Processo 00306/21.5BEPNF

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Freguesia (A) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Penafiel, que julgou improcedente pedido de providência de suspensão de eficácia deduzido contra Freguesia (B), a respeito de deliberação da sua Assembleia de Freguesia, autorizando alienação de prédio.

Conclui:

1º Os presentes autos têm como pedido e causa de pedir a impugnação de um ato administrativo praticado pela Requerida, com fundamento em vícios invalidantes;

2º Ao contrário do pressuposto da decisão sob recurso, nos presentes autos o pedido e a causa de pedir não é o reconhecimento da propriedade do terreno em causa nem a delimitação territorial das freguesias que são partes no processo;

3º O que deve ser apreciado e decidido nos presentes autos, em termos perfunctórios característicos de uma providência cautelar, é a verificação dos vícios invalidantes imputados ao ato requerido, de forma a justificar a suspensão da sua eficácia;

4º Ao assim não entender, configurando a presente providência como preliminar de uma ação de condenação de reconhecimento da propriedade do terreno, e de delimitação do território das freguesias partes na ação, a sentença “a quo” faz uma errada interpretação do objeto da providência;

5º Deve ser aditado à matéria provada o seguinte facto:

“O terreno rústico objeto de hasta pública é um terreno baldio”.

6º Deve ser aditado à matéria provada o seguinte facto:

“O terreno rústico objeto da venda em hasta pública está integrado no território da Freguesia (A)”.

7º Deve ser aditado à matéria provada o seguinte facto:

“A Requerida não tem título suficiente que legitime a transmissão da propriedade do terreno levado a hasta pública, ao contrário do que é anunciado no Programa do Concurso”.

8º Deve ser aditado à matéria provada o seguinte facto:

“O terreno rústico em causa não foi loteado, correspondendo no cadastro municipal a uma única descrição predial”.

9º Deve ser aditado à matéria provada o seguinte facto:

“A Requerida não faz constar do Programa do Concurso da hasta pública o número de alvará ou de comunicação prévia, a data da sua emissão ou admissão pela Câmara Municipal e a correspondente certidão do registo predial”.

10º O Ponto 1) deve ser retirado da matéria de facto assente da sentença.

11º O Ponto 2) deve ser retirado da matéria de facto assente da sentença.

12º O Ponto 3) deve ser retirado da matéria de facto assente da sentença.

13º O terreno identificado nos autos é um terreno baldio que está fora do comércio jurídico, por força do disposto no artº 6º nº 3 da Lei nº 75/2017, de 17-8.

14º Em consequência, é um terreno inalienável, sendo nula a hasta pública de venda à luz do disposto no artº 6º nº 3 da Lei nº 75/2017, de 17-8 e no artº 161º nºs. 1 e 2 alíneas b), c) e g) CPA;

15º O terreno em causa sempre estaria integrado no domínio público de uma autarquia, sujeito ao regime jurídico do D.L. nº 280/2007, de 7-8, e como tal seria um bem imóvel inalienável (cfr. artº 202º nº 2 CC e artº 18º do D.L. nº 280/2007, de 7-8.

16º O terreno em causa só poderia ser objeto de venda se fosse desafectado do domínio público, o que não se mostra alegado e provado nos autos (cfr. artº. 17º do D.L. nº 280/2007, de 7-8).

17º O ato requerido que autoriza a venda em hasta pública é assim nulo e de nenhum efeito à luz do disposto no artº 6º nº 3 da Lei nº 75/2017, de 17-8 e artº 202º nº 2 CC.

18º O ato requerido que autoriza a venda em hasta pública de parcelas de um terreno não loteado, é um ato nulo, porque contrário à lei, violando o disposto na alínea i) do artº 2º e nº 2 a) do artº 4º RJUE e o artº 280º nº 1 CC.

19º A deliberação requerida promove a venda em hasta pública de um loteamento clandestino, dado que não é titular de um alvará de loteamento, sendo por isso nulo à luz do disposto no artº 161º nºs.

1 e 2 alínea c) e g) RJUE.

20º Ao assim não entender, a sentença “a quo” faz uma errada interpretação e aplicação do disposto nos artºs. 2º alínea i); 4º nº 2 alínea a); 49º; 52º RJUE; artº 280º nº 1 CC e artº 161º nºs. 1 e 2 alíneas c) e g) CPA;

21º Ao contrário do decidido na sentença “a quo”, verifica-se o requisito legal do “fumus boni iuris” exigido no nº 1 do artº 120º CPTA para o decretar da providência cautelar.

A recorrida conclui:

A. Entende a Recorrida que o Tribunal a quo fez uma correta interpretação de toda a prova carreada para o processo, nomeadamente da que foi produzida em sede de audiência de julgamento, dos documentos juntos aos autos e do Direito aplicável ao caso.

B. No pedido inicial, para fundamentar a sua pretensão, a recorrente arrogou-se proprietária do prédio em causa nos presentes autos, alegando possuir, assim, legitimidade ativa substantiva para peticionar a suspensão do ato administrativo, por via do mesmo ser lesivo aos seus interesses económicos.

C. O alegado prejuízo de difícil reparação (inexistente) apenas se poderia verificar se o dito terreno fosse titulado pela recorrente; se estivesse na sua posse, sendo certo que a alienação pretendida poderia causar dano patrimonial à recorrente.

D. O pedido vertido no requerimento inicial, estriba-se nesse alegado facto: a Recorrente arrogou-se dona e legítima possuidora do terreno objeto do ato suspendendo.

E. Todavia, o que é facto a Recorrente não logrou fazer a prova que lhe competia, segundo o ónus da prova.; não juntou aos autos qualquer documento que lograsse fazer prova da propriedade dos imóveis em causa nem logrou, tão pouco, fazer prova testemunhal que provasse a propriedade do bem imóvel em causa; nem demonstrou que alguma vez tivesse tido a posse, ainda que de forma precária ou transitória. Nem sequer a título indiciário…

F. Pelo contrário: quer da prova documental, quer da prova testemunhal, resultou provado de que a Recorrente nunca exerceu qualquer ato de posse sobre o imóvel em causa, tendo esta sempre pertencido à aqui Recorrida, desde tempos imemoriais.

G. O Sr. presidente da Junta de freguesia da recorrente confessou – facto irretratável – que nunca exerceu nem praticou atos de posse sobre o aludido imóvel, como, aliás, resulta da douta sentença.

H. O artigo 112.º n.º 1 do CPTA dispõe que quem possui legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adoção da providência ou das providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo.

I. Nos presentes autos, falece logo o primeiro requisito: o direito de ação.

J. A legitimidade para agir, também chamada “legitimatio ad causam”, é uma qualidade jurídica essencial para que o autor e o réu possam figurar nos polos ativo e passivo do processo. A propositura de uma ação por ou contra uma parte ilegítima tem como consequência a extinção anormal do processo, ou seja, sem resolução do mérito.

K. Caso a Recorrida praticasse o ato suspendendo em nada prejudicaria ou lesaria os interesses da Recorrente, pelo que esta última não possui nem legitimidade ativa nem, tão pouco, legitimidade substantiva

L. Nos termos do artigo 55.º n.º 1 do CPTA, possui legitimidade para impugnar um ato administrativo quem alegue e DEMONSTRE ser titular de um interesse direto e pessoal.

M. A Recorrente não possui qualquer interesse direto, por não ser titular de nenhum direito sobre o terreno em causa e, nessa medida, o ato suspendendo não afetaria quaisquer direitos da Recorrente dignos de tutela jurídica, pois não logrou provar a existência do direito de propriedade invocado, ainda que de forma indiciária.

N. Não possuindo a Recorrente interesse em agir, não possui legitimidade ativa.

O. Nunca se poderia considerar verificado o requisito do fumus boni iuris e, sendo este requisito cumulativo, outra solução não teria o Tribunal a quo, que decidir pelo indeferimento da providência cautelar.

P. A verdade é que mesmo que assim não fosse, o certo é que ficou também por demonstrar o prejuízo irreparável ou de difícil reparação, também exigido legalmente.

Q. a realizar-se a venda do terreno, através da hasta pública impugnação, o prejuízo, se a recorrente provasse ser dona do terreno, seria facilmente reparável: é um prejuízo económico certo e determinado.

R. O valor pago sempre poderia ser exigido pela recorrente; ou solicitar uma avaliação e calcular que prejuízo (certo e determinado) lhe adveio com a execução do ato administrativo em crise.

S. Em face de todo o supra exposto, considera-se inexistir qualquer erro de julgamento, motivo pelo qual deverá a douta sentença ser mantida nos precisos termos em que foi proferida. *
O Exm.º Procurador-Geral Adjunto foi notificado nos termos do art.º 146º, nº 1, do CPTA, emitindo parecer no sentido de não provimento do recurso; respondido. *

Os factos, fixados na sentença como indiciariamente assentes:

a) A Requerente é uma pessoa coletiva de direito público, pertencente ao concelho de Paredes.

b) Conforme documento intitulado “contrato de autorização de utilização de terrenos da Freguesia (B)”, em 30 de agosto de 1991, a sociedade “B., Lda. celebrou o referido com a Junta de Freguesia (B), com vista à utilização de terrenos sitos no Lugar de Vilarinho de Cima (Cfr. Doc. n.º 3 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

c) Conforme documento intitulado “contrato de autorização de utilização de terrenos da Freguesia (B)”, em 1 de janeiro de 2003, a sociedade “B., Lda. celebrou o referido com a Junta de Freguesia (B), com vista à utilização de terrenos sitos no Lugar de (...), por um período de 10 anos (Cfr. Doc. n.º 4 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

d) Conforme documento intitulado “cessão da posição contratual e alteração da cláusula quarta do contrato de autorização de utilização de terreno da Junta de Freguesia (B)”, em 10 de setembro de 2004, a sociedade “B., Lda.” cedeu a posição contratual detida no contrato referido em c), à sociedade “J., Lda.” com vista à utilização de terrenos sitos no Lugar de (...) (Cfr. Doc. n.º 5 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

e) Conforme documento intitulado “cessão da posição contratual e alteração da cláusula quarta do contrato de autorização de utilização de terreno da Junta de Freguesia (B)”, em 14 de dezembro de 2004, a sociedade “J., Lda.” cedeu a posição contratual detida no contrato referido em c), à sociedade “P., S.A.” com vista à utilização de terrenos sitos no Lugar de (...) (Cfr. Doc. n.º 6 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

f) Conforme documento intitulado “cessão da posição contratual e alteração da cláusula quarta do contrato de autorização de utilização de terreno da Junta de Freguesia (B)”, em 1 de abril de 2008, a sociedade “P., S.A.” cedeu a posição contratual detida no contrato referido em c), à sociedade “T., S.A.” com vista à utilização de terrenos sitos no Lugar de (...) (Cfr. Doc. n.º

7 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

g) Conforme documento intitulado “1º aditamento ao contrato de autorização de utilização de terreno da Junta de Freguesia (B)”, em 2 de janeiro de 2013 a sociedade “T., S.A.” e a Requerida procederam ao aditamento de cláusulas contratuais ao contrato referido em c), do qual se retira o seguinte:

“(…) Cláusula segunda:

3. A renda mensal estipulada é paga em géneros, mais concretamente na pavimentação de ruas a indicar pela PRIMEIRA OUTORGANTE, com uma antecedência mínima de 90 dias.

4. A renda também pode ser em dinheiro, sempre de comum acordo, a pagar até ao dia oito do mês a que disser respeito, na sede da PRIMEIRA OUTORGANTE, ou seja, Largo 9 de maio, n.º 17, Freguesia (B), concelho de Paredes.

5. A renda mensal em janeiro de 2013 a dezembro de 2013 é de 3.750,00 € (três mil, setecentos e cinquenta euros).

6. A renda mensal de janeiro de 2014 a dezembro de 2014 é de € 1.875,00 (mil oitocentos e setenta e cinco euros) (…)”

(cfr. Doc. 8 junto à oposição, cujo teor se dá por reproduzido).

h) Em 9 de maio de 2019 a sociedade “T.,

S.A.” enviou uma carta à Requerida com o assunto “termo do contrato de Autorização de Utilização de Terreno da Junta de Freguesia (B) 1ª aditamento e do Protocolo de Acordo”, no qual comunica o termo do contrato referido em c) (cfr. Doc. 9 junto à oposição, o qual se dá por integralmente reproduzido).

i) Conforme documento intitulado “contrato de arrendamento rural”, em 1 de janeiro de 2005, o Sr. E. celebrou o referido contrato com a Junta de Freguesia (B), com vista ao arrendamento do prédio rústico sito em (...), mais concretamente junto à entidade Transportes (...), Lda. (Cfr. Doc. n.º 13 junto à oposição, cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

j) Em 30 de dezembro de 2020 realizou-se a sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia (B), na qual e deliberou, entre o mais, o seguinte: [imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cfr. fls. 2 a 6 do PA junto aos autos).

k) Em 1 de março de 2021 foi elaborado o relatório de avaliação relativo aos prédios inscritos nas matrizes rústicas sob os artigos 1584, 1587, 1604, 1687, 1798, 1850 e 1919, com vista a obter a determinação do valor base para início de licitação dos artigos matriciais, cujo valor obtido foi de 17€ por metro quadrado (cfr. fls. 7 a 14 do PA junto aos autos e eu se dá por integralmente reproduzido).

l) Em 10 de março de 2021 realizou-se a sessão extraordinária da Assembleia de Freguesia (B), na qual e deliberou, entre o mais, o seguinte: [imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cfr. fls. 15 do PA junto aos autos).

m) Em 18 de março de 2021 foi elaborada a ata n.º duzentos e dezanove proveniente da reunião do executivo da Junta de Freguesia (B), na qual foi deliberado o inicio do procedimento tendente à alienação dos imóveis em causa nos autos, nos termos seguintes:

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cfr. fls. 11 e 12 do PA junto aos autos, o qual se dá por inteiramente reproduzido).

n) Em 25 de março de 2021 foi emitido e afixado o edital proveniente da Freguesia (B), com vista a promover o concurso público por licitação verbal da venda dos prédios objeto dos autos (cfr. fls. 18 e ss do PA junto aos autos, o qual se dá por inteiramente reproduzido).

o) Em 2 de abril de 2021 foi publicado em jornal local o edital referido em n) (cfr. fls. 25 do PA junto aos autos, o qual se dá por inteiramente reproduzido).

p) Em 12 de abril de 2021 foi elaborada pela Divisão de Planeamento e Urbanismo – Divisão de Planeamento, a certidão n.º 43/21, com o seguinte teor:

“(…)

Mais se certifica que, nos termos da informação técnica emitida pela Divisão de Planeamento (DP) em 12/04/2021, que o prédio identificado na planta anexa conforme delimitação apresentada pelo requerente, possui o enquadramento administrativo constante dos pontos 1, 2 e 3, que se transcrevem:

1. A base de dados, apenas dispõe de informação desde julho de 2021, data da publicação da Carta Administrativa Oficial – CAO 2001;

2. A Carta Administrativa Oficial – CAO 2001, integra o terreno no território administrativo da Freguesia (A), concelho de Paredes;

3. A Carta Administrativa Oficial de Portugal – CAOP, designadamente as versões 2.0 (Julho 2003), versão 3.0 (julho 2004), versão 4.0 (julho de 2005), versão 5.0 (em julho de 2006), versão 6.0 (julho 2007), versão 2008.0 (19 de março de 2008), versão 2008.1 (5 de agosto de 2011) versão 2021.0 (15 de março de 2012), versão 2012.1 (31 de julho de 2012), 2013 (12 de julho de 2013) versão 2014 (15 de julho de 2014), versão 2015 (24 de julho de 2015), versão 2016 (19 de julho de 2016), versão de 2017 (07 de março de 2018) versão de 2018 (25 de janeiro de 2019), versão de 2019 (17 de fevereiro de 2019) e versão de 2020 (23 de fevereiro de 2021) – em vigor – integra do terreno maioritariamente na Freguesia (A) e parcialmente na Freguesia (B).

Certifica, ainda, que fixação dos limites administrativos são da competência exclusiva da Assembleia da República Portuguesa, nos termos da alínea n) do artigo 164º da Constituição da República Portuguesa, sendo a Direção – Geral do Território (DGT) responsável pela execução e manutenção da Carta Administrativa Oficial de Portugal (CAOP) (…)”.

(cfr. Doc. 6 junto com a petição inicial a fls. 28 do processo físico, o qual se dá por inteiramente reproduzido).

q) Anexo à certidão referida em p) encontra-se o mapa com a “planta de localização”, na qual a Câmara Municipal de Paredes refere a delimitação administrativa da CAOP 1.0 a vermelho e a delimitação das CAOP seguintes até à atualidade a verde e azul, com o seguinte teor: [imagem que aqui se dá por reproduzida]

(cfr. fls. 29 do processo físico, o qual se dá por inteiramente reproduzido).

r) Em 28 de junho de 2021 a Direção Geral do Território, através do seu Subdiretor Geral, emitiu o Ofício n.º S-DGT/2020/4192, com o assunto “Pedido de informação (urgente), com o seguinte teor:

“(…)

7. No caso em concreto, da delimitação das circunstâncias administrativas das freguesias de (A) e (B) (ambas no concelho de Penafiel), a delimitação dos respetivos limites tiveram como fonte inicial, transposta para a primeira versão da CAOP (CAO1.0) o “Atlas do Ambiente” – publicação da responsabilidade da extinta Direção – Geral do Ambiente (atual Agência Portuguesa do Ambiente – APA), (…) fonte que, tendo presente a escala em que é representado não permite grande rigor, pelo que os limites definidos na primeira versão foram corrigidos na sequência dos Censos 2001 (que deram origem à CAOPPV2, de 2003), os quais contaram com a intervenção direta das Autarquias Locais, mantendo-se inalteráveis desde então.

8. De notar que as autarquias locais asseguram e dirigem, localmente, o processo censitário, dentro das respetivas jurisdições administrativas, razão que levou a concluir serem os limites, resultantes dos censos, mais corretos.

(…)

11. As circunstâncias descritas têm contribuído para que, não obstante o intenso trabalho e pesquisa, nem sempre se consiga obter a correspondência (inequívoca) entre os limites transpostos para a Carta e a realidade jurídica e factual, vicissitudes que têm motivado (conforme se previa) atualizações anuais, com limites cada vez mais precisos, beneficiando das novas tecnologias e dos demais meios disponíveis.

12. No desenvolvimento deste permanente trabalho de atualização, deverá estar sempre presente a circunstância de que as competências da DGT se esgotam na elaboração e manutenção da CAOP.

13. O mesmo significa que, não obstante resultar de informação com maior ou menor grau de exatidão, ainda assim, nenhuma dessa informação é gerada/produzida na Direção Geral do Território, na medida em que esta entidade apenas transpõe para a CAOP as delimitações aprovadas pelos órgãos de soberania nacional e regional com competência para o efeito.

14. De notar que, constitui competência da Assembleia da República, nos termos da Constituição da República Portuguesa, fixar os limites das circunscrições administrativas de Portugal Continental (…) (cf. Artigos 164º, alínea n), 236º n.º 4, 249º e 255º da CRP), sendo a tais fontes que a carta tem de dar cumprimento, ou seja, os limites das circunscrições administrativas têm como única fonte a lei.

15. Do mesmo modo, abstêm-se, a Direção Geral do Território, de intervir sob qualquer pretexto na tentativa de dirimir eventuais conflitos, na matéria da exclusiva competência dos Tribunais.

16. tudo, sem prejuízo de constituir desígnio da DGT continuar, em colaboração com todas as entidades competentes, a atualizar este importante instrumento de gestão o território.

17. Sempre consciente que, tal exercício, não pode ser confundido com uma norma legal – consequentemente, sem força jurídica adequada a vincular todas as entidades públicas e privadas – nem sequer com um procedimento administrativo, nos termos do Código de Procedimento Administrativo.

18. Termos em que, sempre que são detetadas divergências, têm as mesmas que ser, inequivocamente, demonstradas, sendo pacificamente aceite que a correção de eventual erro na delimitação seja do conhecimento de todas as entidades envolvidas (Juntas de Freguesias e Câmaras Municipais).

Por todo o exposto, e respondendo em concreto às questões colocadas:

- Não existem versões da CAOP anteriores à CAOV1.0, porquanto esta foi a primeira versão da Carta Administrativa Oficial de Portugal;

- A alteração verificada entre a CAOV1.0 e as suas versões subsequentes, encontra fundamento no processo censitário de 2001, do qual resultou informação, alegadamente, mais confiável, considerando que contou com a intervenção direta das Autarquias Locais; (…)”.

(cfr. fls. 73 a 75 do processo físico).

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Acresceu que:

“Mais ainda ficou provado que:

1) Em 14 de outubro de 1939 foi proferido Acórdão pelo Tribunal da Relação do Porto na qual foi confirmada a sentença de primeira instância que determinou ser a Junta de Freguesia (B) “desde tempos imemoriais senhora, possuidora e administradora de importantes terrenos baldios existentes nessa freguesia“, verificando-se todas as características de “que os baldios de (B) são paroquiais e pertencentes à Freguesia (B) os baldios que nela existem” (cfr. documento junto aos autos na sessão de 5/11/2021 – fls. 155 a 158). 2) Desde 1982 que os prédios rústicos identificados pelos números 1587, 1584, 1604, 1621, 1687, 1798, 1850 e 1919 se encontram inscritos no serviço de finanças na matriz rústica da Freguesia (B) (por acordo – ponto

32º da PI, ponto 21 e 22 da oposição e prova testemunhal).

3) Desde tempo imemoriais e até data não determinada, o imóvel em apreço nos autos é administrado e gerido pela Requerida, sem quaisquer interrupções, à vista de toda a gente interessada (prova testemunhal).

4) A Requerida é possuidora dos imóveis em apreço nos autos desde, pelo menos

1988 (cfr. doc. 3 a 14 da oposição e prova testemunhal).

5) A Requerida limpou, vedou, terraplanou e arrendou os imóveis em apreço, pelo menos desde 1989 (cfr. doc. 3 junto com a oposição e prova testemunhal).”.

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E foram tidos como:

“Factos dados como não provados:

a) Os imóveis em apreço nos presentes autos fazem parte integrante do território possuído e gerido pela Requerente.

b) A linha divisória que separa os limites territoriais da Requerente dos da Requerida é composta por uma linha que passa pela linha verde do mapa identificado no ponto q) dos factos dados como provados.

c) A Requerente é proprietária e legítima possuidora dos imóveis em apreço nos autos.

d) A Requerente praticou e exerceu todos os atos próprios e típicos de quem é dona e legítima possuidora do prédio em causa.”.

* A apelação:

O tribunal “a quo” enunciou que “O pedido da Requerente consubstancia-se na suspensão da deliberação da Assembleia de Freguesia (B), de 10 de março de 2021, autorizando a alienação em hasta pública de um prédio rústico inscrito na matriz predial rústica sob um conjunto de artigos matriciais 1587, 1984, 1604, 1621, 1687, 1798, 1850, 1919, nomeando o júri do programa do procedimento de alienação de terrenos.”; não é exactamente assim; correcto que a requerente/recorrente vem, em tutela cautelar, peticionar a suspensão de eficácia da deliberação da Assembleia de Freguesia (B), de 10 de Março de 2021; essa é a que consta em l) do elenco factual supra; sem total coincidência, pois a nomeação do júri ficou confiada ao executivo; mas o ponto é aqui de somenos.

Cfr. Acs. do STA, de 13-05-2021, proc. n.º 053/21.8BALSB, e de 01-07-2021, proc. n.º 0229/19.8BESNT:

«Nos termos dos n.ºs 1 e 2 artigo 120º do CPTA, a procedência dos pedidos formulados no presente processo cautelar depende da verificação de três requisitos:

(i) Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - periculum in mora;

(ii) Ser provável que a pretensão formulada, ou a formular nesse processo principal, venha a ser julgada procedente - fumus boni juris;

(iii) Não serem os danos que resultariam para os interesses públicos da sua concessão superiores àqueles que podem resultar da sua recusa para os interesses particulares, sem que aqueles danos possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências».

Estes três requisitos – dois positivos e um negativo - são cumulativos e, portanto, indispensáveis

para a concessão da providência ou providências cautelares requeridas.

O que significa que a não verificação de um dos requisitos positivos impõe desde logo o indeferimento da providência, e que a análise do requisito negativo apenas se exigirá no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni juris».».

O tribunal “a quo” julgou não verificado o requisito do «fumus boni juris» (e

prejudicado conhecimento sobre restantes requisitos); aí se centra a atenção do recurso; também a nossa pronúncia; não no que inovatoriamente a recorrida vem introduzir em discussão.

Alinhou:

«(…)

Porém, para sustentar a sua pretensão, a Requerente alega ser ela a proprietária do imóvel que irá ser objeto de venda, bem como ter a posse do mesmo e mais ainda alega que a Requerida não apresentou pedido de operação de loteamento do terreno em causa.

Assim sendo, para verificar o juízo de probabilidade de êxito da pretensão formulada ou a formular no pedido principal, este terá em primeiro lugar que resultar da aparência – firme e segura - da existência do direito de propriedade invocado, isto é, se a Requerente possui a legitimidade substantiva para pedir a suspensão do ato, pelo facto de ser proprietária do imóvel em apreço.

A legitimidade substantiva para o pedido de suspensão do ato trata-se assim se um pressuposto prévio para aferir da probabilidade do êxito da ação principal.

Ponto é que, in casu, partindo da matéria de facto indiciariamente assente, afigura-se mais provável o inexisto da ação principal, quanto à falta de prova da titularidade do terreno.

Senão vejamos:

Começamos neste âmbito por referir que estabelece o art.º 235.º, n.º 2 da Constituição que as «(…) autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas(…)»,competindo à Assembleia da República, nos termos do disposto no art.º 1.º da Lei n.º 11/82, de 02/06, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 8/93, de 05/03 «(…) legislar sobre a criação ou extinção das autarquias locais e fixação dos limites da respetiva circunscrição territorial(…)» para o que deve ter em conta, na apreciação das respetivas iniciativas legislativas, conforme estatuído no art.º 3 do mesmo diploma, como faz todo o sentido que assim seja: « a) Os pertinentes índices geográficos, demográficos, sociais, culturais e económicos; b) Razões de ordem histórica; c) Os interesses de ordem geral e local em causa, bem como as repercussões administrativas e financeiras da alteração pretendida; d) Os pareceres e apreciações expressos pelos órgãos do poder local (…)».Assim, não oferece dúvida que a criação, extinção e fixação dos limites territoriais das Juntas de Freguesia é da competência da Assembleia da República.

Porém, são inúmeras as situações em que verificamos existir litigio entre freguesias vizinhas a propósito da propriedade de imóveis na linha divisória das Juntas de Freguesia.

A resolução desse tipo de conflitos, que não se confunde com a alteração dos limites das freguesias, é competência reconhecida dos tribunais administrativos e fiscais, estando excluída do âmbito da função política ou legislativa do Estado e daí que os tribunais desta ordem de jurisdição tenham vindo a ser chamados, com alguma recorrência, como sucede no caso, a resolver estes problemas, sempre difíceis, muito delicados e apaixonadamente sentidos pelas populações dos territórios das autarquias envolvidas. Freitas do Amaral in: “Curso de Direito Administrativo”, 3.ª edição, vol. I, pág. 544; António Francisco de Sousa in: ob. cit., pág. 100 e ss; Acs. do STA de 07.10.1997 - Proc. n.º 42265 STA; de 29.03.2006 - Proc. n.º 0268/05; do TCAN, de 09.10.2015- Proc. n.º 00347/04.7BEBRG.

No caso em concreto, o pedido de suspensão do ato estriba-se, como já referido, na alegação da propriedade do imóvel que alegadamente se encontra em “linha de fronteira” entre as duas Juntas de Freguesias e o ato em apreço só poderá manter-se suspenso caso dos elementos probatórios produzidos nos autos, o tribunal conclua que foi realizada uma adequada subsunção jurídica da factualidade apurada, a qual terá que ser realizada por quem

alega os factos, no caso em concreto, pela Requerente, por ser seu o ónus da prova. (Cabe à Requerente o ónus da alegação e prova dos factos que integram a causa de pedir, ou seja, em que fundamenta o seu pedido e cabe ao demandado alegar e provar os factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito arrogado pelo autor bem como a matéria de impugnação – artigo 342º, n.º2, do Código Civil, e artigos 5º, n.º1, 414º e 571º, estes do Código de Processo Civil de 2013).

Em primeiro lugar, será de referir que os únicos documentos juntos aos autos pela Requerente com vista a provar a propriedade do imóvel em apreço foram, conforme factos dados por provados, uma certidão da Câmara Municipal de Paredes, a qual refere que o prédio em causa nos autos integra, na CAOP 2001, parcialmente a Junta de Freguesia (B) e de (A) e a partir da CAOP de 2003 integra na sua totalidade a Junta de Freguesia (A) e o mapa anexo, o qual espelha das referidas alterações.

Não havendo justificação para tal alteração, o Tribunal solicitou esclarecimentos à Direção Geral do Território, a qual veio referir que “ (…) As circunstâncias descritas têm contribuído para que, não obstante o intenso trabalho e pesquisa, nem sempre se consiga obter a correspondência (inequívoca) entre os limites transpostos para a Carta e a realidade jurídica e factual, vicissitudes que têm motivado (conforme se previa) atualizações anuais, com limites cada vez mais precisos, beneficiando das novas tecnologias e dos demais meios disponíveis.

12. No desenvolvimento deste permanente trabalho de atualização, deverá estar sempre presente a circunstância de que as competências da DGT se esgotam na elaboração e manutenção da CAOP.

13. O mesmo significa que, não obstante resultar de informação com maior ou menor grau de exatidão,

ainda assim, nenhuma dessa informação é gerada/produzida na Direção Geral do Território, na medida em que esta entidade apenas transpõe para a CAOP as delimitações aprovadas pelos órgãos de soberania nacional e regional com competência para o efeito.

(…) - A alteração verificada entre a CAOV1.0 e as suas versões subsequentes, encontra fundamento no processo censitário de 2001, do qual resultou informação, alegadamente, mais confiável, considerando que contou com a intervenção direta das Autarquias Locais”.

Verifica-se assim que a CAOP foi realizada tendo por base os Censos realizados nos diversos anos pelas entidades Municipais, não tendo a Direção Geral do Território identificado qualquer documento no qual se tenha baseado para produzir a carta e apenas tendo identificado como interveniente direto nas suas diversas elaborações a Câmara Municipal.

No mesmo sentido resultou da inquirição das testemunhas, nomeadamente do Arquiteto F. que afirmou não saber quais os documentos que estavam na origem da elaboração da CAOP, bem como referiu por diversas vezes que a CAOP é um documento que apenas define a circunscrição administrativa, mas não a propriedade de terrenos.

Também da inquirição dos dois ex-presidentes de Junta da (B) se concluiu que nenhum deles teve qualquer intervenção na elaboração da CAOP.

Assim sendo, apenas podemos concluir que apenas este documento, conjugado com a inquirição das testemunhas não tem força probatória suficiente para fazer concluir o Tribunal que a efetiva propriedade do imóvel em apreço pertença à Requerente.

Assim sendo, conforme resultou da análise crítica do julgamento da matéria de facto que

aqui se dá por integralmente reproduzida, a Requerente não logrou provar que a propriedade do imóvel em apreço seja a constante da referida documento elaborado pela Câmara municipal de Paredes, bem como no mapa junto aos autos.

Ficou-se a Requerente, neste aspeto essencial por um non liquet.

Por outro lado, a Requerente também não provou indiciariamente ter praticado qualquer ato de gestão ou posse sobre o imóvel em apreço.

Senão vejamos:

O que define a pertença a uma freguesia, do ponto de vista de facto e de Direito, é o exercício dos poderes públicos sobre determinado território.

Os poderes definidos no artigo 14º, n.º1, da Lei 159-99, de 14.09:

“a) Equipamento rural e urbano:

b) Abastecimento público; c) Educação;

d) Cultura, tempos livres e desporto;

e) Cuidados primários de saúde;

f) Acção social;

g) Protecção civil;

h) Ambiente e salubridade;

i) Desenvolvimento;

j) Ordenamento urbano e rural;

l) Protecção da comunidade.”

Ora quanto ao exercício destes poderes na área em litígio a Requerente, nada logrou provar.

Pelo contrário, foi a Requerida, que logrou fazer a contraprova desses factos, conforme se retira da fundamentação de facto e que se dá aqui por reproduzida.

Isto é, a Requerida fez a contraprova através de prova testemunhal e documental, de que em concreto levou a cabo a limpeza do imóvel, o terraplanou, vedou e efetuou contratos de autorização de utilização do mesmo desde há pelo menos, 30 anos.

Verifica-se assim que desde tempos imemoriais que a Requerida procede à ocupação do terreno em causa, o que foi confirmado por diversas testemunhas, levando o tribunal a concluir que existe uma prática reiterada de atos de gestão e de posse por parte da Requerida que não foram contraditados pela Requerente durante todos estes anos.

Aliás, retira-se do depoimento de parte do Presidente de Junta de Freguesia (A) que afirmou saber que o imóvel em causa estava ocupado por diversas sociedades ao longo do tempo, que pagavam renda “em espécie” à Requerida.

Mais ainda, quando questionado sobre o porquê de não ter durante estes anos todos tentado revindicar a propriedade do imóvel, o mesmo afirmou apenas ter entrado em contacto “verbalmente” com o ex-presidente da Junta de Freguesia da (B), tendo ficado a aguardar durante todos estes anos o seu contacto.

Por último, escudou-se no facto de ter estado mal assessorado juridicamente.

Ora, o conhecimento durante todos estes anos da parte da Requerente que a Requerida praticava atos de posse sobre o imóvel apenas nos leva a concluir que desde tempos imemoriais que estes atos eram reiteradamente praticados pela Requerida sem qualquer oposição por parte da Requerente.

Por último referira-se que a Requerente alega que a Requerida procedeu à alteração dos

artigos matriciais no ano de 1982. Porém, mais uma vez não prova a sua alegação.

Assim, perante a não prova de outros factos que poderiam esclarecer o tribunal, como a existência de marcos ou documentos comprovativos da propriedade do imóvel ou a demonstração do exercício exclusivo de poderes de jurisdição e dominialidade por parte da Requerente sobre o imóvel em apreço, entendemos não ter sido produzida prova que permita determinar indiciariamente que a propriedade do imóvel pertence à Requerente.

Relativamente ao vício de falta de alvará de loteamento, uma vez que o Tribunal concluiu que a Requerente não provou indiciariamente ser proprietária ou sequer possuidora do imóvel em apreço nos autos, não demonstrando ser titular de qualquer direito que tenha prevalência sobre o suposto alvará a requerer, não haverá qualquer consequência sobre a sua esfera jurídica, por não ter demonstrado ser titular de qualquer direito sobre o imóvel.

Razão pela qual, pelos motivos expostos, será de considerar que não se encontra verificado o requisito do fumus boni iuris, enquanto requisito do decretamento da providência cautelar requerida. Como se referiu, os requisitos do decretamento da providência têm carácter cumulativo, pelo que basta a não verificação de um deles para, forçosamente, se decidir pelo indeferimento da pretensão cautelar.

Fica, assim, prejudicada a apreciação dos restantes requisitos – o periculum in mora e a prevalência do interesse privado na ponderação com o interesse público em causa –, sendo de indeferir a pretensão da Requerente, por não se verificarem os pressupostos de que a lei faz depender a sua concessão e, consequentemente, recusar o decretamento da suspensão da eficácia do ato.

(…)».

«O fumus boni iuris, apreciado num juízo esquemático e provisório inerente à índole dos

autos cautelares, exige para o seu preenchimento a existência, in casu, de probabilidade de sucesso da ação administrativa principal.» (Ac. do STA, de 15-11-2018, proc. n.º 0229/17.2BELSB 0649/18).

A respeito do «fumus boni juris», a recorrente coloca inciso: “Os presentes autos têm como pedido e causa de pedir a impugnação de um ato administrativo praticado pela Requerida, com fundamento em vícios invalidantes”.

Esses vícios vêm identificados sob o que discorre em 13) e seguintes das suas conclusões de recurso, que afirma geradores de nulidade do acto suspendendo.

Ora, é patente em toda a causa que, ao brandir tais maleitas, a autora actua enquanto interessada que clama seu domínio sobre o que a Freguesia requerida pretende alienar; fora de legitimação de um controlo objectivo da legalidade; daí que se perceba a pronúncia do tribunal “a quo” quanto ao direito que a autora subjectiva estar na sua esfera jurídica, em que a própria autora sustenta causa, por isso configurando ocorrência de futura venda a “non domino”, sem que com tal passo erroneamente se tenha visto “a presente providência como preliminar de uma ação de condenação de reconhecimento da propriedade do terreno, e de delimitação do território das freguesias partes na acção”; não pode à recorrente repugnar o que o tribunal “a quo” perscrutou e do mesmo passo pretender afirmação de que “O terreno rústico objeto da venda em hasta pública está integrado no território da Freguesia (A)”; afinal a respeito e do que versou cognição do tribunal, sem desvio, tanto que nada impulsiona a recorrente a notar vício do silogismo judiciário.

O tribunal “a quo” conclui - no plano de conhecimento indiciário característico da tutela cautelar - que a requerente não comprovou a “propriedade do imóvel ou a demonstração do exercício exclusivo de poderes de jurisdição e dominialidade por parte da Requerente sobre o imóvel em apreço, entendemos não ter sido produzida prova que permita determinar indiciariamente que a propriedade do imóvel pertence à Requerente”.

Como pilar de outra solução a recorrente pretende que seja aditado à matéria provada o seguinte: “O terreno rústico objeto da venda em hasta pública está integrado no território da Freguesia (A)”.

Alega:

«Para prova deste facto a Requerente juntou, como doc. nº 6 do requerimento cautelar, uma

certidão emitida em 12 de abril de 2021 pelo Município de Paredes, que certificava a realidade deste facto.

Esta certidão é um documento autêntico, à luz do disposto no artº 369º CC, na medida em que

exarado pela entidade competente para o lavrar. A força probatória deste documento está estabelecida no artº 371º CC. É uma certidão que faz prova plena dos factos que nele são atestados.

Não se trata de um mero juízo pessoal ou documentador, sujeito à livre apreciação do julgador. O seu teor prova a delimitação administrativa da CAOP – Carta Administrativa Oficial de Portugal, que define a configuração do território nacional, não sendo admitida prova por testemunhas ou por presunções para fazer prova do contrário (cfr. artº393º nº 2 e 351º CC).».

O que remete para p) do elenco factual supra [a que acompanha anexo referido sob q)] A requerente convoca força probatória plena da certidão.

Mas essa força só pode existir relativamente aos factos que se refiram como praticados pela autoridade pública; meros juízos pessoais só valem como elementos sujeitos à livre apreciação do julgador – art.º 371º, nº 1, do CC.

A menção de que, com base na CAOP de que “o prédio identificado na planta anexa conforme delimitação apresentada pelo requerente (…) integra do terreno maioritariamente na Freguesia (A) e parcialmente na Freguesia (B)” é mero juízo pessoal, conclusivo da observação feita pelos olhos do subscritor emitente, perante documento cuja base de informação advém a decalque de documento cadastral cuja emissão lhe não pertence (a respeito, refira-se que o Concelho de Paredes, abrangido pelo SiNErGIC, ficou em situação de cadastro transitório até harmonização entre o teor das declarações de titularidade e os dados das descrições prediais e das inscrições matriciais nos termos definidos pelo regime de conservação do cadastro; os elementos documentados pelo cadastro quanto à exacta delimitação dos prédios, ainda hoje despido de efeitos constitutivos, não dispõem de força probatória plena que iniba às partes em litígio a demonstração dos seus direitos por via judicial através da produção de outros meios de prova, cabendo ao juiz valorar livremente todos esses elementos e formar a sua livre convicção sobre a matéria litigiosa).

E mais a mais relativa a prédio que se alimenta de identificação sobreposta “na

planta anexa conforme delimitação apresentada pelo requerente”!

Sequer se alcança com relação ao correspondente “conjunto de artigos matriciais 1587,

1984, 1604, 1621, 1687, 1798, 1850, 1919” (ou até a algum torrão), alegadamente daí, se a sua situação é de subsumir no que do todo é “maioritariamente na Freguesia (A)” ou se “parcialmente na Freguesia (B)”.

A prova na qual a recorrente se apoia não impõe modificação do julgamento, não havendo que proceder ao aditamento.

Recaindo sobre a requerente ónus da prova.

Num ponto fulcral.

Sem o qual tudo o mais soçobra, com inutilidade do que se refere ao restante vestido fáctico, e de encontro à solução encontrada na decisão recorrida. *

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pela recorrente.

Porto, 11 de Fevereiro de 2022.

Luís Migueis Garcia

Conceição Silvestre

Isabel Costa