Processo n.º 645/17.0BEAVR (Recurso Jurisdicional) Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO “A…………, Lda.”, devidamente identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, datado de 26-10-2017, que indeferiu liminarmente a petição, por manifesta improcedência, no presente processo de IMPUGNAÇÃO relacionado com o indeferimento do pedido de restituição do montante, já pago, de € 35.461,38, e da isenção do pagamento da quantia restante, no montante de € 50.727,21, relativas à liquidação, pela Alfândega de Aveiro, de direitos anti dumping reportados a 2012, no montante total de 86.190,59. Formulou nas respectivas alegações, as seguintes conclusões que se reproduzem: “ (…) 1. Não é correcta a premissa de que parte a sentença do Tribunal ad quo, segundo a qual não compete aos tribunais nacionais emitirem pronúncia sobre a legalidade de um Regulamento da União Europeia; 2. Os tribunais nacionais são "os tribunais comuns do contencioso europeu", pelo que é a estes que os particulares se devem dirigir quando esteja em causa alguma acto interconectado com o direito da União Europeia; 3. Cabe aos tribunais nacionais a aplicação do direito da União Europeia, o que devem levar a cabo de acordo com os princípios que formam o acervo comunitário, de entre os quais se destacam naturalmente o princípio do primado do direito da União Europeia, o princípio da interpretação conforme e o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva; 4. "Os órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões são susceptíveis de recurso judicial de direito interno podem apreciar a validade de um acto comunitário e, se não considerarem procedentes os fundamentos de invalidade em que as partes invocam perante eles, podem rejeitar esses fundamentos, concluindo que o acto é plenamente válido. Pelo contrário, os órgãos jurisdicionais, sejam as suas decisões susceptíveis ou não de recurso judicial de direito interno, não são competentes para declarar a invalidade dos actos das instituições comunitárias" (Acórdão "Foto-Frost" do Tribunal de Justiça (Proc n," 314/85); 5. Atenta a jurisprudência do TJUE, o Tribunal deveria ou (i) entender que a invalidade suscitada a título incidental não existia e poderia decidir fundamentadamente sobre o mérito da questão apresentada ou, (ii) se a validade do Regulamento lhe suscitasse dúvidas, lançar mão do mecanismo de reenvio prejudicial previsto no citado artigo 267° do TFUE; 6. O reenvio prejudicial é um mecanismo de cooperação jurisdicional pelo qual "todo e qualquer tribunal nacional pode submeter ao TJ questões de interpretação ou de validade do Direito Comunitário que sejam relevantes para a boa decisão da causa";
Jurisprudência
Processo 0645/17.0BEAVR 0231/18
7. Tratando-se da validade de Regulamento da União, a Recorrente não poderia lançar mão da acção prevista no artigo 263°,4° parágrafo, do TFEU uma vez que a sua aplicação sempre necessita de actos de execução, ou seja, dos actos de liquidação dos direitos antidumping estabelecidos naquele Regulamento, pelo que apenas na impugnação de tais actos (ou na sequência de um pedido de reembolso, como é o caso) pode o particular incidentalmente suscitar a questão da validade do Regulamento; 8. Ao decidir que é manifestamente improcedente a pretensão da recorrente, sem que tenha apreciado o mérito da questão e sem que tenha procedido ao reenvio prejudicial quanto à validade dos Regulamentos invocados, o Tribunal inibiu a possibilidade da validade do Regulamento em que assenta a decisão impugnada vir a ser apreciada por um tribunal; 9. Violou, assim, o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, bem como o artigo 267º do TFUE, à luz da jurisprudência do TJUE. 10. Por outro lado, é igualmente desprovido de mérito para a decisão da causa o argumento de que a Alfândega de Aveiro não poderia ter decidido de outra forma por não ter competência, tal como o Tribunal, para aferir da validade do Regulamento em causa; 11. Se é certo que tem sido entendido que a Administração não pode recusar a aplicação de uma norma legal vigente no ordenamento jurídico com o argumento de que a considera inconstitucional, a verdade é que tal não inibe o particular afectado por um acto tributário ou administrativo a incidentalmente suscitar perante um tribunal a desaplicação dessa norma com base na ofensa de normas ou princípios constitucionais relevantes. Termos em que, e nos demais de direito com o douto suprimento de V. Exas., deve: a) Ser o presente recurso recebido e julgado procedente; b) Consequentemente, revogar-se a decisão recorrida e, nessa sequência, ser a impugnação apresentada conhecida no seu mérito e, sendo caso disso, ser a questão prejudicial submetida a reenvio para o Tribunal de Justiça da União Europeia. Com o que se fará inteira Justiça.” A Recorrida Alfândega de Aveiro não apresentou contra-alegações. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso. Colhidos os vistos dos Exmºs Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido à Conferência para julgamento. 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que a matéria apontada nos autos resume-se, em suma, em indagar da bondade da decisão recorrida que, no presente processo de impugnação, indeferiu liminarmente a petição inicial, por manifesta improcedência, por não se poder conhecer da ilegalidade de Regulamento comunitário, sendo
este o único fundamento utilizado na impugnação apresentada quanto ao ato tributário. 3. FUNDAMENTOS 3.1. DE FACTO Neste domínio, diga-se que a decisão recorrida aponta, além do mais, o seguinte: “… A………… Lda., contribuinte fiscal nº ………, com sede em ………, ………, Águeda, veio, ao abrigo dos artigos 99º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), deduzir a presente impugnação judicial contra o indeferimento do pedido de restituição do montante, já pago, de € 35.461,38, e da isenção do pagamento da quantia restante, no montante de € 50.727,21, relativas à liquidação, pela Alfândega de Aveiro, de direitos anti dumping reportados a 2012, no montante total de 86.190,59, fundando a sua pretensão exclusivamente no entendimento de que os Regulamentos comunitários que servem de fundamento legal à liquidação impugnada violam ostensivamente o Regulamento Base Anti Dumping e o Acordo Anti Dumping da Organização Mundial do Comércio, pelo que “sendo inválidos, deverão os Regulamentos 91/2009, alterado pelo Regulamento 924/2012, e 2015/519 ser anulados pelo Tribunal de Justiça da União Europeia” (artigo 98 p.i.), “anulando-se a Decisão Final que se impugna” (artigo 99 da p.i.)., e conclui atribuindo ao processo o valor de € 89.190,59. Portanto, o ato impugnado – indeferimento do pedido de anulação da liquidação e consequente restituição das quantias pagas e dispensa do pagamento da parte restante – assenta exclusivamente no entendimento de que os Regulamentos invocados pela Alfândega de Aveiro são ilegais por violarem outro Regulamento comunitário e o Acordo Anti Dumping celebrado com a OMC. Ou seja, a ilegalidade imputada à concreta liquidação não resulta de qualquer ilegalidade própria do ato, relativa à quantificação ou à interpretação que dos Regulamentos que lhe servem de base legal foi feita, mas de uma ilegalidade das próprias normas comunitárias que constam desses Regulamentos fundamento. Sendo assim, é evidente que a pretensão da Impugnante requerida a este Tribunal implica uma pronúncia acerca da legalidade dos Regulamentos comunitários que servem de fundamento legal ao ato tributário e da sua conformidade, ou desconformidade, com o Regulamento Base Anti Dumping [Regulamento (CE) nº 1225/2009, de 30 de novembro]. Para isso, pretende-se que este tribunal analise e se pronuncie sobre a legalidade da atuação legislativa de órgãos (Comissão) da União Europeia. Ora, não compete ao Tribunais nacionais emitirem tais pronúncias. Dado que o Tribunal de Justiça tem competência exclusiva para conhecer dos recursos entre as instituições e dos recursos interpostos por um Estado-Membro contra o Parlamento Europeu e/ou contra o Conselho, o Tribunal Geral é competente para conhecer, em primeira instância, de todos os outros recursos deste tipo, em particular dos recursos interpostos pelas pessoas singulares ou por um Estado-Membro contra a Comissão.
O TFUE prevê que o Tribunal Geral é competente (artigo 256.º do TFUE) para conhecer em primeira instância dos recursos referidos nos artigos 263.º, 265.º, 268.º, 270.º e 272.º do TFUE, nomeadamente no domínio a seguir referido, exceto se forem interpostos pelos Estados-Membros, pelas instituições da UE ou pelo Banco Central Europeu, casos em que o Tribunal de Justiça é exclusivamente competente (artigo 51.º do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia): - os recursos que tenham por objeto a anulação de atos das instituições, dos órgãos ou dos organismos da UE ou as ações por omissão contra as instituições intentados pelas pessoas singulares ou coletivas (artigos 263.º e 265.º do TFUE); Crê-se, porém, que não estamos perante um caso de incompetência material, já que não vem pedida diretamente a anulação dos Regulamentos que fundamentam o ato tributário, até porque essa competência vem expressamente imputada pela Impugnante ao Tribunal da União Europeia (artigo 98 da p.i.). Na verdade, essa alegada ilegalidade do Regulamento, e respetiva desaplicação com tal fundamento, vem impugnada a título incidental, como pressuposto legal do ato tributário impugnado, esse sim praticado por autoridade pública portuguesa (Alfândega de Aveiro) e sindicável por este Tribunal Administrativo e Fiscal. Portanto, a Impugnante não pede nem espera que as autoridades nacionais, administrativas ou judiciais, declarem a ilegalidade de normas de Direito Comunitário. Na verdade, se a fiscalização da legalidade dos Regulamentos comunitários que servem de fundamento legal do ato tributário não compete ao Tribunal de 1ª instância nacional, por maioria de razão também não compete à Alfândega de Aveiro. Na verdade, a Impugnante não sustenta que o Tribunal de Justiça (ou outro) da União Europeia já reconheceu a ilegalidade agora invocada, apenas pede que se anule o concreto ato tributário com base na interpretação legal que ela própria expende mas que as autoridades nacionais não têm competência material para acompanhar. Sendo assim, a Alfândega de Aveiro não poderia deixar de praticar o ato como o praticou (sendo certo que a Impugnante não lhe imputa outros vícios), desaplicando os Regulamentos em vigor e ainda não postos ao escrutínio do Tribunal competente da União Europeia. Nesse contexto, a pretensão da Impugnante está manifestamente condenada ao insucesso. Pelo que, este Tribunal indefere liminarmente a petição, por manifesta improcedência [artigo 590º, nº1, do CPC ex vi artigo 2º, al. e), do CPPT]. …” «» 3.2. DE DIREITO Assente a factualidade apurada cumpre, então, entrar na análise da realidade em equação nos autos, sendo que a este Tribunal está cometida a tarefa de indagar da bondade da decisão recorrida que, no presente processo de impugnação, indeferiu liminarmente a petição inicial, por manifesta improcedência, por não se poder conhecer da ilegalidade de Regulamento comunitário, sendo este o único fundamento utilizado na impugnação apresentada quanto ao ato tributário.
Com efeito, a decisão posta em crise assente na competência exclusiva do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) para conhecer de recursos de actos de órgãos da União Europeia como é a Comissão, referindo ainda que cabe ao Tribunal Geral conhecer de todos os outros recursos desse tipo, em particular dos recurso interpostos pelas pessoas singulares ou por um Estado-membro contra a Comissão, de acordo com o previsto em várias disposições do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), - artigos 256º, 263º, 265º, 268º, 270º e 272º, além do artigo 51º do Estatuto do TJUE. Nas suas alegações, a Recorrente aponta que os tribunais nacionais são "os tribunais comuns do contencioso europeu", pelo que é a estes que os particulares se devem dirigir quando esteja em causa alguma acto interconectado com o direito da União Europeia, sendo que compete aos tribunais nacionais a aplicação do direito da União Europeia, o que devem levar a cabo de acordo com os princípios que formam o acervo comunitário, de entre os quais se destacam naturalmente o princípio do primado do direito da União Europeia, o princípio da interpretação conforme e o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva. Por outro lado, atenta a jurisprudência do TJUE, o Tribunal deveria ou (i) entender que a invalidade suscitada a título incidental não existia e poderia decidir fundamentadamente sobre o mérito da questão apresentada ou, (ii) se a validade do Regulamento lhe suscitasse dúvidas, lançar mão do mecanismo de reenvio prejudicial previsto no citado artigo 267° do TFUE e tratando-se da validade de Regulamento da União, a Recorrente não poderia lançar mão da acção prevista no artigo 263°, 4° parágrafo, do TFEU uma vez que a sua aplicação sempre necessita de actos de execução, ou seja, dos actos de liquidação dos direitos antidumping estabelecidos naquele Regulamento, pelo que apenas na impugnação de tais actos (ou na sequência de um pedido de reembolso, como é o caso) pode o particular incidentalmente suscitar a questão da validade do Regulamento. Assim, ao decidir que é manifestamente improcedente a pretensão da recorrente, sem que tenha apreciado o mérito da questão e sem que tenha procedido ao reenvio prejudicial quanto à validade dos Regulamentos invocados, o Tribunal inibiu a possibilidade da validade do Regulamento em que assenta a decisão impugnada vir a ser apreciada por um tribunal, colocando em crise o princípio do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efectiva, bem como o artigo 267º do TFUE, à luz da jurisprudência do TJUE. Que dizer? Conforme flui dos autos e do próprio despacho recorrido, a AT (Alfândega de Aveiro) procedeu a uma “liquidação a posteriori”, relativa a direitos aduaneiros (direitos anti dumping), no âmbito do processo de cobrança a posteriori registado sob o nº CF/CP/85/2015, no montante de total de € 86.190,59 e tendo a mesma entendido, quando “tomou conhecimento da ilegalidade da aplicação destes direitos quando analisou o Relatório do Órgão de Resolução de Litígios da OMC emitido a 18 de janeiro de 2016 no caso WT/DS397/AB/RW, European Communities – definitive anti-dumping measures on certain iron or steel fasteners from China” que seria ilegal a aplicação daqueles direitos aduaneiros, apresentou então, em 26/01/2017, um pedido de reembolso da quantia que pagara relativamente aos mesmos. Tal pedido foi indeferido por despacho do Director de Finanças de Aveiro, datado de 10/04/2017 e notificado em 20/04/2017 e a impugnação foi deduzida em 29/06/2017.
Ora, independentemente de outras questões que, eventualmente, também possam suscitar-se a respeito do acto impugnado (quer considerando o apontado despacho, quer considerando o acto de liquidação - sendo certo que na decisão recorrida se subsumiu o acto impugnado ao “indeferimento do pedido de anulação da liquidação e consequente restituição das quantias pagas e dispensa do pagamento da parte restante”) e sendo certo, igualmente, que na notificação referente ao indeferimento do pedido de reembolso se consignou que a recorrente podia reagir através de recurso hierárquico facultativo para o Sr. Ministro das Finanças, ou por meio de impugnação judicial, no prazo de 90 dias a contar da notificação – al. b) do nº 1 do art. 102º do CPPT, o que é verdade é que a decisão de rejeição liminar da impugnação se fundamenta na respectiva «manifesta improcedência» desta, uma vez que o que a impugnante alega é que os Regulamentos invocados pela Alfândega de Aveiro (nº 91/2009, alterado pelo Regulamento nº 924/2012, e nº 2015/519) são ilegais por violarem outro Regulamento comunitário [o Regulamento base Anti Dumping (Regulamento (CE) n° 1225/2009, de 30/11) e o Acordo Anti Dumping celebrado com a OMC], o que, na tese do despacho recorrido, implica que o Tribunal se pronuncie acerca da legalidade dos Regulamentos comunitários que servem de fundamento legal ao acto tributário e da sua conformidade, ou desconformidade, com o também mencionado Regulamento (CE) n° 1225/2009, ou seja, que se pronuncie sobre a legalidade da actuação legislativa de órgãos (Comissão) da União Europeia, apesar de não competir aos Tribunais nacionais emitirem tais pronúncias (sendo que na interpretação da decisão recorrida, «não estamos perante um caso de incompetência material, já que não vem pedida diretamente a anulação dos Regulamentos que fundamentam o ato tributário, até porque essa competência vem expressamente imputada pela Impugnante ao Tribunal da União Europeia (artigo 98 da petição inicial)», daí que essa alegada ilegalidade do Regulamento, e respectiva desaplicação com tal fundamento venha «impugnada a título incidental, como pressuposto legal do ato tributário impugnado, esse sim praticado por autoridade pública portuguesa (Alfândega de Aveiro) e sindicável por este Tribunal Administrativo e Fiscal.» Depois, como se aponta no Ac. deste Tribunal de 17-10-2018, Proc. nº 0646/17.8BEAVR 0121/18, www.dgsi.pt, “… Como se tem afirmado (Cfr. Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, vol. II, p. 315; bem como, entre outros, os acórdãos desta Secção do STA, de 3/7/2013, rec. nº 01377/12; de 3/4/2013, rec. nº 01308/12; de 3/11/2010, rec. nº 030/10; de 2/5/1996, rec. nº 19.673, in Ap. ao DR, de 18/5/1998, pp. 1402 a 1404; de 17/5/95, rec. nº 18795.) o indeferimento liminar, por manifesta improcedência, radicando em motivos de economia processual, só deve decretar-se quando aquela for tão evidente que o seguimento do respectivo processo não tenha, em absoluto, razão de ser, seja manifesto desperdício da actividade judicial, sem margem para qualquer dúvida. No caso vertente, como bem aponta o MP, não estamos perante uma dessas situações. Com efeito, pretendendo a impugnante a anulação do acto de indeferimento de pedido de reembolso do montante que foi liquidado pela AT (Alfândega), então (independentemente, como acima se disse, de outras questões que, eventualmente, também possam vir a suscitar-se a respeito do acto impugnado), nem a apreciação por parte do TJUE permitiria satisfazer tal pedido, que se situa para além de competências partilhadas próprias, nem seria, desde logo, indiscutível o imediato afastamento do regime previsto no art. 267º do TFUE (a permitir, se for o caso, que se proceda a reenvio prejudicial para o TJUE quanto à aludida questão da invalidade, por referência ao acto impugnado [neste entendimento assenta, aliás, a argumentação da recorrente, no sentido de que, conforme jurisprudência do TJUE - acórdão “Foto-Frost” - o tribunal deveria decidir que a invalidade suscitada não existia ou suscitar o reenvio prejudicial (art. 267º do TFUE), não se impondo que lançasse mão da acção prevista no § 4 do art. 263º do mesmo Tratado].
Daí que o despacho recorrido (que, como se deixou explicitado, assenta a decisão de indeferimento liminar na aludida manifesta improcedência do pedido) não possa manter-se, não olvidando que, de todo o modo, o requerente pode sempre ser convidado para explicitar o seu pedido, caso se considere insuficientemente formulado, em ordem a assegurar o acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva - art. 590º do novo CPC (correspondente ao anterior art. 508º). Em suma, no caso, atenta a factualidade alegada na PI e o acima exposto, é de entender que o despacho de rejeição liminar da petição enferma de vício de violação de lei e não pode manter-se, devendo ser anulado e substituído por outro que determine o prosseguimento dos autos, nos preditos termos, se a tanto nada mais obstar. …”. Perante o carácter assertivo do que ficou exposto e porque concordamos integralmente com o que ali ficou decidido e respectivos fundamentos, sem olvidar o disposto no n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, resta apenas reiterar o que ficou ali consignado, situação que conduz à procedência do presente recurso nos termos acima apontados. 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho recorrido, que deverá ser substituído por outro que não seja de indeferimento liminar da petição pelo fundamento invocado (manifesta improcedência). Custas do recurso pela recorrida, mas com dispensa de taxa de justiça uma vez que não contra-alegou. Notifique-se. D.N.. Lisboa, 13 de Janeiro de 2021 – Pedro Nuno Pinto Vergueiro (relator) – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos.