Processo 01107/10.1BESNT 01217/17

Acordam nesta Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

O Ministério da Defesa Nacional-Marinha Portuguesa, veio interpor o presente recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul supra referenciado, que, desatendeu a reclamação para a conferência do despacho do relator proferido em 20/04/2017, a fls. 401 e 401, verso dos autos em suporte de papel, que não convidou o reclamante a apresentar as conclusões de recurso em falta com fundamento nos artigos 140.º, 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do primitivo CPTA, bem como o art.º 685.º-C, n.º 2, al. b) do Código de Processo Civil, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:

1. Em causa está o douto acórdão, de 01.06.2017, do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, que não admitiu o recurso jurisdicional interposto, em 15.11.2016, por não terem sido formuladas conclusões.

2. Constituindo o objecto do presente recurso de revista a interpretação da norma contida no n.° 4 do artigo 146. ° do CPTA.

3. Mais concretamente com a questão de saber qual a amplitude que os princípios da igualdade das partes (art.° 6. ° do CPTA) e pro actione (art.° 7. ° do CPTA) devem assumir na interpretação do n.° 4 do art. 146.° do CPTA, do ponto de vista da manutenção do equilíbrio processual das partes em todos os momentos da lide.

4. E, bem assim, sobre a possibilidade de aplicação analógica do n.° 4 do artigo 146.° do CPTA àquelas situações em que a entidade demandada interpôs recurso jurisdicional de sentença proferida em processo impugnatório, sem, contudo, formular as respectivas conclusões.

5. O entendimento que vier a ser perfilhado pelo STA quanto a esta matéria será da maior importância para os operadores judiciários, porquanto não existe jurisprudência quanto à aplicação analógica daquela norma a outro tipo de situações, sendo o caso sub judice um exemplo paradigmático em que este problema se coloca.

6. Assim, caso venha a ser admitida a presente revista, o venerando STA poderá clarificar se é admissível que o autor num processo impugnatório (quando tenha interposto recurso jurisdicional sem formular conclusões) possa ser convidado a apresentar conclusões, sem que seja dada a mesma possibilidade, em termos análogos, à entidade demandada.

7. Apesar da entidade demandada não ter formulado conclusões, o recorrente não evidenciou qualquer dificuldade em formular as contra-alegações, bastando, no caso concreto, para que possa ser conhecido o mérito do recurso, que o venerando tribunal a quo convide a entidade demandada a apresentar as conclusões em falta, ao abrigo do n.° 4 do artigo 146.° do CPTA e em conformidade com o princípio pro actione.

8. Afigura-se, pois, da maior relevância a questão de saber se, nos processos impugnatórios, quer se trate do autor ou da entidade demandada, deverá haver convite às partes para, querendo, apresentarem conclusões, em homenagem ao princípio da igualdade das partes e ao princípio pro actione.

9. Sendo esta uma questão que assume particular importância do ponto de vista jurídico, sobretudo processual, deverá entender-se estar preenchido o pressuposto da admissibilidade da presente revista, nos termos do n.° 1 do artigo 150.° do CPTA.

10. Embora a falta de conclusões tenha passado, a par da ausência de alegações, a constituir fundamento da rejeição do recurso, desde 2007, e a presente acção tenha sido intentada depois dessa alteração, não podemos deixar de considerar que essa é a regra do regime geral do CPC, que no caso deve ser derrogada, pela existência de norma especial (n.° 4 do art.° 146.° do CPTA).

11. Efectivamente o CPTA tem um regime específico sobre o suprimento da falta de conclusões, desde a sua versão originária, de 2002.

12. Regime que se manteve depois de 2007, e que se continuou a manter depois de 2015, após a expressa adequação dos regimes de recurso.

13. Ao presente caso é aplicável a norma do CPTA, na sua versão originária., atendendo à norma transitória da revisão de 2015.

14. Actualmente, de acordo com a alínea b) do n.° 2 do art.° 145.° do CPTA, a falta de alegações é uma das causas de indeferimento do requerimento de recurso, mas não sem que, antes disso, o relator deva dar cumprimento à norma do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA, que obriga ao convite ao suprimento, mesmo no caso de falta de conclusões.

15. A actual norma do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA corresponde, nos exactos termos, à norma do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA originário, que, já então, admitia o convite à apresentação das conclusões em falta.

16. Mas de acordo com a redacção originária do art.° 145.° do CPTA, que é a redacção aplicável no presente caso, a falta de conclusões nem era sequer prevista como uma causa de rejeição.

17. A falta de conclusões não era uma causa de possível rejeição e esse regime especial manteve-se em vigor depois da revisão de 2007.

18. Foi intenção do legislador manter esta especificidade do recurso administrativo, mantendo o dever de o relator fazer o convite à apresentação de conclusões.

19. No processo administrativo já existia uma norma específica, a qual se manteve, após 2007 e mesmo, agora, após as adaptações do CPTA às normas do recurso do CPC, feitas em 2015.

20. A alteração ao regime legal dos recursos em processo civil é aplicável, como direito subsidiário, em contencioso administrativo, mas sob a ressalva da existência de norma específica.

21. É o caso do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA, que é claro no sentido de que no tipo de situações que nele se encontra especificamente prevista pode haver lugar ao despacho de aperfeiçoamento, mesmo quando faltem as conclusões.

22. Revela-se, pois, uma intenção do legislador no sentido da especificidade do CPTA face ao regime geral do CPC.

23. A qual aliás faz todo o sentido, num processo onde o princípio do dispositivo das partes tem uma dimensão bem diferente, antes se dando primazia ao princípio do inquisitório.

24. Daí que importe esclarecer o âmbito de aplicação do convite ao suprimento, regulado nos termos do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA.

25. Há quem entenda, de facto, que o convite ao suprimento da falta de conclusões tem um âmbito muito específico, que se circunscreve às situações em que, na alegação de recurso contra a sentença proferida em processo impugnatório, o recorrente se limite a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado.

26. Acontece que esta norma visou contrariar a jurisprudência praticamente uniforme no domínio da LPTA que entendia ser de julgar improcedente o recurso jurisdicional quando o recorrente na sua alegação se tivesse limitado a alegar o invocado contra o acto impugnado, não imputando quaisquer vícios à decisão recorrida, com base num argumento meramente formal.

27. Veio prever-se o suprimento do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA não pela possível cominação de rejeição pela falta das conclusões, que não se colocava sequer na altura, mas, como esclarece Aroso de Almeida, de modo a permitir ao autor, quando recorrente, clarificar o objecto do seu recurso, pela polémica jurisprudencial entretanto criada durante a vigência da LPTA.

28. Sendo evidente que tal necessidade de clarificação, que consistia na destrinça entre a argumentação relativamente ao acto ou à decisão recorrida, nunca se colocaria da parte da entidade demandada, apenas para o autor.

29. Acontece que a norma até pode ter sido criada na perspectiva do autor, quando na posição de recorrente, mas não pode deixar de se aplicar, da mesma forma, quando esse recorrente não seja o autor.

30. Não há, de facto, qualquer princípio ou razão de direito, que permita tal distinção.

31. E se assim se considerar essa não será uma decisão consentânea com os princípios gerais do contencioso administrativo, que necessariamente se terão que impor aquando da interpretação da norma em causa.

32. Princípios como o da igualdade das partes, previsto pelo art.° 6.° do CPTA, e o princípio da promoção do acesso à justiça, imposto pelo art.° 7.° do mesmo diploma.

33. Tendo as alegações em causa sido apresentadas de modo simples e sintetizado, razões não existem para que se possa dizer que a sua percepção se mostra impossível.

34. E a falta de convite ao possível suprimento da sua falta colocará o recorrente numa clara posição de desvantagem face ao autor que, sem que relativamente a isso se possa perceber qualquer razão jurídica justificativa, levando a que na prática seja criada uma situação de desigualdade processual entre as partes.

Nestes termos e nos demais de direito, que V. Ex." doutamente suprirão, deve o presente recurso de revista ser admitido, com o correspondente dado provimento, determinando-se em consequência que o tribunal a quo convide a Entidade Recorrente a formular conclusões suprimento, nos termos do n.° 4 do art.° 146.° do CPTA..

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do presente recurso jurisdicional.

Preparada a deliberação, impõe-se o conhecimento do recurso interposto.

O acórdão, de 01.06.2017, do Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, não admitiu o recurso jurisdicional interposto da sentença, de 07.10.2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, que julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada em 2010 pelo aqui Recorrido – A……….. - e, em consequência, condenou a Entidade Recorrente - O Ministério da Defesa Nacional-Marinha Portuguesa, representado pelo Almirante Chefe do Estado-Maior da Armada - a praticar os actos e operações materiais necessários à transição do militar para a reserva, com efeitos reportados a 01.03.2010. Suporta-se tal decisão de rejeição na ausência de conclusões das alegações de recurso, facto que não oferece controvérsia.

Apresentado o requerimento de interposição de recurso, em Novembro de 2016, acompanhado de alegações a que faltavam as conclusões, por despacho de 20.04.2017 foi decidida a rejeição do recurso, por falta de apresentação de conclusões, ficando, de acordo com o TCA Sul, vedado o seu conhecimento conforme o disposto no n.° 5 do citado art.° 685.°- C do Código de Processo Civil (CPC) na redacção anterior à revisão de 2013. Nessa decisão foi considerado que:

”Considerando o disposto nos arts. 140.° e 144.°n.º 2 do primitivo CPTA e o disposto no art.° 635.° C n.° 2, b) do C.P.Civil de 61, aditado pelo DL n.° 303/2007, de 24/8, já vigente no momento da interposição do recurso deve ser indeferido quando a alegação não contenha alegações, o que é o caso. Por outro lado, a recorrente Marinha que não é Autora da presente acção não pode beneficiar do regime estabelecido no art.° 146/4 do primitivo CPTA, não havendo lugar ao convite para apresentar as conclusões em falta. Assim sendo, o relator entende ao abrigo do disposto nas citadas disposições legais, indeferir o requerimento de interposição do recurso por falta de apresentação de conclusões, ficando vedado o seu conhecimento (ap. Também o disposto no n.°5 do citado art.° 685. °C do C.P. Civil 61)”.

Apresentada reclamação para a conferência de tal despacho do relator, o acórdão recorrido proferido em 01.06.2017 manteve, no essencial, aquele entendimento reconhecendo que o disposto no n.° 4 do art.° 146.° do CPTA se destina a salvaguardar a posição do particular face à "velha" jurisprudência do STA quando ainda estava em vigor a LPTA.
 A decisão recorrida entendeu aplicável à situação em análise o disposto no Código de Processo Civil na redacção vigente a partir da reforma de 2007 que se encontrava em vigor à data de apresentação do recurso.

Caso fosse aplicável à situação sub judice o Código de Processo Civil, tal aconteceria na versão actual, introduzida pela L 41/2013, de 26 de Junho, vigente desde 1 de Setembro de 2013, em conformidade com o art.º 8.

º da referida lei, dado não ter a situação em análise enquadramento em qualquer das excepções à aplicação imediata daquela lei adjectiva constantes dos seus artigos 5.º a 7.º.

Em conformidade com o disposto no art.º 1.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei, pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo disposto na lei de processo civil, com as necessárias adaptações.

Tal significa, inequivocamente que o apelo ao disposto no Código de Processo Civil é subsidiário, reservado às questões para as quais o legislador não haja plasmado solução expressa Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ou no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.

Dado que a interposição de recurso ocorreu em Novembro de 2016 ser-lhe-ão aplicáveis as regras do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redacção que lhe foi introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02/10 que definem nos seus artigos 145º e 146º um regime expresso, concreto e total aplicável à presente situação:

Artigo 145.º

Despacho sobre o requerimento

1 - Findos os prazos concedidos às partes, o juiz ou relator aprecia os requerimentos apresentados e pronuncia-se sobre as nulidades arguidas e os pedidos de reforma, ordenando a subida do recurso se a tal nada obstar.

2 - O requerimento é indeferido quando:

a) Se entenda que a decisão não admite recurso, que este foi interposto fora do prazo ou que o requerente não tem as condições necessárias para recorrer;

b) Não contenha ou junte a alegação do recorrente ou quando esta não tenha conclusões, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 146.º

3 - Do despacho do juiz ou relator que não admita o recurso pode o recorrente reclamar, segundo o disposto na lei processual civil, para o tribunal que seria competente para dele conhecer.

4 - Do despacho do relator que não receba o recurso interposto de decisão da Secção de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo para o Pleno do mesmo Tribunal, ou o retenha, cabe reclamação para a conferência e da decisão desta não há recurso.

Artigo 146.º

Intervenção do Ministério Público, conclusão ao relator e aperfeiçoamento das alegações de recurso

1 - Recebido o processo no tribunal de recurso e efectuada a distribuição, a secretaria notifica o Ministério Público, quando este não se encontre na posição de recorrente ou recorrido, para, querendo, se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre o mérito do recurso, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º

2 - No caso de o Ministério Público exercer a faculdade que lhe é conferida no número anterior, as partes são notificadas para responder no prazo de 10 dias.

3 - Cumpridos os trâmites previstos nos números anteriores, os autos são conclusos ao relator, que ordena a notificação do recorrente para se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre as questões prévias de conhecimento oficioso ou que tenham sido suscitadas pelos recorridos.

4 - Quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada.

Assim, determina o art.º 145, com utilidade para esta situação, que o relator aprecia os requerimentos apresentados, sejam do A. ou do R., e, indefere-os quando as alegações do recorrente não tenham conclusões, sem prejuízo do disposto no n.º 4 do artigo 146.º. Este artigo trata de modo igual os recorrentes sejam eles o administrado ou a administração.

O art.º 146, n.º 4 impõe ao relator que convide o recorrente a suprir a falta de conclusões. A solução legislativa era a adoptada pelo Código de Processo Civil - Artigo 690.º, n.º 4 - na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro que foi abandonada pelo Decreto-Lei 303/2007, de 24/8.

“4 - Quando as conclusões faltem, sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o n.º 2, o relator deve convidar o recorrente a apresentá-las, completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, sob pena de não se conhecer do recurso, na parte afectada;”.

Atendendo ao elemento histórico do preceito, claro é que o legislador quis por fim à anterior análise formalista das alegações e conclusões que rejeitavam o recurso quando o recorrente se limitava a colocar perante o tribunal de recurso as mesmas questões que colocara ao tribunal recorrido e que não haviam sido decididas a seu contento. Fê-lo para proteger o recorrente, administrado dando-lhe uma oportunidade de aperfeiçoar as suas alegações ou conclusões e, com ela abrir a via recursiva. Fê-lo numa reforma do contencioso administrativo que pretendia garantir uma tutela jurisdicional efectiva que o anterior contencioso administrativo raramente alcançava.

Mas o elemento histórico é apenas um dos que devem ser tidos em conta na interpretação das leis nos termos do art.º 9.º do Código Civil. A letra da lei, a unidade do sistema jurídico, entre outros, são factores relevantes a ter em conta.

O legislador, tido por esclarecido e razoável, art.º 9.º, n.º 3 do Código Civil, poderia ter utilizado um texto restritivo, aplicável apenas àquela situação se tivesse indicado o autor recorrente, porque nas acções impugnatórias o autor nunca é a entidade administrativa, mas referiu-se ao recorrente e, ambas as partes podem ser recorrentes, como indica o art.º 141, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – quem na decisão jurisdicional proferida por um tribunal administrativo tenha ficado vencido, para além do Ministério Público -. Mas não o fez.

Quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada.

A interpretação restritiva do preceito vendo nele apenas um apoio suplementar ao autor administrado é dificilmente compaginável com o princípio da igualdade efectiva das partes, art.º 6.º no que se refere ao exercício de faculdades e ao uso de meios de defesa, da promoção do acesso à justiça na vertente de promoção da emissão de pronúncias sobre o mérito da causa – art.º 7.º e do princípio da cooperação entre os magistrados e as partes num concurso direccionado à justa composição do litígio, art.º 8.º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

O referido art.º 146, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, como regra geral dos recursos há-de ser interpretada no sentido de que o legislador pretendeu, em sede de contencioso administrativo, facultar meios mais precisos para promover a justa composição dos litígios, a emissão de pronuncias sobre o mérito da causa e a igualdade das partes em face dos meios processuais disponíveis, impondo um diálogo entre o Tribunal e o recorrente que permita esclarecer o objecto do recurso, quando o recorrente:

1- se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao acto impugnado,

2- não tenha formulado conclusões;

3- das conclusões não seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorrectamente julgados;

4- das conclusões não seja possível deduzir quais as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido.

Os recursos, como as demais pretensões formuladas em juízo só não devem obter decisões de mérito quando a tal se opuserem específicas regras imperativas e nunca antes de ser tentada a correcção do que estiver menos completo.

Deliberação

Termos em que acordam os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, e determinar a baixa dos autos ao Tribunal Central Administrativo Sul para que formule o convite a apresentar as conclusões em falta.

Custas pelo recorrente, que na ausência de contra-alegações não suporta a taxa de justiça.

Lisboa, 7 de Novembro de 2019. – Ana Paula da Fonseca Lobo (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria de Sena Ferreira de Sousa.