Acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte: 1. RELATÓRIO 1.1. AA, devidamente identificado nos autos, vem recorrer da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, em 30.10.2021, pela qual foi julgada improcedente a oposição à execução fiscal nº ...10, contra si instaurada para cobrança do valor de €27.626,28 (sendo €17.266,43 devido ao Fundo Social Europeu e €10.359,85 ao orçamento da segurança social). 1.2. O Recorrente terminou as respetivas alegações formulando as seguintes conclusões: «A) - A douta sentença recorrida julgou improcedente a prescrição da dívida exequenda. B) – Contudo, a douta sentença recorrida incorre em omissão do dever de pronúncia ao não apreciar e ao não reconhecer o prazo de prescrição do procedimento previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 do Conselho. C) – Com efeito, nos termos do disposto no n.º 1 do art.º 125º do CPPT, constitui causa de nulidade da sentença a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar, regime este também regulado no artigo 668º, n.º 1 alínea d) do CPC. D) – Aliás, é pacifico na jurisprudência que a nulidade por omissão de pronúncia fere a decisão que deixe de se pronunciar sobre questão suscitada ou de conhecimento oficioso e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela solução dada a outra. E) - No caso concreto, verifica-se, de facto, a omissão de pronúncia pelo não conhecimento do prazo de prescrição do procedimento previsto no nº 1 do artigo 3º. F) - Com efeito, o artigo 3º do citado Regulamento dispõe do seguinte modo: “Artigo 3.º 1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no nº 1 do artigo 1º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos. … 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva. … 3. …”
Jurisprudência
Processo 00614/11.3BECBR
G) – Dever de pronúncia que se impunha ao Tribunal “a quo”, uma vez que o artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95 prevê dois prazos de prescrição, tal como assim melhor resulta do próprio texto supra-citado do Regulamento. H) - Um dos prazos de prescrição consiste no prazo de execução da decisão administrativa que aplica a sanção administrativa, prazo este de três anos e que se encontra previsto no nº 2 do citado artigo 3º do Regulamento, prazo este que o Tribunal a quo julgou não ter ocorrido e nesta parte da douta sentença recorrida não se recorre. I) - Contudo o nº 1 do artigo 3º do Regulamento prevê um outro prazo de prescrição, relativamente ao qual o Tribunal a quo não se pronunciou. J) - Ora, o outro dos prazos de prescrição consiste no prazo de prescrição do procedimento, prazo este de quatro anos e que é também do conhecimento oficioso. L) - Prazo de prescrição do procedimento de quatro anos relativo às irre-gularidades continuadas ou repetidas que corre desde o início em que cessou a irregularidade, entre as quais se inclui qualquer despesa indevida. M) - Ora e tal como resulta dos autos a dívida exequenda diz respeito a despesas consideradas indevidas e não aceites para efeitos de atribuição de subsídio. N) - Deste modo torna-se imprescindível identificar a data das despesas não aceites pela entidade exequente para então aplicar o regime da prescrição do procedimento previsto no nº 1 do artigo 3º do citado Regulamento. O) - Caso as despesas consideradas indevidas por parte da entidade exequente não façam parte do processo administrativo, torna-se necessário ordenar a baixa à primeira instância do presente processo com vista a ser su-prido o défice instrutório. P) - Além disso e como o prazo da prescrição do procedimento se inter-rompe com qualquer ato de que a entidade exequente dê conhecimento ao in-teressado, torna-se ainda necessário identificar as datas em que ocorreram os referidos atos interruptivos. Q) - Caso os atos interruptivos não façam parte do processo administrativo, torna-se necessário ordenar a baixa à primeira instância do presente processo com vista a ser suprido o défice instrutório. R) - A douta decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, pois não apreciou o prazo de prescrição do procedimento de quatro anos, tendo violado o nº 1 do artigo 3º do Regulamento, assim como o artigo 175º do CPPT, conjugados com o n.º 1 do art.º 125º do CPPT e ainda o artigo 668º, n.º 1 alínea d) do CPC. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência, ser declarada a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, quanto à prescrição do procedimento previsto no nº 1 do artigo 3º do Regulamento (CE EURATOM) nº 2988/95.». 1.3. Não foram apresentadas contra-alegações.
1.4. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o parecer concluindo que o recurso não merece provimento. * Dispensados os vistos legais, nos termos do artigo 657.º, n.º 4, do CPC, cumpre apreciar e decidir, pois que a tanto nada obsta. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR Uma vez que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações da Recorrente, cumpre apreciar e decidir se a sentença recorrida enferma de nulidade por omissão de pronúncia quanto à prescrição do procedimento por irregularidades. 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Por ser irrelevante para a apreciação deste recurso, não iremos reproduzir a matéria de facto fixada em 1ª instância nem proceder a qualquer alteração ou aditamento à mesma. 3.2. DE DIREITO Na sua petição inicial, o Recorrente suscitou, apenas, a prescrição da execução da dívida exequenda, questão que o Tribunal a quo apreciou e julgou não verificada, sendo que, como resulta expresso na conclusão H) das alegações de recurso, «nesta parte da douta sentença recorrida não se recorre.». O que o Recorrente entende é que existe uma outra prescrição, a do procedimento, cujo prazo é de 4 anos e que é do conhecimento oficioso. O prazo de quatro anos relativo às irregularidades continuadas ou repetidas, que corre desde o início em que cessou a irregularidade, entre as quais se inclui qualquer despesa indevida, e como resulta dos autos a dívida exequenda diz respeito a despesas consideradas indevidas e não aceites para efeitos de atribuição de subsídio. Deste modo, a seu ver, torna-se imprescindível identificar a data das despesas não aceites pela entidade exequente para então aplicar o regime da prescrição do procedimento previsto no nº 1 do artigo 3º do citado Regulamento. Caso as despesas consideradas indevidas por parte da entidade exequente não façam parte do processo administrativo, torna-se necessário ordenar a baixa à primeira instância do presente processo com vista a ser suprido o défice instrutório. Além disso e como o prazo da prescrição do procedimento se inter-rompe com qualquer ato de que a entidade exequente dê conhecimento ao interessado, na sua perspetiva, torna-se ainda necessário identificar as datas em que ocorreram os referidos atos interruptivos. Caso os atos interruptivos não façam parte do processo administrativo, torna-se necessário ordenar a baixa à primeira instância do presente processo com vista a ser suprido o défice instrutório.
Vejamos, se lhe assiste razão. 3.2.1. Da nulidade por omissão de pronúncia Nos termos do artigo 615º, nº1, al.d), do C.P.Civil, é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar (seja por que foram alegadas pelas partes, seja por que são de conhecimento oficioso, nos termos da lei) ou conheça de questões de que não poderia tomar conhecimento. É sabido que esta causa de nulidade se traduz no incumprimento, por parte do julgador, do poder/dever prescrito no artigo 608º, nº 2, do mesmo diploma, de, por um lado, resolver todas as questões submetidas à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e, por outro, de só conhecer de questões que tenham sido suscitadas pelas partes (salvo aquelas de que a lei lhe permite conhecer oficiosamente). No processo judicial tributário o vício de omissão de pronúncia, como causa de nulidade da sentença, está previsto no artº.125, nº.1, do C. P. P. Tributário, no penúltimo segmento da norma. Por último, embora o Tribunal tenha também dever de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso não suscitadas pelas partes (cfr.artigo 608º, nº 2, do C.P.Civil), a omissão de tal dever não constituirá nulidade da sentença, mas sim um erro de julgamento. Com efeito, nestes casos, a omissão de pronúncia sobre questões de conhecimento oficioso deve significar que o Tribunal entendeu, implicitamente, que a solução das mesmas não é relevante para a apreciação da causa. Se esta posição for errada, haverá um erro de julgamento. Se o não for, não haverá erro de julgamento, nem se justificaria, naturalmente, que fosse declarada a existência de uma nulidade para o Tribunal ser obrigado a tomar posição explícita sobre uma questão irrelevante para a decisão. Aliás, nem seria razoável que se impusesse ao Tribunal a tarefa inútil de apreciar explicitamente cada uma das questões legalmente qualificadas como de conhecimento oficioso sobre as quais não se suscita controvérsia no caso concreto, o que ressalta, desde logo, da dimensão da lista de excepções dilatórias de conhecimento oficioso (cfr.artigos 577.º e 578º, do C.P.Civil), e da apreciável quantidade de vícios geradores de nulidade contida no artigo 161º, nº 2, do C.P.Administrativo (cfr.acórdãos do STA -2ª Secção, 28/05/2003, rec.1757/02, de 30/07/2008, rec.355/08; Jorge Lopes de Sousa, CPPT anotado e comentado, II volume, Áreas Editora, 6ª. edição, 2011, pág.365). 3.2.2. Da prescrição do procedimento Tem razão a Recorrida quando refere que existem dois prazos prescricionais, como decorre do artigo 3º, nº 1 e 2, do Regulamento (CE, Euratom) nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, cujo teor passamos a transcrever: «1. O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.º 1 do artigo 1.º. Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa. A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção. Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.º 1 do artigo 6.º 2. O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se toma definitiva. Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional. 3. Os Estados-membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.ºs 1 e 2.» - o destacado é da nossa autoria. Resulta patente das normas do n.º 1 e do n.º 2 deste artigo que o prazo de 4 anos respeita ao procedimento, ao passo que o prazo de 3 anos está previsto para a execução da decisão administrativa. No entanto, conforme pronúncia do TJUE, proferida no âmbito do reenvio prejudicial efetuado pelo STA no processo 56/13.0BEMDL, a prescrição do procedimento deve ser analisada na ação de impugnação deduzida contra a decisão determinativa da restituição dos valores recebidos. Atentemos no que se consignou naquele aresto do STA: «A questão foi suscitada perante o TJUE para apurar, no essencial, se o disposto no artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT pode ser interpretado no sentido de que a ilegalidade da liquidação da dívida exequenda, fundamentada na prescrição do procedimento administrativo para a determinação da existência ou não de irregularidade na aplicação/uso dos subsídios atribuídos ao abrigo de programas financeiros da União, não constitui fundamento válido da oposição à execução, uma vez que tal fundamento mesmo apenas pode ser invocado perante a jurisdição administrativa, sendo a acção administrativa o meio judicial adequado, à luz do direito nacional, para reagir contra a (in)validade do acto de liquidação, in casu, do acto que determina a restituição das quantias pagas com fundamento em irregularidade. No acórdão de 07.04.2022, o TJUE veio esclarecer claramente que o direito europeu não se opõe a esta interpretação do artigo 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, pelas seguintes razões:
Primeiro, porque o Regulamento n.º 2988/95 “não determina as vias de recurso disponíveis para impugnar as decisões que impõem medidas e sanções administrativas, nem os órgãos jurisdicionais competentes para delas conhecer, e também não prevê prazo de caducidade ou de prescrição no termo do qual essas decisões, por não terem sido impugnadas perante o juiz competente, adquirem carácter definitivo” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20), o que significa que, para efeitos de impugnação da legalidade do acto que exige a restituição das quantias pagas valem aqui as regras do artigo 58.º do CPTA, cabendo ao beneficiário da subvenção impugnar juntos dos tribunais administrativos, mediante acção administrativa, a eventual prescrição do procedimento que exige aquela restituição por irregularidade; Segundo, porque esta solução – a de que a prescrição do procedimento tem de fazer-se valer junto da jurisdição administrativa e não pode ser invocada no processo de execução fiscal em sede de oposição à execução – cumpre as exigências do princípio da equivalência, ou seja, “não é uma solução menos favorável do que as soluções análogas do direito interno” (§52 do acórdão C-447/20 e C-448/20). Com efeito, constitui jurisprudência uniforme entre nós que a legalidade do acto tributário que serve de título executivo não pode ser questionada na fase de execução fiscal, a não ser nos casos em que a lei não assegure meio judicial de impugnação ou recurso contra aquele acto de liquidação (v., por último acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 23 de Junho de 2021, proc. n.º 0254/12.0BELRA 0599/17). Existindo, como existe, a possibilidade de o executado atacar judicialmente o acto que exige a restituição da subvenção e que serve de título à dívida exigida no processo de execução fiscal, vale aqui o regime regra do processo executivo, segundo a qual não pode, nesta sede, conhecer-se de um fundamento de ilegalidade do referido acto que determina a reposição da subvenção. Aliás, o acórdão do TJUE afirma expressamente a este respeito, no §54, o seguinte: “Nos casos em apreço, nenhum elemento contido nas decisões de reenvio permite considerar que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.°, n.° 1, do CPTA, para impugnar uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, é contrário ao princípio da equivalência”. Terceiro, porque a defesa dos direitos do beneficiário da subvenção não se revela impossível, nem sequer excessivamente difícil, em razão da aplicação do regime regra do 204.º n.º 1, al. h) do CPPT, ou seja, este ónus de impugnação em sede de acção administrativa dos fundamentos que ditam a ilegalidade do acto que determina a reposição dos subvenções com fundamento na prescrição do procedimento não afecta o princípio da efectividade das garantias dos administrados. Neste sentido concluiu também o TJUE no § 55 do acórdão que estamos a seguir ao afirmar o seguinte: “No que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que a fixação de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade, satisfaz, em princípio, a exigência de efetividade, na medida em que constitui uma aplicação do princípio fundamental da segurança jurídica. Com efeito, tais prazos não são suscetíveis de tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, embora, por definição, o termo desses prazos acarrete a improcedência, total ou parcial, da ação intentada (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2008, Kempter, C-2/06, EU:C:2008:78, n.° 58, e de 14 de fevereiro de 2019, Nestrade, C-562/17, EU:C:2019:115, n.° 41).
E o aresto do Tribunal Europeu vai mais longe a este propósito e acrescenta ainda nos §§ 57 e 58 o seguinte: “A este respeito, disposições nacionais, como o artigo 58.º, n.º 1, e o artigo 59.º, n.º 2, do CPTA, que preveem que o destinatário de uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, dispõe de um prazo de três meses a contar da notificação da referida decisão para a contestar, sob pena de caducidade, não parecem ser contrárias ao princípio da efetividade. Com efeito, esse prazo tem caráter razoável se permitir ao interessado avaliar se existem motivos para contestar a decisão que lhe diz respeito e, se for caso disso, preparar o recurso da mesma. Além disso, o seu início a partir da notificação do ato garante que o interessado não se encontra numa situação em que esse prazo tenha decorrido, mesmo que tenha tido conhecimento da sua adoção (v., por analogia, Acórdão de 11 de setembro de 2019, Cãlin, C-676/17, EU:C:2019:700, n.ºs 47 e 48).». Em suma, a prescrição do procedimento por irregularidades não pode ser conhecida em processo de oposição à execução fiscal, concluindo-se que a sentença recorrida não enferma de erro de julgamento por não ter apreciado questão que, neste meio processual, não lhe era permitido conhecer. 4. DECISÃO Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida. Custas a cargo da Recorrente, que sai vencida neste recurso, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 527.º e 536º, nº 3, do CPC. Porto, 14 de julho de 2022 Maria do Rosário Pais José Coelho Irene Isabel das Neves