Processo 165/25.9BEFUN.CS1

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NA SUBSECÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL E DE RECURSOS CONTRAORDENACIONAIS DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I – RELATÓRIO

Vem a ORG-1 (anterior ORG-2 (Zona Franca da Madeira) apresentar recurso jurisdicional contra a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que julgou improcedente a reclamação judicial apresentada contra o ato de indeferimento do pedido de prestação de garantia bancária nos processos nºs ...815 e apensos, instaurados para cobrança de dívida proveniente de IRC de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2018, resultantes do processo de recuperação de auxílios de Estado considerados ilegais pela Comissão Europeia no montante de € 1.580.972,60.

A Recorrente, nas suas alegações, formulou conclusões nos seguintes termos:

“1º O presente recurso tem por objeto a douta sentença proferida no âmbito do processo n.º 165/25.9BEFUN, na parte em que julgou improcedente a reclamação apresentada pela Recorrente contra o ato do órgão de execução fiscal que recusou a suspensão do processo de execução fiscal e respetivos apensos mediante prestação de garantia;

2.ª A sentença recorrida padece de erro de julgamento da matéria de direito, ao proceder a uma interpretação restritiva e incorreta do acórdão do TJUE, proferido no processo C-545/24, de 21 de maio de 2026, relativo à interpretação do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, concluindo que este exclui expressamente todas as garantias previstas no artigo 199.º do CPPT, quando o TJUE consagrou expressamente uma exceção: a suspensão é admissível quando a garantia prive o beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com o auxílio;

3.ª Sucede que o TJUE não determinou o afastamento absoluto e indiferenciado das disposições nacionais relativas à suspensão da execução fiscal mediante prestação de garantia, tendo antes consagrado expressamente uma exceção: a suspensão é admissível quando a prestação de garantia prive o beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com o auxílio de Estado;

4.ª O TJUE afirmou, no parágrafo 32 do acórdão, que a garantia bancária, a caução, o seguro caução, o penhor e a hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário;

5.ª No parágrafo 33 do acórdão, o TJUE esclareceu que a incompatibilidade não se verifica “(…) quando a distorção da concorrência fosse totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros”, cabendo ao órgão jurisdicional nacional essa verificação;

6.ª A utilização da expressão “por exemplo” pelo TJUE evidencia que não foi estabelecida uma enumeração taxativa das modalidades admissíveis, tendo antes sido identificado um critério económico funcional: a indisponibilização efetiva do montante correspondente ao auxílio e respetivos juros, de forma que o objetivo da recuperação seja alcançado;

7.ª O critério fixado pelo TJUE é material, económico e casuístico: não é a designação formal do instrumento de garantia que determina a sua compatibilidade com o artigo 16.º do Regulamento (UE) 2015/1589, mas sim o seu efeito económico real sobre a disponibilidade dos fundos pelo beneficiário;

8.ª As Conclusões do Advogado-Geral confirmam esta interpretação funcional, designadamente nos parágrafos 25, 26 e 36, ao admitirem expressamente uma recuperação provisória mediante o depósito de uma garantia no valor do auxílio e dos respetivos juros, e ao subordinarem a análise à verificação concreta, pelo órgão jurisdicional, de que a vantagem concorrencial é eliminada;

9.ª A situação da Recorrente é substancialmente diversa daquela que esteve na origem do reenvio prejudicial (caso Utiledulci), porquanto a Recorrente não pretende ser dispensada da prestação de garantia, antes se propõe prestar garantia idónea que neutralize integralmente a vantagem concorrencial, suportando o correspondente custo financeiro;

10.ª A sentença recorrida incorre, ainda, em erro de julgamento ao omitir a verificação concreta que o TJUE expressamente confiou aos órgãos jurisdicionais nacionais, tendo o Tribunal a quo declarado que não o tinha de fazer, abdicando do dever de averiguar se a garantia oferecida eliminava a vantagem concorrencial;

11.ª Do parágrafo 33 do acórdão C-545/24 resulta que o TJUE atribuiu ao órgão nacional o dever de verificar, no caso concreto, se a garantia oferecida elimina a vantagem concorrencial, não podendo essa verificação ser substituída por uma presunção absoluta segundo a qual todas as garantias previstas no artigo 199.º do CPPT prolongam a vantagem concorrencial;

12.ª Sem o apuramento dos elementos concretos da garantia – designadamente o montante efetivamente imobilizado, a origem dos fundos, o grau de indisponibilidade, a duração do bloqueio e as condições de levantamento – não é possível concluir se a garantia constitui mero reforço creditório ou uma verdadeira neutralização económica da vantagem concorrencial;

13.ª A garantia bancária constituída mediante depósito caucionado (cash collateral) produz efeitos económicos substancialmente idênticos ao depósito numa conta bloqueada referido pelo TJUE, na medida em que o montante integral do auxílio e dos juros fica cativo e indisponível junto da instituição bancária, impossibilitando o beneficiário de movimentar, levantar, transferir, onerar ou utilizar esses fundos;

14.ª O depósito-caução, constituído nos termos do artigo 199.º, n.º 1, do CPPT, mediante

pagamento do correspondente DUC, implica uma saída efetiva de fundos da tesouraria do

contribuinte, ficando a quantia depositada sob controlo público, indisponível e exclusivamente afeta ao processo de execução fiscal;

15.ª Após o pagamento do DUC, a Recorrente deixa de poder utilizar o montante correspondente ao auxílio na sua atividade económica, desaparecendo a possibilidade de conservar a vantagem concorrencial, porquanto o ativo líquido e livremente utilizável é substituído por um direito de restituição condicionado ao desfecho do litígio;

16.ª Existe correspondência direta entre o depósito-caução efetuado por meio de DUC e o depósito numa conta bloqueada referido pelo TJUE, pois em ambos os casos o beneficiário fica privado da utilização do montante do auxílio e dos juros durante a pendência do litígio, sendo que no depósito-caução a indisponibilidade é até mais intensa, pois os fundos ficam sob controlo direto do Estado;

17.ª As modalidades de garantia supra referidas – garantia bancária com cash collateral e

depósito-caução mediante DUC – satisfazem plenamente o critério estabelecido pelo TJUE, pelo que devem ser admitidas para efeitos de suspensão dos processos de execução fiscal;

18.ª A sentença recorrida viola, ainda, o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 52.º, n.º 1, da CDFUE, ao validar a recusa categórica da administração tributária de admitir qualquer suspensão dos processos de execução fiscal, sem averiguar se existia uma modalidade de garantia menos restritiva e igualmente eficaz para eliminar a vantagem concorrencial;

19.ª A Recorrente não questiona a validade do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589, da Decisão (UE) 2022/1414 da Comissão, nem a obrigação de Portugal de recuperar os auxílios declarados incompatíveis;

20.ª O que se questiona é a proporcionalidade da concreta modalidade nacional de execução: a recusa absoluta de qualquer suspensão, mesmo quando a garantia elimine integralmente a vantagem concorrencial;

21.ª O Tribunal a quo errou ao considerar que a apreciação da violação do princípio da proporcionalidade cabia “(…) única e exclusivamente ao TJUE”, confundindo a questão da validade de um ato da União com a questão da legalidade de um ato nacional praticado em aplicação do direito da União, sendo que, nos termos do artigo 51.º, n.º 1, da CDFUE, os órgãos jurisdicionais nacionais estão vinculados aos princípios gerais e aos direitos fundamentais da União quando aplicam o direito europeu;

22.ª O próprio TJUE confirmou, no parágrafo 21 do acórdão C-545/24, que a aplicação do direito nacional no processo de recuperação deve ser efetuada no respeito dos direitos fundamentais, designadamente do direito a um processo equitativo e dos direitos de defesa, incumbindo aos tribunais nacionais assegurar uma execução conforme com esses princípios;

23.ª O ato reclamado não supera, igualmente, o teste de proporcionalidade em sentido estrito: uma vez integralmente imobilizado o montante correspondente ao auxílio e aos juros, o prosseguimento coercivo da execução fiscal não proporciona benefício concorrencial adicional relevante, ao passo que a compressão das garantias processuais da Recorrente permanece intensa e desproporcional;

24.ª A exceção consagrada no dispositivo do acórdão C-545/24 constitui, em si mesma, uma concretização do princípio da proporcionalidade: o TJUE determinou o afastamento das normas nacionais de suspensão apenas quando a garantia não prive o beneficiário da vantagem concorrencial, não autorizando a administração tributária a impor uma “sobreexecução” da obrigação europeia;

25.ª A sentença recorrida violou o princípio da proporcionalidade ao validar a recusa absoluta da administração tributária, ao não exercer o controlo da necessidade e de equilíbrio que lhe competia e ao manter a solução mais restritiva sem demonstrar que esta era indispensável para eliminar a vantagem concorrencial;

26.ª A obrigação de recuperação constitui uma obrigação de resultado, conforme reconhecido pelo TJUE no parágrafo 25 do acórdão C-545/24 e pelo Advogado-Geral nos parágrafos 16 e 17 das suas Conclusões, pelo que, se a suspensão condicionada a uma garantia que neutralize integralmente a vantagem concorrencial produz o mesmo resultado da recuperação imediata, a privação do benefício económico, a imposição da medida mais gravosa é manifestamente desnecessária e viola o princípio da proporcionalidade;

27.ª A sentença recorrida viola o princípio da igualdade, consagrado nos artigos 13.º e 266.º, n.º 2, da CRP e no artigo 55.º da LGT, ao validar a recusa absoluta de suspensão dos processos de execução fiscal relativos à recuperação de auxílios de Estado, na medida em que promove um tratamento juridicamente indiferenciado de situações materialmente distintas e, uma vez neutralizada a vantagem concorrencial, mantém uma diferenciação desprovida de fundamento material bastante entre os executados por dívidas resultantes da recuperação de auxílios de Estado e os demais executados por dívidas tributárias;

28.ª O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio, impõe que situações essencialmente iguais sejam tratadas de modo igual e que situações essencialmente desiguais sejam tratadas de modo diferente, vedando diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, segundo critérios de valor objetivo constitucionalmente relevantes, conforme resulta da jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional (cf. acórdão n.º 39/88, de 9 de fevereiro);

29.ª A diferença de tratamento entre executados por dívidas de auxílios de Estado e os demais executados apenas se encontra materialmente justificada enquanto subsistir a vantagem concorrencial que a recuperação visa eliminar, por força do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589, pelo que, uma vez que a garantia oferecida retire integralmente da disponibilidade económica do beneficiário o montante correspondente ao auxílio e respetivos juros, a diferença entre os dois grupos de executados deixa de ter fundamento material bastante para justificar a privação das garantias processuais reconhecidas no ordenamento tributário nacional;

30.ª O próprio acórdão C-545/24 impõe esta diferenciação material ao distinguir, nos parágrafos 32 e 33, as garantias que, a priori, não retiram o auxílio do património do beneficiário daquelas que eliminam totalmente a distorção da concorrência, pelo que a sentença recorrida, ao recusar proceder a essa distinção e ao sujeitar todas as modalidades de garantia à mesma consequência jurídica, tratou de modo idêntico situações materialmente distintas, em violação do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 e do princípio da igualdade;

31.ª O Supremo Tribunal Administrativo já havia reconhecido que não seria admissível a

discriminação dos executados em função da situação que esteve na origem do crédito fiscal, salientando que a utilização do processo de execução fiscal para recuperar auxílios de Estado não pode conduzir à criação administrativa de um processo ad hoc, expurgado das garantias que normalmente assistem aos executados (cf. acórdãos do STA de 3 de julho de 2024, processo n.º 033/24.1BEFUN, e de 11 de julho de 2024, processo n.º 050/24.

1BEFUN), jurisprudência cuja fundamentação relativa ao princípio da igualdade mantém plena pertinência nas situações abrangidas pela ressalva consagrada pelo TJUE no acórdão C545/24;

32.ª A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao recusar apreciar a violação do princípio da igualdade, ao considerar que tal apreciação corresponderia a um controlo da validade do direito da União e ao validar uma diferenciação absoluta fundada exclusivamente na origem formal da dívida exequenda, quando deveria ter interpretado e aplicado os artigos 13.º e 266.º, n.º 2, da CRP e o artigo 55.º da LGT no sentido de censurar a privação das garantias processuais da Recorrente, uma vez demonstrado que a garantia oferecida eliminava integralmente a vantagem concorrencial;

33.ª A sentença recorrida viola o princípio da tutela jurisdicional efetiva, consagrado no artigo 47.º da CDFUE e nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP, ao validar a recusa absoluta de qualquer forma de tutela cautelar, tendo a Recorrente pendente reclamação graciosa contra as liquidações adicionais de IRC, encontrando-se controvertidas a legalidade e exigibilidade da dívida, pelo que a recusa de suspensão esvazia de conteúdo útil o direito à tutela jurisdicional efetiva e transforma a execução fiscal num ato materialmente definitivo antes de decidida a legalidade da dívida;

34.ª Em suma, a sentença recorrida violou as seguintes normas: (i) o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589, tal como interpretado pelo TJUE no acórdão C-545/24; (ii) os artigos 169.º e 199.º do CPPT; (iii) o artigo 296.º do TFUE e os artigos 51.º, n.º 1, e 52.º, n.º 1, da CDFUE; (iv) o princípio da proporcionalidade enquanto princípio geral do direito da União; (v) os artigos 13.º e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa; (vi) o artigo 55.º da Lei Geral Tributária; (vii) o artigo 47.º da CDFUE; e (viii) os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da CRP;

35.ª As normas que deveriam ter sido aplicadas eram, por conseguinte, os artigos 169.º e 199.º do CPPT, interpretadas em conformidade com o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 e com o critério funcional estabelecido pelo TJUE no acórdão C-545/24;

36.ª Em face do exposto, resulta manifestamente evidente que o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, razão pela qual deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser determinada a anulação do ato em apreço e a suspensão do processo de execução fiscal e apensos.

Por todo o exposto, e o mais que o ilustrado juízo desse Tribunal suprirá, deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com a consequente revogação da sentença recorrida, na parte em que julgou a reclamação do ato do órgão de execução fiscal improcedente, determinando-se, em consequência, a anulação do ato sub judice, com as demais consequências legais, assim se cumprindo com o DIREITO e a JUSTIÇA!”.

* *
 A Recorrida apresentou contra-alegações tendo formulado conclusões nos seguintes termos:

“A. Vem o presente recurso interposto da decisão do Meritíssimo Juiz a quo de julgar improcedente a reclamação de atos do órgão de execução fiscal, apresentada contra o despacho de indeferimento de um pedido de prestação de garantia bancária, cfr. ponto 7 da matéria de facto dada como provada, para efeitos de suspensão de processo de execução fiscal, efetuado em processo de execução fiscal instaurado para (cobrança de dívida proveniente da) recuperação de auxílios de Estado, atribuídos no âmbito do Regime III da Zona

Franca da Madeira.

B. Na verdade, o pedido na reclamação de atos do órgão de execução fiscal em presença foi:

IMAGEM NO ORIGINAL

C. e da petição inicial consta que:

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D. Resumidamente, a administração tributária defende que o deferimento da suspensão do processo de execução fiscal, mediante a prestação de garantia bancária, consubstancia, na prática, um diferimento da recuperação dos auxílios, o qual obsta à execução imediata e efetiva, tal como impõe o artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015//1589, de 13/07/2015, pelo que, por força desta disposição, devem ser recusadas e afastadas todas e quaisquer normas de direito interno português que colidam com os princípios de celeridade e eficácia da recuperação dos auxílios, como sejam as que permitam qualquer fracionamento ou dilação temporal.

E. A vexata quaestio é, pois, a de aferir da legalidade do despacho de indeferimento, e decidir se o pedido de prestação de garantia bancária (apresentado pela Reclamante ora Recorrente, em processo de execução fiscal instaurado para recuperação de auxílios de Estado), deve ser decidido tout court à luz das normas de direito interno português relativas à prestação de garantia e à suspensão do processo de execução fiscal, ou se, pelo contrário, deve ser decidido à luz do direito da União Europeia.

F. Neste conspecto, foi apresentado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, um pedido de reenvio prejudicial, a que foi dado o n.º C-545/24, no âmbito de uma reclamação de atos do órgão de execução fiscal, desta feita contra o indeferimento de um pedido de nulidade da citação, por a mesma não conter a possibilidade de suspensão da execução através, designadamente, da prestação de garantia, de um pedido de dispensa de prestação de garantia ou de efetuar o pagamento da dívida em prestações.

G. No âmbito do acima referido processo de reenvio prejudicial n.º C-545/24, veio o Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante apenas “TJUE”), em Acórdão de 21/05/2026, 24 pronunciar-se, nomeadamente, sobre a compatibilidade da prestação de garantia idónea para suspensão do processo de execução fiscal, com o artigo 16.º n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589, veio o Tribunal de Justiça da União Europeia (doravante apenas “TJUE”), e esclarecer o seguinte:

“O artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º [TFUE], deve ser interpretado no sentido de que:

- impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido

desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.” (sublinhado e negrito nossos)

H. Ora, o objetivo da recuperação de um auxílio de Estado ilegal é restabelecer a situação que existia no mercado interno antes da concessão desse auxílio.

I. Este objetivo é alcançado quando o referido auxílio, acrescido eventualmente de juros de mora, é restituído pelo beneficiário deste auxílio ou, por outras palavras, pelas empresas que dele beneficiaram efetivamente.

J. Com esta restituição, esse beneficiário perde, consequentemente, a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e repõe-se a situação anterior à concessão do mesmo auxílio.

K. A decisão do TJUE foi perentória no sentido de considerar que “não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal permite a execução imediata e efetiva de uma decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio.” (sublinhado nosso).

L. Pelo que é de concluir, desde logo, que são incompatíveis com o Direito da União Europeia as disposições nacionais que conferem efeito suspensivo às reclamações dos atos do órgão de execução fiscal nos processos de execução fiscal que visem a recuperação de auxílios de Estado (artigo 278.º n.º 6 do CPPT), uma vez que permitem prolongar a vantagem concorrencial indevida que estes conferiram ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efetiva desse auxílio, conforme enunciada no artigo 16°, n.°3, do Regulamento 2015/1589.

M. Pela mesma ordem de ideias, concluiu também o TJUE serem incompatíveis com o Direito da União Europeia as disposições nacionais que consagram a possibilidade de, no âmbito do processo de execução fiscal, isentar o executado da prestação de uma garantia, bem como de proceder à devolução do auxílio ilegal mediante o pagamento em prestações.

N. Já no que se refere às disposições que conferem ao executado a faculdade de prestar uma garantia com vista a obter a suspensão do processo de execução fiscal, o TJUE entendeu que “os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro-caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando-o da respetiva vantagem” (sublinhado nosso), razão pela qual considerou serem também as mesmas incompatíveis com o Direito da União Europeia,

O. bem como que só assim não seria se a distorção da concorrência fosse totalmente eliminada, a título meramente exemplificativo, através do penhor ou do depósito numa conta do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, de acordo com o respetivo direito interno, visto que, nessas hipóteses, o objetivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, seria alcançado.

P. Para um melhor esclarecimento, reproduzimos o Acórdão do TJUE nesta parte:

Imagem no original.

Q. Assim, quando o “crédito" (não é realmente um crédito, mas antes) é um auxílio ilegal, o TJUE impôs, expressamente, o afastamento de qualquer meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do Exequente (onde se incluem as garantias bancárias, que não privam o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio), dado que assegurar a cobrança de créditos não é o objetivo quando se recuperam auxílios de Estado ilegais.

R. Melhor dizendo, na recuperação, imediata e efetiva, de auxílios de Estado, garantias ditas normais, ainda que assegurem os créditos ditos normais, não alcançam o desiderato da recuperação, imediata e efetiva, de auxílios de Estado, logo são irrelevantes para tais efeitos, e suspender a execução não é, de todo, o pretendido.

S. Por outro lado, na recuperação, imediata e efetiva, de auxílios de Estado, o pretendido é, tão só e apenas, a efetiva retirada do auxílio do património do beneficiário (in casu da Recorrente), e o palpável retorno do auxílio a quem o concedeu.

T. Tanto assim é que, reitera-se, em sede de dispositivo (vide último parágrafo do Acórdão), concluiu o TJUE que o artigo 16.°, n.° 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.° [TFUE], deve ser interpretado no sentido de que

U. impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que

afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.

V. Desta jurisprudência do TJUE resulta, pois, que apenas serão de admitir as suspensões do processo de execução fiscal que se fundem na apresentação por parte do beneficiário/executado de uma garantia que o efetivamente despoje, ainda que provisoriamente, do auxílio ilegal recebido, acrescido dos respetivos juros compostos.

W. Retira-se ainda do Acórdão do TJUE n.º C-545/24 (e do n.º 4 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa) que os princípios do primado e da efetividade do direito da União Europeia implicam que os Estados-Membros e os beneficiários do auxílio não podem invocar princípios gerais de direito (como os da proporcionalidade, igualdade e tutela jurisdicional efetiva, invocados nas conclusões 18ª, 27ª e 33ª das alegações em presença), para limitar uma recuperação de auxílios, no caso de um alegado conflito entre o direito nacional e o da União Europeia.

X. A verdade é que a recuperação de auxílios de Estado ilegais constitui um típico elemento de diferenciação que, conforme decorre dos cânones do próprio princípio da igualdade, reclama um proporcionado tratamento diverso em função e na medida de tal diferenciação.

Y. Ademais o Acórdão do TJUE n.º C-545/24 até se pronunciou sobre o princípio da

proporcionalidade nos termos seguintes:

imagem no original

Z. Não assiste por isso razão à Recorrente ao aflorar potenciais violações de princípios, uma vez que, como vem sendo reiterado à saciedade, estes cedem, atendendo ao primado e efeito direto do Direito da União Europeia (UE), perante as normas da EU, que obrigam o Estado Português a dar cumprimento à decisão da Comissão.

AA. Aqui chegados, importa recordar que o pedido ao órgão de execução fiscal foi a suspensão da execução e a prestação de garantia bancária, que a reclamação nos termos do artigo 276º do CPPT é um meio jurisdicional de controlo da legalidade dos atos do órgão de execução fiscal, estando vedado ao órgão jurisdicional substituir-se ao órgão de execução fiscal, bem como que o objeto da ação é definido na petição inicial,

BB. pelo que, considerando ainda o princípio do primado do direito da União Europeia, e tendo o TJUE, se dúvidas houvesse, já expressamente decidido que as autoridades e tribunais nacionais estão obrigados a afastar quaisquer disposições nacionais que possibilitem a suspensão da execução e a prestação de garantia bancária,

CC. não se antolha qualquer fundamento legal que sustente a aplicação de tais disposições nacionais e a anulação de decisão de indeferimento do pedido de prestação de garantia bancária, nos presentes autos em análise, que afastou justamente tais disposições nacionais e tais possibilidades.

DD. Em conformidade, ressalvada melhor opinião, não se vislumbra na sentença qualquer erro de julgamento da matéria de direito (vide conclusão 2ª das alegações de recurso em apreço), ou qualquer omissão de pronúncia (vide conclusão 10ª das alegações), uma vez que a sentença, verificou que, no caso concreto, a garantia que a Recorrente pretendia prestar (garantia bancária) não é admissível, por não eliminar a vantagem de que a Recorrente tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes.

EE. Assim, embora as disposições legais nacionais e as decisões judiciais (acórdãos do STA de 3 de julho de 2024, processo n.º 033/24.1BEFUN, e de 11 de julho de 2024, processo n.º 050/24.1BEFUN) invocadas pela Recorrente existam na ordem jurídica, não podem nos termos legais prevalecer sobre o direito da União Europeia e prevalecer nos presentes autos.

FF. Dá-se ainda nota de que,

GG. Encontram-se pendentes no STA dois recursos de revisão, relativos respetivamente aos dois acórdãos do STA n.º 033/24.1BEFUN, e n.º 050/24.1BEFUN referenciados dois parágrafos supra.

HH. O Tribunal Central Administrativo Sul, em recentes Acórdãos datados de 15/07/2026, proferidos no âmbito dos processos nº 35/24.8BEFUBN e nº 149/24.4BEFUN, acolheu idêntica interpretação à do Acórdão do TJUE n.º C-545/24, e manteve as sentenças do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, que decidiram pela improcedência de reclamações do 276º do CPPT (contra atos de indeferimento de pedidos de dispensa de garantia e de anulação de penhora, no caso), em processo de execução fiscal instaurado para recuperação de auxílios de Estado atribuídos no âmbito do Regime III da Zona Franca da Madeira.

II. Além do mais, segundo o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) nº 244/24.0BEFUN de 14/07/2026: “…conforme ficou claramente expresso no acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, a privação e reconstituição da situação concorrencial que existia antes da concessão do benefício ilegal não ocorre com as garantias previstas no ordenamento jurídico processual português…” (sublinhado nosso).

JJ. Acresce que, conforme mencionado pelo Advogado Geral na anotação 45 ao parágrafo 26 das suas Conclusões “A Autoridade Tributária esclareceu, aliás, na audiência, que, em conformidade com o direito português, as garantias estão sujeitas a um prazo de prescrição. Isto significa que, decorrido certo prazo, a garantia caduca automaticamente.” (sublinhado nosso), conforme artigos 183-Aº e 183-Bº do CPPT que regulam a caducidade das garantias, logo, indubitavelmente (ressalvado o devido respeito por diferente opinião - que é muito -) as garantias previstas no direito interno português não permitem o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas com a concessão do auxílio de Estado.

KK. Nesta medida, com o devido respeito que entendimento contrário tanto nos merece, o alegado pela Recorrente não resiste, com a devida vénia, a qualquer embate com a realidade que resulta do enquadramento jurídico da situação.

Termos em que se requer a V. Exas. que, se dignem negar provimento ao presente recurso e proferir acórdão em que julgue totalmente improcedente, por não provada, a presente reclamação de atos do órgão de execução fiscal.”.

* *
 O Exmº. Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu douto parecer no qual defende seja negado provimento ao recurso apresentado pela Recorrente.

* *
 Com dispensa de vistos atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para decisão.

II – DO OBJECTO DO RECURSO

O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações (cfr. artigo 635°, n.° 4 e artigo 639°, n.°s 1 e 2, do Código de Processo Civil), sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente.

Assim, delimitado o objeto do recurso pelas conclusões das alegações da Recorrente, importa decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao proceder a uma interpretação restritiva do acórdão do TJUE, proferido no processo C-545/24, de 21 de maio de 2026, relativo à interpretação do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015.

E se foram violados os princípios da proporcionalidade, da igualdade e da tutela jurisdicional efetiva.

* * *
III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

O Tribunal recorrido considerou provada a seguinte matéria de facto:

“Com relevância para a decisão, considera-se provada a seguinte factualidade constante dos autos:

1. Em 06-07-2018, a Comissão Europeia emitiu um ofício, dirigido à República Portuguesa, a comunicar a "decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo 108.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia relativamente ao regime de auxílio que Portugal implementou a favor das sociedades com sede na Zona Franca da Madeira" (facto que se extrai por consulta pública ao Jornal Oficial da União Europeia, Série C 101, 62.º ano, de 15-03-2019, disponível em https://eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html?locale=pt);

2. Em 04-12-2020, foi adoptada pela Comissão Europeia, a Decisão (UE) 2022/1414, relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex2018/NN), aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III, da qual se extrai o seguinte teor:«(…) Artigo 1.º
O regime de auxílios «Zona Franca da Madeira (ZFM) - Regime III», na medida em que foi aplicado por Portugal em violação da Decisão C(2007) 3037 final da Comissão e da Decisão C(2013) 4043 final da Comissão, foi executado ilegalmente por Portugal em violação do artigo 108.º, n.º 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, e é incompatível com o mercado interno. (…)

(…)Artigo 4.º
1. Portugal deve proceder à recuperação dos auxílios incompatíveis concedidos ao abrigo do regime referido no artigo 1.º junto dos beneficiários.

2. Os montantes a recuperar vencem juros desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.

3. Os juros são calculados numa base composta, em conformidade com o capítulo V do Regulamento (CE) n.º 794/2004.

4. Portugal deve revogar o regime de auxílios incompatível na medida referida no artigo 1.º e cancelar todos os pagamentos pendentes relativos aos auxílios, com efeitos a partir da data de notificação da presente decisão.Artigo 5.º
1. A recuperação dos auxílios concedidos ao abrigo do regime previsto no artigo 1.º deve ser imediata e efetiva.

2. Portugal deve assegurar a execução da presente decisão no prazo de oito meses a contar da data da respetiva notificação. (...)»

(facto que se extrai por consulta pública ao sítio https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PT/TXT/?uri=CELEX:32022D1414);

3. A decisão identificada no número antecedente foi publicada no Jornal Oficial da União Europeia, Série L 217, 65.º ano, de 22-08-2022 (facto que se extrai por consulta pública ao Jornal Oficial da União Europeia, disponível em https://eur-lex.europa.eu/oj/direct-access.html?locale=pt);

4. Contra a Reclamante foram instaurados, pelo Serviço de Finanças do Funchal – 1, os processos de execução fiscal n.º ...815, n.º ...110, n.º ...128, n.º ...195 e n.º ...213, para cobrança de dívidas provenientes de IRC dos anos de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2018 [cfr. fls. 212 do PEF apenso aos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

5. As dívidas identificadas no número antecedente resultaram de liquidações adicionais de IRC efectuadas à Reclamante, resultantes da decisão da Comissão identificada em 2) (facto não controvertido);

6. Em 02-09-2024 a Reclamante apresentou junto da Direcção de Finanças de Lisboa, reclamação graciosa contra as liquidações mencionadas no número antecedente (cfr. documento n.º 4 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

7. Em 02-10-2024 a Reclamante apresentou junto do Serviço de Finanças do Funchal – 1, requerimentos a solicitar a notificação do valor da garantia a prestar, com vista à prestação de garantia bancária no âmbito dos processos de execução fiscal n.º ...815, n.º ...110, n.º ...128, n.º ...195 e n.º ...213 [cfr. fls. 205 a 209 do PEF apenso aos autos com a ref.ª 6004199 (18259693) e documento n.º 5 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

8. Por despacho proferido pela Directora da Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira em 15-10-2024 foi indeferido o pedido de prestação de garantia formulado pela Reclamante [cfr. fls. 224 a 232 do PEF apenso aos autos apenso aos autos com a ref.ª 6004199 (18259693) e documento n.º 6 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

9. O despacho identificado no número antecedente foi remetido à Reclamante por correio registado com aviso de recepção em 16-10-2024 [cfr. fls. 233 e 234 do PEF apenso aos autos apenso aos autos com a ref.ª 6004199 (18259693) e documento n.º 6 junto com a petição inicial, cujo teor se dá por integralmente reproduzido];

10. A presente Reclamação foi remetida por correio registado ao Serviço de Finanças do Funchal – 1 em 28-10-2024, tendo dado entrada neste Tribunal em 01-04-2025 [cfr. ref.ª 6004199 (18259692) , cujo teor se dá por integralmente reproduzido];* * *

B) FACTOS NÃO PROVADOS

Não existem factos não provados, em face das possíveis soluções de direito, com interesse para a decisão da causa.* * *
Quanto aos factos elencados nos números 1 a 3, os mesmos resultam de consulta público aos sítios da internet aí referidos, o quais são de acesso público, universal e gratuito.

No que concerne aos factos elencados nos números 4 a 10, a convicção do tribunal, baseou-se na análise crítica de toda a prova produzida nos autos, designadamente nas informações oficiais e documentos constantes dos autos e do processo de execução fiscal junto aos autos, não impugnados conforme remissão efectuada em cada número probatório, tudo de acordo com o princípio da livre apreciação da prova.”.* *
IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

No presente recurso jurisdicional importa decidir se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao proceder a uma interpretação restritiva e incorreta do acórdão do TJUE, proferido no processo C-545/24, de 21 de maio de 2026, relativo à interpretação do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, concluindo que este exclui expressamente todas as garantias previstas no artigo 199.º do CPPT. E se a sentença violou os princípios da proporcionalidade, igualdade e tutela jurisdicional efetiva.

Vejamos o que foi decidido na sentença recorrida, que de seguida se transcreve:
 “A única questão a decidir nos presentes autos consiste em saber se se o acto reclamado é ilegal por (i) erro nos pressupostos de direito, nomeadamente por a Administração tributária ter afastado a aplicação das regras nacionais em matéria de prestação de garantia no processo de execução fiscal e (ii) inconstitucionalidade por violação dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e da justiça.

Cumpre apreciar e decidir.

A Reclamante alega que foi violado o direito interno que permite a suspensão do processo de execução fiscal mediante a prestação de garantia, não podendo a recuperação imediata e efectiva de auxílios ilegais ser confundida com uma recuperação instantânea, e atropelo ao procedimento previsto no próprio direito interno, em sede do qual se acautelam às garantias processuais que os sujeitos passivos têm direito.

A Fazenda Pública, por seu turno, defende que o deferimento da suspensão do processo de execução fiscal mediante a prestação de garantia consubstancia, na prática, um diferimento da recuperação, o qual obsta à execução imediata e efectiva tal como impõe o artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015//1589, de 13/07/2015. Pelo que, por força desta disposição, entende que devem ser recusada e afastada toda e qualquer aplicação de normas de direito nacional que colidam com os princípios de celeridade e eficácia, o que inclui todo e qualquer fraccionamento ou dilação temporal prevista nas normas nacionais.

Vejamos, então

O acto reclamado foi proferido na sequência de um pedido de suspensão do processo de execução fiscal e prestação de garantia formulado pela Reclamante no âmbito de processos de execução fiscal instaurados para cobrança de dívidas provenientes de IRC dos anos de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2018 mas resultantes de decisão da Comissão Europeia que determinou a recuperação de valores respeitantes a Auxílios de Estado ilegalmente concedidos, foi a decisão proferida pela Comissão Europeia (Decisão (UE) 2022/1414 de 4 de Dezembro de 2020 relativa ao regime de auxílios SA.21259 (2018/C) (ex-2018/NN) aplicado por Portugal a favor da Zona Franca da Madeira (ZFM) — Regime III.

E este Auxílio de Estado, no ordenamento jurídico português, materializou-se através de um benefício fiscal, nomeadamente de redução da taxa de IRC, com previsão nos artigos 33.º a 36.º-A do Estatuto dos Benefícios Fiscais (EBF).

Como tal, e na medida em que o Auxilio de Estado se traduziu numa vantagem fiscal resultante da atribuição de um benefício fiscal e que operou através de uma liquidação de IRC (a taxa reduzida), a respectiva recuperação (do montante de IRC que seria devido pelo beneficiário na ausência do benefício fiscal, repondo a tributação regra), concretizou-se através de uma correcção da liquidação de IRC, neste caso, em liquidações adicionais de IRC referentes aos anos de 2013, 2014, 2015, 2016 e 2018.

Assim, e perante a falta de pagamento dos montantes em causa, tinha a Administração tributária de proceder à instauração dos competentes processos de execução fiscal com vista à cobrança coerciva das quantias em causa.

Veja-se, a este propósito, o referido no acórdão do STA 03-07-2024, proferido no processo 33/24.1BEFUN, no qual se refere o seguinte: «(...) Surge como claro que a recuperação deve ser feita de acordo com as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam a execução imediata da decisão da Comissão. A remissão é, portanto, feita de forma inequívoca para o direito interno, exigindo-se apenas que as suas regras sejam aptas para o propósito de recuperar os auxílios, ou, eventualmente, que o legislador crie mecanismos para o efeito, incluindo eventuais medidas provisórias (como refere o Regulamento). Não havendo um mecanismo específico para recuperar auxílios e tendo o Estado Português, no âmbito das competências que lhe são reconhecidas, adotado a liquidação adicional e, na sequência disso, o processo de execução, será unicamente no domínio desse enquadramento que deverão, portanto, ser recuperados os auxílios.» (disponível em www.dgsi.pt).

Pelo que, por força do princípio do primado do Direito da União Europeia, consagrado no artigo 8.º, n.ºs 3 e 4 da Constituição da República Portuguesa (CRP), o direito europeu vigora directamente na ordem jurídica interna portuguesa, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.

O que significa que as normas de direito interno para recuperação voluntária e/ou coerciva dos auxílios de Estado cedem perante a legislação da União, quando obstaculizarem a execução imediata e efectiva da decisão da Comissão.

Foi esse o entendimento a que chegou o TJUE no seu acórdão de 21-05-2026, processo C545/24 (e que levou a que os presentes autos estivessem suspensos a aguardar a sua prolação).

O Tribunal, diga-se, foi chamado a pronunciar-se, especificamente, sobre a compatibilidade da prestação de garantia idónea para suspensão do processo de execução fiscal, com o artigo 16.° n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589.

Este TAF do Funchal, no processo n.º 299/24.7BEFUN, submeteu a seguinte questão prejudicial ao TJUE (processo que correu termos com o n.º C-545/24): «A expressão “recuperação imediata e efetiva” que consta do Art.° 5.° da Decisão [da Comissão de 4 de dezembro de 2020] e a expressão “a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão” que consta do n.º 3 do Art.° 16.

° do Regulamento [2015/1589], devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a [Administração Tributária] vinculada a observar todas as garantias?».

E no entendimento do TJUE, «O artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.011PUEJ, deve ser interpretado no sentido de que:

- impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.»

Na fundamentação do aludido acórdão do TJUE, com plena aplicação e transposição para o presente caso, foi referido o seguinte:

««(…) não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal permite a execução imediata e efetiva de uma decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio. Pelo contrário, a concessão desse efeito suspensivo pode atrasar consideravelmente a recuperação do referido auxílio e prolongar assim a vantagem concorrencial indevida resultante do mesmo (v., neste sentido, Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C-232/05, EU:C:2006:651, nºs 46, 51 e 52). Por conseguinte, tal regulamentação nacional, que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos contra as decisões que visam recuperar um auxílio ilegal, não deve ser aplicada (Acórdão de 5 de outubro de 2006, Comissão/França, C-232/05, EU:C:2006:651, n.º 53).

30 No caso vertente, o processo nacional de execução fiscal também se caracteriza, como o advogado-geral observou no n.º 24 das suas conclusões, por elementos de natureza sistemática e automática, uma vez que as autoridades tributárias portuguesas não dispõem de nenhuma margem de apreciação, pelo menos, quanto à suspensão da execução, quando a condição relativa à prestação de uma garantia está preenchida.

31 Por conseguinte, há que constatar que o caráter automático da suspensão prevista por um processo nacional de execução, como o que está em causa no processo principal, é suscetível de atrasar significativamente a recuperação de um auxílio ilegal e, ao fazê-lo, de prolongar a vantagem concorrencial indevida que este conferiu ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efetiva desse auxílio, conforme enunciada no artigo 16.°, n.º 3, do Regulamento 2015/1589.

32 Com efeito, como o advogado-geral observou no n.º 26 das suas conclusões, os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro-caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando-o da respetiva vantagem.

Nem as consequências em termos contabilísticos, nem as despesas decorrentes da prestação de uma garantia podem ser, no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, equiparáveis a uma restituição do auxílio recebido. O objetivo expresso destes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso, o que difere do objetivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais

33 Só assim não seria se a distorção da concorrência fosse totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respetivos juros, o que caberá ao órgão jurisdicional de reenvio verificar. Com efeito, nessas hipóteses, o objetivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, seria alcançado.

34 Em segundo lugar, no que respeita à possibilidade de isentar o executado da prestação de uma garantia, há que esclarecer que considerações relativas ao prejuízo económico resultante da restituição do auxílio em causa não podem justificar um atraso no processo de recuperação.

Mesmo quando o auxílio ilegalmente pago deva ser recuperado junto de empresas beneficiárias que se encontram em dificuldade ou em estado de insolvência, tais dificuldades não afetam a obrigação de recuperação do auxílio (v., neste sentido, Acórdãos de 11 de dezembro de 2012, Comissão/Espanha, C-610/10, EU:C:2012:781, n.º 71, e de 17 de janeiro de 2018, Comissão/Grécia, C363/16, EU:C:2018:12, n.º 36). Daqui resulta que o Estado-Membro é, consoante os casos, obrigado a promover a liquidação da sociedade, a inscrever o seu crédito no passivo daquela ou a adotar todas as medidas que permitam o reembolso do referido auxílio (v., neste sentido, Acórdão de 6 de dezembro de 2007, Comissão/Itália, C280/05, EU:C:2007:753, n.º 28).

(…)

37 Daqui decorre que uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um efeito suspensivo automático do pagamento em prestações ou dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal parece, sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional nacional chamado a decidir efetuar, ser incompatível com os objetivos da supressão dos auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno e com a exigência de assegurar uma execução imediata e efetiva das decisões que ordenam a sua recuperação. Por conseguinte, como referido no n.º 29 do presente acórdão, tais disposições nacionais não devem ser aplicadas.

38 Com base em todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que o artigo 16.°, n.°3, do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio suscetível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio. (…)» (sublinhado nosso).

Ou seja, as regras do direito interno que obstem à execução imediata efectiva, nomeadamente, as referentes à possibilidade de prestação de garantia ou dispensa de da mesma para suspensão dos processos de execução fiscal, designadamente e para o que aqui interessa, o regime previsto nos artigos 169.º e 199.º do CPPT, cede perante o Direito da União Europeia, em concreto o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589

Aliás, este já tinha sido o entendimento do TJUE em situações semelhantes, como sucede no seu acórdão de 05-10-2006, proferido no processo C-232/05, no qual refere de forma lapidar que «(…) a aplicação das formalidades nacionais não deve, portanto, ao impedir uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efectiva. Para obter este resultado, os Estados-Membros devem tomar todas as medidas necessárias para garantir a eficácia dessa decisão. (…) ao prever o efeito suspensivo dos recursos interpostos contra os títulos de cobrança emitidos para a recuperação de um auxilio concedido, não se pode considerar que o procedimento previsto pelo direito francês e aplicado no caso vertente permita a execução «imediata e efectiva» da Decisão 2002/14. Pelo contrário, ao atribuir tal efeito suspensivo, pode consideravelmente atrasar a recuperação dos auxílios.».

Sendo de referir que, não se desconhece a jurisprudência, nomeadamente os acórdãos do STA proferidos nos processos n.º 033/24.1BEFUN, n.º 088/24.9BEFUN, n.º 092/24.7BEFUN e n.º 050/24.1BEFUN, porém, os mesmos foram prolatados em momento anterior ao citado acórdão do TJUE, devendo o entendimento sufragado neste último prevalecer sobre aqueles.

Aliás, tanto assim é que o próprio STA, perante esta questão, posteriormente, em processos pendentes, determinou, em várias decisões, a suspensão da instância até que fosse proferida pronúncia de mérito pelo TJUE (cfr. entre outros, acórdãos do STA n.º 0147/24.8BEFUN, n.º 0304/24.7BEFUN, 0308/24.0BEFUN, 039/24.0BEFUN, 0244/24.0BEFUN, todos disponíveis em www.dgsi.pt).

Assim, nenhuma censura merece o entendimento da Administração tributária quando, no acto reclamado, afastou a aplicação do regime da prestação de garantia para indeferir a pretensão da Reclamante, mostrando-se o mesmo conforme a interpretação veiculada pelo TJUE no aludido acórdão, devendo o artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (EU) 2015/1589, de 13/07/2015, ser interpretado no sentido de não aplicar as disposições nacionais que permitam o beneficiário de um auxílio de Estado ilegal, designadamente, prestar garantia – que não tem como como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário – ou dispensá-lo dessa prestação, com o objectivo de suspender um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal. É certo, como refere a Reclamante, que o acórdão do TJUE menciona que, quando o beneficiário proceda, nomeadamente, ao depósito do montante do auxílio ilegal e dos respectivos juros numa conta bloqueada ou constitua penhor sobre montante equivalente, a distorção da concorrência é totalmente eliminada e, consequentemente, o objectivo da recuperação é alcançado.

Contudo, o acórdão do TJUE exclui expressamente a garantia bancária, caução, seguro caução, penhor, hipoteca voluntária. E o que a Reclamante pretendia, quando formulou o seu pedido, era a prestação de garantia bancária (cfr. n.º 7 do probatório).

Assim, concluindo, não tinha a Administração tributária de aferir o cumprimento dos pressupostos para prestação de garantia previstos nos artigos 169.º e 199.º do CPPT, podendo, como o fez, afastar a sua aplicação, não tendo, pelas mesmas razões, o Tribunal de o fazer.

Em face de tudo o que ficou dito, conclui-se, sem necessidade de mais amplas considerações e ponderações, pela improcedência total das alegações da Reclamante, não padecendo o acto reclamado de qualquer ilegalidade, razão pela qual o mesmo deverá ser mantido na ordem jurídica, conforme infra se determinará.

*

Resta por fim, apreciar a invocada inconstitucionalidade por violação dos princípios da legalidade, igualdade, proporcionalidade e justiça.
Ora, também aqui não assiste razão.

Desde logo, e em primeiro lugar, porque o que está em causa é um acto administrativo e não uma norma.

E o que a Constituição da República Portuguesa (CRP) proíbe é que os tribunais, nos litígios submetidos ao seu julgamento, apliquem normas que infrinjam os princípios ou normas constitucionais. Sendo que, como é sabido, os tribunais administrativos apenas apreciam a inconstitucionalidade de normas e apenas na medida em que as mesmas se reflectem na legalidade do acto administrativo impugnado, cabendo ao Tribunal Constitucional o poder de fiscalização de normas em termos abstractos (cfr. artigo 281.º n.º 1 da CRP; neste sentido, acórdão do STA de 15-01-2004, proc. n.º 1504/03, disponível em www.dgsi.pt).

E a menos que o acto em causa tivesse aplicado uma norma declarada inconstitucional, só aí o mesmo seria passível de anulação, o que manifestamente não sucede no presente caso. Com efeito, o acto reclamado afastou a aplicação do direito interno por força da supremacia do direito da União Europeia e que veio a ser confirmado, como vimos, pelo acórdão do TJUE.

Em segundo lugar, porque, no fundo, o que verdadeiramente a Reclamante coloca em causa é que a prevalência que foi dada ao Direito da União Europeia sobre o direito interno, ao afastar o regime de suspensão do processo de execução fiscal, viola os aludidos princípios constitucionais.

Porém, se eventualmente a norma em causa – artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (EU)

2015/1589 – e a sua aplicação directa por força do princípio do primado, ao afastar o direito interno, configura uma violação dos princípios em causa, não é a este Tribunal que cabe essa apreciação. O controlo da validade e legalidade das normas providas da União Europeia cabe única e exclusivamente ao TJUE.

Assim sendo, e sem necessidade de mais amplas considerações, há que julgar improcedente as alegações da Reclamante quanto à invocada violação dos invocados princípios constitucionais.

Em face de tudo o que ficou dito, conclui-se, sem necessidade de mais amplas considerações e ponderações, pela improcedência total das alegações da Reclamante, não padecendo o acto reclamado de qualquer ilegalidade, razão pela qual o mesmo deverá ser mantido na ordem jurídica, conforme infra se determinará.”. (fim de citação)

Dissente do assim decidido vem a Recorrente alegar que a sentença padece de erro de julgamento de direito ao proceder a uma interpretação restritiva e incorreta do acórdão do TJUE, proferido no processo C-545/24, de 21 de maio de 2026, relativo à interpretação do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, concluindo que este exclui expressamente todas as garantias previstas no artigo 199.º do CPPT, quando o TJUE consagrou expressamente uma exceção: a suspensão é admissível quando a garantia prive o beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com o auxílio.

Mais afirma que do parágrafo 33 do acórdão C-545/24 resulta que o TJUE atribuiu ao órgão nacional o dever de verificar, no caso concreto, se a garantia oferecida elimina a vantagem concorrencial, não podendo essa verificação ser substituída por uma presunção absoluta segundo a qual todas as garantias previstas no artigo 199.º do CPPT prolongam a vantagem concorrencial.

Invoca que as modalidades de garantia bancária – garantia bancária com cash collateral e depósito-caução mediante DUC – satisfazem plenamente o critério estabelecido pelo TJUE, pelo que devem ser admitidas para efeitos de suspensão dos processos de execução fiscal.

Alega ainda que a sentença recorrida viola o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 52.º, n.º 1, da CDFUE, ao validar a recusa categórica da administração tributária de admitir qualquer suspensão dos processos de execução fiscal, sem averiguar se existia uma modalidade de garantia menos restritiva e igualmente eficaz para eliminar a vantagem concorrencial, bem como o princípio da igualdade e da tutela jurisdicional efetiva.

Quanto ao alegado erro de julgamento de direito assente na interpretação restritiva do Acórdão do TJUE de 21/05/2026 proferido no processo C-545/24, seguiremos o entendimento jurisprudencial vertido no Acórdão do STA de 14/07/2026 no proc. 148/24.6.BEFUN que de seguida se transcreve:

““(…) Vejamos, então, a quem assiste razão, começando por sublinhar que, como as partes bem sabem, a existência de interpretações divergentes quer quanto ao alcance das expressões “ recuperação imediata e efectiva" que consta do artigo 5.º da Decisão [da Comissão de 4 de Dezembro de 2020] e " a recuperação será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão da Comissão" que consta do artigo16.º, n.º 3, do Regulamento [2015/1589]” quer quanto aos limites que a essa recuperação imediata e efectiva podem ou não ser impostas pelo ordenamento jurídico português, incluindo as garantias previstas na Constituição da República Portuguesa (CRP), designadamente nas situações em que um Executado pretende suspender um processo de execução fiscal, instaurado em execução da Decisão da Comissão, através da prestação de uma garantia, pagamento em prestações ou dispensa da sua prestação, nos exactos termos previstos na legislação nacional portuguesa, determinou que fosse submetida ao TJUE a seguinte questão prejudicial:

«A expressão "recuperação imediata e efetiva" que consta do Art.º 5.º da Decisão [da Comissão de 4 de dezembro de 2020] e a expressão "a recuperação será efetuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efetiva da decisão da Comissão" que consta do n.º 3 do Art.º 16.

º do Regulamento [2015/1589], devem ser interpretadas no sentido de que são de afastar as regras do direito português relativas às garantias processuais previstas em sede de processo de execução fiscal, designadamente as atinentes à suspensão do processo de execução fiscal, ou, pelo contrário, continua a [Administração Tributária] vinculada a observar todas as garantias processuais previstas no direito tributário português, independentemente de estar em causa a recuperação de auxílios de Estado declarados ilegais pela [Decisão da Comissão de 4 de dezembro de 2020]?».

3.2.6. Tendo em vista responder à questão prejudicial, o Tribunal de Justiça da União Europeia iniciou o seu julgamento adiantando, a título preliminar, um conjunto de considerações através das quais colocou em evidência o contexto de facto e de direito em que a questão que lhe fora submetida se subsumia, realçando particularmente (a redacção infra contém ligeiras adaptações do discurso fundamentador do acórdão que entendemos realizar para facilitar a exposição da nossa própria fundamentação) que:

- as disposições do direito português que regulam o processo de execução fiscal, aplicáveis quando a República Portuguesa procede à recuperação de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno, prevêem a faculdade de pedir a suspensão desse processo, nomeadamente, em caso de impugnação da dívida fiscal ou de oposição aos actos de execução e em caso de pagamento em prestações, sob reserva de prestar uma garantia, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito fiscal e que o contribuinte pode, a seu pedido, ser isento da prestação de tal garantia nos casos de esta prestação lhe causar prejuízo irreparável ou manifesta falta de meios económicos (considerando 17);

- a pergunta submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio é a de saber se o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia (considerando 18);

- ao abrigo do artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589, sem prejuízo de uma decisão do Tribunal de Justiça nos termos do artigo 278.º TFUE, a recuperação de um auxílio será efectuada imediatamente e segundo as formalidades do direito nacional do Estado-Membro em causa, desde que estas permitam uma execução imediata e efectiva da decisão de recuperação da Comissão, devendo, para assegurar essa imediata execução os Estados-Membros tomar todas as medidas necessárias previstas no seu sistema jurídico, incluindo medidas provisórias, sem prejuízo da legislação da União ((considerando 19);

- nos termos do considerando 25 do Regulamento, nos casos de auxílios ilegais incompatíveis com o mercado interno, deve ser restabelecida uma concorrência efectiva, só é alcançada com a mais rápida recuperação possível do auxilio declarado ilegal, não deve a aplicação das formalidades nacionais impedir uma execução imediata e efectiva da decisão de recuperação da Comissão, ou seja, obstar ao restabelecimento de uma concorrência efectiva, exigindo-se que os Estados-Membros tomem todas as medidas necessárias para garantir a eficácia dessa decisão (considerando 20);

- embora o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 imponha ou exija o respeito pelo princípio da efectividade, também prevê que a recuperação de um auxílio ilegal, possa ser feita com a aplicação do direito do Estado-Membro em causa, em conformidade com o princípio da autonomia processual deste último, na falta de disposições do direito da União na matéria, e no respeito dos direitos fundamentais, em especial do direito a um processo equitativo, incluindo os direitos de defesa (considerando 21);.

- a liberdade dos Estados-Membros relativa à escolha dos meios de recuperação de um auxílio dessa natureza é limitada, uma vez que esses meios não podem, na prática, tornar impossível a recuperação imposta pelo direito da União, ou seja, a aplicação das formalidades nacionais está submetida à condição de permitirem a execução imediata e efectiva da decisão de recuperação do auxílio imposta pela Comissão (considerando 22);

- um Estado-Membro que, por força de uma decisão da Comissão, é obrigado a recuperar o auxílio ilegal, só cumpre esta obrigação se as medidas que adoptar forem adequadas ao restabelecimento das condições normais de concorrência, distorcidas devido à concessão desse auxílio ilegal (considerando 23);

- o objectivo da recuperação de um auxílio de Estado ilegal é restabelecer a situação que existia no mercado interno antes da concessão desse auxílio e este objectivo só é alcançado quando o referido auxílio, acrescido eventualmente de juros de mora, é restituído pelo beneficiário deste auxílio - ou, por outras palavras, pelas empresas que dele beneficiaram efectivamente, deste modo perdendo este beneficiário a vantagem de que tinha beneficiado no mercado relativamente aos seus concorrentes e ficando reposta a situação que existia anteriormente à concessão do mesmo auxílio (considerando 24);

- a obrigação que incumbe ao Estado-Membro destinatário de uma decisão de recuperação da Comissão, na acepção do artigo 16.º, n.º 1, do Regulamento 2015/1589, de tomar todas as medidas necessárias para recuperar o auxílio em causa junto do beneficiário constitui uma obrigação de resultado (considerando 25).

3.2.7. Tendo presentes estas considerações preliminares, o TJUE conclui que a autonomia processual reconhecida aos Estados-Membros em matéria de recuperação de auxílios de Estado ilegais é enquadrada pela exigência de garantir a efectividade da acção das autoridades administrativas encarregadas de proceder à mesma, incumbindo, tanto aos órgãos jurisdicionais nacionais como, sob o controlo destes últimos, a essas autoridades, garantir uma execução conforme com a finalidade prosseguida pela decisão da Comissão de recuperação desses auxílios, que consiste em prevenir qualquer distorção do funcionamento do mercado decorrente da concessão de auxílios de Estado que prejudiquem a concorrência, o que significa que um Estado-Membro não pode invocar disposições da sua ordem jurídica interna, mesmo constitucional, para justificar a inobservância das obrigações resultantes do Direito da União.

3.2.8. De seguida, incidindo a sua atenção nas preceitos do ordenamento jurídico português aplicáveis - que prevêem a faculdade de pedir a suspensão do processo, nomeadamente em caso de impugnação da dívida fiscal ou de oposição aos actos de execução e em caso de pagamento em prestações, sob reserva de prestar uma garantia, a qual consistirá em garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito fiscal ou ainda, na falta dessa garantia, nos casos em que o contribuinte demonstre que esta última lhe causaria um prejuízo irreparável ou de manifesta falta de meios económicos - o Tribunal de Justiça da União Europeia foi aferir se a aplicação destas disposições, tendo em conta o contexto geral do

direito nacional em que se inserem, se revela incompatível com a exigência de uma cobrança imediata e efectiva do auxílio em causa imposta pelo artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589, tendo enunciado os seguintes parâmetros determinantes da sua decisão:

(i) uma regulamentação nacional que prevê um efeito suspensivo automático dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal não permite a execução imediata e efectiva de uma decisão da Comissão (pelo contrário, a concessão desse efeito suspensivo pode atrasar consideravelmente a recuperação do referido auxílio e prolongar assim a vantagem concorrencial indevida resultante do mesmo);

(ii) as autoridades tributárias portuguesas não dispõem de nenhuma margem de apreciação, pelo menos quanto à suspensão da execução, quando a condição relativa à prestação de uma garantia está preenchida;

(iii) o carácter automático da suspensão prevista por um processo nacional de execução, como o que está em causa no processo principal, é susceptível de atrasar significativamente a recuperação de um auxílio ilegal e de prolongar a vantagem concorrencial indevida que este conferiu ao seu beneficiário, prejudicando, assim, a exigência de uma cobrança imediata e efectiva desse auxílio, nos termos em que está imposta no artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento 2015/1589 - porque os instrumentos como uma garantia bancária, uma caução, um seguro-caução, um penhor ou uma hipoteca voluntária não têm, a priori, como resultado retirar o auxílio do património do beneficiário, privando-o da respectiva vantagem, nem as consequências em termos contabilísticos, nem as despesas decorrentes da prestação de uma garantia podem ser, no que se refere aos efeitos sobre a situação económica do beneficiário, equiparáveis a uma restituição do auxílio recebido, tanto mais que objectivo expresso destes instrumentos é o de garantir o crédito do exequente durante o período em que o processo de execução está suspenso, o que difere do objectivo prosseguido pela recuperação dos auxílios ilegais - e tal só não sucederá se a distorção da concorrência for totalmente eliminada, por exemplo, através do penhor ou do depósito numa conta bloqueada, do montante do auxílio ilegal e dos respectivos juros, uma vez que, nestas hipóteses, o objectivo prosseguido pela decisão da Comissão para a recuperação desse auxílio ilegal, a saber, o restabelecimento das condições normais de concorrência distorcidas devido à concessão desse auxílio, será alcançado.;

(iv) no que respeita à possibilidade de isentar o executado da prestação de uma garantia, há que esclarecer que considerações relativas ao prejuízo económico resultante da restituição do auxílio em causa não podem justificar um atraso no processo de recuperação, mesmo nas situações em que o auxílio ilegalmente pago deva ser recuperado junto de empresas beneficiárias que se encontram em dificuldade ou em estado de insolvência, tais dificuldades não afectam a obrigação de recuperação do auxílio, estando o Estado-Membro, consoante os casos, obrigado a promover a liquidação da sociedade, a inscrever o seu crédito no passivo daquela ou a adoptar todas as medidas que permitam o reembolso do referido auxílio.

(v) quanto à possibilidade de um pagamento em prestações das quantias devidas, há que sublinhar que essa modalidade de pagamento, quando é autorizada após o prazo de recuperação fixado pela Comissão, é inconciliável com a obrigação de a execução da recuperação ser imediata, que visa, nomeadamente, garantir a plena eficácia da decisão de recuperação da Comissão, no caso vertente, a Decisão da Comissão de 4 de Dezembro de 2020, e permitir chegar a uma solução conforme com a finalidade prosseguida por esta decisão, a saber, garantir que o beneficiário do auxílio não disponha, nem sequer provisoriamente, dos fundos correspondentes ao auxílio já restituído.

(vi) a supressão de um auxílio ilegal através de recuperação é a consequência lógica da constatação da sua ilegalidade, pelo que, a recuperação de um auxílio estatal ilegalmente concedido, com vista ao restabelecimento da situação anterior, não pode, em princípio, ser considerada como uma medida desproporcionada relativamente aos objectivos das disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, ou seja, só deve entender-se que a medida de recuperação do auxílio ilegal só viola o princípio da proporcionalidade se o montante que o beneficiário deve reembolsar for superior ao montante actualizado do auxílio que recebeu;

(vi) uma regulamentação nacional, como a que está em causa no processo principal, que prevê um efeito suspensivo automático do pagamento em prestações ou dos recursos interpostos de uma decisão que visa recuperar um auxílio ilegal sem prejuízo das verificações que incumbe ao órgão jurisdicional nacional chamado a decidir efectuar, é incompatível com os objectivos da supressão dos auxílios ilegais declarados incompatíveis com o mercado interno e com a exigência de assegurar uma execução imediata e efectiva das decisões que ordenam a sua recuperação, o que significa que tais disposições nacionais não devem ser aplicadas.

3.2.8. Foi com base nas considerações e parâmetros precedentemente evidenciados que o Tribunal de Justiça da União Europeia decidiu responder à questão que o órgão jurisdicional português lhe submeteu nos seguintes termos: «o artigo 16.º, n.º 3, do Regulamento (EU) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, deve ser interpretado no sentido de que impõe às autoridades nacionais competentes e aos órgãos jurisdicionais nacionais que afastem a aplicação de disposições nacionais que permitem a suspensão de um processo de execução fiscal que visa recuperar um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno quando o beneficiário do auxílio preste uma garantia, como uma garantia bancária, caução, seguro-caução, penhor, hipoteca voluntária ou qualquer outro meio susceptível de assegurar a cobrança do crédito do exequente, ou mesmo na sequência de um pedido desse beneficiário no sentido de ser isento da obrigação de prestar essa garantia, a não ser que a prestação da garantia prive o referido beneficiário da vantagem concorrencial relacionada com esse auxílio.».

3.2.9. Neste contexto interpretativo, tendo presente a factualidade apurada nos autos e o pedido formulado pela Recorrente, fácil se revela concluir que a resposta à questão colocada neste recurso jurisdicional, saber se é ilegal o despacho que indeferiu o pedido de suspensão do processo que está a ser coactivamente exigido o valor correspondente ao auxilio ilegalmente recebido com dispensa de garantia, só pode ser negativa.

3.2.10. Na verdade, resulta do acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, a nosso ver claramente, que há, em matéria de suspensão dos processos de execução fiscal que tenham sido instaurados para cobrança de auxílios declarados ilegais pela Comissão Europeia, uma regra e uma excepção.

A regra é a de que qualquer norma do ordenamento jurídico nacional de cuja aplicação resulte a suspensão do processo de execução fiscal deve ser afastada, incluindo as regras que prevêem a suspensão mediante o pagamento em prestações da dívida exequenda, a dispensa de prestação de garantia e, bem assim, as que regulam a prestação de garantia por um dos meios legalmente previstos na legislação nacional.

A excepção está contemplada na parte final da resposta que o Tribunal de Justiça da união Europeia deu à questão prejudicial: a suspensão do processo de execução por meio da qual se tenta recuperar o valor do auxilio declarado ilegal só deve ser admitida e promovida pelas autoridades nacionais nas situações em que o Executado requeira a prestação de uma garantia e for inquestionável que da prestação dessa concreta garantia resultará para o beneficiário uma privação absoluta do valor correspondente ao benefício que por si foi ilegalmente usufruído, que inclui os correspondentes juros, por apenas nestas situações se dever entender que há uma efectiva perda do beneficio, que só nestas situações fica efectivamente privado da vantagem concorrencial que o auxílio ilegal lhe proporcionou, que só nestas situações é reposto o mercado concorrencial em situação de efectiva igualdade para todos os actores que nele desenvolvem a sua actividade.

3.2.11. Temos, pois, por seguro, que a mais correcta interpretação do regime consagrado no artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (EU) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do TFUE, é a que nos conduz ao afastamento das regras do ordenamento jurídico nacional que impõem a suspensão do processo de execução fiscal verificados que estejam os pressupostos legais de que está dependente a dispensa de prestação de garantia, independentemente da situação económico-financeira em que o Requerente se encontre.

3.2.12. Donde, tendo-se a Executada limitado a pedir, para efeitos de suspensão do processo de execução fiscal instaurado para recuperação de auxílio de Estado ilegal, que fosse dispensada da prestação de qualquer garantia, atenta a situação económico-financeira em que se encontrava, impõe-se-nos concluir que o despacho de indeferimento desse pedido de suspensão que o indeferiu com fundamento na desaplicação das normas do ordenamento jurídico nacional, em conformidade com o artigo 16.º, n.º 3 do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de Julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, é válido e, como tal, deve manter-se na ordem jurídica.”. (fim de citação)

Atento o entendimento jurisprudencial acima transcrito vejamos o caso em apreço.

A Recorrente dirigiu ao órgão de execução fiscal requerimento a solicitar a notificação do valor da garantia a prestar com vista à prestação de garantia bancária nos PEF em questão, tendo em 15/10/2024 sido proferido despacho pelo órgão de execução fiscal a indeferir o pedido de prestação da garantia (cfr. resulta dos pontos 7 e 8 dos factos assentes). A decisão de indeferimento assentou no fundamento de que “(…) não é possível suspender os processos de execução fiscal no âmbito do procedimento de recuperação dos auxílios ilegais e incompatíveis concedidos ao abrigo do regime de auxílios estatais “Zona Franca da Madeira (ZFM) – Regime III)”.

Não estamos assim perante uma situação enquadrável na regra prevista no Acórdão do TJUE (suspensão das execuções fiscais com dispensa de prestação de garantia), mas sim na exceção.

“(…) A regra é a de que qualquer norma do ordenamento jurídico nacional de cuja aplicação resulte a suspensão do processo de execução fiscal deve ser afastada, incluindo as regras que prevêem a suspensão mediante o pagamento em prestações da dívida exequenda, a dispensa de prestação de garantia e, bem assim, as que regulam a prestação de garantia por um dos meios legalmente previstos na legislação nacional.

A excepção está contemplada na parte final da resposta que o Tribunal de Justiça da união Europeia deu à questão prejudicial: a suspensão do processo de execução por meio da qual se tenta recuperar o valor do auxilio declarado ilegal só deve ser admitida e promovida pelas autoridades nacionais nas situações em que o Executado requeira a prestação de uma garantia e for inquestionável que da prestação dessa concreta garantia resultará para o beneficiário uma privação absoluta do valor correspondente ao benefício que por si foi ilegalmente usufruído, que inclui os correspondentes juros, por apenas nestas situações se dever entender que há uma efectiva perda do beneficio, que só nestas situações fica efectivamente privado da vantagem concorrencial que o auxílio ilegal lhe proporcionou, que só nestas situações é reposto o mercado concorrencial em situação de efectiva igualdade para todos os actores que nele desenvolvem a sua actividade. (sublinhado nosso)

Na verdade a Recorrente solicita ao órgão de execução fiscal a aceitação de garantia bancária para efeitos de suspensão dos processos de execução fiscal, e tal como acima enunciado cabe ao órgão de execução fiscal aferir, face à garantia que a executada pretende apresentar, se resulta numa privação absoluta do valor correspondente ao benefício usufruído (e respetivos juros) decorrente do auxílio ilegal, pois só nessas circunstâncias se pode concluir que existe uma perda do benefício, ficando privada da vantagem concorrencial que o auxílio ilegal lhe proporcionou, podendo ser aceite a garantia porquanto só nestas circunstâncias o beneficiário fica efetivamente privado da vantagem concorrencial que o auxílio ilegal lhe proporcionou.

Ora no caso em apreço o órgão de execução fiscal não procedeu à apreciação da garantia bancária nos termos acima expostos limitando-se a indeferir a garantia baseando-se na impossibilidade de suspensão dos processos de execução fiscal perante a recuperação dos auxílios de Estado considerados ilegais.

Contudo, quer o Acórdão do TJUE de 21/05/2026 proferido no processo C-545/24, quer o entendimento vertido no Acórdão do STA acima transcrito, permitem a apresentação de garantia nos termos e circunstancialismos já expostos, razão pela qual consideramos que deve ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida, bem como o ato reclamado, devendo os presentes autos baixar ao órgão de execução fiscal para efeitos de apreciar e decidir se a garantia que a Recorrente pretende apresentar cumpre os requisitos e circunstâncias acima enunciados por forma a que possa ser aceite.

Em face do exposto fica prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos invocados no presente recurso.

Da condenação em custas

Nas causas de valor superior a € 275.000,00 a regra continua a ser o pagamento integral da taxa de justiça resultante da aplicação dos critérios legais, assumindo natureza excecional a dispensa, pelo juiz, de pagamento do remanescente da taxa de justiça ao abrigo do disposto no artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais.

Tal dispensa – total ou parcial – só deverá ocorrer em situações de manifesto desequilíbrio entre o montante a pagar e a atividade desenvolvida pelo tribunal, o que se entende verificar.

Como tal, ponderando, a complexidade da matéria jurídica e o número de questões colocadas e, atendendo à lisura da conduta das partes e ao valor do processo, que é de € 1.580.972,60, justifica-se a dispensa total de pagamento do remanescente de taxa de justiça.

* *
V- DECISÃO

Face ao exposto, acordam, em conferência, os Juízes da Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais deste Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida bem como o ato reclamado e determinar a baixa do processo ao órgão de execução fiscal para os efeitos supra mencionados.

Custas pela Recorrida em ambas as instâncias, dispensando-se o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

Lisboa, 24 de setembro de 2026

Luisa Soares

Isabel Vaz Ferreira

Filipe Carvalho das Neves