Acordam na secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo I - Relatório 1 – A…………, Lda., com os sinais dos autos, impugnou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria a liquidação da taxa pelo estabelecimento de acessos directos às vias rodoviárias, no montante de € 15.875,28, alegando que: i) não estabeleceu qualquer acesso à zona de estrada nacional, nem solicitou à Impugnada o licenciamento do estabelecimento de qualquer acesso à zona da Estrada Nacional, n.º 1; ii) inexiste dos autos qualquer acto administrativo de licenciamento de acesso, não podendo cobrar-se uma taxa por um acto que não foi praticado e que possa constituir contrapartida dessa taxa; iii) não é proprietária do prédio em causa e foi constituída muito depois da existência desse acesso; iv) o acesso em causa já existe desde, pelo menos, 1991; v) à data da liquidação já teria caducado o direito de liquidar essa taxa. 2 – Por sentença de 17 de Fevereiro de 2021, o TAF de Leiria julgou procedente a impugnação judicial, anulando a liquidação impugnada com fundamento em erro nos pressupostos de facto e de direito. 3 – A EP – Estradas de Portugal, S.A., actualmente (por força da sucessão legal operada nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 91/2015, de 29 de Maio) Infra-estruturas de Portugal, S.A., igualmente com os sinais dos autos, inconformada com aquela decisão, vem dela interpor recurso para este STA, rematando as suas alegações com as seguintes conclusões: «[…] I. No final do ano 2012, a Recorrente decidiu ordenar uma fiscalização de âmbito nacional a todos os acessos às vias da rede rodoviária nacional sob sua jurisdição. II. Como ato prévio à fiscalização foram iniciadas diligências conducentes ao levantamento de todas as acessibilidades existentes. III. Neste contexto foi identificado a existência de um acesso direto do prédio, onde se encontra a empresa A…………, Lda., ora Recorrida, à EN 1, ao km …… – Lado Esquerdo, que não se encontrava licenciado. IV. A presente impugnação foi julgada procedente e em consequência anulado o ato tributário impugnado, tendo por base a fundamentação exposta no Acórdão do STA, de 2017-10-18, que versava sobre a liquidação oficiosa das mangueiras nos Postos de Abastecimento de Combustíveis. V. A Recorrente apresentou Reclamação, junto do STA, arguindo a nulidade do mesmo, nos termos do artigo 125.º, n.º 1, do CPPT e artigo 615.º, n.º 1, al. d) e 4, do CPC, tendo em consequência sido atendida a invocada nulidade, seguindo-se o suprimento da mesma com a prolação de nova decisão, conforme Acórdão, que se anexa. VI. Assim, a fundamentação da douta Sentença, teve por base uma fundamentação que foi considerada nula, não sendo por isso, válida para os presentes autos.
Jurisprudência
Processo 0756/13.0BELRA
VII. Alega a Recorrida que não requereu nenhum pedido de licenciamento suscetível de originar o procedimento de liquidação agora em crise. VIII. Contudo, independentemente da existência ou não de procedimento administrativo prévio à liquidação, sempre assistiria à Recorrente o direito de proceder à liquidação oficiosa do tributo. IX. Assim, quando a Recorrente se refere ao licenciamento do acesso, pretende referir-se à legalização do mesmo, que, no presente caso, corresponde ao benefício da disponibilidade do serviço rodoviário. X. Na presente impugnação, importa verificar se a liquidação de taxa efetuada à ora Recorrida, de licenciamento pelo estabelecimento de acesso é ilegal por inexistência de facto tributário que preencha a incidência objetiva da alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, manifesto erro de quantificação e inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária, consagrado no n.º 1, do artigo 103.º da CRP, do princípio da equivalência e do princípio da proporcionalidade. XI. Nos termos do artigo 4.º, n.º 1 da Lei Geral Tributária (LGT) «as taxas assentam na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares». XII. Atento o disposto no Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, (…) a área de jurisdição da Junta Autónoma de Estradas, abrange, em relação às Estradas Nacionais a Zona da Estrada e a Zona de Protecção à estrada, constituída pelas faixas com servidão non edificandi e pelas faixas de respeito”. XIII. A zona de proteção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam permissões condicionadas à aprovação ou licença da Junta Autónoma de Estradas (cf. art. 3.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro). XIV. Resulta da leitura do citado artigo 7.º, que as várias condicionantes e diretrizes impostas estão diretamente ligadas a objetivos de segurança para o tráfego rodoviário, o que justifica a obrigação de licenciamento expressamente prevista no artigo 11.º, alínea c), do Decreto-Lei n.º 13/71. XV. A concessão de aprovação, autorização ou licença para obra de qualquer natureza, possui natureza precária nos termos do disposto no artigo 14.º do diploma em análise. XVI. No artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, encontram-se previstas as taxas a pagar por cada autorização ou licença. XVII. O acesso à empresa efetua-se através da EN 1, ao Km ……, do lado esquerdo. XVIII. Efetivamente, o estabelecimento ou alteração de acessos às estradas nacionais contende necessariamente com o espaço público e com a segurança rodoviária, cuja gestão e disciplina compete à entidade emitente da liquidação da taxa impugnada.
XIX. O estabelecimento ou alteração de acessos a uma Estrada Nacional é uma atividade relativamente proibida e como tal está sujeita a um licenciamento prévio e ao controlo da sua utilização. XX. Verifica-se assim, a existência de um obstáculo jurídico cuja natureza não é arbitrária, face à necessidade de assegurar condições de segurança nas Estradas Nacionais, a limitação jurídica tem um objetivo direto de segurança, não se tratando de uma intervenção abusiva ou limitadora de um bem privado com o único objetivo de obter receita. XXI. Além da avaliação e remoção da proibição do exercício da alteração ou estabelecimento de acesso, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, de manutenção das condições da Estrada, como pressuposto da continuidade da fruição em segurança, nas quais o particular é o principal interessado. XXII. Pelo que a remoção do obstáculo jurídico, bem como a sua reavaliação e manutenção das condições de uso e segurança da Estrada, constituem a contraprestação devida que afastam a qualificação como imposto da liquidação ora impugnada. XXIII. Acresce que a remoção do obstáculo jurídico cuja existência está diretamente relacionada a motivações de segurança, no caso de uma estrada nacional, obriga à ponderação de condições técnicas e ao acompanhamento da realidade concreta que extravasam o ato de levantamento do obstáculo jurídico. XXIV. No caso dos autos, antes de mais, se dirá que o tributo sob exame tem um fundamento económico na prestação de um serviço de Segurança Rodoviária, conforme se refere supra (é a emissão de parecer sobre as condições de segurança do acesso e saída de veículos à Estrada) e a manutenção das condições de segurança desta que se evidencia como facto constitutivo do tributo em causa, o que inclui sinalização adequada, manutenção e fiscalização da mesma. XXV. O pagamento devido, encontra correspetividade na emissão do parecer técnico, no levantamento de um obstáculo jurídico e na manutenção das condições de segurança. XXVI. Nesta correspondência se consubstancia o carácter sinalagmático da relação jurídica tributária "sub judice", que por esse facto não pode deixar de se qualificar como uma taxa. XXVII. Para aferir da existência de sinalagma o que importa é a equivalência jurídica que se reflete no nexo de correspetividade entre as prestações, em termos de, se uma delas não for cumprida o devedor da outra poder recusar também o seu cumprimento. XXVIII. Da análise do artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, verifica-se que o legislador estabeleceu uma diferenciação de critérios subjacentes ao apuramento do valor da taxa a cobrar perante as diversas situações sujeitas à mesma, tal afigura-se compatível com o princípio da proporcionalidade, estando evidenciado o fundamento económico do tributo em causa, bem como um fundamento condicionador de acessos como fator de segurança rodoviária, o que implica que o cálculo da taxa impugnada está diretamente conexionado com a tipologia e a dimensão da área de atividade.
XXIX. A discriminação estabelecida pelo artigo 15.º, do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, trata, proporcionalmente, de forma desigual, situações que são, também elas, desiguais. XXX. Este tratamento discriminado de situações desiguais, não só não viola o disposto no artigo 13.º, da Constituição da República Portuguesa como, por outro lado, lhe dá cumprimento positivo e o densifica. XXXI. O Tribunal Constitucional tem entendido que a existência de uma taxa, enquanto tributo distinto do imposto, pressupõe, um requisito positivo, ou seja que a mesma assente numa contraprestação individualizada da entidade pública (prestação de um serviço, utilização de um bem público ou remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares) e um requisito negativo designadamente que o critério de fixação do seu montante não seja completamente alheio aos custos para a entidade pública associados àquela contraprestação ou à utilidade dela derivada para o particular. XXXII. O princípio da igualdade tem particular relevo na determinação da incidência, podendo relevar também na modulação da taxa em função de outros critérios para além do atinente à cobertura dos custos da contraprestação específica (como, por exemplo, fins extrafiscais ou os benefícios e utilidades para o contribuinte). XXXIII. O princípio da proporcionalidade mantém-se como um parâmetro relevante, por exemplo, no controlo da relação de equilíbrio entre o montante total do tributo a pagar e os diferentes fins legais justificativos dos critérios determinantes desse montante. XXXIV. O acesso à EN, implica maiores riscos de saída e entrada de veículos para a via, pelo que, a prevenção dos mesmos riscos em tais circunstâncias tende a tornar-se mais complexa e é, seguramente, mais premente. XXXV. O legislador pretender evitar a proliferação de atividades de grandes dimensões, ao longo das vias rodoviárias, que pelos riscos de movimentação que implicam, não deve ser encorajada, expressando o regime da taxa em análise no caso sub judicio a vontade do legislador, não de apenas de prevenir tais riscos, como a de desincentivar e limitar a sua criação. XXXVI. A diferenciação, determinada pelo legislador, resultante da aplicação de uma regra de proporção matemática, acaba por responder à imposição constitucional de interdição de tratamento igual para situações manifestamente desiguais, porquanto o benefício é tendencialmente maior quanto maior for a área de atividade do contribuinte. XXXVII. Não se permitir a liquidação oficiosa da taxa devida pelo licenciamento de acessos, implica a violação dos princípios constitucionais da legalidade e proporcionalidade tributária, previstos no n.º 2, do artigo 266.º, da CRP. XXXVIII. A alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, limita-se, tão somente, a fixar os critérios de incidência tributária de uma taxa integrando-se na unidade do sistema jurídico tributário português, onde se contempla a possibilidade da liquidação oficiosa, caso a Recorrente, enquanto administração rodoviária e sujeita ao princípio da legalidade, tome conhecimento de factos tributários não declarados pelo sujeito passivo.
XXXIX. É inconstitucional a interpretação da alínea g), do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71 de 23 de janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro no sentido de que aquela norma não permite a aplicação do procedimento da liquidação oficiosa. XL. Do que precede, foram mal interpretadas, aplicadas e violadas, entre outras, as seguintes disposições legais: - Alínea g), do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de janeiro, atualizado pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de janeiro, o artigo 266.º, n.º 2, da CRP, o artigo 59.º n.º 7, do CPPT e o artigo 7.º, do CPA. NESTES TERMOS, E nos que V. Exas. mui doutamente suprirão, deve proceder o presente recurso e consequentemente: Deverá ser revogada a sentença recorrida, ordenando-se ao TAF de Leiria que proceda à apreciação da nulidade ou anulabilidade da liquidação em causa, improcedendo a impugnação e mantendo-se o ato de liquidação objeto dos presentes autos. Assim se fazendo, como sempre, inteira e sã JUSTIÇA. […]». 4 – A Impugnante e aqui Recorrida apresentou contra-alegações em que pugnou pela improcedência do recurso e, subsidiariamente, requereu a ampliação do âmbito do recurso nos termos do artigo 636.º do CPC, requerendo “o conhecimento pelo Tribunal ad quem de fundamentos de facto em que decaiu, nomeadamente do facto ajuizado como apurado pelo Tribunal a quo vertido na alínea “J)” dos factos provados”, produzindo, a respeito deste pedido de ampliação do recurso as seguintes conclusões: «[…] 1º A título subsidiário, por mera cautela, requer o conhecimento pelo Tribunal ad quem de fundamentos de facto em que decaiu, nomeadamente do facto ajuizado como apurado pelo Tribunal a quo vertido na alínea “J)” dos factos provados: Com efeito, nessa alínea dos factos provados o Tribunal a quo julgou apurado in casu que “A Impugnante explora um estabelecimento industrial/comercial/serviços (doravante Estabelecimento) sito na Estrada Nacional 1, ao km ……, do lado esquerdo, com a área bruta de construção de 5.742,42 metros quadrados e área afeta à atividade de 1220,42, no total de 6.962,84 metros quadrados”. 2º Efectivamente, nenhuma prova nos autos foi feita que permitisse ao Tribunal a quo concluir que a recorrente “explora um estabelecimento industrial/comercial/serviços (doravante Estabelecimento) sito na Estrada Nacional 1, ao km ……, do lado esquerdo, com a área bruta de construção de 5.742,42 metros quadrados e área afeta à atividade de 1220,42, no total de 6.
962,84 metros quadrados”, nenhuma diligência tendo sido feita no procedimento administrativo na qual se tenha apurado essa facticidade, tanto mais que na impugnação judicial apresentada foram impugnados todos os factos da decisão impugnada e de documentos e notificações anteriores a que a mesma alude. Pelo que, salvo o devido respeito, na remota hipótese de proceder o recurso da recorrente tem que dar-se como não provado que “A Impugnante explora um estabelecimento industrial/comercial/serviços (doravante Estabelecimento) sito na Estrada Nacional 1, ao km ……, do lado esquerdo, com a área bruta de construção de 5.742,42 metros quadrados e área afeta à atividade de 1220,42, no total de 6.962,84 metros quadrados”. Em face do exposto, deve ser julgado improcedente o recurso apresentado mantendo-se a decisão recorrida, ou subsidiariamente se assim não entender deve ser conhecido o fundamento de facto em que a respondente entender poder ter decaído como se requer em sede de ampliação do âmbito do recurso, com o que se fará a necessária e costumada JUSTIÇA […]». 5 – O Excelentíssimo Representante do MP junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido da incompetência hierárquica deste STA para conhecer do recurso. Cumpre apreciar e decidir. II – Fundamentação 1. De facto Remete-se para a matéria de facto dada como provada na sentença recorrida, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida, nos termos do artigo 663.º, n.º 6, do CPC. 2. De direito 2.1. Discute-se nos autos se existiu ou não erro de julgamento do TAF de Leiria ao julgar procedente a impugnação com fundamento em erros nos pressupostos de facto e de direito. Para fundamentar a existência dos ditos erros de julgamento, a Recorrente alega, no essencial, que o Tribunal a quo interpretou e aplicou erradamente o disposto na alínea g), do n.º 1, do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro. A Recorrida veio aos autos, não só contra-alegar aquela argumentação, como ainda requerer que, em caso de procedência do recurso, fosse admitida, ao abrigo do disposto no artigo 663.º do CPC, aplicável ex vi do artigo 281.º do CPPT, a ampliação do âmbito do recurso para que nele se conheça de um erro de julgamento a respeito da matéria de facto. Ora, resulta da jurisprudência constante deste STA que, ao ser suscitada uma questão de facto em sede de pedido de ampliação do recurso, tal é determinante para excluir a sua competência para o conhecimento do dito recurso – v., por todos e por último o acórdão de 20.05.2020 (proc. 01571/19.3BEPRT)
«[…] tal como resulta da al. b) do art. 26.º e da al. a) do art. 38.º do ETAF e do n.º 1 do art. 280.º do CPPT), a competência do Supremo Tribunal Administrativo para apreciação dos recursos jurisdicionais interpostos de decisões dos Tribunais Tributários restringe-se, exclusivamente, a matéria de direito (e de mérito), constituindo, assim, uma excepção à competência generalizada do Tribunal Central Administrativo, ao qual compete (cfr. al. a) do art. 38.º) conhecer «dos recursos de decisões dos Tribunais Tributários, salvo o disposto na alínea b) do artigo 26.°». E em consonância, o n.º 1 do art. 280.º do CPPT prescreve que das decisões dos tribunais tributários de 1ª instância cabe recurso para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito (e de mérito), caso em que cabe recurso para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Reserva-se, portanto, ao Supremo Tribunal Administrativo o papel de tribunal de revista, com intervenção reservada para os casos em que a matéria de facto controvertida no processo esteja estabilizada e apenas o direito se mantenha em discussão. Sendo que, embora para aferir da competência, em razão da hierarquia, do STA, haja que atentar, em princípio, apenas no teor das conclusões da alegação do recurso (pois por aquelas se define o objecto e se delimita o âmbito deste - cfr. o n.º 3 do art. 684.º e os n.ºs. 1 e 3 do art. 635.º, ambos do CPC) e verificar se, perante tais conclusões, as questões controvertidas se resolvem mediante uma exclusiva actividade de aplicação e interpretação de normas jurídicas, ou se, pelo contrário, a sua apreciação implica a necessidade de dirimir questões de facto (ou porque o recorrente defende que os factos levados ao probatório não estão provados, ou porque diverge das ilações de facto que deles se devam retirar, ou, ainda, porque invoca factos que não vêm dados como provados e que não são, em abstracto, indiferentes para o julgamento da causa), não deixa de ser necessário confrontar as conclusões com a própria substância das alegações do recurso, nomeadamente, se nestas se afrontar expressamente a factualidade que suporta a decisão. E se o recorrente suscitar qualquer questão de facto, o recurso já não terá por fundamento exclusivamente matéria de direito, ficando, desde logo, definida a competência do Tribunal Central Administrativo, independentemente da eventualidade de, por fim, este Tribunal vir a concluir que a discordância sobre a matéria fáctica, ou que os factos não provados alegados são irrelevantes para a decisão do recurso. E para efeitos da mesma competência, há, ainda, que atentar, sendo caso disso, se em sede de contra-alegações, vem requerida a ampliação do âmbito do recurso ao abrigo do disposto no art. 636.º do CPC. […]». (destaque nosso). No caso, a Recorrida vem precisamente solicitar a ampliação do âmbito do recurso em sede de contra-alegações e aí suscitar uma questão de facto, o que, nos termos da jurisprudência antes mencionada e reproduzida, é em si suficiente para que se conclua que o recurso não versa exclusivamente sobre matéria de direito e, por isso, o STA não é a instância hierarquicamente competente para o seu conhecimento. III - Decisão Pelo exposto, acordam os juízes que compõem esta Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em julgar este Supremo Tribunal Administrativo incompetente em razão da hierarquia para conhecer do presente recurso e ordenar a remessa do mesmo ao Tribunal Central Administrativo Sul.
Custas pela Recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 1UC Lisboa, 18 de Maio de 2022. - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia.