Processo 1947/07.9BELSB

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL

I. RELATÓRIO

1. A Associação Sindical…, melhor identificada nos presentes autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Estado Português, o Ministério das Finanças e da Administração Pública, bem como contra o Tribunal de Contas, na qualidade de contra-interessado, uma acção administrativa comum, sob a forma de processo ordinário, ao abrigo do disposto no artigo 4º, nº 3 do DL nº 84/99, de 19/3, para efeito de isenção de custas, e nos termos do artigo 37º, nº 2, alínea a) do CPTA, na qual peticionou que seja reconhecido “aos funcionários que integram o corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas o direito de progressão na respectiva carreira, ao abrigo das condições resultantes dos respectivos contratos de trabalho e, em consonância com o regime jurídico vigente à data da celebração dos mesmos, em conformidade com o disposto nos artigos 18º, nº 2 do DL nº 440/99, de 2/11, alterado pelo DL nº 184/2001, de 21/6, e nos artigos 2º, 13º e 47º da Constituição da República Portuguesa”, e que seja condenada a Administração, na adopção das condutas necessárias ao restabelecimento dos direitos violados dos auditores e consultores do Corpo Especial de Fiscalização e Controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, associados da autora.

2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 24-3-2022, julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade passiva do réu Estado Português, absolvendo o mesmo da instância e, no mais, julgou improcedente a acção, absolvendo o réu do pedido (?).

3. Inconformada com tal decisão, a Associação Sindical … interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:

“1º – O processo padece de vício de nulidade, por preterição ilícita da audiência prévia, nos termos do disposto no artigo 195º do CPC.

2º – Ou, assim não se entendendo, sempre se dirá que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não realização da audiência prévia e por dispensar a abertura da fase de instrução.

3º – De igual modo, incorreu o tribunal a quo, em erro de julgamento, ao considerar o réu Estado Português parte ilegítima, absolvendo-o da instância.

4º – Bem como, incorreu em erro de julgamento, quando não conheceu dos factos constitutivos da causa de pedir, alegando a verificação da excepção peremptória de ilegitimidade material passiva do réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública.

5º – Por fim, incorreu, o tribunal a quo, em erro de julgamento, no momento em que não convidou a ora recorrente a aperfeiçoar o seu articulado, regularizando a instância.

6º – O tribunal a quo não podia determinar a não realização da audiência prévia, com fundamento no disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 592º do CPC, porquanto não se verificou somente a existência de uma excepção dilatória que implicasse colocar termo ao processo, com um juízo de absolvição da instância.

7º – O réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública não foi absolvido da instância, mas do pedido, com fundamento na procedência de uma excepção peremptória.

8º – Em todo o caso, mesmo a dispensa da audiência prévia, com fundamento no imediato conhecimento do mérito da causa, nos termos dos artigos 6º, 547º, 593º e 595º do CPC, pressupunha a prévia pronúncia das partes, sob pena de consubstanciar uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório e o princípio do processo justo e equitativo.

9º – Por sua vez, também a absolvição do Estado Português da instância, com fundamento na sua ilegitimidade processual, carece de fundamento legal, na medida em que não está em causa uma acção que tem por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, onde a entidade demandada somente deve ser o Ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre esses recaía o dever de praticar os actos jurídicos ou comportamentos pretendidos.

10º – Tão-só foi peticionado o mero reconhecimento de um direito, ao abrigo das condições resultantes do vínculo de emprego público, de acordo com o regime jurídico vigente no momento da celebração dos contratos, estabelecido entre os auditores e consultores da DGTC e o Estado Português, enquanto empregador público.

11º – Como tal e uma vez que que o reconhecimento do mencionado direito irá apresentar repercussões em matéria de contagem de tempo de serviço e processamento de remunerações, seja qual for o cargo de natureza pública desempenhado, o réu Estado Português é parte legitima, apresentando interesse directo em contradizer.

12º – No mesmo sentido, tendo por base o modo como a ora recorrente configurou a acção, também o réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública detém legitimidade processual (como reconhecido pelo tribunal a quo).

13º – Ao que sempre acrescerá, o facto de o tribunal a quo incorrer em erro de julgamento no momento em que se limitou a identificar os diplomas legais aplicáveis ao caso sub judice e a definir (no seu entendimento) os intervenientes na relação laboral, com o propósito de conhecer no imediato de uma alegada excepção peremptória.

14º – Isto porque, da alegada excepção peremptória da ilegitimidade material do réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública não resulta a inexistência do direito peticionado e, como tal, deveria o tribunal a quo ter conhecido, previamente, do fundo da causa, isto é, dos factos constitutivos que integram a causa de pedir.

15º – Em todo o caso, ambos os réus demandados apresentam legitimidade material para reconhecer o referido direito.

16º – A presente acção configura-se como uma acção de simples apreciação, onde se pretende o mero reconhecimento do direito de progressão nas respectivas carreiras.

17º – Como tal, o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, enquanto departamento que na estrutura governamental define e conduz as políticas de recursos da Administração Pública, designadamente em matéria de organização e gestão dos serviços públicos, de alterações nos processos e procedimentos administrativos e na qualificação do emprego público, apresenta legitimidade material para reconhecer o mencionado

direito. 18º – E o mesmo sucede quanto ao Estado Português, na medida em que, não só é o empregador público, como é a entidade que detém o poder legislativo.

19º – A publicação da Lei nº 43/2005, alterada pela Lei nº 53-C/2006, viola o direito de progressão na carreira dos auditores e consultores, direito, esse, adquirido no momento da celebração dos contratos de trabalho.

20º – O desrespeito pelo regime jurídico à data aplicável configura uma verdadeira alteração unilateral da relação contratual, na medida em que as únicas condicionantes à progressão na carreira eram (e devem ser) o tempo e o mérito.

21º – Verificando-se, por conseguinte, uma violação do princípio da tutela da confiança e do direito ao trabalho, nos termos dos artigos 2º e 47º da CRP.

22º – Além do mais, verifica-se, ainda, uma violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da CRP, porquanto a progressão na carreira dos técnicos verificadores superiores não foi condicionada nos mesmos termos.

23º – Assim como, ao abrigo da equiparação legal ao estatuto remuneratório dos juízes de direito, já foi determinada a progressão na carreira a um conjunto específico de auditores da DGTC. 24º – Por fim, sempre se dirá que o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, quando colocou termo ao processo, absolvendo o réu Estado Português da instância e o réu Ministério das Finanças e da Administração Pública do pedido, sem convidar a ora recorrente a aperfeiçoar o seu articulado.

25º – O Tribunal a quo incumpriu o seu dever de gestão processual, violando o princípio pro actione e, por conseguinte, o princípio da tutela jurisdicional efectiva.

26º – Tendo o Tribunal de Contas sido citado na qualidade de contra-interessado e entendendo o tribunal a quo que esse era o órgão com legitimidade processual e material, era seu dever convidar a ora recorrente, para, se assim o entendesse, aperfeiçoar o articulado e regularizar a instância, por respeito aos artigos 6º e 590º do CPC e ao artigo 20º da CRP.

27º – Até porque, a posição defendida pela ora recorrente, em sede de réplica, não é fundamento suficiente para justificar o não convite ao aperfeiçoamento do seu articulado”.

4. O Ministério Público, em representação do réu Estado, apresentou contra-alegação, na qual concluiu nos seguintes termos:

“a. A acção foi intentada contra o Estado e o Ministério das Finanças;

b. O artigo 10º, nº 2 do CPTA diz que quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do

Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado;

c. A norma do artigo 10º, nº 2 do CPTA aplica-se à generalidade dos litígios que seguem a forma de acção administrativa, com excepção das acções relativas a contratos ou de responsabilidade civil que envolvam o Estado;

d. Não é licito alegar ser o Estado parte legítima por se discutir nos autos matéria atinente a contratação pública: na verdade, estamos perante contencioso relativo a exercício de funções públicas e não à contratação pública regulada, além do mais, no Código dos Contratos Públicos; e. O Estado, é, assim, parte ilegítima nesta acção;

f. Pelo que a douta sentença, ao absolver o Estado da instância, não merece qualquer reparo”.

5. O Ministério da Finanças também apresentou contra-alegação, tendo para o efeito formulado as seguintes conclusões:

“A. O recorrido MF vem apresentar as suas contra-alegações que mormente se reconduzem à matéria da sucessão legal entre o MF e o então MMEAP, actualmente na inseridas na área governativa da Ministra da Presidência.

B. E para esse efeito, damos por reproduzida toda a argumentação em tempo presente nos autos, em que defendemos estarmos: “… perante uma sucessão legal entre áreas Governativas, se solicitou que os autos prosseguissem contra o então Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, invocando-se expressamente para o efeito o disposto nos artigos 88º e alínea e) do nº 4 do artigo 89º do CPTA, devendo o MEF ser absolvido da presente instância, ou então, com as devidas adaptações, ser declarada a sucessão entre áreas Governativas, por força do disposto nos artigos 262º e 351º e seguintes do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 1º do CPTA.

C. Sobre este requerimento apresentado pelo MF, no tribunal “a quo” foi proferido despacho para pronúncia, pelo então autor.

D. Na sua pronúncia o recorrente acolheu na totalidade a invocada sucessão legal, nos seguintes termos:

“Tratando-se de uma sucessão ope legis, não se vislumbra necessário a dedução de um incidente de habilitação, passando o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública a ocupar o lugar do Ministério das Finanças”.

E. Cuja leitura no actual contexto, deve referenciar-se à área Governativa da Ministra da Presidência, como decorre do nº 2 do artigo 13º da Lei Orgânica do XXIII Governo Constitucional, aprovada pelo Decreto-Lei nº 32/2022, de 9 de Maio.

F. Em cuja sede se determina:

“2 – A Ministra da Presidência tem como missão conduzir, executar e avaliar as políticas da Administração Pública, designadamente em matéria de organização e gestão do emprego e dos serviços públicos, de alterações nos processos e procedimentos administrativos e na qualificação do emprego público”.

G. Assim, especialmente na parte em que o MF vem contra-alegar, bem andou o tribunal “a quo” quando decidiu acolher a invocada sucessão legal.

H. Ademais, da leitura das contra-alegações de recurso, esta questão prévia, não foi em momento algum colocada em causa.

I. Mas, tão só aprece mencionada pelo recorrente para afastar a ilegitimidade substantiva do então réu, MMEAP.

J. Consequentemente, solicitando-se a nulidade do saneador-sentença, o recorrido MF, cautelarmente, entende dever suscitar a manutenção da sucessão legal que em tempo requereu, e que, foi plenamente acolhida pelo autor agora recorrente.

K. Donde, em particular, na parte referente ao que expressamente se invoca nas presentes contra-alegações, deve a douta sentença recorrida ser mantida na nossa ordem jurídica, nos seus precisos termos”.

6. Remetidos os autos a este TCA Sul, e após remessa do projecto de acórdão às Exmªs Juízas Adjuntas, vêm os mesmos à conferência para julgamento.

II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR

7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela associação recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.

8. E, considerando o teor das conclusões da alegação da Associação Sindical…, as questões a apreciar no presente recurso são as seguintes:

a) Se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao considerar o réu Estado Português parte ilegítima, absolvendo-o da instância, e se incorreu igualmente em erro de julgamento, quando não conheceu dos factos constitutivos da causa de pedir, alegando a verificação da excepção peremptória de ilegitimidade material passiva do réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública;

b) Se o processo padece de vício de nulidade, por preterição ilícita da audiência prévia, nos termos do disposto no artigo 195º do CPCivil;

c) Ou, assim não se entendendo, se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não realização da audiência prévia e por dispensar a abertura da fase de instrução; e,

d) Se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento, ao não convidar a ora recorrente a aperfeiçoar o seu articulado, regularizando a instância.

III. FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO

9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:

a. A autora – Associação Sindical… –, é uma associação sindical que congrega, como associados, trabalhadores do Tribunal de Contas e dos serviços de apoio às Secções Regionais dos Açores e Madeira, onde se incluem os funcionários integrados nas carreiras de auditores e consultores – por acordo das partes;

b. Pelo Despacho nº 2424/2002, publicado no Diário da República, II Série, de 30-1-2002, o Presidente do Tribunal de Contas aprovou o Regulamento de Avaliação do Desempenho dos auditores e consultores do corpo especial de fiscalização e controlo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, no qual se determina, nomeadamente, a não relevância para a progressão na carreira, do tempo de serviço avaliado com menção qualitativa inferior a Bom – cfr. Diário da República, II Série, de 30-1-2002 – artigo 3º, nº 2 – o qual se reproduz na íntegra;

c. Em 22-3-2007, sob o assunto “Auditores no escalão de ingresso. Não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão. Decreto-Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro”, foi elaborada a informação nº 19/04, pelo Chefe de Divisão – DPCD – da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, da qual consta o seguinte:

“Os auditores ------------ vêem, em requerimentos datados de 6 de Fevereiro passado requerer que lhes seja aplicado o disposto no nº 2 do artigo 3º da Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro.

A Lei nº 43/2005, veio determinar, no nº 1 do seu artigo 1º, que “O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração. central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente Lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais”.

Posteriormente, a Lei nº 53-C/2006, alterou o nº 1 do artigo referido, passando o mesmo a dispor que “1. O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração central, regional e local e pelos demais servidores do Estado não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais”, e referindo o seu artigo 4º que “A presente entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior". Esta mesma lei veio, também, alterar também o artigo 3º da Lei nº 43/2005, que tem como epígrafe “Juízes e magistrados do Ministério Público”, passando a ser o seguinte o seu texto: “1. O regime estabelecido nos artigos anteriores é directamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos juízes aos magistrados do Ministério Público.

2. Fica excepcionado do número anterior o tempo decorrido no período de ingresso”.

O Decreto-Lei nº 440/99, de 2 de Novembro, determina no seu artigo 14º, na redacção que lhe foi dada pelo artigo único do Decreto-Lei nº 184/2001, de 21 de Junho, que “A carreira de auditor integra o corpo especial de fiscalização e controlo e desenvolve-se horizontalmente, por escalões, de acordo com a escala de progressão dos juízes e em

conformidade com o disposto no nº 2 do artigo 18º” e, nos termos deste nº 2 “… a progressão está condicionada a avaliação do desempenho, nos termos a definir em regulamento a aprovar pelo Presidente do Tribunal de Contas, sob proposta do dirigente máximo da Direcção-Geral do Tribunal de Contas, observados os princípios gerais fixados na lei”.

Deste modo, se superiormente assim for entendido, os funcionários integrados na carreira de auditor, que se encontram posicionados no escalão de ingresso, cuja contagem de tempo de serviço relevante para efeitos de progressão foi suspensa por força do artigo 1º da Lei nº 43/2005, e cuja avaliação de desempenho no período relevante tenha, pelo menos, a menção de bom, por força do disposto no artigo 3º do Regulamento de Avaliação de Desempenho dos funcionários integrados nas carreiras de auditor e consultor, aprovado pelo Despacho nº 07/02-GP e, posteriormente, do artigo 3º do Regulamento de Avaliação do Desempenho dos funcionários integrados no corpo especial de fiscalização e controlo, aprovado pelo Despacho nº 10/2005-GP, podem ser posicionados no escalão seguinte, nos termos do mapa.

Estando em curso o processo de avaliação de desempenho do ano de 2005, concluso o mesmo e alcançada aquela menção, poderão desenvolver-se os procedimentos com vista à integração no escalão seguinte dos auditores referidos, com excepção do auditor -----, em relação ao qual, não tendo sido atribuída avaliação no ano de 2004, deve ser desencadeado processo de suprimento”

– cfr. informação constante a fls. 357 a 361 dos presentes autos – SITAF;

d. Aderindo à informação identificada na alínea anterior, a Subdirectora-Geral, emitiu um parecer, com o seguinte teor:

“Considerando que os interessados estão colocados no escalão de ingresso e que se lhes aplica o estatuto remuneratório dos juízes de direito, concordo.

À consideração do Excelentíssimo Senhor Conselheiro Director-Geral” – cfr. parecer constante a fls. 357 a 361 dos presentes autos – SITAF;

e. Em 30-3-2007, o Director-Geral do Tribunal de Contas proferiu um despacho, com o teor de “Concordo”, com a informação e parecer, identificados nas alíneas c. e d. – cfr.

despacho constante a fls. 357 a 361 dos presentes autos – SITAF.

B – DE DIREITO

10. Como decorre da decisão impugnada no presente recurso, esta começou por apreciar as excepções deduzidas quer pelo Ministério das Finanças e da Administração

Pública (rectius, o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, por sucessão legal do réu Ministério das Finanças e da Administração Pública), quer pelo Estado Português, a saber, as respectivas ilegitimidades passivas, e ainda, a falta de interesse em agir da autora, julgando o réu Estado Português parte ilegítima. E, seguidamente, apreciando o mérito da acção, concluiu que quem detinha legitimidade substantiva para a presente acção era o Tribunal de Contas e não o réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, pelo que não tendo a autora chamado à demanda o Tribunal de Contas – na qualidade de réu – julgou improcedente a acção e, em consequência,

absolveu o dito ministério do pedido.

11. Por uma questão de precedência lógica, comecemos por apreciar se o processo padece de vício de nulidade, por preterição ilícita da audiência prévia, nos termos do disposto no artigo 195º do CPCivil ou, caso assim se não entenda, se a decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela não realização da audiência prévia e por dispensar a abertura da fase de instrução e, no limite, se a mesma incorreu em erro de julgamento, ao não convidar a ora recorrente a aperfeiçoar o seu articulado, regularizando a instância.

12. Neste particular, a recorrente sustenta que o tribunal “a quo” não podia ter determinado a não realização da audiência prévia, com fundamento no disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 592º do CPC, porquanto não se verificou somente a existência de uma excepção dilatória que implicasse colocar termo ao processo, com um juízo de absolvição da instância, já que o réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública (por sucessão legal do primitivo réu Ministério das Finanças e da Administração Pública) não foi absolvido da instância, mas do pedido, com fundamento na procedência de uma excepção peremptória. Em todo o caso, mesmo a dispensa da audiência prévia, com fundamento no imediato conhecimento do mérito da causa, nos termos dos artigos 6º, 547º, 593º e 595º do CPC, pressupunha a prévia pronúncia das partes, sob pena de consubstanciar uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório e o princípio do processo justo e equitativo.

Vejamos o que dizer.

13. A dispensa da abertura de uma fase instrutória foi decidida em segmento que antecedeu a prolação da sentença recorrida, nos seguintes termos:

“Nos termos do disposto no artigo 592º, nº 1, alínea b) do Código de Processo Civil (CPC vigente), aplicável «ex vi» artigo 42º, nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA, redacção em vigor, antes da revisão de 2015), não há lugar à realização da audiência prévia, uma vez que a excepção dilatória (ilegitimidade passiva do réu Estado Português e do réu Ministério das Finanças e da Administração Pública) que cumpre apreciar e decidir, foi já debatida nos articulados e, porque os autos fornecem todos os elementos necessários ao conhecimento imediato, do mérito da causa, dispensa-se a abertura de uma fase de instrução, pelo que se passa a proferir, Saneador

Sentença (cfr. artigo 595º, nº 1, alíneas a) e b) do CPC, «ex vi» artigo 42º, nº 1 do CPTA)”.

14. O artigo 592º do CPCivil, sob a epígrafe “Não realização da audiência prévia”, dispõe na alínea b) do seu nº 1 “que a audiência prévia não se realiza (…) quando, havendo o processo de findar no despacho saneador pela procedência de excepção dilatória, esta já tenha sido debatida nos articulados”. Ora, no caso dos autos, o processo só findou no despacho saneador pela procedência de excepção dilatória contra um dos réus, o Estado Português; relativamente ao réu Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, a acção findou não pela procedência de excepção dilatória, mas sim pela procedência da excepção peremptória de falta legitimidade substantiva, já que se concluiu que quem detinha legitimidade substantiva para a presente acção era o Tribunal de Contas e não Ministério da Modernização do Estado e da Administração

Pública, pelo que não tendo a autora chamado à demanda o Tribunal de Contas, na qualidade de réu (que não como contra-interessado), a acção teria de improceder, com a consequente absolvição daquele réu do pedido.

15. O regime processual, bem como a finalidade da audiência prévia, estão regulados nos artigos 591º a 593º do CPCivil, e visam, entre outras, permitir a tentativa de conciliação, o aperfeiçoamento dos articulados e a identificação do objecto do litígio e dos temas da prova. O CPCivil prevê ainda a possibilidade de dispensa da audiência prévia no artigo 593º, quando (i) a acção deva findar no despacho saneador ou, (ii) quando a audiência se destine apenas a fins que podem ser alcançados por despacho escrito.

16. Idêntico ou semelhante regime decorre também do disposto nos artigos 87º-A e 87º-B do CPTA, prevendo-se neste último que a audiência prévia não se realiza quando seja claro que o processo deve findar no despacho saneador pela procedência de excepção dilatória (parcialmente o caso dos autos, quanto ao réu Estado Português) ou, nos termos do nº 2 do artigo 87º-B, mediante despacho do juiz a dispensar a sua realização, quando esta se destine apenas ao fim previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 87º-A

(facultar às partes a discussão de facto e de direito, quando tencione conhecer imediatamente, no todo ou em parte, do mérito da causa).

17. Ora, no caso dos autos foi o que sucedeu: a acção findou contra um dos réus (o Estado Português) pela procedência da excepção dilatória da ilegitimidade passiva do mesmo e, contra o restante réu (Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública), pela improcedência “de meritis” da acção. E, sendo assim, a dispensa de realização da audiência prévia estava justificada, não havendo por isso nenhum reparo a fazer neste particular à decisão recorrida.

18. Insiste, contudo, a recorrente em defender que, ainda assim, a dispensa da audiência prévia, com fundamento no imediato conhecimento do mérito da causa, nos termos dos artigos 6º, 547º, 593º e 595º do CPC, pressupunha a prévia pronúncia das partes, sob pena de consubstanciar uma decisão-surpresa, violando o princípio do contraditório e o princípio do processo justo e equitativo.

Vejamos se lhe assiste razão.

19. Neste particular, existem várias posições por parte da jurisprudência dos tribunais comuns: uma dominante, que considera que a audiência prévia é, em regra, obrigatória se houver decisão de mérito no saneador, ou seja, sempre que o juiz pretenda conhecer do mérito da causa no despacho saneador (nos termos do artigo 595º, nº 1, alínea b) do CPCivil), deve realizar-se audiência prévia, não sendo admissível a sua dispensa ao abrigo do artigo 593º do CPCivil, salvo circunstâncias muito excepcionais, como no caso do contraditório já ter sido integralmente exercido (cfr., entre outros, os acórdãos do

STJ, de 16-12-2021, proferido no âmbito do processo nº 4260/15.4T8FNC-E.L1.S1, que considerou que o conhecimento do mérito da acção no despacho saneador impõe a realização de audiência prévia, constituindo a sua omissão nulidade, por conduzir a uma decisão surpresa e à violação do princípio do contraditório; da Relação do Porto, de 18‑6‑2024, proferido no âmbito do processo nº 15097/23.7T8PRT-A.P1; e da Relação de Coimbra, de 11‑3‑2025, proferido no âmbito do processo nº 78/24.1T8LRA.C1).

20. Há, contudo, outras correntes jurisprudenciais que, embora minoritárias, não deixam de colocar o enfâse no princípio da adequação formal (artigos 6º e 547º do CPCivil) e na suficiência do contraditório exercido nos articulados, para as quais a realização da audiência prévia pode ser dispensada se as questões já estiverem plenamente debatidas e não houver necessidade de prova nem de discussão adicional

(cfr., neste sentido, o acórdão da Relação de Coimbra, de 12-4-2023, proferido no âmbito do processo nº 1560/20.5T8CLD.C1).

21. Ora, quando esteja em causa uma excepção peremptória – como a ilegitimidade substantiva, no caso dos presentes autos – que conduza à improcedência do pedido, estamos perante uma decisão de mérito antecipada, a proferir em sede de despacho saneador. Nestas circunstâncias, se os autos já contiverem todos os elementos necessários para a decisão, o juiz pode conhecer do mérito da causa no despacho saneador e, consequentemente, dispensar a realização da audiência prévia, ao abrigo do disposto no artigo 508º-B, nº 1, alínea b) do CPCivil, na versão à data vigente, aprovada pelo DL nº 329-A/95, de 12/12, desde que o quadro factual esteja estabilizado, a(s) questão(ões) jurídica(s) tenha(m) sido discutida(s) e não haja necessidade de intervenção oral.

22. Ora, no caso dos autos, perante as excepções suscitadas pelo Estado Português e pelo Ministério das Finanças (que, à data, ainda figurava como réu), a autora teve oportunidade de as refutar integralmente na réplica apresentada, pelo que não só o quadro factual estava estabilizado, como as questões jurídicas que envolviam a apreciação das excepções invocadas já haviam sido objecto de amplo debate, inexistindo, deste modo, necessidade de convocar a realização da audiência prévia, o que confirma o juízo da sua dispensa no despacho pré-saneador. Donde, e em conclusão, a decisão de dispensar a audiência prévia, com fundamento no imediato conhecimento do mérito da causa, nos termos dos artigos 6º, 508º-B e 510º, nº 1, alínea b), ambos do CPCivil, não demandava a prévia pronúncia das partes, não consubstanciando uma decisão-surpresa, nem, tão pouco, violou o princípio do contraditório e o princípio do processo justo e equitativo. 
* * * * * *

23. Sustenta também a recorrente que o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento, quando colocou termo ao processo, absolvendo o réu Estado Português da instância e o réu Ministério das Finanças e da Administração Pública do pedido, sem convidar a ora recorrente a aperfeiçoar o seu articulado, incumprindo o seu dever de gestão processual e violando o princípio “pro actione” e, por conseguinte, o princípio da tutela jurisdicional efectiva, porquanto tendo o Tribunal de Contas sido citado na qualidade de contra-interessado e entendendo o tribunal “a quo” que esse era o órgão com legitimidade processual e material, era seu dever convidar a recorrente, para, se assim o entendesse, aperfeiçoar o articulado e regularizar a instância, por respeito aos artigos 6º e 590º do CPC e ao artigo 20º da CRP.

Vejamos se lhe assiste razão. 
24. Da análise da petição inicial resulta que a autora intentou a presente acção contra o Estado Português e contra o Ministério das Finanças (posteriormente substituído pelo Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública), tendo simultaneamente identificado como contra‑interessado o Tribunal de Contas. Tendo todos sido citados para a acção, apenas o Tribunal de Contas não apresentou contestação, pese embora do aviso de citação de fls. 32/33 dos autos constar o seguinte: “Nos termos do disposto no artigo 236º do Código de Processo Civil, fica V.

Exª citado para, no prazo de 30 dias, contestar, querendo, a acção acima identificada com a advertência de que a falta de contestação importa a confissão dos factos articulados pelo(s) autor(es).

(…)

Juntam-se, para o efeito, um duplicado da petição inicial e as cópias dos documentos que se encontram nos autos”, o que denota que, ainda que por lapso do tribunal, o Tribunal de Contas foi citado a título de interveniente (intervenção provocada), ou seja, como interessado com direito a intervir na causa, como associado dos réus (cfr. artigos 325º,

326º e 327º, todos do CPCivil à data vigente – redacção do DL nº 329-A/95, de 12/12).

25. Ora, em tal caso, quer a eventual ilegitimidade passiva do réu Estado Português, quer a eventual ilegitimidade substantiva do Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, eram susceptíveis de suprimento, designadamente por a parte a quem a sentença recorrida reconheceu legitimidade substantiva (o Tribunal de Contas) já se encontrar citada para os termos da acção. Ora, se assim era, nada obstava a que o TAC promovesse o convite ao aperfeiçoamento, já que o mesmo constitui um poder‑dever, ou poder vinculado, cuja omissão pode determinar a anulação da decisão, por tal omissão consubstanciar uma nulidade processual, por influir no conhecimento do mérito da causa (cfr., neste sentido, o acórdão da Relação de Coimbra, de 10-12-2025, proferido no âmbito do processo nº 1751/23.7T8CLD.C1).

26. No caso dos autos, a autora identificou nos autos as entidades que, em abstracto, poderiam ser titulares da relação material controvertida (ainda que, erroneamente, tenha indicado o Tribunal de Contas como contra‑interessado, posto que no tipo de acção em causa – acção administrativa comum, à data – a mesma seguiria os termos do processo declarativo comum previsto no CPCivil), pelo que o vício, a existir, era objectivamente suprível, sem necessidade de alteração substancial da causa de pedir.

27. A tudo isto acresce que a jurisprudência mais recente do contencioso administrativo sublinha que, perante deficiências na conformação da instância, o juiz deve promover o respectivo suprimento, sob pena de invalidade dos actos

subsequentes (neste sentido, cfr. o acórdão deste TCA Sul, de 9-1-2025, proferido no âmbito do processo nº 748/24.4BELSB).

28. E, por ser assim, em obediência ao princípio da cooperação previsto no artigo 6º do CPCivil, ao princípio “pro actione” previsto no artigo 7º do CPTA, e ao direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva previstos no artigo 20º da CRP, impunha-se assegurar à autora a possibilidade de regularização da instância, mediante convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, designadamente quanto à identificação do Tribunal de Contas enquanto réu e não enquanto mero contra-interessado (figura que dificilmente teria enquadramento numa acção administrativa comum, numa altura em que a lei de processo distinguia entre acção administrativa comum e acção administrativa especial), adequando-a à entidade que o tribunal entendeu ser a titular da relação jurídica material controvertida, ou seja, o Tribunal de Contas, razão pela qual a decisão recorrida não pode manter-se, como melhor se decidirá infra. 
* * * * * *

Finalmente, resta apreciar se a sentença recorrida ajuizou correctamente a questão da legitimidade substantiva do Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, ao distinguir entre legitimidade processual e legitimidade substantiva, para concluir que aquele carecia de legitimidade substantiva, por não lhe competir a satisfação da pretensão formulada pela autora.

29. Embora o Ministério demandado pudesse ser considerado parte legítima à luz da configuração que a autora deu à acção, a verdade é que o mesmo não se apresenta como titular da relação jurídica material controvertida. Com efeito, estando em causa o reconhecimento de direitos estatutários emergentes de uma relação jurídica de emprego público concreta – designadamente, o direito à progressão na carreira e à contagem de tempo de serviço dos representados da autora –, a entidade competente para praticar os actos jurídicos necessários à efectivação desse direito seria o Tribunal de Contas, e não o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública.

30. Com efeito, o Tribunal de Contas goza de um estatuto constitucional de independência e autonomia, designadamente administrativa e financeira, nos termos dos artigos 202º, 214º da Constituição da República Portuguesa, sendo-lhe reconhecida a capacidade de autogoverno, incluindo no domínio da gestão dos seus recursos humanos. Tal autonomia é densificada na Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, que atribui ao respectivo Presidente competências próprias em matéria de direcção e gestão de pessoal. Neste contexto, torna-se evidente que o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública não dispõe de poderes hierárquicos ou funcionais sobre o Tribunal de Contas, nem pode substituir-se a este na prática de actos administrativos concretos respeitantes à carreira dos seus trabalhadores.

31. Porém, tal não significa que o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública não deva ser, também, parte na acção, já que a pretensão da autora não se limita à prática de actos individuais de gestão de pessoal, incidindo igualmente sobre a conformidade constitucional de diplomas legais de alcance geral

(Leis nºs 43/2005, de 29/8, e 53-C/2006, de 29/12, que determinaram o congelamento das carreiras e o tempo de serviço dos funcionários públicos), cuja aprovação e execução se inserem na esfera da Administração Central. Neste plano, o Ministério demandado não é um ente completamente alheio à controvérsia, na medida em que participa na definição e condução das políticas públicas em matéria de emprego público e regimes remuneratórios.

32. Acresce que, à luz dos princípios da cooperação processual, da economia processual e da prevalência do mérito sobre a forma, como se referiu supra (cfr. §§ 24. a 28.), o tribunal deveria ter promovido uma solução de adequação subjectiva da instância, designadamente através de um convite ao aperfeiçoamento da petição inicial ou à integração do verdadeiro sujeito da relação material controvertida juntamente com o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública. Tal solução, como se frisou supra, permitirá evitar a inutilização da actividade processual já desenvolvida e assegurará uma decisão de mérito mais conforme com as exigências de efectividade da tutela jurisdicional.

33. Por conseguinte, se é verdade que o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, desacompanhado do Tribunal de Contas, carece de legitimidade substantiva para a acção, tal não significa que o mesmo não deva permanecer como parte, acompanhado do Tribunal de Contas, pelas razões enunciadas no § 31. supra.

34. E, sendo assim, embora carecendo de legitimidade substantiva para, sozinho, satisfazer a pretensão deduzida pela autora, já a possui para, em conjunto com o Tribunal de Contas, dar satisfação à mesma.

IV. DECISÃO

35. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder parcial provimento ao recurso e anular a decisão recorrida, determinando a baixa dos autos ao TAC de Lisboa, a fim de aí se proceder ao convite à autora para, querendo, proceder ao aperfeiçoamento da petição inicial, designadamente quanto à identificação também como réu do Tribunal de Contas, por ser a entidade que o tribunal entendeu ser a titular da relação jurídica material controvertida, prosseguindo a acção os seus termos contra o Tribunal de Contas e contra o Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, se a tanto nada mais obstar.

36. Custas pela autora e pelo Ministério da Modernização do Estado e da Administração Pública, na proporção de 50% e 50%, respectivamente. 
Lisboa, 18 de Junho de 2026 
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)

(Maria Julieta França – 1ª adjunta, em substituição)

(Maria Teresa Caiado – 2ª adjunta)