lei.

(...):

Ora, as dificuldades financeiras de um município não se enquadram nesta situação, pelo que nunca poderiam gerar uma transferência do Estado a favor deste. Os meios alternativos invocados pelo Autor afiguram-se inidóneos a alcançar o objetivo pretendido com este ato e com as normas subjacentes. Antes resulta do n.º 1 que o Estado não deve contribuir para a resolução destas situações.

O Autor alega ainda que aquilo que os municípios têm de pagar é em muito superior ao benefício retirado pelos municípios auxiliados.

Todavia, parece-nos que o regime legal não permite extrair essa conclusão. Em primeiro lugar, o Fundo é constituído com apenas 50% de participação municipal; segundo, as unidades de participação no FAM podem ser resgatadas caso os empréstimos concedidos pelo FAM estejam completamente amortizados e existam excedentes de tesouraria não necessários à assistência financeira a municípios (arts. 17.º/2 e 21.º da Lei 53/2014). Destas normas resulta que quando o montante pecuniário aplicado for superior às necessidades, pode ser retirado através do resgate de unidades de participação e que os municípios nunca são responsáveis na totalidade pela participação nessas necessidades.

Assim, nunca os municípios contribuem com mais do que estritamente necessários, antes contribuirão com cerca de metade do necessário.

(...)

Por fim, diga-se que esta contribuição não viola o princípio da igualdade (art. 13.º da CRP), que o Autor subsume ao princípio da proporcionalidade. Este princípio ordena que haja tratamento igual para situações iguais e tratamento desigual para situações desiguais, o que se acha cumprido numa contribuição cuja medida é o rendimento aproximados dos participantes.

Quando um município com maiores rendimentos paga mais do que um município com menos rendimentos, na medida do seu rendimento, então a lei trata de forma igual municípios com igual rendimento e de forma desigual municípios com rendimento diferente, o que é precisamente a estrita observância do princípio da igualdade.

Nestes termos, improcede a alegação do Autor.

iii. Da violação do direito de defesa

O Autor defende que foi violado o art. 32.º/10 da CRP, por não lhe ter sido concedida oportunidade de apresentar defesa no procedimento.

Vejamos a norma invocada:

Nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.

Note-se que o Autor não invocou que não lhe foi dado direito de audiência prévia nos termos do art. 121.º e seguintes do CPA, mas alega a violação do direito de defesa na sequência do enquadramento do ato de retenção como ato sancionatório. Note-se que o ato sub iudice surge na sequência de um diploma legislativo que i) prevê de forma fechada os meios de execução coerciva do ato, retirando qualquer margem de apreciação à administração; ii) não faz referência a qualquer direito de audiência prévia; pelo que não faria sentido invocar o art. 121.º do CPA na presença de lei especial sobre a matéria.

O ato de retenção traduz apenas a execução coerciva do ato, estando em relação direta com a obrigação pecuniária nela prevista e não traduz qualquer vontade punitiva por parte do legislador.

Com efeito, a retenção engloba apenas os montantes contidos no ato e nada mais; não tem qualquer correlação com a culpa do agente, nem com a gravidade concreta daquela falta de pagamento (qual o montante cujo pagamento se omitiu, por exemplo).

Tal leva-nos a concluir que não há natureza sancionatória, virada para a punição de um ato antijurídico, mas apenas para a efetivação da estatuição contida no ato administrativo impugnado.

Por isso, não tem aqui aplicação o disposto no art. 32.º/10 da CRP.

Nestes termos, não foi violado o direito de defesa do Autor.

Vejamos:

Refira-se desde já que o decidido em 1ª Instância é para manter, atento até o discurso fundamentador adotado, particularmente elucidativo e supra parcialmente transcrito.

Em concreto, veio o Município (...) intentar a presente ação peticionando a declaração de nulidade de ato de execução contido em oficio que lhe fora enviado pelo Fundo de Apoio Municipal (FAM), indicando o montante com que deveria contribuir para o capital social do FAM, mais peticionando a declaração de nulidade de “ato materialmente administrativo”

constante do artº 17º da Lei nº 53/2014, de 25 de Agosto e a condenação dos réus “à abstenção de comportamentos e da emissão de atos administrativos”.

Correspondentemente, julgou o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, em 1 de junho de 2020, a ação improcedente, absolvendo os Réus do pedido, nos seguintes termos:

“VI-Decisão

Julga-se a presente ação improcedente e, em consequência, absolve-se os Réus do pedido.”

O FAM foi criado pelo artº 62º da Lei nº 73/2013, de 3 de setembro (Lei das Finanças Locais), constituindo-se como pessoa coletiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, tendo por objeto prestar assistência financeira aos municípios que se encontrem em situações de excesso de endividamento ou em rutura financeira.

A Lei das Finanças Locais remeteu para diploma próprio a “estrutura, termos e condições de capitalização e funcionamento” do referido FAM (artºs 63º e 64º), o que veio a determinar a publicação da Lei nº 53/2014, de 25 de agosto, onde se estatuem as seguintes regras:

a) O objeto do FAM é o estabelecimento de um regime jurídico da recuperação financeira municipal;

b) Para essa recuperação financeira municipal serão adotados mecanismos de reequilíbrio orçamental, de reestruturação da dívida dos municípios e de assistência financeira a estas entidades;

c) Para a recuperação financeira dos municípios haverá uma intervenção de credores, municípios e Estado;

d) O capital social do FAM é de €650.000.000, representado por unidades de participação a subscrever pelo Estado, em 50%, sendo os restantes 50% subscritos e realizados pelos municípios;

e) O artº 17º da Lei nº 53/2014, de 25 de Agosto, estabelece a fórmula de cálculo da contribuição de cada município para a realização do capital social do FAM;

f) A DGAL, tendo em conta a referida fórmula de cálculo, comunicará aos municípios o valor da sua contribuição para o FAM;

g) Para o apoio aos municípios em dificuldades financeiras, serão celebrados contratos entre esses municípios e o FAM, através dos quais este fará empréstimos remunerados àqueles, vinculando-se os municípios ao cumprimento de várias obrigações.

O Município (...), inconformado com a decisão proferida em 1ª Instância, interpôs o presente recurso, renovando o seu entendimento, de acordo com o qual, os atos de execução das normas legais que preveem a contribuição dos Municípios para o capital social do Fundo de Apoio Municipal (FAM) violam o princípio de autonomia das autarquias locais, os princípios da proporcionalidade e da igualdade e ainda os direitos de defesa.

Diga-se desde logo que não basta invocar a verificação em abstrato de qualquer violação de princípio ínsito em lei ordinária ou inconstitucionalidade, importando que a sua verificação seja densificada e demonstrada, o que não ocorreu.

Como tem vindo a ser reconhecido desde há muito pela generalidade da Jurisprudência (Vg. o Acórdão do TCA - Sul nº 02758/99 19/02/2004) “(...) não é de conhecer por omissão de substanciação no corpo de alegação, a violação dos princípios Constitucionais, designadamente por interpretação desconforme mormente à Lei Fundamental, se o Recorrente se limita a afirmar a referida desconformidade de interpretação e de aplicação, sem apresentar, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a modalidade a que reverte o vício afirmado.”

No mesmo sentido aponta, igualmente, o Acórdão do Colendo STA nº 00211/03 de 29/04/2003, onde se refere que “por omissão de substanciação no articulado inicial e nas alegações de recurso, não é de conhecer da questão da inconstitucionalidade e/ou interpretação desconforme à CRP de normas de direito substantivo …, na medida em que a Recorrente se limita a afirmar, conclusivamente, a referida desconformidade sem que apresente, do seu ponto de vista, as razões de facto e de direito do discurso jurídico fundamentador nem, sequer, a que modalidade reverte o vício afirmado”.

Assim, até por falta de concretização e densificação do alegado, não se vislumbra que se verifique qualquer violação de princípios, mormente de natureza constitucional.

Em qualquer caso, para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, sempre se dirá o seguinte:

Das ilegalidades invocadas

O Município considera que o “ato” praticado pelo FAM é ilegal, uma vez que as normas em que teria assentado, se mostrariam inconstitucionais.

Para o recorrente, os artºs 4º, nº 3, 17º, 19º, nºs 1, 3, 4 e 50º, nº 1 da Lei nº 53/2014, violariam os princípios da autonomia local e da autonomia financeira.

Como refere a sentença recorrida, “uma contribuição como a dos autos só é suscetível de afetar a autonomia financeira do Município quando esta, pelo seu montante, coloque em causa a sua liberdade de gestão das despesas. Veja-se o que se disse no parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º P000721993, disponível em dgsi.pt:

(…)

Como resulta do parecer supra e da jurisprudência aí referida, uma obrigação pecuniária pode ser de tal modo elevada que prive os municípios dos meios financeiros necessários à prossecução dos seus interesses, devendo esta ser avaliada em função do princípio da proporcionalidade.

No nosso caso, está em causa o pagamento de uma quantia anual que se cifra em 131.783€. No orçamento de Estado para 2015 estão previstas transferências no valor de 9.328.192€, de acordo com o Mapa XIX. Este montante foi sucessivamente de 9.436.345€, 9.723.152€, 9.855.962€, 10.623.425€ e de 11.684.584 desde 2016 até 2020.

A quantia devida para o FAM corresponde a percentagens entre os 1,41% do montante das transferências do Orçamento de Estado (2015) e os 1,12% (2020). Estas percentagens são necessariamente inferiores se se tiver em consideração que não incluem as receitas próprias dos municípios (por exemplo, as receitas de IMI). A este respeito, diga-se que o Município (...) apresentou um total de receita cobrada líquida de 22.333.895,53€ em 2015, a título de receitas correntes. Da aplicação do montante anual exigido ao Autor às receitas líquidas por ele cobradas em 2015 resulta que a quantia devida ao FAM se cifra em 0,59 % dessas receitas.

A imposição pecuniária colocada em causa pelo Autor afigura-se de diminuta importância no total das suas receitas, não sendo de molde a colocar em causa a prossecução das suas atribuições. (…)”

Em qualquer caso, entende o Município Recorrente que a obrigação imposta na lei de os municípios realizarem o capital social do FAM mais não é do que uma forma de custear despesas de outros municípios.

No entanto, resulta da Lei nº 53/2014, que os municípios se limitam a fazer uma aplicação financeira, subscrevendo unidades de participação emitidas pelo FAM, as quais constituem o capital social do referido FAM.

Acresce que essas unidades de participação se integram no ativo dos municípios, sendo o seu montante reembolsável e remunerado, não havendo assim qualquer subtração de receitas, ou mera afetação de receitas para municípios endividados.

Sem prejuízo do precedentemente referido quanto à verificação de supostas inconstitucionalidades é incontornável que o sistema adotado do FAM visa precisamente garantir a manutenção da capacidade financeira dos Municípios, independentemente das vicissitudes circunstanciais e conjunturais com que qualquer deles se possa confrontar em cada momento e deste modo garantir exatamente a sua autonomia.

Efetivamente, e como se afirmou na Sentença Recorrida, “(…) o Município (...) apresentou um total da receita cobrada líquida de 22.333.895,53€ em 2015, a título de receitas correntes. Da aplicação do montante anual exigido ao Autor às receitas líquidas por ele cobradas em 2015 resulta que a quantia devida ao FAM se cifra em 0,59% dessas receitas”, mais se afirmando que “A imposição pecuniária colocada em causa pelo Autor afigura-se-nos da diminuta importância no total das suas receitas, não sendo de molde a colocar em causa a prossecução das suas atribuições”.

Acresce que o próprio Estado, assegura, mais de 50% das dotações do FAM, pois que garante ainda, “(...) por via da DGTF e através de empréstimos, as necessidades de financiamento do FAM...” (artº 19º, nº 2, da Lei nº 53/2014”.

Como refere Gomes Canotilho e Vital Moreira ”a garantia institucional da autonomia local requer, entre outras coisas, que as autarquias disponham de meios financeiros suficientes (para o desempenho das atribuições de que são constitucional ou legalmente incumbidas) e autónomos….”.

Mais uma vez, sem prejuízo do afirmado já precedentemente quanto às invocadas inconstitucionalidades, insuficiente e conclusivamente densificadas, sempre se reafirma que, em qualquer caso, não se reconhece a invocada violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.

Diga-se, em qualquer caso, que o suposto benefício atribuído aos Municípios incumpridores ou prevaricadores, não é exato, na medida em que aqueles que tenham de recorrer ao FAM para equilibrar as suas contas, são sujeitos, nos termos do artº 17º da Lei nº 53/2014, a um conjunto de obrigações e pagamento de juros relativamente aos montantes recebidos.

Como se afirmou na Sentença Recorrida, “(…) tendo em conta a finalidade de constituir um fundo que conceda apoio financeiro aos municípios e de diminuir coletivamente os riscos de financiamento, entendemos que o presente regime é idóneo a alcançar esses objetivos”, concluindo pela não violação do princípio da proporcionalidade “nos seus vetores/subprincípios essenciais: a idoneidade, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito”.

Referencia ainda a Recorrente a suposta violação dos princípios constitucionais da “justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias” e da “necessária correção das desigualdades entre autonomias do mesmo grau”.

Como se afirmou já, o Estado, enquanto tal, não deixa de contribuir substancialmente para o referido Fundo, em face do que se não justifica a invocação de violação do princípio da justa repartição dos Recursos do Estado.

Mostram-se assim injustificadas as afirmações do Recorrente, de acordo com as quais haveria violação dos princípios da “proibição do arbítrio ou da proporcionalidade” e da “proibição do excesso”, já que os “Custos” do FAM são assegurados não só pelos municípios enquanto pares, mas também pelo próprio Estado, sendo todos chamados a realizar o capital social do FAM.

Mal se compreende ainda a invocação de que o regime de retenções estabelecido na Lei nº 53/2014, constituiria um regime sancionatório, pois que está apenas em causa um regime legal de repartição de encargos e benefícios.

Acresce que os atos objeto de impugnação se limitam a dar execução às ao regime legal introduzido pela Lei n.º 53/2014, de 25 de agosto.

Finalmente, e no que respeita à suposta violação do direito de defesa, reclama o Município que terá sido violado o art.º 32.º, n.º 10 da CRP, uma vez que não lhe terá sido dada oportunidade para se defender no procedimento.

Desde logo, o Artº 32º da CRP não se mostra aqui aplicável pela singela razão que se reporta ao Processo criminal sancionatório e contraordenacional (Garantias de Processo Criminal), o que não é aqui, naturalmente, o caso.

Como se afirmou na Sentença Recorrida, ”(…) O ato de retenção traduz apenas a execução coerciva do ato, estando em relação direta com a obrigação pecuniária nela prevista e não traduz qualquer vontade punitiva por parte do legislador.

Com efeito, a retenção engloba apenas os montantes contidos no ato e nada mais; não tem qualquer correlação com a culpa do agente, nem com a gravidade concreta daquela falta de pagamento (qual o montante cujo pagamento se omitiu, por exemplo).

Tal leva-nos a concluir que não há natureza sancionatória, virada para a punição de um ato antijurídico, mas apenas para a efetivação da estatuição contida no ato administrativo impugnado. (…)”

Em face de tudo quanto precede, não merece censura a decisão proferida pelo tribunal a quo.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.

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Custas pela Recorrente*
Porto, 7 de maio de 2021

Frederico de Frias Macedo Branco

Nuno Coutinho

Ricardo de Oliveira e Sousa