ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA: I. RELATÓRIO A…….., L.dª intentou, no TAF de Coimbra, contra o Ministério da Educação e Ciência, acção pedindo a declaração de ilegalidade das normas veiculadas pelo nº 9, do art.º 3º e pelo nº 3, do art.º 25.º, do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 07/05, na redacção introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 e a proscrição da sua aplicação à Autora. Aquele Tribunal julgou a acção procedente. Decisão que o Tribunal Central Administrativo Norte revogou. É desse acórdão que a Autora vem recorrer (art.º 150.º/1 do CPTA). II. MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. A Autora celebrou, no dia 20/07/2015, com o Estado Português, contrato de associação tendo por objecto a concessão do apoio financeiro necessário à constituição de 13 turmas no ano lectivo 2015/2016 e que, em 20/08/2015, celebrou novo contrato com o mesmo objecto, desta vez relativo ao apoio necessário à constituição do número máximo de 24 turmas a funcionarem nos anos lectivos de 2015/2016, 2016/2017 e 2017/2018.
Jurisprudência
Processo 0642/16.2BECBR 0751/18
Todavia, esses contratos foram, unilateralmente, suspensos pelas normas contidas nos artigos 3.º, n.º 9, e 25.º, n.º 3, do Despacho Normativo n.º 1-H/2016, de 14/04/2016, normas cuja aplicação a Autora impugnou nesta acção com fundamento na sua ilegalidade. O TAF julgou a acção procedente declarando a ilegalidade dessas normas e a sua não aplicação à Autora. Desde logo, porque as mesmas violavam artigos 98.º, n.º 1, 99.º e 100.º do CPA. No primeiro caso, porque o processo de elaboração do Despacho Normativo n.º 1-H/2016 não cumpriu, quanto ao objecto publicitado, o disposto no artigo 98º/1 do CPA. Depois, porque violavam, também, o art.º 99.º do mesmo diploma já que “Do procedimento administrativo de formação do diploma integrante das normas impugnadas não consta qualquer projeto de norma a ser apreciado pelos interessados (aliás, constituídos como tais), muito menos um estudo dos custos e benefícios das medidas projetadas e, concretamente, da medida veiculada pelas normas impugnadas. Apenas se topa com uma informação técnica no sentido de ser dispensada a audiência prévia Finalmente, violavam o art.º 100.º porque “nem a urgência nem a impossibilidade de execução em tempo útil poderão servir, salvo estado de necessidade, de motivo para uma dispensa da audiência de interessados quando o início e a condução do procedimento em tempo estiveram na disponibilidade da Administração.” Além disso tais normas careciam de habilitação legal. Com efeito, “tratando-se de um regulamento com eficácia jurídica externa, por muitas normas legais que formalmente ele invoque no seu preâmbulo, se não houver Lei que expressamente o preveja e ou se extravasar do objeto para que foi conferido o poder de o emitir, ele será inconstitucional formalmente, por violação do princípio da preeminência da lei, e organicamente, por violação do princípio da Separação de Poderes, e ilegal, por violação do artigo 136º nºs 1 e 2 do NCPA, portanto inválido e inaplicável, invalidade que é invocável por qualquer interessado e a todo o tempo (artigo 144º nº 1 do Novo CPA).” Por outro lado, violavam o disposto nos art.ºs 18º e 16.º, nºs 1 e 2, do EEPC, o artigo 8º nº 2 al.ª b) da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo de 1979 (LBEPC) e o nº 2 do artigo 55º da Lei de bases do sistema educativo (LBSE), de 1986. E isto porque “nem o Despacho Normativo 7-B/2015 na sua original redação podia ser interpretado no sentido que as normas impugnadas do 1-H/2016, segundo o requerido, vieram apenas “clarificar” para os mais incautos, nem as normas impugnadas podem ser aplicadas à Autora, já que a inibem de admitir a frequentar o seu estabelecimento todos e quaisquer alunos não residentes - e cujo encarregado de educação não exerça a sua atividade profissional principal - na sua “área geográfica de implantação da oferta” (cf. artigo 9º nº 2 alª d) da Portaria), isto é, na sua “área de influência” (cf. Despacho Normativo 5-B/2015, artigos 10º nºs 5 e 7 e 11º nº 5), deste modo a impossibilitando de aceitar as matrículas apenas em função dos critérios de prioridade definidos no mesmo regulamento, portanto, em violação do desígnio da progressiva igualdade no acesso ao ensino particular e cooperativo contido e explicitado ao longo das acima citadas normas do EEPC e, concretamente, em violação do nº 2 do artigo 16º do mesmo Estatuto.
E também foram violados os contratos de associação “uma vez que as normas impugnadas dispõem um limite geográfico a introduzir nos contratos a celebrar, apesar de o contrato modelo, criado pela portaria, não enunciar qualquer limitação quejanda, o que aquelas normas violam é outrossim a própria portaria 172-A/2015, mais concretamente a conjugação dos artigo 20º e anexo I. Também com este outro fundamento – jura novit curia – a ação há-de proceder.” O TCA revogou tal decisão e julgou a acção improcedente. Para tal ponderou: “ Da legalidade das normas do despacho normativo n.º 1-H/2016 … o aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no art. 98.º do CPA, publicado no sítio oficial do Governo em 24.02.2016. … Por outro lado, a validação e a homologação de turmas para os efeitos previstos nos arts. 24.º e 25.º do Despacho Normativo 7-B/2015 visam tão-só assegurar a fiscalização do cumprimento das exigências legais e contratuais de constituição de turmas. … Em bom rigor, as normas do Despacho Normativo n.º 7-B/2015 em análise (n.º 9 do artigo 3.º e o n.º 3 do art.º 25.º) limitaram-se pois a evidenciar as regras do procedimento de contratação aplicáveis. … Assim, a decisão dos serviços do Ministério da Educação no sentido da validação, ou não, da constituição das turmas pretendidas em concreto, constitui o ato só por si determinante para a exequibilidade do próprio contrato de associação. … Em qualquer caso, e em concreto, o n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, … não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, em função da nota emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016. …..
DOS DIREITOS CONTRATUAIS DA RECORRIDA Entende-se, designadamente, na decisão recorrida que terá havido um suposto incumprimento contratual por parte do Ministério da Educação. É desde logo manifesto que o contrato de associação celebrado entre as partes em 20.08.2015 diz respeito apenas a um ciclo de ensino, situação que se mostra incontornável. Assim, mostra-se desde logo desajustado perspetivar o contrato para além do seu ciclo letivo de vigência, de 2015/2016 a 2017/2018. …. Por outro lado, resulta do art. 13.º, n.º 2, da Portaria que apenas poderá haver uma eventual extensão dos seus efeitos a ciclos de ensino bianuais (5.º e 6.º anos) que, eventualmente, se tenham iniciado no decurso da sua vigência, o que não ocorre manifestamente no Ensino Secundário. … . Aliás e desde logo, do Aviso do procedimento de 2015 que afixou o “número de turmas em concurso por ciclo de ensino e ano de escolaridade”, refere-se expressamente que o mesmo se reporta ao ano letivo 2015/2016. … Diga-se, em qualquer caso, que a Resolução de Conselho de Ministros n.º 42-A/2015, publicada no Diário da República, 1.ª série, n.º 118, de 19.06.2015, constitui uma mera autorização de despesa nos termos e para os efeitos previstos no Decreto-Lei n.º 197/99, não se consubstanciando numa qualquer obrigação contratual de realização da despesa, o que é diverso, pois que sempre pressuporá, designadamente, o correspondente cabimento financeiro. … Não se vislumbra sequer a possibilidade de ser invocada que qualquer expetativa possa ter ficado gorada, pois que anteriormente à controvertida contratualização, os contratos de associação tinham uma vigência meramente anual, tendo sido, aliás, a Portaria n.º 172-A/2015, a assegurar inovatoriamente as turmas de continuidade dentro de cada ciclo. …. Assim, uma vez que o contrato de associação abrange prestações de duração diversa, como sejam o 2.º Ciclo do Ensino Básico e o 3.º Ciclo, mostra-se manifesto que o prazo contratual aplicável abranja cada um dos ciclos no seu todo, independentemente da sua duração, sendo que a execução de cada um deles poderá ocorrer em momentos diversificados em função da duração do correspondente ciclo. …
Refira-se finalmente, que sendo as controvertidas Portarias atos normativos unilaterais, proferidos por quem os subscreve, não estão, naturalmente, sujeitos a qualquer negociação prévia obrigatória junto dos seus destinatários. Em função de tudo quanto precedente e pontualmente se expendeu, entende-se ter a Sentença Recorrida incorrido em erro de julgamento de direito, tal como suscitado no Recurso, não se reconhecendo a declarada pelo Tribunal a quo, ilegalidade das normas constantes do nº 9 do Artº 3º e nº 3 do Artº 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016 de 14/04.” 3. A questão que se suscita nesta revista é, como se viu, a de saber se as normas que determinaram, unilateralmente, a cessação dos contratos que asseguravam o apoio financeiro necessário ao funcionamento de algumas turmas de estabelecimentos do ensino particular são legais. Problemática que não só gerou significativa polémica no momento da sua publicação, com grande repercussão mediática, como pôs em causa a continuidade do ensino em várias daquelas escolas e a sua viabilidade financeira. O que, por si só, aconselha a admissão desta revista. Acresce que atenta a divergência manifestada nas instâncias, apesar de ambas terem desenvolvido um raciocínio suficientemente fundamentado, a relevância e a dificuldade dos problemas jurídicos suscitados e a repercussão social que aquela questão tem, inclina-nos a pensar que, também por tais razões, a admissão da revista é necessária para uma mais esclarecida aplicação do direito. DECISÃO Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em admitir a revista. Sem custas. Porto, 8 de Outubro de 2018. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro