Acordam na Formação de Apreciação Preliminar da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I RELATÓRIO SINTAP, em representação do seu associado A…………….., intentou, no TAF do Porto, contra o Município dessa cidade, acção administrativa especial pedindo a anulação da deliberação da sua Câmara que aplicou a pena de demissão ao seu representado por este se ter feito passar por Fiscal de Obras junto de uma munícipe e se ter oferecido para resolver o assunto das obras ilegais que ela fez desde que ela lhe pagasse € 4000,00, pedindo logo um adiantamento de € 1000,00 que a munícipe satisfez. O TAF julgou a acção totalmente improcedente. E o TCA Norte, para onde o Autor recorreu, negou provimento ao recurso. É desse Acórdão que o Autor vem interpor esta revista (artigo 150.º/1 do CPTA). II. MATÉRIA DE FACTO Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. III. O DIREITO 1. As decisões proferidas pelos TCA em segundo grau de jurisdição não são, por via de regra, susceptíveis de recurso ordinário. Regra que sofre a excepção prevista no art.º 150.º/1 do CPTA onde se lê que daquelas decisões pode haver, «excepcionalmente», recurso de revista para o STA «quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental» ou «quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O que significa que este recurso foi previsto como «válvula de segurança do sistema» para funcionar em situações excepcionais em que haja necessidade, pelas apontadas razões, de reponderar as decisões do TCA em segundo grau de jurisdição. Deste modo, a pretensão manifestada pelo Recorrente só poderá ser acolhida se da análise dos termos em que o recurso vem interposto resultar que a questão nele colocada, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental ou que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Vejamos, pois, se tais requisitos se verificam in casu socorrendo-nos para isso da matéria de facto seleccionada no Acórdão recorrido. 2. O TAF justificou o seu julgamento da seguinte forma: Relativamente à alegada prescrição do direito de instaurar procedimento disciplinar:
Jurisprudência
Processo 01143/17
“… Resumidamente, o associado do A. aproveitou a ida da munícipe B……….. ao Gabinete do Munícipe para resolver o problema das supostas obras ilegais e abordou-a à saída, com o crachá de fiscal camarário ao peito, dizendo-se Fiscal de Obras, quando sabia não o ser, oferecendo-se para a ajudar com o problema e pedindo-lhe a morada e telemóvel, deslocando-se, alguns dias depois, à casa da B………. e, vendo as obras, disse que as despesas de legalização e honorários para o arquiteto ascenderiam a € 4000,00, pedindo um adiantamento de € 1000,00, tendo a munícipe B………depositado tal quantia em numerário na conta bancária do ora associado do A. ….. Como se vê, o associado do A. criou de forma ardilosa uma situação fictícia, fazendo-se passar por Fiscal de Obras quando sabia exercer funções de Fiscal de Trânsito… para, dessa maneira, criar na munícipe B……… a convicção, errada, de que aquele funcionário a podia ajudar na resolução do problema com a legalização das obras, mas a troco de €4000,00, dos quais logo solicitou um adiantamento de €1000,00, proveito que aquele associado chegou a alcançar na sequência do depósito em numerário aludido no parágrafo precedente. Ora, o comportamento artificioso do associado do A. encerra também fortes indícios do cometimento de infração criminal, tanto na perspetiva do crime de burla como na do abuso de poder, …. Em qualquer um destes dois tipos de crime a pena de prisão é fixada até 3 anos. Isto remete-nos para o artigo 118.º, n.º 1, alínea c), do Código Penal, na versão em vigor ao tempo da prática dos factos, dedicado aos prazos de prescrição, que estipula para os crimes puníveis com pena de prisão cujo limite máximo for igual ou superior a um ano, mas inferior a cinco anos o prazo de prescrição de cinco anos sobre a prática dos crimes. Assim sendo, o R. beneficiava do prazo de prescrição penal, podendo instaurar o procedimento disciplinar contra o associado do A. até 25/08/2013, pelo que, instaurando-o em 27/11/2009 fê-lo atempadamente, ou seja, dentro do prazo previsto no artigo 6.º, n.º 3, do ED. Deste modo, improcede o aventado vício de prescrição.” No tocante à apreciação da prova carreada para o processo disciplinar: “O A. não logrou provar que o seu associado tivesse conhecido a munícipe B………. em 2007 nem que com esta se tivesse encontrado algumas vezes. Foi provada a “relação de proximidade” entre ambos, mas isto nada significa se não vier acompanhado doutros factos definidores do que se entenda por “relação de proximidade”. Aliás, o A. não conseguiu demonstrar a invocada “relação de intimidade” entre o seu associado e a munícipe B………. Além do mais, e deveras relevante, o A. também não provou que a munícipe B………. tivesse pedido dinheiro emprestado ao seu associado, …. Também não foi demonstrada a ameaça de que a B……….. alegadamente “daria cabo da vida” do associado do A. enquanto funcionário da Câmara Municipal do Réu. Ora, por falta de prova, a tese da “trama” ou da vingança urdida pela munícipe B……… contra o associado do A. não merece acolhimento, razão pela qual não se vê que a instrução do procedimento disciplinar tivesse de a acolher …. .
O A. disse ainda que carece de demonstração o “FACTO 36” dado como assente no Relatório Final … que diz o seguinte: “Quebrou-se a confiança e as bases de uma relação funcional e profissional entre o arguido e esta Câmara e a administração pública, confiança imprescindível a um trabalhador no exercício de funções públicas, tornando-se insuportável e inviável a manutenção dessa relação”. Temos para nós que o texto acabado de enunciar, apesar de se inserir na parte da factualidade, constitui já o corolário da avaliação que o Instrutor fez ao material probatório anterior, ou, melhor dizendo, traduz uma asserção de índole conclusivo-jurídica no sentido de entender que, face à gravidade do ilícito disciplinar apontado ao associado do A. (violação dos deveres gerais de prossecução do interesse público, isenção e zelo - artigo 3.º, n.º 2, alíneas a), b) e e) do ED), sobretudo, pelo facto da sua atuação recair na previsão da alínea j), do n.º 1, do artigo 18.º do ED …. outro caminho não havia para o R. que não fosse o de considerar a infração como inviabilizadora da “manutenção da relação funcional” …… . Finalmente, de nada serve o facto do associado do A. ter tido uma avaliação de desempenho no ano de 2010 com a menção qualitativa de “desempenho adequado”, não só porque se trata de uma avaliação feita num ano posterior ao do cometimento do ilícito disciplinar, mas também porque só a “prestação de mais de 10 anos de serviço com exemplar comportamento e zelo” é que justificaria considerar uma circunstância atenuante da infração disciplinar, atento o disposto no artigo 22.º, alínea a), do ED. Em suma, improcedem totalmente os vícios assacados pelo A. contra a deliberação impugnada, que, assim, se deve manter na ordem jurídica, devendo absolver-se o R. do pedido.” O Autor apelou para o TCA mas este negou provimento ao recurso pela seguinte ordem de razões: “ …. o Recorrente, que não questiona a factualidade fixada no probatório, recorre do acórdão proferido mas insurge-se, não contra este, mas contra a deliberação punitiva que, no seu entender, está afectada dos vícios de erro nos pressupostos de facto e de violação de lei, por errada interpretação e aplicação dos art.°s 3°, nºs 1 e 2, al. e), 7, 9º, nº 1, al. d), e 18°, n° 1, al. j) da Lei n° 58/2008, de 09 de Setembro, sendo, por isso, anulável (cfr. art.°s 125°, n° 2, e 135°, ambos do CPA). Sucede que toda esta argumentação foi escalpelizada, e quanto a nós bem, no acórdão recorrido, pelo que a secundamos. Por outro lado, como expressamente refere o Recorrente, o recurso restringe-se somente à parte em que considerou como verificada a violação do dever de zelo e a quebra da relação funcional. Para o efeito, alega que “exercia as funções de fiscal de trânsito, nada tendo a ver com o licenciamento de obras particulares, pelo que não podia violar quaisquer deveres inerentes às suas funções, pois que nem sequer se encontrava no exercício destas; …. Acresce que a prova produzida nos autos resulta que, contrariamente ao dado como assente no relatório final, entre a munícipe e o representado do Apelante se estabeleceu uma relação de proximidade.
Essa relação de proximidade, aliada ao facto de o representado do Apelante ter permanecido ininterruptamente ao serviço, no exercício das suas funções de fiscal de trânsito até à presente, não permitem - como, de resto, se verifica - temer pela prática de actos idênticos aos que constam do Relatório Final, muito menos demonstram a ruptura definitiva e irreversível da relação funcional.” Todavia, no que concerne à inexistência da violação do dever de zelo, como bem observa o Recorrido na sua peça processual, trata-se de uma questão nova, que não é de conhecimento oficioso, que não foi apreciada pelo Tribunal a quo, pelo que não pode este tribunal ad quem apreciá-la ex oficio, sob pena de violação clara do princípio do dispositivo (art° 5º do CPC), e dos limites do julgamento em sede de apelação, definidos no artigo 660º, nº 2 do CPC (aplicável em sede administrativa por força do disposto no artigo 140º do CPTA). ….. Ora, no caso em concreto, o Tribunal apenas se debruçou sobre os alegados vício de prescrição e erro quanto à apreciação da prova carreada para o processo disciplinar, bem como quanto ao facto de o associado do Autor ter tido uma avaliação no ano de 2010 com a menção qualitativa de “desempenho adequado”. De facto, na petição inicial apresentada, o Recorrente limitou-se a invocar a prescrição do procedimento disciplinar instaurado ao seu Associado e a negar os factos que estiveram subjacentes à aplicação da pena disciplinar e a considerar que não se podia ter dado como provada a quebra do vínculo funcional que ligava o seu Associado ao Recorrido. Por esse motivo, estes foram os únicos vícios apreciados pelo Tribunal a quo, os quais foram considerados improcedentes. De qualquer modo sempre se dirá, na linha, aliás, quer do parecer do senhor PGA, quer do Recorrido, que o Recorrente violou o dever de zelo a que estava obrigado. Com efeito, este aproveitou o facto de ser fiscal de trânsito a exercer funções no Gabinete do Munícipe para aliciar a munícipe por causa de um problema que esta tinha com a Câmara Municipal do Porto, fazendo-se passar por fiscal de obras da edilidade. Os factos foram praticados no local de trabalho e dentro do seu horário de trabalho, tendo ainda contribuído o facto de o mesmo envergar uma farda da CMP e um crachá que o identificava como “fiscal”. Enquanto fiscal de trânsito, pertencente à Polícia Municipal, o Recorrente tem como objectivo fazer cumprir a lei, aplicando todas as competências nesse sentido. A nossa jurisprudência entende que existe uma violação do dever de zelo quando o funcionário revela uma falta manifesta de “brio profissional”, bem como uma subversão dos fins estabelecidos no estrito exercício daquelas suas funções/serviço. Ora, a prova produzida em sede de processo disciplinar e em sede judicial é elucidativa na demonstração de que o Recorrente violou o dever de zelo a que estava adstrito. Nesse mesmo sentido se inclinou o instrutor disciplinar nomeado, que no facto 28° do relatório final referiu que o Recorrente “pela sua qualidade de fiscal de trânsito, a trabalhar numa estrutura, Polícia Municipal, em que, mais do que outros, porque dotado de competências para o efeito, tem de cumprir e fazer cumprir a lei”.
Também no que tange à quebra da confiança da relação profissional e da proporcionalidade da concreta medida da pena aplicada, as mesmas terão de ser aferidas de acordo com a prova produzida. Ora, em face do probatório constante do processo disciplinar a pena aplicada mostra-se acertada. Efectivamente, a actuação do Recorrente, pela sua gravidade, preenche claramente a previsão do artigo 18°/1/alínea j) do ED, pelo que, tal como se refere no acórdão, “outro caminho não havia para o R. que não fosse o de considerar a infracção como inviabilizadora da «manutenção da relação funcional», tal como se encontra enunciado no corpo do n° 1, do artigo 18º do ED, subsumindo, assim, os factos à previsão legal atrás referida e à estatuição nela prescrita - a pena de demissão (artigo 18º/1/alínea j) do ED) -. Acresce que a determinação da medida concreta da pena em sede de procedimento disciplinar está dentro dos poderes discricionários da Administração, pelo que, sendo a mesma adoptada dentro de um quadro de medidas legalmente possíveis, presume-se que é a mais adequada e proporcional. …. Deste modo, preenchendo a conduta do Associado do Recorrente a previsão do falado artigo 18º/1/alínea j) do ED, bem como o corpo do n° 1 do mesmo normativo, a decisão da Administração em aplicar àquele a pena disciplinar de demissão mostra-se adequada e proporcional. Improcedem, pois, as conclusões da alegação.” 3. O Autor não se conforma com esse julgamento e, por isso, interpôs esta revista para que este Supremo reaprecie as seguintes questões: - A impossibilidade do seu representado ter infringido o dever de zelo visto exercer as funções de fiscal de trânsito, as quais nada tinham a ver com o licenciamento de obras particulares. Daí que não tivesse violado aquele dever ou quaisquer deveres inerentes ao exercício das suas funções pois essa violação pressupõe uma manifesta conexão funcional entre o dever violado e o serviço a que o funcionário está adstrito o que, no caso, não ocorria. - Acresce que não só a entrega dos 1.000 euros se verificou fora do local de trabalho do seu representado como a munícipe B…………. sabia que ele era fiscal de trânsito e que, por isso, nunca poderia prestar os serviços que alegadamente se ofereceu para fazer. - Deste modo, não tendo ficado provada a violação do dever de zelo e nada indiciando que o Recorrido tivesse aplicado a pena de demissão se não tivesse pressuposto essa violação, o Acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento. - Finalmente, a pena de demissão é manifestamente desproporcionada aos factos julgados provados.
4. O processo disciplinar instaurado ao representado do Autor terminou com a uma decisão que o puniu com a pena de demissão por violação dos deveres gerais de prossecução do interesse público, isenção e zelo. Decisão com que o Autor se não conforma pelas razões acima enunciadas. A pena de demissão é a mais grave na escala das sanções disciplinares pelo que se pode afirmar estarmos em presença de caso com relevância social superior ao comum. O que, em princípio, aconselha a admissão desta revista já que esta Formação tem entendido que, nos casos respeitantes à aplicação da pena de demissão se deve admitir a revista para que o STA reaprecie as questões nelas suscitadas, atento o particular impacto social que, usualmente, está ligado à aplicação das penas expulsivas. - Vide, nesta linha de orientação, os Acórdãos deste STA, de 27-02-08, P. 0145/08; de 15-10-2008, P. 0817/08 e de 01-07-2010, P. 0516/10. A tese do Recorrente é a de que o seu representado não podia ser sancionado com a pena de demissão uma vez que esta sanção só é aplicável aos funcionários que “em resultado da função exercem, solicitem ou aceitem, directa ou indirectamente, dádivas, gratificações, participações em lucros ou outras vantagens patrimoniais” (art.º 18.º/1/j) do ED) e o comportamento do seu associado não podia ser integrado nessa previsão uma vez que ele não era fiscal de obras mas fiscal de trânsito e, portanto, as suas funções não servirem para alcançar o proveito que prometeu à identificada munícipe. Todavia, o Acórdão recorrido deu como assente que o representado do Autor “aproveitou o facto de ser fiscal de trânsito a exercer funções no Gabinete do Munícipe para aliciar a munícipe por causa de um problema que esta tinha com a Câmara Municipal do Porto, fazendo-se passar por fiscal de obras da edilidade”, que tais “factos foram praticados no local de trabalho e dentro do seu horário de trabalho, tendo ainda contribuído o facto de o mesmo envergar uma farda da CMP e um crachá que o identificava como “fiscal” e que, sendo assim, “outro caminho não havia para o R. que não fosse o de considerar a infracção como inviabilizadora da «manutenção da relação funcional»”. O que não só contraria aquilo que o Autor vem sustentando como tal factualidade não pode ser aqui sindicada (art.º 150.º/3 do CPTA). Acresce que o Acórdão recorrido justificou, de forma clara e plausível, que a pena de demissão aplicada ao representado pelo Recorrente estava dentro dos poderes da Câmara Municipal e que, sendo adequada aos factos que foram comprovados, a mesma não podia ser judicialmente sindicada. De resto, nesta matéria, as instâncias fundamentaram as suas decisões de modo muito semelhante sendo o seu discurso jurídico convincente. Ora, se assim é, apesar da demissão ter um particular impacto social tudo aconselha a que o recurso não seja admitido. DECISÃO. Termos em que os Juízes que compõem este Tribunal acordam em não admitir a revista. Custas pelo Recorrente.
Lisboa, 9 de Novembro de 2017. – Costa Reis (relator) – Madeira dos Santos – São Pedro.