Processo 01211/17

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. A Autoridade Tributária e Aduaneira interpõe recurso de revista excepcional, ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido em 08/06/2017, que concedeu provimento ao recurso interposto pela sociedade A………………….., S.A., e que revogou a sentença que julgara improcedente a acção administrativa especial instaurada com vista à anulação de acto de indeferimento de pedidos de isenção de IMI.
1.1. Aduziu alegações que rematou com as seguintes conclusões:

1.ª Por via do presente recurso pretende a Recorrente reagir contra o acórdão proferido a 2016-06-08 pelo Tribunal Central Administrativo Sul que determinou a anulação da decisão de indeferimento dos pedidos de isenção de IMI relativos aos prédios urbanos propriedade do Recorrido;

2.ª O entendimento vertido no acórdão colocado em crise pela Recorrente reporta-se a questão que se reveste de elevada relevância jurídica e social e de importância fundamental, cuja admissão é necessária para uma melhor aplicação do direito, legitimando, assim, a que se lance mão do presente recurso excecional;

3.ª A questão em causa tem utilidade jurídica e prática e ultrapassa os limites da situação singular, havendo a possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros;

4.ª Com efeito, em Portugal existem milhares de imóveis integrados em Conjuntos classificados como Monumento Nacional, Imóvel de Interesse Público (à luz da legislação do património cultural anterior à LBPC) e como Interesse nacional e Interesse Público (à luz da atual LBPC).

5.ª É do conhecimento público a afluência com que os proprietários têm recorrido aos nossos tribunais, impugnando as decisões de indeferimento ou revogação do benefício fiscal aqui em causa;

6.ª É também do conhecimento público a forma como diversas autarquias, associações e grupos de indivíduos se têm manifestado sobre o direito à fruição do benefício fiscal aqui em causa;

7.ª A manter-se a jurisprudência do acórdão recorrido, qualquer prédio todo e qualquer prédio inserido no interior de qualquer Conjunto ou de uma Paisagem Cultural encontra-se, apenas e só por esse facto, individualmente classificado e, como tal, isento de IMI;

8.ª Está em causa firmar jurisprudência quanto à interpretação a dar ao artigo 44º/1-n) EBF, articulado com o artigo 15º da LBPC, com o Decreto-Lei 309/2009, de 23 de outubro, e com o artigo 2º do CIMI;

9.ª Não há jurisprudência uniforme no que a esta questão concerne, seja na jurisdição administrativa-fiscal, seja na jurisdição arbitral.

10.ª Sendo certo, porém, que o entendimento veiculado no recorrido acórdão do TCAS vai ao arrepio da Doutrina mais relevante produzida sobre esta matéria, a saber: JOSÉ CASALTA NABAIS, NUNO SÁ GOMES, CARLOS PAIVA e MÁRIO JANUÁRI0 e a própria Direção-Geral do Património Cultural;

11.ª Face ao exposto, forçoso é concluir que há correntes jurisprudenciais diferentes, criando grande incerteza e instabilidade, o que só por si merece a intervenção do órgão de cúpula da justiça fiscal como condição para dissipar dúvidas que podem interessar a um leque alargado de interessados;

12.ª Assim, o presente recurso de Revista tem como fundamento a violação de lei substantiva aplicável ao caso vertente, violação essa resultante: (i) da desconsideração do elemento histórico da interpretação; (ii) da confundibilidade dos conceitos de classificação e de Designação LBPC; (iii) da ausência de conversibilidade entre as classificações patentes no Decreto 20.985 de 1932 e as classificações patentes na LBPC; (iv) no olvidar de o pressuposto da isenção fiscal aqui em causa assentar no conceito fiscal de prédio; e (v) na desconsideração da unidade do sistema jurídico;

~II~

13.ª Efetivamente, uma das circunstâncias que motivou o erro de julgamento em que incorreu o tribunal a quo reside no facto deste ter confundido os conceitos de Classificação e de Designação patentes na LBPC;

14.ª Analisada a evolução do conceito de Classificação ao longo das sucessivas leis nacionais do património cultural durante o século XX, verifica-se que: (a) na Monarquia Constitucional previa-se uma única graduação de Classificação (Monumento Nacional); (b) na 1.ª República previam-se duas graduações de Classificação (Monumento Nacional e Imóvel de Interesse Público); (c) no Estado Novo previam-se três graduações de Classificação (Monumento Nacional, Imóvel de Interesse Público e Valor Concelhio); (d) no início da 3ª República foi introduzido o conceito de Categoria e alargadas as graduações de Classificação, sendo nunca foram aplicadas em virtude da Lei 13/85 não ter sido regulamentada; e (e) durante a 3.ª República e até ao surgimento da LBPC continuaram a ser aplicadas as graduações de Classificação criadas pelo Estado Novo;

15.ª A inegável tecnicidade do Direito do Património Cultural levou a que o tribunal a quo tenha incorrido em várias confusões, designadamente à utilização indiferenciada de conceitos jurídico-patrimoniais completamente distintos entre si, como sejam a Categoria, a Classificação e a Designação, razão pela Considera que a Baixa Pombalina está classificada como Monumento Nacional;

16.ª O artigo 15º da LBPC veio consagrar três conceitos jurídico-patrimoniais distintos e com um recorte técnico preciso, a saber: (a) a Categoria, (b) a Classificação e (c) a Designação;

17.ª São três as Categorias previstas na LBPC (artigo 15º/1): Monumento, Conjunto e Sítio, sendo que as suas definições, para o que releva no caso sub judice, constam da Convenção da UNESCO de 1972;

18.ª São três as Classificações previstas na LBPC (artigo 15º/2): Interesse Nacional, Interesse Público e Interesse Municipal, organizadas numa escala de graduação decrescente;

19.ª A designação de Monumento Nacional está reservada exclusivamente para os monumentos, conjuntos ou sítios que se encontrem classificados como sendo de Interesse Nacional (artigo 15º/3), ou seja, ao monumento, conjunto ou sítio (i.e., categorias) que se encontre classificado como sendo de Interesse Nacional (i.e., classificações) é-lhe ainda atribuída a designação de Monumento Nacional;

20.ª Já no que respeita ao monumento, conjunto ou sítio que se encontre classificado como sendo de interesse Público e ao monumento, conjunto ou sítio que se encontre classificado como sendo de Interesse Municipal, não lhes é atribuída a designação de Monumento Nacional. (confusão que, salvo o devido respeito, consideramos que o tribunal recorrido, incorreu!

21.ª Ao afirmar que a Baixa Pombalina, actualmente Lisboa Pombalina está classificada como Monumento Nacional o tribunal a quo incorreu num erro de julgamento, i.e., de análise, na medida em que: (a) confundiu os atuais conceitos de Classificação e de Designação; e (b) confundiu o conceito de Designação introduzido pela LBPC com o conceito de graduação da Classificação como Monumento Nacional que vigorou entre o início da vigência do Decreto 20.985 de 1932 e a entrada em Vigor da LBPC;

22.ª Desde 2001 que não existe uma Classificação denominada de Monumento Nacional, mas apenas classificações denominadas de Interesse Nacional, de Interesse Público ou de Interesse Municipal, logo é manifestamente impossível afirmar que a Baixa Pombalina está classificada como Monumento Nacional;

23.ª Não obstante e ao que ao concreto caso interessa, a Baixa Pombalina/Lisboa Pombalina está classificada como conjunto de interesse público (anteriormente Imóvel de Interesse Público), pelo que não poderia o Tribunal a quo equiparando ao Centro Histórico do Porto, afirmar que a Baixa Pombalina está classificada como de Interesse Nacional, e portanto é designado como Monumento Nacional.

24.ª O que resulta clara e inequivocamente da lei é que a Baixa Pombalina se encontrava classificada como imóvel de interesse público (IIP), conforme Decreto nº 95/78, de 12 de setembro e com a Portaria 740-DV/2012, de 24-12-2012 passou a classificar-se como conjunto de interesse público (CIP), portanto, seria manifestamente impossível designar o denominado conjunto, como Monumento Nacional,

25.ª O 1.º segmento do artigo 44º/1-n) do EBF refere-se aos prédios classificados como Monumentos Nacionais à luz das leis estado-novenses que antecederam a LBPC, porquanto estas leis (face à ausência de regulamentação da Lei 13/85) só previam três classificações possíveis (Monumento Nacional, Imóvel de Interesse Público e Valor Concelhio);

26.ª O 1.º segmento do artigo 44º/1-n) do EBF reporta-se à classificação de Monumento Nacional que vigorou no nosso ordenamento jurídico à entrada em vigor da LBPC, Classificação aquela que não pode ser confundida com o conceito de Designação de Monumento Nacional patente, para o que ali releva, nos artigos 15º/3 e 15º/7 da LBPC;

27.ª Ainda que assim não fosse o tribunal a quo continuaria desprovido de razão, porquanto o conceito de Conjunto constante do artigo 1º da Convenção da UNESCO de 1972 admite que no seio daquele último possam existir imóveis desprovidos de valor cultural, sendo por isso abusiva a interpretação de que todos os prédios que inseridos no interior de um “conjunto”, se encontram, apenas por esse facto, isentos de IMI;

28.ª Este é, aliás, o entendimento subscrito pela própria Direção Geral do Património Cultural (que assim contraria o errado entendimento veiculado nas certidões emitidas pela Delegação Regional), a qual refere que «(...) tratando-se de classificação em que se optou pela categoria de “Conjunto” não é legítima nem legalmente possível a conclusão de se considerarem individualmente classificados os imóveis por ela abrangidos»

29.ª Apesar da similitude das duas expressões, a classificação do conjunto como bem Cultural de “Interesse Nacional” (artigo 15º/3 da LBPC e Aviso nº 15173/2010) não equivale à classificação como “Monumento Nacional” (artigo 24.° do Decreto 20985 de 1932), pois que — mesmo olvidando o basilar princípio da legalidade e se concedesse Supremacia a analogia — o próprio legislador patrimonial não previu, até hoje, um mecanismo de conversão/equivalência patrimonial-fiscal entre a classificação estado-novense “Monumento Nacional” (patente no Decreto 20.985 de 1932) e a classificação “Interesse Nacional” (patente na LBPC), sendo que tal matéria é da competência do legislador patrimonial [artigo 165º/1-g) da Constituição], sob pena de violação da separação de poderes;

30.ª A violação da lei aplicável em que incorreu o tribunal a quo é ainda revelado pela indiferença perante o facto de o benefício fiscal em causa estar indissociavelmente recortado sobre o conceito fiscal de prédio, ou seja, a isenção patente no artigo 44º/1-n) do EBF só pode ser atribuída a um prédio, pelo que a noção deste necessariamente terá de ser encontrada à luz do artigo 2º do CIMI;

31.ª O raciocínio do tribunal a quo padece de um grave equívoco, qual seja o de que o conjunto denominado Lisboa Pombalina é UM PRÉDIO, quando, a Portaria n° 740-DV/2012, de 24-12-2012 passou a classificar-se como conjunto de interesse público (CIP), ou seja, um conjunto nunca poderá ser UM prédio (no sentido fiscal), mas sim uma PLURALIDADE de prédios;

32.ª A acrescer à confusão de conceitos, à ausência de conversibilidade de classificações e à não verificação de um pressuposto legal para a aplicação da isenção de IMI, o equívoco empreendido pelo tribunal a quo atenta contra a unidade do sistema jurídico e conduz a resultados absurdos, como claramente demonstram dois exemplos;

33.ª Se se considerasse que todo e qualquer prédio se encontra classificado apenas e só por se encontrar inserido dentro de um conjunto, então tal entendimento conduz ao resultado absurdo do esvaziamento do artigo 44°/10 do EBF e do artigo 112º/3 do CIMI, ou seja, tal entendimento traduzir-se-ia na atribuição de uma isenção fiscal a prédios em ruínas, apenas por se encontrarem, como no caso do centro histórico do Porto, dentro de um conjunto inscrito na “Lista de Património Mundial” da UNESCO, frustrando os fins extrafiscais visados pelo próprio legislador fiscal (i.e., políticas públicas de reabilitação urbana e de conservação do património cultural) quando, através da diferenciação das taxas de IMI, pretendeu compelir os proprietários de prédios naquelas condições a efetuar a sua recuperação;

34.ª Ora, o legislador não pretendeu recompensar e, menos ainda, incentivar comportamentos lesivos para a comunidade, como sejam, os riscos normalmente associados à existência de prédios em ruínas, designadamente, os riscos para a segurança de pessoas, veículos e construções adjacentes, os riscos para a saúde pública, bem como de depreciação estética ou patrimonial do espaço envolvente;

35.ª Se se considerasse ainda que todo e qualquer prédio se encontra classificado apenas e só por se encontrar inserido dentro de um conjunto, então tal entendimento conduz ao resultado absurdo e desproporcionado de todo e qualquer prédio localizado no interior de um conjunto ser insuscetível de ser adquirido por usucapião (artigo 34.° da LBPC), resultado este ainda mais absurdo e desproporcionado quando aplicado às paisagens culturais, como é exemplo a Região Vinhateira do Alto Douro, pois que, a ser assim, desde 2001 que não mais é possível a realização de escrituras públicas de usucapião nos concelhos de Mesão Frio, Peso da Régua, Santa Marta de Penaguião, Vila Real, Alijó, Sabrosa, Carrazeda de Ansiães, Torre de Moncorvo, Lamego, Armamar, Tabuaço, São João da Pesqueira e Vila Nova de Foz Côa e que toda e qualquer escritura pública de usucapião referente a prédios ali localizados é nula;

36.ª Aliando estes dois exemplos à presunção patente no artigo 9.°/3 do Código Civil e à consideração da unidade do sistema jurídica a que alude o n.° 1 daquele mesmo artigo e código, não se poderá deixar de concluir pela exigência da classificação individual de cada um dos prédios que integram o conjunto Baixa Pombalina/Lisboa Pombalina;

37.ª Acresce que este é o entendimento veiculado pela Doutrina mais relevante (JOSÉ CASALTA NABAIS, NUNO SÁ COMES, CARLOS PAIVA e MÁRIO JANUÁRIO) e pela Jurisprudência (designadamente do próprio Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto) produzidas sobre esta matéria, a par da própria doutrina administrativa da Direção-Geral do Património Cultural;

38.ª Pelo que, não tendo a Recorrida demonstrado que o seu prédio urbano se encontra individualmente classificado, forçoso é concluir que não reúne os requisitos para usufruir do benefício do artigo 44.°/1-n) do EBF e que a decisão proferida pelo Tribunal a quo não encontra suporte factual e legal;

~III~

39.ª Além de consubstanciar uma violação da lei aplicável ao caso vertente, a interpretação subjacente à decisão proferida pelo tribunal a quo padece ainda de várias inconstitucionalidades;

40.ª A interpretação proposta pelo tribunal a quo é uma interpretação que ofende o basilar princípio da igualdade tributária na medida em que, enquanto proprietário de prédios urbanos integrados no denominado conjunto Lisboa Pombalina e destituídos de valor cultural individual, o Recorrido pretende ser privilegiado, sem razão justificável, relativamente aos demais proprietários de imóveis não classificados;

41.ª A interpretação realizada pelo tribunal a quo traduz ainda uma violação do principio da justiça fiscal, pois não se verifica uma justa repartição da carga fiscal entre, por um lado, o proprietário de um prédio destituído de valor cultural individual e, por outro, o proprietário de um prédio individualmente classificado e cujas faculdades de disposição, transformação e fruição são diferentes face ao titular de um prédio não individualmente classificado;

42.ª A interpretação dada pelo tribunal a quo é ofensiva do principio da capacidade contributiva, já que o Recorrido, enquanto proprietário de prédios urbanos destituídos de valor cultural individual, pretende usufruir de uma isenção fiscal destinada a beneficiar proprietários de imóveis que efetivamente detêm valor cultural e que estão sujeitos a encargos financeiros e a procedimentos burocráticos mais gravosos do que os proprietários de imóveis de construção recente, ou seja, a atribuição do benefício fiscal aqui em causa ao Recorrido traduzir-se-ia num incompreensível aforro fiscal relativamente ao depauperamento a que estão sujeitos os proprietários de verdadeiros prédios dotados de valor patrimonial cultural;

43.ª A interpretação dada pelo Tribunal a quo viola também o princípio da autonomia local, porquanto redunda na atribuição de um benefício fiscal sem qualquer critério, com óbvio prejuízo para as receitas municipais, já que o IMI é um imposto municipal e reverte a favor dos municípios onde os imóveis se localizam;

44.ª Defendendo o tribunal a quo que o prédio urbano sub judice está classificado como Monumento Nacional, então forçoso é concluir que, a ser assim, o Município de Lisboa vê lesada a sua autonomia local na medida em que nenhuma palavra teve quanto à questão da perda da receita do IMI subjacente à área daquele centro.

45.ª Em decorrência do acabado de afirmar, a interpretação dada pelo tribunal a quo viola o princípio da participação, porquanto nenhuma palavra teve o Município de Lisboa quanto à questão da perda da receita do IMI subjacente à área do Baixa Pombalina.

46.ª Finalmente, a interpretação veiculada pelo Recorrido e pelo tribunal a quo padece ainda de uma inconstitucionalidade orgânica, na medida em que acabaram por realizar uma equivalência ou equiparação entre as classificações previstas na legislação do Estado Novo e as previstas na LBPC, ou seja, pela equivalência entre a classificação Monumento Nacional (prevista no Decreto 20.985 de 1932) e a classificação Interesse Nacional (prevista no artigo 15º/2 da LBPC), quando tal equivalência ou equiparação terá necessariamente de resultar da lei do parlamento ou de decreto-lei autorizado do Governo;

47.ª Apesar de a LBPC permitir que a legislação de desenvolvimento possa vir a consagrar as regras necessárias para se efetuar, entre outras, a conversão das classificações (artigo 112º/3 daquele diploma), certo é que os decretos-lei de desenvolvimento até à data publicados não preveem nenhum mecanismo a ela atinente;

48.ª E em decorrência direta desta omissão por parte do legislador cultural, não podia o legislador fiscal de 2008 substituir-se àquele ao fazer equivaler no artigo 44º/1-n) do EBF a classificação de interesse Nacional introduzida pela LBPC à classificação de Monumento Nacional prevista no Decreto 20.985 de 1932;

49.ª E não podendo o legislador fiscal de 2008 substituir-se ao legislador cultural, naturalmente que também nunca assim o poderá fazer o intérprete da Lei e o julgador, sob pena de óbvia inconstitucionalidade, por violação da reserva de lei;

50.ª Motivos pelos quais não deve ser mantida na ordem jurídica o acórdão ora colocado em crise.

1.2. A sociedade recorrida apresentou contra-alegações para sustentar a inadmissibilidade do presente recurso por falta de verificação dos requisitos previstos no artigo 150º do CPTA e, para o caso de assim não ser entendido, para sustentar o acerto do julgado, porquanto, na sua óptica, o acórdão recorrido fez uma correcta aplicação e interpretação da lei, nomeadamente das disposições constantes da alínea n) do nº 1 e do nº 5 do artigo 44º do EBF, do artigo 2º do DL 95/78, dos nºs 3 e 7 do artigo 15º da Lei 107/2001, e do nº 3 do artigo 3º do DL 309/2009, pelo que deve ser mantido nos seus precisos termos.

1.3. O Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da admissibilidade do recurso, na consideração de que «(…) A questão em causa tem “relevo jurídico e social”, pela repercussão que tem o reconhecimento de um benefício fiscal como é o em causa, de isenção de IMI quanto a imóvel inserido no conjunto da Baixa Pombalina, em Lisboa, tido como de interesse público, mas que depende ainda de um acto de classificação individual. A questão reveste-se ainda de “importância fundamental” por decidida ao arrepio de vasta doutrina cuja posição foi já acolhida nalguma jurisprudência.»

1.4. Colhidos os vistos legais, cumpre proceder à apreciação liminar sumária a que se refere o nº 5 do artigo 150º do CPTA.

2. Segundo o disposto no nº 1 do artigo 150º do CPTA, “das decisões proferidas em 2.ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”, competindo a decisão sobre o preenchimento de tais pressupostos, em termos de apreciação liminar sumária, à formação de Juízes prevista no nº 5 do referido preceito legal.

Tal preceito prevê, assim, a possibilidade recurso de revista excepcional para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Trata-se, por conseguinte, de uma válvula de segurança do sistema, que só deve ser accionada nos estritos limites do preceito, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

Vejamos se tais requisitos se verificam no caso vertente, tendo em conta que a questão que a Recorrente pretende ver (re)apreciada se reconduz a saber se a alteração de redacção da norma do art.º 44º, nº 1, alínea n), do Estatuto dos Benefícios Fiscais, ao estabelecer a isenção de IMI para «Os prédios classificados como monumentos nacionais e os prédios individualmente classificados como de interesse público ou de interesse municipal, nos termos da legislação aplicável», abrange, ou não, prédios como o dos autos, situados no Centro Histórico da “Baixa Pombalina” da cidade de Lisboa e que integra a Lista do Património Mundial da UNESCO. O que passa por saber se cada um dos prédios inseridos nesse Centro Histórico pode ser, como foi no acórdão recorrido, classificado como monumento nacional.

Em suma, está em causa a interpretação do art.º 44º, nº 1, alínea n), do Estatuto dos Benefícios Fiscais, articulado com o art.º 15º da Lei nº 107/2001, de 8 de Setembro (Lei de Bases de Protecção do Património Cultural), com o Dec. Lei nº 309/2009, de 23 de Outubro, e com o art.º 2º do Código do IMI.

Trata-se de questão jurídica que justifica a admissibilidade da revista, dado o seu carácter geral e a sua relevância jurídica e social fundamental à luz da definição acima enunciada, tendo em conta a sua complexidade jurídica em face da necessidade de concatenar diversos conceitos e regimes legais, e, sobretudo, tendo em conta a utilidade (jurídica e prática) da resposta que venha a ser dada à questão, utilidade que ultrapassa os limites da situação singular face à possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros.

Com efeito, existem milhares de imóveis integrados em Centros Históricos classificados pela UNESCO como Património Mundial, sendo bem conhecida a forte controvérsia e a abundante litigância que tem gerado a interpretação do enunciado preceito do Estatuto dos Benefícios Fiscais, sem que, contudo, tenha sido alcançada jurisprudência firme e uniforme sobre a questão.

Estamos, portanto, perante situação em que a admissão da revista se justifica face à relevância jurídica e social de uma questão de importância fundamental, e em que, para além disso, se verifica a utilidade da intervenção do STA com vista a emitir pronúncia que possa servir de orientação para os tribunais e, assim, contribuir para uma melhor aplicação do direito.

3. Termos em que acordam, em conferência, os juízes que integram a formação referida no nº 5 do artigo 150º do CPTA, em admitir a revista.

Lisboa, 18 de Abril de 2018. - Dulce Manuel da Conceição Neto (relatora) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – António José Pimpão.