Processo 0152/24.4BEFUN.CS1.SA1

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1.1. MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ, identificado nos autos, inconformado com a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, de 24.06.2025, que julgou procedente a impugnação judicial deduzida por A..., S.A., igualmente identificada nos autos, contra os atos de liquidação de Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI), referentes aos anos de 2015 a 2022, dos quais resultou um montante total a pagar de € 1.146.451,60, e, em consequência, declarou a nulidade dos atos de liquidação impugnados, veio da mesma interpor recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul.
1.2. O Recorrente concluiu da seguinte forma as suas alegações de recurso:

«(…)

1. O presente recurso tem por objeto a sentença proferida pelo Mmo.º Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal datada de 24-06-2025, no âmbito do processo n.º 152/24.4BEFUN, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, a qual julgou a impugnação procedente e em consequência declarou a nulidade dos atos de liquidação nela sindicados.

2. O thema decidendum no âmbito dos presentes autos de recurso consiste em aferir se a liquidação impugnada padece dos vícios de incompetência absoluta do Município para emissão dos atos de liquidação de IMI e de falta de elementos essenciais do imposto.

3. Ora, resulta da douta sentença que o Tribunal a quo fundou a sua convicção no pressuposto de que:

“Os actos de liquidação de IMI praticados pela Câmara de Santa Cruz traduzem o exercício de poderes tributários que a autarquia e os seus órgãos não têm.

Pretendem tributar, através dos actos impugnados, de forma ilegal e inconstitucional, pois de forma capciosa o que fazem é criar um imposto através de procedimentos próprios.

Violando as normas de incidência em vigor pretendem tributar uma realidade prédios inexistentes na matriz predial - que não é tributada no ordenamento jurídico-fiscal português, e cuja sujeição a tributação depende exclusivamente da competência dos órgãos de soberania, Assembleia da República e Governo.

Face ao exposto, os actos de liquidação são inválidos por nulidade e, como tal, não produzem quaisquer efeitos jurídicos.”

4. O Recorrente não pode aceitar esta tese, na medida em que, uma interpretação do n.º 1 do artigo 113.º do CIMI no sentido de vedar ao Município todo e qualquer poder para liquidação e cobrança do IMI é manifestamente inconstitucional, por violação dos princípios da autonomia local, da proporcionalidade e da proteção da confiança.

5. Com efeito, tal interpretação não deixaria de configurar incumprimento do Estado do seu dever de adequação legislativa do CIMI, face ao disposto na Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (RFALEI) e no artigo 238.º, n.º 4 da CRP.

6. A atribuição de poderes tributários aos municípios tem o seu fundamento último no princípio da autonomia local, consagrado pela Constituição da República. Assim, se as autarquias dispõem de “património e finanças próprios”, como se estatui no artigo 238º da Constituição, isso é porque a autonomia na arrecadação de receitas e na realização de despesas é vista como indispensável à prossecução pelas autarquias dos interesses próprios das populações respetivas aos quais se refere o artigo 235.º e à descentralização administrativa garantida pelo artigo 237.º.

7. A autonomia local pressupõe com certeza a dotação de receitas próprias e a realização própria de despesas, estando o suporte dessa gestão financeira no orçamento que compete às autarquias aprovar, com independência do orçamento do estado.

8. O princípio da autonomia local, ínsito no artigo 6.º, n.º 1 da CRP, pressupõe o reconhecimento de uma esfera de poderes normativos próprios, a margem de livre orientação e decisão (com formas de prestação de contas na esfera do próprio ente), a não-subordinação ou independência, a delimitação do controlo (entendido em sentido estrito) a um controlo objetivo de mera tutela de legalidade, bem como a disponibilidade ou suficiência de meios financeiros.

9. A Autonomia local implica, ainda, a disponibilidade ou suficiência de meios financeiros.

10. Assume particular importância nas receitas próprias, a componente fiscal, ou seja, os impostos locais (designadamente, IMI, IMT e Derrama) e taxas, assim como as receitas provenientes da venda de bens e serviços correntes.

11. Como se reconhece no artigo 9.º, n.º 1, da Carta Europeia de Autonomia Local, à qual Portugal se encontra vinculado, “as autarquias locais têm direito, no âmbito da política económica nacional, a recursos próprios adequados, dos quais podem dispor livremente no exercício das suas atribuições”. E o n.º 2 do mesmo artigo 9.º impõe a proporcionalidade entre os recursos financeiros das autarquias locais e as atribuições que a Constituição e a lei lhes conferem.

12. Em suma, a autenticidade da autonomia local pressupõe, entre outros fatores, a disponibilidade dos recursos materiais suficientes para prosseguir as atribuições e exercer as competências ajustadas à prossecução dos interesses próprios das suas populações.

13. É à luz deste imperativo que deve ser lido o n.º 2 do artigo 238.º CRP, segundo o qual “O regime das finanças locais será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias e a necessária correção de desigualdade entre autarquias do mesmo grau”.

14. Nesta senda, o artigo 6.º, n.º 1, CRP afirma a descentralização democrática da administração pública como um dos princípios fundamentais da organização e do funcionamento do Estado, a par dos princípios da subsidiariedade e da autonomia das autarquias locais.

15. Por seu turno, determina o artigo 237.º, n.º 1, CRP que “as atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa”.

16. São três os princípios que marcam o regime constitucional das autarquias locais, sendo estes os princípios da subsidiariedade, da autonomia e da descentralização.

17. Dito isto, não se ignora que em matéria tributária, nos termos do n.º 2 do art.º 103.º da Constituição, “os impostos são criados por lei que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”, sendo da reserva relativa da Assembleia da República legislar sobre a “criação de impostos e sistema fiscal”, tal como resulta da al. i) do n.º 1 do art.º 165.º, também da Constituição.

18. É sabido como o princípio da legalidade - princípio comum do Estado de Direito - reserva à lei parlamentar a tarefa de regular os elementos essenciais dos impostos.

19. Nesse sentido, às autarquias locais apenas serão reconhecidos poderes aplicativos, não lhes sendo permitido criar impostos ou sequer modelar as respetivas bases de incidência.

20. Sucede que, como já advertimos, na Constituição, ao lado da legalidade fiscal coexistem outros princípios com dignidade equivalente, pelo que o intérprete há-de tentar as vias necessárias à sua adequada compatibilização, recusando todas as perspetivas absolutas.

21. O Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, veio regular as receitas autárquicas à realidade atual, aumentar a exigência e transparência ao nível da prestação de contas, bem como, dotar as finanças locais dos instrumentos necessários para garantir a efetiva coordenação entre a administração central e local, contribuindo, assim, para o controlo orçamental e para a prevenção de situações de instabilidade e desequilíbrio financeiro.

22. A atividade financeira das autarquias locais desenvolve-se com respeito pelos seguintes princípios (art.º 3.º, n.º 2): a) Princípio da legalidade; b) Princípio da estabilidade orçamental; c) Princípio da autonomia financeira; d) Princípio da transparência; e) Princípio da solidariedade nacional recíproca; f) Princípio da equidade intergeracional; g) Princípio da justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais; h) Princípio da coordenação entre finanças locais e finanças do Estado; i) Princípio da tutela inspetiva.

23. O RFLAEI prevê três fontes de financiamento das autarquias: i) as receitas tributárias próprias; ii) as transferências intergovernamentais; e iii) o recurso ao endividamento.

24. O IMI, constitui, precisamente receita dos Municípios, como decorre da alínea a) do artigo 14.º da Lei n.º 73/2013, de 03 de setembro e do artigo 1.º do CIMI.

25. A afetação da receita do IMI aos Municípios assenta, portanto, na ligação especialmente forte que o património imobiliário mantém com o território e na noção de que uma parte importante da atividade municipal se centra ainda nos serviços de gestão dos espaços e equipamentos públicos.

26. Neste sentido, as alíneas b) e c) do artigo 15.º da Lei n.º 73/2013, de 03 de setembro são claras ao conferir aos Municípios poderes tributários para liquidação e cobrança dos tributos a cuja receita tenham direito.

27. Contudo, apesar destas faculdades reconhecidas às autarquias locais ao nível da liquidação, arrecadação e cobrança das receitas tributárias que por lei lhe sejam destinadas (artigo 6.º, n.º 2, alíneas c) e d) do artigo 15.º e artigo 17.º, todos do RFALEI), no que concretamente respeita ao IMI, a satisfação deste comando carecia da intervenção do Estado no sentido de adaptar o regime do CIMI de forma a conferir legitimidade aos Municípios para procederem à liquidação e cobrança deste tributo, já que no âmbito deste tributo tais tarefas estão legalmente cometidas à Autoridade Tributária (artigos 113.º e 119.º do CIMI).

28. Assim, a omissão na conformação do CIMI, de acordo com o disposto nas alíneas c) e d) do artigo 15.º do RFALEI, constitui uma ofensa clara aos princípios da descentralização democrática e da autonomia administrativa e financeira das autarquias locais.

29. Face ao que temos vindo a expor, podemos concluir que o sacrifício imposto ao princípio a legalidade pelo atual RFALEI, com a delegação nas autarquias locais de poderes para liquidar e cobrar tributos cujas receitas por lei lhes sejam destinadas se afigura conforme à aludida concordância prática com o princípio da autonomia local e em nada ofende o princípio da legalidade fiscal.

30. Não podendo as autarquias locais, conforme se verificou, criar tributos, podem, no entanto, administrá-los ou geri-los e ser inclusivamente titulares da receita arrecadada.

31. Conforme já se evidenciou, a titularidade ativa da relação jurídica fiscal entendida em sentido amplo comporta diversas situações distintas - o poder tributário, a competência tributária, a capacidade tributária ativa e a titularidade da receita fiscal, sendo que, a competência tributária relaciona-se com a administração ou gestão dos impostos, ou seja, diz respeito aos procedimentos de lançamento, liquidação e cobrança.

32. Nesse sentido, não encontramos nenhuma justificação para que o artigo 113.º, n.º 1 do CIMI reserve para o Estado o poder de cobrar e liquidar o IMI.

33. Perante o quadro legal que acabamos de citar parece-nos claro que o legislador infraconstitucional ao não consagrar a possibilidade de as autarquias poderem liquidar e cobrar o IMI, nem mesmo nos casos em que a AT incumpre o dever legal de o fazer, viola o princípio da autonomia local em todas as suas vertentes.

34. A nosso ver o n.º 1 do artigo 113.º do CIMI quando interpretado no sentido de não atribuir poderes de cobrança e liquidação do IMI às autarquias é inconstitucional, na medida em que restringe de modo inaceitável os princípios da descentralização e da autonomia administrativa e financeira das autarquias locais.

35. Com efeito, ao não se atribuir às Autarquias o poder de liquidar e cobrar o IMI, ou de pelo menos, se substituir ao Estado na liquidação e cobrança de IMI, quando este não o faça, é fácil de perceber que numa situação como a que aqui nos ocupa os Municípios ficam sem qualquer meio de reação, acabando por ficar privados de uma receita a que têm direito e que a lei lhes destina, o que em consequência põe em causa a autonomia financeira das autarquias e a prossecução das suas atribuições.

36. Como é bom de ver, tal restrição viola o princípio da autonomia local, na medida em que, ao atribuir de modo exclusivo a cobrança de IMI à administração central, põe em causa de modo inadmissível a concretização da autonomia financeira local.

37. Assim, é incontestável que a negação do poder de cobrar e tributar o IMI por parte das autarquias locais constitui uma omissão legislativa por parte do Estado, que em obediência ao princípio da autonomia local deveria ter alargado os poderes das autarquias locais de modo que estas ficassem responsáveis pela gestão dos designados tributos locais.

38. Repare-se que além deste alargamento não violar o princípio da legalidade fiscal, somente com a existência de receitas tributárias com uma significativa modelação por parte das autarquias será possível ao cidadão controlar, efetivamente, as decisões financeiras tomadas pelos municípios.

39. De facto, é inegável que o alargamento dos poderes tributários locais implicará necessariamente uma maior responsabilização dos entes locais, relativamente às decisões financeiras que venham a tomar. Torna-se igualmente verdadeiro que tal situação conduzirá a uma maior legitimação democrática da autonomia financeira local.

40. No presente caso, além da violação do princípio da autonomia local também o princípio da tutela da confiança surge violado, na medida em que o RFLAEI ao consagrar entre os poderes tributários das autarquias locais a possibilidade de liquidação e cobrança dos impostos e outros tributos a cuja receita tenham direito, nos termos a definir por diploma próprio, impunha o alargamento dos poderes das autarquias locais de modo que estas ficassem responsáveis pela gestão dos designados tributos locais, seja por via da revisão do CIMI, seja através de diploma próprio, o que até hoje continua por concretizar.

41. No presente caso, não podem subsistir dúvidas quanto à criação de uma base de confiança na atribuição de competências aos municípios para liquidação e cobrança dos tributos a cuja receita tenham direito.

42. No caso concreto verifica-se uma afetação das expectativas do Recorrente, na medida em que a não revisão do CIMI e/ou aprovação de diploma próprio que definisse os poderes de liquidação e cobrança do IMI pelos municípios esvaziou por completo o conteúdo dos poderes tributários dos Municípios nesta sede, em total oposição à expetativa criada com a aprovação do RFALEI.

43. Deste modo, o Estado ao não prever a possibilidade de os Municípios liquidarem e cobrarem o IMI, ou pelo menos poderem fazê-lo quando a AT não o faça faltou ao dever constitucional de boa-fé, quebrou a confiança dos destinatários das suas normas e ofendeu o princípio da segurança jurídica.

44. Ora, nos termos do disposto no art. 204.º da Constituição os Tribunais não podem aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou nos princípios nela consignados.

45. Assim sendo impunha-se ao douto Tribunal a quo interpretar o artigo 113.º. n.º 1 do CIMI como permitindo aos Municípios liquidar e cobrar o IMI quando a AT ilegalmente se recuse a fazê-lo, só assim se garantindo uma interpretação conforme à Constituição e aos princípios nela consagrados.

46. Por outro lado, relativamente à falta dos elementos essenciais do imposto, o Tribunal a quo sustenta a sua posição na questão de se encontrar pendente recurso no âmbito do processo n.º 297/14.9BEFUN, e como tal, não sendo a decisão de 1.ª instância definitiva não é possível obrigar a AT-RAM a inscrever na matriz os imóveis onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira.

47. Mais uma vez, cremos que este entendimento não se afigura correto, porquanto no presente caso a não inscrição dos prédios na matriz resulta exclusivamente de uma decisão ilegal por parte da Autoridade Tributária, que após requerimento do Município recusou-se a fazê-lo com base em pressupostos errados, como já considerado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal no processo n.º 297/14.9BEFUN.

48. Donde, na sequência do incumprimento por parte da Autoridade Tributária do seu dever de inscrição do prédio na matriz, o sujeito passivo será aquele que tem a posse do prédio, que no caso é a Recorrida.

49. Recorde-se que o referido processo surgiu em decorrência da decisão de indeferimento do pedido de inscrição na matriz dos imóveis onde está instalado o Aeroporto Internacional da Madeira, datada de 19 de novembro de 2014.

50. Por entender que a referida decisão era ilegal, o ora Recorrente intentou ação administrativa de condenação à prática do ato devido contra a Região Autónoma da Madeira e Direção Geral do Tesouro e Finanças, pedindo a final que os Réus fossem condenados à prática do ato devido e ilegalmente recusado traduzido na inscrição na matriz predial do Aeroporto Internacional da Madeira.

51. A referida ação correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal sob o n.º 297/14.9BEFUN, tendo sido proferida decisão que julgou a ação procedente e condenou a entidade demandada na prática do ato devido, como seja a inscrição na matriz dos imóveis onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira.

52. Foi na sequência desta decisão que o Município de Santa Cruz, notificou a Recorrida, do projeto de decisão de Liquidação do IMI (Imposto Municipal sobre Imóveis) - Infraestruturas Aeroportuárias - Parques de Estacionamento Automóvel, Infraestruturas de Apoio (Armazéns), Plataforma de Estacionamento de Aeronaves e Divisões para Comércio e Serviços do Terminal de Passageiros - Local: Avenida Marginal do Aeroporto Internacional da Madeira - Anos de 2015 a 2022 .

53. Donde, esta atuação do Município, ao invés de constituir uma ilegalidade ou uma “aberração jurídica”, constitui, antes sim, uma atuação conforme aos poderes tributários do Município, ao abrigo do disposto nas alíneas b) e c) do artigo 15.º da Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.

54. Ainda assim, sempre se refira que a presente liquidação não surge como consequência da sentença proferida no mencionado processo, mas antes como decorrência dos poderes tributários do Recorrente.

55. Deste modo, a legitimidade para a presente atuação não decorre, nem está associada, muito menos dependente do processo identificado.

56. Com efeito, como referido na já citada sentença proferida no âmbito do processo n.º 297/14.9BEFUN, não existe nenhum diploma legal que estatua que os imóveis que constituam bens do domínio público não estão sujeitos a registo matricial ou que não integram o conceito fiscal de prédio previsto no CIMI.

57. Em face da recusa da AT, sempre terá de operar o disposto no artigo 8.º, n.º 4 do CIMI, segundo o qual “Presume-se proprietário, usufrutuário ou superficiário, para efeitos fiscais, quem como tal figure ou deva figurar na matriz, na data referida no n.º 1 ou, na falta de inscrição, quem em tal data tenha a posse do prédio.”

58. Donde, na sequência do incumprimento por parte da Autoridade Tributária do seu dever de inscrição do prédio na matriz, o sujeito passivo será aquele que tem a posse do prédio, que no caso é a Recorrida, pelo que carecem de fundamento as conclusões vertidas na douta sentença quanto ao alegado exercício de poderes tributários que o Município não tem.

59. Ao concluir nestes termos, o Tribunal a quo faz “tábua rasa” dos poderes tributários conferidos ao Recorrente nos termos do RFLAEI e bem assim dos já referidos princípios da autonomia local e descentralização.

60. No que concerne à legitimidade do Município para promover a avaliação, há ainda que referir que o IMI, sendo um tributo municipal regulado no Código do Imposto Municipal sobre Imóveis, deve considerar-se um imposto direto, periódico, sobre o património e que incide sobre o valor dos prédios situados no território de cada município, dividindo-se, de harmonia com a classificação dos mesmos prédios, em rústico e urbano.

61. O IMI é um tributo exigido com fundamento na capacidade contributiva revelada através do património do respetivo sujeito passivo, sendo, por isso, de qualificar como um imposto sobre o património.

62. O IMI incide sobre o valor patrimonial tributário (VPT) dos prédios rústicos e urbanos situados em território português.

63. A determinação do Valor Patrimonial Tributário (VPT) resulta de uma fórmula expressa no art.º 38º do CIMI.

64. Conforme resulta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18-09-2014, processo n.º 06982/1310, a avaliação do prédio pode ser promovida tanto pelo Chefe do Serviço de Finanças, como pela Câmara Municipal e/ou pelo sujeito passivo.

65. No presente caso, o concreto valor patrimonial Tributário das diversas infraestruturas aeroportuárias foi apurado mediante Relatório de Avaliação - Valor Patrimonial Tributário - Infraestruturas Aeroportuárias de 22-09-2023, tendo em consideração a localização, o uso, e todas as características e condicionantes dos prédios em análise, apurando-se um total de € 47.768.815,56 a título de Valor Patrimonial Tributário Global, no estado atual.

66. Mais, tendo o sujeito passivo sido validamente notificado do Relatório de Avaliação - Valor Patrimonial Tributário - Infraestruturas Aeroportuárias de 22-09-2023, optando livremente por não contestar o resultado da avaliação direta do prédio e não requerendo a segunda avaliação do imóvel, tal significa que o mesmo se conformou com a avaliação

realizada e com o valor patrimonial fixado na primeira avaliação.

67. Quanto à legitimidade para a liquidação e cobrança do Tributo por parte do Recorrente a mesma resulta do disposto no artigo 15.º do RFALEI em conjugação com o disposto nos artigos 6.º. n.º 1, 237.º, n.º 1 e 238.º, n.º 4 da Constituição, nos termos supra explanados.

68. Pelo que, o Município tem legitimidade ativa para a liquidação e cobrança do IMI, sem que tal esteja relacionado com os autos do processo em fase de recurso.

69. Daqui decorre que o Estado ao não prever a possibilidade de os Municípios liquidarem e cobrarem o IMI, ou pelo menos poderem fazê-lo quando a AT não o faça, ofende os princípios da descentralização democrática e da autonomia administrativa e financeira das autarquias locais.

70. Pelo que mal andou o Tribunal a quo ao concluir pela verificação dos vícios de incompetência absoluta do Município e de falta de elementos essenciais do imposto, por errada interpretação jurídica das normas dos artigos 2.º, n.º 1, 8.º, n.º 4, 113.º, n.º 1 do CIMI e do artigo 15.º do RFALEI, interpretação essa que é simultaneamente violadora das regras de interpretação hermenêutica e de princípios constitucionais consagrados nos artigos 6.º, 18.º, 235.º, 237.º e 238.º da CRP, acima referidos.

71. Inconstitucionalidade interpretativa que aqui se invoca para todos os devidos e legais efeitos.

72. Nestes termos, com o devido e muito respeito, a Sentença ora recorrida, ao decidir como efetivamente o fez, estribou o seu entendimento numa inadequada valoração da matéria de facto e de direito relevante para a boa decisão da causa, tendo violado o disposto nas supramencionadas disposições legais.

73. Consequentemente, não tendo a sentença do Tribunal a quo conhecido as restantes questões levantadas pela ora Recorrida, por as considerar prejudicadas pela solução encontrada, sendo a sentença revogada pelo Acórdão proferido pelo TCA, deverão os presentes autos baixar àquele Tribunal para que essas questões sejam conhecidas, pois toda a prova deve ser reapreciada e devidamente selecionada, o que só poderá ser efetuado por aquele Tribunal.

74. Dando assim por satisfeito o objetivo do duplo grau de jurisdição, e a não prolação de “decisões surpresa” uma vez que, em momento algum será coatado o exercício do direito ao contraditório.

75. Termos em que deve ser dado provimento ao presente recurso e revogada a sentença de que se recorre.»

Termina pedindo que o recurso seja procedente e revogada a decisão recorrida, devendo ser ordenada a remessa dos autos ao tribunal recorrido “para que sejam conhecidas as questões cujo conhecimento ficou omitido.”

1.3. A Impugnante, ora Recorrida, apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

«(…)

i) Conforme a Recorrente diz nas suas Alegações de Recurso, "A questão a apreciar e decidir é a de saber se a sentença recorrida fez um correto julgamento quando decidiu pela verificação dos vícios de incompetência absoluta da Câmara Municipal de Santa Cruz para a emissão dos atos de liquidação de MI e a falta dos elementos essenciais do imposto, designadamente dos fatores de incidência objetiva do mesmo".

ii) Do que antecede e do restante teor das Alegações resulta que a Recorrente apenas discorda da aplicação do direito aos factos, não questionando nenhum facto julgado como assente pelo Tribunal.

iii) Ora, dispõe o n.º 1 do artigo 280.º do CPPT o seguinte: "Das decisões dos tribunais tributários de 1.ª instância cabe recurso, a interpor pelo impugnante, recorrente, executado, oponente ou embargante, pelo Ministério Público, pelo representante da Fazenda Pública e por qualquer outro interveniente que no processo fique vencido, para o Tribunal Central Administrativo, salvo nas situações previstas no n.º 3".

iv) Em sentido complementar, dispõe o n.º 3 do mesmo inciso legal que:

"3 - Os recursos interpostos das decisões de mérito proferidas por tribunais tributários são da competência do Supremo Tribunal Administrativo quando cumulativamente:

a) As partes aleguem apenas questões de direito;

b) O valor da causa seja superior à alçada dos tribunais centrais administrativos;

c) O valor da sucumbência seja superior a metade da alçada do tribunal de que se recorre".

v) No caso em apreço estão preenchidos os três critérios cumulativos do n.º 3, do artigo 280.º do CPPT, a saber: i) a Recorrente só alegou questões de direito; o valor é superior ao da alçada dos Tribunais Centrais Administrativos, e, por último, iii) o valor da sucumbência foi superior a metade da alçada do Tribunal de que se recorre.

vi) Aqui chegados e verificados que estão os critérios cumulativos acima identificados, não resta senão concluir que a competência para julgar o presente Recurso é do Supremo Tribunal Administrativo;

vii) Na sequência da notificação da Sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, nos termos do qual a Impugnação Judicial apresentada, que correu termos sob o n.º de processo 152/24.4BEFUN, foi julgada procedente, o Município de Santa Cruz, por não se conformar com o teor desta decisão e por entender que a mesma está viciada de erros de julgamento de direito, apresentou Recurso junto deste Tribunal;

viii) A referida Sentença foi proferida no dia 24 de junho de 2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, Tribunal a quo, no âmbito do processo n.º 152/24.4BEFUN, e julgou procedente a Impugnação Judicial apresentada pela ora Recorrida, e, em consequência, declarou "a nulidade dos actos de liquidação de IMI impugnados" e, bem assim, condenou o Município de Santa Cruz no pagamento das custas processuais (cfr. conteúdo decisório da Sentença proferida pelo Tribunal a quo).

ix) O Tribunal a quo decidiu, assim, favoravelmente as pretensões invocadas pela Impugnante ora Recorrida, julgando procedente a Impugnação Judicial apresentada e declarando, consequentemente, a invalidade dos atos "tributários" acima melhor identificados e, bem assim, condenando a ora Recorrente no pagamento das correspondentes custas;

x) Com especial relevância para análise deste Recurso, entendeu o Tribunal a quo que: "Face ao exposto, os actos de liquidação são inválidos por nulidade e, como tal, não produzem efeitos" (cfr. página 8 da Sentença proferida pelo Tribunal a quo);

xi) Para efeitos de formação da sua convicção, o Tribunal a quo deu como provados os seguintes factos:

a. Em 20/01/2023 foi proferida sentença no processo n.º 297/14.9BEFUN, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, nos termos da qual foi:

"(...) condenada a Entidade Demandada [Região Autónoma da Madeira e Direcção Geral do Tesouro e Finanças] na prática do ato devido, como seja a inscrição na matriz dos imóveis onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira."

b. Foi interposto recurso da sentença referida em 1. supra, o qual se encontra pendente no Tribunal Central Sul.

c. A Câmara de Santa Cruz procedeu à determinação do valor patrimonial tributário dos prédios onde se encontram inseridas diversas infraestruturas aeroportuárias do Aeroporto Internacional da Madeira, mediante relatório de avaliação produzido pela B... - Consultoria, Avaliações e Perícias, Lda., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, entre o mais: "Desta forma, considera-se que o valor global dos prédios em análise, para efeitos do valor patrimonial tributário, na data da avaliação é de: Valor Patrimonial Tributário Global, no Estado Actual: 47.768.815,56 (Quarenta e Sete Milhões, Setecentos e Sessenta e Oito Mil, Oitocentos e Quinze Euros e Cinquenta e Seis Cêntimos)."

d. Pelo ofício ...93, de 26/10/2023, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a Câmara de Santa Cruz submeteu à C... para efeitos de audiência prévia os valores considerados para efeitos de cálculo e liquidação de IMI relativos às infraestruturas aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira.

e. Em 14/11/2023, a C... exerceu o direito de audição prévia relativamente ao projecto de decisão de liquidação de IMI relativamente às infraestruturas aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

f. Pelo ofício n.º ...87, de 03/01/2024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a A..., S.A., exerceu o direito de audição sobre o projecto de liquidação de IMI notificado pelo oficio n.º ...99, de 22/11/2023, emitido pela Câmara Municipal de Santa Cruz.

g. Pelo ofício ...99, de 22/11/2023, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a Câmara de Santa Cruz remeteu à A..., S.A e à C..., S.A. a decisão final relativa à liquidação de IMI - dos anos de 2015 a 2022, relativa às Infraestruturas Aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira.

h. A Câmara de Santa Cruz emitiu, em 21/11/2023, as facturas n.ºs ..., em nome da Impugnante, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e das quais consta, respectivamente, entre o mais:

"Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2015 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2016 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2017 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMICORRESPONDENTE AO ANO DE 2018 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2019 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2020 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2021 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN" "Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI CORRESPONDENTE AO ANO DE 2022 - Pº JUDICIAL Nº 297/14.9BEFUN."

I Os prédios onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira não se encontram inscritos na matriz predial - assinalado pela Recorrida

xii) Foi tendo por base este enquadramento factual, em especial o facto assinalado, que a Recorrida apresentou uma Impugnação Judicial, a fim de obter a declaração de nulidade das liquidações de IMI, com as necessárias consequências legais. O que veio a acontecer com a Sentença proferida pelo Tribunal a quo.

xiii) Nessa sede, sustentou a Recorrida a ilegalidade das "liquidações de IMI" emitidas por violação de lei por incompetência do Município de Santa Cruz para a prática dos atos, bem como por falta de fundamentação e de notificação da liquidação do tributo dentro do prazo de caducidade.

xiv) Analisadas as Alegações da Recorrente bem como a Sentença proferida pelo Tribunal a quo, com a qual a ora Recorrida concorda na íntegra, quer na parte respeitante aos factos assentes quer na parte respeitante ao seu conteúdo decisório, não resta senão concluir como concluiu o Tribunal a quo, ou seja, pela invalidade dos atos de liquidação;

xv) É que, para além de considerações de oportunidade e convicções sobre questões laterais ao objeto em discussão, em momento algum das Alegações consegue contornar um facto dado como assente pelo Tribunal a quo, é que não existe nenhum prédio inscrito na matriz predial.

Este facto foi, de resto, confirmado pela Autoridade Tributária em resposta a uma questão colocada pelo Meritíssimo Juiz, encontrando-se a resposta junta aos autos;

xvi) Ora, tal inexistência inviabiliza, de per si, a emissão de qualquer ato de liquidação.

xvii) Tal facto é especialmente evidente se atentarmos ao teor das faturas/atos de liquidação notificados e objeto da presente Impugnação;

xviii) É que ao contrário dos atos de liquidação de IMI, os atos notificados não fazem referência a qualquer prédio - desde logo porque ele não existe.

xix) Diz o CIMI que:

• Artigo 1.º: 1 - O imposto municipal sobre imóveis (IMI) incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos situados no território português, constituindo receita dos municípios onde os mesmos se localizam;

• Artigo 2.º: "1 - Para efeitos do presente Código, prédio é toda a fracção de território, abrangendo as águas, plantações, edifícios e construções de qualquer natureza nela incorporados ou assentes, com carácter de permanência, desde que faça parte do património de uma pessoa singular ou colectiva e, em circunstâncias normais, tenha valor económico, bem como as águas, plantações, edifícios ou construções, nas circunstâncias anteriores, dotados de autonomia económica em relação ao terreno onde se encontrem implantados, embora situados numa fracção de território que constitua parte integrante de um património diverso ou não tenha natureza patrimonial".

• Artigo 7.º: 1 - O valor patrimonial tributário dos prédios é determinado nos termos do presente Código;

• Artigo 12.º: 1 - As matrizes prediais são registos de que constam, designadamente, a caracterização dos prédios, a localização e o seu valor patrimonial tributário, a identidade dos proprietários e, sendo caso disso, dos usufrutuários e superficiários".

xx) Ora, feita uma análise ainda que perfunctória dos artigos mencionados, facilmente se conclui que a existência de um prédio é pressuposto de incidência de IMI, não sendo, por conseguinte, irrelevante que o mesmo não esteja inscrito na matriz predial - o que ainda não se verificou;

xxi) Verifica-se no caso em apreço a inexistência do prédio para efeitos fiscais, o que determina a sua ilegalidade por erro sobre os pressupostos de direito e porque praticado com ofensa das normas e princípios jurídicos aplicáveis (cfr. artigo 163.º, do CPA);

xxii) Adicionalmente, para além de não existir nenhum prédio para efeitos fiscais e, por maioria de razão, não existir incidência objetiva, pressuposto essencial para haver tributação, também não tem o Município competência para a prática dos atos objeto de impugnação.

xxiii) Conforme demonstrado em sede de petição inicial, e corroborado pelo Tribunal a quo, estamos perante atos nulos que não produzem quaisquer efeitos jurídicos, conforme decorre do disposto no artigo 162.º do CPA (assinalado pela Impugnante);

xxiv) Desde logo a Impugnada emitiu os atos objeto da presente Impugnação sem ter competência para tal, uma vez que tal competência pertence à Autoridade Tributária da Região Autónoma da Madeira ("AT RAM");

xxv) Em primeiro lugar e no que respeita à liquidação do imposto, dispõe o artigo 113.º que "1 - O imposto é liquidado anualmente, em relação a cada município, pelos serviços centrais da Direcção-Geral dos Impostos, com base nos valores patrimoniais tributários dos prédios e em relação aos sujeitos passivos que constem das matrizes em 31 de Dezembro do ano a que o mesmo respeita".

xxvi) Acrescentando o n.º 4, da mesma disposição legal que "As restantes liquidações, nomeadamente as adicionais e as resultantes de revisões oficiosas, são efectuadas a todo o tempo, sem prejuízo do disposto no artigo 116.º".

xxvii) No que diz respeito à Região Autónoma da Madeira, dispõe a este propósito o Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2015/M que:

(...)

"3 - Incumbe em especial à AT-RAM e relativamente às receitas fiscais próprias da Região Autónoma da Madeira:

b) Assegurar a liquidação e cobrança dos impostos sobre o rendimento, sobre o património e sobre o consumo e demais tributos que lhe incumbe administrar, bem como arrecadar e cobrar outras receitas da Região ou de pessoas coletivas de direito público" - assinalado pela Impugnante.

xxviii) Como sustenta o Tribunal a quo, "Efectivamente, é manifesto que a emissão de actos de liquidação de IMI - Imposto Municipal sobre Imóveis não é da competência das autarquias locais e que as mesmas não detêm poderes tributários nessa matéria específica de jure constituto. O facto dos Municípios serem os sujeitos activos da relação jurídica tributária de IMI apenas lhes dá, legalmente, poderes para cobrar a receita gerada pelo imposto. Os Municípios são os titulares do respectivo crédito tributário. Por outras palavras, a receita reverte em favor do Município da situação do prédio cujo valor é tributado, podendo os Municípios exigir o pagamento voluntário ou coercivo do respectivo valor, ainda que o façam, em regra, por intermédio dos serviços de cobrança da Administração Fiscal.

xxix) Tendo, a final, concluído pela "(...) verificação da incompetência absoluta da Câmara Municipal de Santa Cruz para a prática de actos de liquidação de IMI, por serem actos estranhos às atribuições da pessoa colectiva em que se integra - a autarquia local Município de Santa Cruz. Cf art. 161.º, n.º 2, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo".

xxx) De resto, o mencionado artigo 113.º do CIMI estipula regras próprias, determinando no n.º 2 que "A liquidação referida no número anterior é efectuada nos meses de Fevereiro e Abril do ano seguinte".

xxxi) No caso em apreço, os "atos de liquidação" objeto da presente Impugnação foram efetuados numa base anual, contrariando expressamente o mencionado artigo 113.º, n.º 2 do CIMI.

xxxii) Em face do que antecede, deve, também por estas razões, ser determinada a ilegalidade dos atos objeto da presente Impugnação por erro sobre os pressupostos de direito e porque praticado com ofensa das normas e princípios jurídicos aplicáveis (cfr. artigo 163.º, do CPA).»

Termina pedindo que o presente recurso seja julgado improcedente, mantendo--se integralmente a sentença recorrida, com as necessárias consequências legais.

1.4. O Tribunal Central Administrativo Sul, por Decisão Sumária proferida em 27.02.2026, declarou-se incompetente em razão da hierarquia para conhecer do recurso e competente, para esse efeito, o Supremo Tribunal Administrativo.

1.5. Recebidos os autos neste Supremo Tribunal, o Digno Magistrado do Ministério Público junto do mesmo, emitiu douto parecer no sentido da improcedência do recurso, nos termos seguintes:

«(…)

I. Objeto do recurso:

1. O recurso incide sobre a douta sentença proferida em 24/06/2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que julgou a impugnação judicial procedente e, em consequência, declarou “a nulidade dos atos de liquidação de IMI impugnados e, como tal, não produzem efeitos” (cfr. página 8 da sentença).

2. A sentença recorrida decidiu, em síntese:

- Por força do artigo 3.º, n.º 3, do Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2015/M, a competência para liquidar o IMI na Região Autónoma da Madeira é da Autoridade Tributária desta Região;

- as liquidações impugnadas carecem de objeto quanto à sua incidência real, um elemento essencial do imposto, uma vez que os prédios onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira não se encontram inscritos na matriz predial;

- Pelo que declarou a sua nulidade, quer por as liquidações de IMI emitidas pela Câmara Municipal de Santa Cruz, serem atos estranhos às atribuições da pessoa coletiva em que se integra (ao abrigo do artigo 161.º, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo), quer por pretenderem tributar uma realidade - prédios inexistentes na matriz predial - cuja sujeição a tributação está sujeita ao princípio da reserva de lei formal.

II - Apreciação

3. A questão a apreciar é a de saber se a sentença recorrida fez um correto julgamento quando decidiu pela verificação dos vícios de incompetência absoluta da Câmara Municipal de Santa Cruz para a emissão dos atos de liquidação de IMI e a falta dos elementos essenciais do imposto, designadamente dos fatores de incidência objetiva do mesmo.

4. É facto dado como assente pelo Tribunal a quo (confessado pela própria AT), que não existe nenhum prédio inscrito na matriz predial.

5. Ora, tal inexistência inviabiliza, de per si, a emissão de qualquer ato de liquidação, culminando com a nulidade os atos de liquidação do IMI efetuados pelo Município.

6. Aliás, os atos notificados não fazem referência a qualquer prédio, desde logo porque não existe.

7. Verifica-se no caso em apreço a inexistência do prédio para efeitos fiscais, o que determina a sua ilegalidade por erro sobre os pressupostos de direito e porque praticado com ofensa das normas e princípios jurídicos aplicáveis (cfr. artigo 163.º, do CPA).

8. Por outro lado, dispõe o artigo 113.º, nº 1 do CIMI que “O imposto é liquidado anualmente, em relação a cada município, pelos serviços centrais da Direcção-Geral dos Impostos, com base nos valores patrimoniais tributários dos prédios e em relação aos sujeitos passivos que constem das matrizes em 31 de Dezembro do ano a que o mesmo respeita.”

9. Por outro lado, no caso em apreço, os "atos de liquidação" objeto da presente Impugnação foram efetuados numa base anual, contrariando expressamente o mencionado artigo 113.º, n.º 2 do CIMI.

10. No que diz respeito à Região Autónoma da Madeira, dispõe a este propósito o Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2015/M que: (...) “3 - Incumbe em especial à AT-RAM e relativamente às receitas fiscais próprias da Região Autónoma da Madeira: b) Assegurar a liquidação e cobrança dos impostos sobre o rendimento, sobre o património e sobre o consumo e demais tributos que lhe incumbe administrar, bem como arrecadar e cobrar outras receitas da Região ou de pessoas coletivas de direito público”.

11. O facto dos Municípios serem os sujeitos ativos da relação jurídica tributária de IMI apenas lhes dá, legalmente, poderes para cobrar a receita gerada pelo imposto. Os Municípios são meros titulares do respetivo crédito tributário derivado de imposto previamente criado nos termos legais, o que não acontece no presente caso.

III - Conclusão: Nestes termos, emite-se parecer no sentido da improcedência do recurso.»

1.6. Cumpre apreciar e decidir em Conferência.

2. Fundamentação

2.1. De Facto

Com relevância para a decisão, a sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

«1. Em 20/01/2023 foi proferida sentença no processo n.º 297/14.9BEFUN, que correu termos no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, nos termos da qual foi:

“(…) condenada a Entidade Demandada [Região Autónoma da Madeira e Direcção Geral do Tesouro e Finanças] na prática do ato devido, como seja a inscrição na matriz dos imóveis onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira.”

2. Foi interposto recurso da sentença referida em 1. supra, o qual se encontra pendente no Tribunal Central Administrativo Sul.

3. A Câmara de Santa Cruz procedeu à determinação do valor patrimonial tributário dos prédios onde se encontram inseridas diversas infraestruturas aeroportuárias do Aeroporto Internacional da Madeira, mediante relatório de avaliação produzido pela B... - Consultoria, Avaliações e Perícias, Lda., cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, entre o mais:

“Desta forma, considera-se que o valor global dos prédios em análise, para efeitos do valor patrimonial tributário, na data da avaliação é de: Valor Patrimonial Tributário Global, no Estado Actual: 47.768.815,56 € (Quarenta e Sete Milhões, Setecentos e Sessenta e Oito Mil, Oitocentos e Quinze Euros e Cinquenta e Seis Cêntimos).”

4. Pelo ofício ...93, de 26/10/2023, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a Câmara de Santa Cruz submeteu à C... para efeitos de audiência prévia os valores considerados para efeitos de cálculo e liquidação de IMI relativos às infraestruturas aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira.

5. Em 14/11/2023, a C... exerceu o direito de audição prévia relativamente ao projecto de decisão de liquidação de IMI relativamente às infraestruturas aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.

6. Pelo ofício n.º ...87, de 03/01/2024, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a A..., S.A., exerceu o direito de audição sobre o projecto de liquidação de IMI notificado pelo oficio n.º ...99, de 22/11/2023, emitido pela Câmara Municipal de Santa Cruz.

7. Pelo ofício ...99, de 22/11/2023, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, a Câmara de Santa Cruz remeteu à A..., S.A e à C..., S.A. a decisão final relativa à liquidação de IMI - dos anos de 2015 a 2022, relativa às Infraestruturas Aeroportuárias que integram o Aeroporto Internacional da Madeira.

8. A Câmara de Santa Cruz emitiu, em 21/11/2023, as facturas n.ºs ..., em nome da Impugnante, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e das quais consta, respectivamente, entre o mais:

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2015 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2016 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2017 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2018 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2019 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2020 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2021 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

“Observações do documento: IMPOSTO MUNICIPAL SOBRE IMÓVEIS - IMI - CORRESPONDENTE AO ANO DE 2022 - Pº JUDICIAL N.º 297/14.9BEFUN.”

9. Os prédios onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira não se encontram inscritos na matriz predial.
*
Factos Não Provados

Com relevância para a decisão da causa inexistem factos a dar como não provados.*
Motivação

A matéria de facto dada como provada nos presentes autos foi a considerada relevante para a decisão da causa controvertida segundo as várias soluções plausíveis das questões de direito.

A formação da nossa convicção para efeitos da fundamentação dos factos atrás dados como provados teve por base os documentos juntos aos autos e os constantes do processo administrativo, os quais não foram impugnados.

Todos os factos resultaram provados pela documentação junta aos autos.»

2.2. De Direito
 A questão fundamental a que importa dar resposta é a de saber se a sentença recorrida decidiu corretamente ao considerar que se verificou incompetência absoluta da Câmara Municipal de Santa Cruz para a emissão dos atos de liquidação de IMI e que estaria em falta um dos elementos essenciais do imposto, concretamente dos fatores de incidência objetiva do mesmo.

A resposta a esta questão pressupõe que sejam dados como assentes alguns pressupostos que consideramos essenciais.

Desde logo, o reconhecimento de que no âmbito especificamente do IMI ganha relevo a distinção entre personalidade tributária ativa e a qualidade de beneficiário do cumprimento da obrigação tributária, dado que a entidade pública que exige o cumprimento da obrigação e a entidade beneficiária desse cumprimento não são a mesma pessoa. Com efeito, tal como decorre do artigo 113.º, n.º 1, do CIMI, o sujeito ativo é a Direção-Geral dos Impostos:

«1 - O imposto é liquidado anualmente, em relação a cada município, pelos serviços centrais da Direcção-Geral dos impostos, com base nos valores patrimoniais tributários dos prédios e em relação aos sujeitos passivos que constem das matrizes em 31 de dezembro do ano a que o mesmo respeita».

Sendo o beneficiário da receita o município, conforme se constata através da leitura do artigo 1º, n.º 1 do CIMI:

«1 - O imposto municipal sobre imóveis (IMI) incide sobre o valor patrimonial tributário dos prédios rústicos e urbanos situados no território português, constituindo receita dos municípios onde os mesmos se localizam».

Ora, esta diversidade entre a condição de sujeito ativo e de beneficiários dos serviços não é diferente na Região Autónoma da Madeira, onde essa correlação se mantém, alterando-se unicamente no que ao credor tributário diz respeito, que é a AT-RAM, conforme resulta da leitura do disposto no Decreto Regulamentar Regional n.º 14/2015/M, que dispõe no artigo 3.º:

«3 - Incumbe em especial à AT-RAM e relativamente às receitas fiscais próprias da Região Autónoma da Madeira:

a) Assegurar a liquidação e cobrança dos impostos sobre o rendimento, sobre o património e sobre o consumo e demais tributos que lhe incumbe administrar, bem como arrecadar e cobrar outras receitas da Região ou de pessoas coletivas de direito público».

É ainda importante salientar que os elementos de que de depende a verificação do facto tributário que está na base do surgimento da relação jurídica em sede de IMI, têm expressão na matriz de onde consta, nos termos do artigo 12.º, n.º 1 do CIMI, «a caracterização dos prédios, a localização e o seu valor patrimonial tributário, a identidade dos proprietários e, sendo caso disso, dos usufrutuários e superficiários». Pelo que, na ausência desses elementos, fica comprometida a verificação da incidência tributária.

Salientadas algumas das condições necessárias para que surja a verificação da obrigação de pagamento de IMI, confrontemo-las, agora, com o caso concreto.

Do primeiro pressuposto decorre que o Município de Santa Cruz enquanto mero beneficiário da receita, não tem legitimidade ativa para liquidar IMI, confirmando-se, por conseguinte, a incompetência absoluta da Câmara Municipal de Santa Cruz para a prática de atos de liquidação de IMI, por, tal como se afirmou na sentença recorrida, «serem atos estranhos às atribuições da pessoa colectiva em que se integra - a autarquia local Município de Santa Cruz. Cf. art. 161.º, n.º 2, alínea b) do Código do Procedimento Administrativo».

Do segundo pressuposto, isto é, da necessidade da verificação dos pressupostos do facto tributário, isto é, da incidência, constatamos que não se encontravam demonstrados, o que aliás, se deve, em grande media, ao facto de, tal como foi dado como provado (ponto 9 do probatório), «os prédios onde se encontra instalado o Aeroporto da Madeira não se encontram inscritos na matriz predial». Não se verificando incidência tal como prevista nos termos da lei, não pode haver tributação, sendo, por conseguinte, também por esta via, nulos os atos de liquidação efetuados pelo município [artigo 161, n.º 2, alínea k) do CPA, ex vi do artigo 2.º do CPPT, alínea d)].

Perante o que foi veiculado, impõe-se a confirmação da decisão do tribunal a quo no sentido de que «os actos de liquidação são inválidos por nulidade e, como tal, não produzem quaisquer efeitos jurídicos».

Algo que a Recorrente, de certo modo, admitiu, ao afirmar:

«Contudo, apesar destas faculdades reconhecidas às autarquias locais ao nível da liquidação, arrecadação e cobrança das receitas tributárias que por lei lhe sejam destinadas (artigo 6.º, n.º 2, alíneas c) e d) do artigo 15.º e artigo 17.º, todos do RFALEI), no que concretamente respeita ao IMI, a satisfação deste comando carecia da intervenção do Estado no sentido de adaptar o regime do CIMI de forma a conferir legitimidade aos Municípios para procederem à liquidação e cobrança deste tributo, já que no âmbito deste tributo tais tarefas estão legalmente cometidas à Autoridade Tributária (artigos 113.º e 119.º do CIMI)».

Ainda assim, desafiando a arquitetura do sistema fiscal e a estruturação que foi atribuída pelo legislador ao próprio IMI, vem invocar a desconformidade daquilo que considera uma limitação, com a Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro (RFALEI), em especial o seu artigo 15.º, e a Constituição, por violação da autonomia local, invocando o artigo 6.º, n.º1, da CRP, os princípios constitucionais da proporcionalidade, da proteção da confiança e da necessidade e, bem assim, da descentralização democrática e da autonomia administrativa e financeira das autarquias locais, que podem dispor de poderes tributários, nos casos e nos termos previstos na lei, invocando, para tanto, o disposto nos artigos 18.º, 235.º 237.º e 238.º, n.º 4, da CRP. O que não colhe.

Consideramos que a solução legislativa contestada pela Recorrente é perfeitamente legítima e conforme à Constituição e à lei, não implicando, por conseguinte, qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade. Aliás, dos artigos que cita da Constituição, não é possível retirar as consequências que pretende daí extrair. A pretensão da Recorrente, essa sim, implicaria a violação da Constituição, em especial do princípio da legalidade, tal como acolhido nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), da CRP.

3. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.

Custas pelo Recorrente, com dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça devida, ponderado o seu desempenho processual e a menor complexidade deste recurso.

Lisboa, 3 de junho de 2026. - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro (relator) - Catarina Almeida e Sousa - Pedro Nuno Pinto Vergueiro.