Processo 0393/17

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1 Relatório.

A………….. – Centro Comercial, S.A., impugnou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco o ato de liquidação, a que se reporta a fatura/recibo n.º 0751408/06002830, no valor de 6.939,03, emitida pela ADC-Águas da Covilhã, onde requereu que a presente impugnação seja «julgada provada e procedente e em consequência ser recusada a aplicação do disposto nos artigos 32.º, nº 1, 33.º, n.ºs 2 e 3, 37.º e 38.º n.ºs 1, 2 e 3 do regulamento de águas residuais, por ilegais, julgando-se nulos ou anulando-se ao atos impugnados praticados ao seu abrigo, restituindo-se à reclamante a diferença do valor pago com as legais consequências.».

Aquele tribunal, por sentença de 27/01/2017 (fls.145/162), julgou procedente a impugnação e, nessa sequência, anulou a liquidação impugnada, na parte que se refere à “Tarifa de Saneamento”, com a consequente restituição do montante pago, acrescido de juros indemnizatórios.

É dessa decisão que a recorrente, ADC-Águas da Covilhã, vem recorrer para este Supremo Tribunal terminando as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo:

«1. A recorrente não se conforma com a sentença do tribunal a quo que julgou procedente a impugnação judicial.

2. Desde 2009 que as atividades de abastecimento de água às populações, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos estão regulados no Decreto-Lei n.º 194/2009 de 20 de Agosto, tendo este revogado expressamente os decretos-Lei n.º 379/93 e 207/94.

3. O Dec.-Lei n.º 194/2009, o qual define muito bem quais os sistemas que estão em causa e os seus componentes, sendo certo que no sistema de águas residuais estão presentes os componentes de recolha, drenagem e tratamento de águas residuais.

4. Uma estrutura complexa que integra um sistema de drenagem e um sistema de tratamento ou, como explicita o Dec.-Lei n.º 379/93, um serviço de recolha e rejeição de efluentes e um serviço de tratamento.

5. Em nenhuma lei se fixa um serviço de drenagem e tratamento.

6. Na verdade, tal não existe na realidade: a rede de drenagem é uma, fisicamente distinta, constituída por uma rede de coletores e tubagens enterrados, o sistema de tratamento é outro, também fisicamente distinto, composto por estação de tratamento (ETAR,s).

7. O legislador quis, efetivamente, referir-se a todos os serviços prestados pela entidade pública.

8. Em todos os normativos o legislador se referiu expressamente a todos os serviços prestados aos utentes, nomeadamente, os que têm que ver com a condução das águas residuais (rede de drenagem) e os que têm a ver com o tratamento das águas residuais.

9. Deste quadro legal, não pode o intérprete saltar para a conclusão que tira o Tribunal a quo, a saber, de que na lei “…apenas se contemplam três distintas prestações de serviços…”

10. Impõem os n.ºs 2 e 3 do art. 9º do Código Civil que não pode ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal sendo que na fixação do sentido e do alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.

11. O Regulamento de Águas Residuais quis explicitar a composição da tarifa de saneamento.

12. E conforma-se com a lei habilitante.

13. Portanto, o Regulamento de Águas Residuais do Concelho da Covilhã publicado no DR, 2.ª Série de 12 de Janeiro do 2011 é absolutamente legal.

14. A recorrente cobra ao utilizador a contrapartida pela existência de uma rede de canalizações “devidamente conservada”; cobra a contrapartida pela utilização da rede de drenagem de esgotos, cobra ao utilizador a compensação pelas despesas feitas pela entidade gestora para tratar o esgoto (estações de tratamento, produtos de tratamento).

15. Todos os serviços são perfeitamente dissociáveis.

16. Depois de cumprir o seu dever de máxima informação a recorrente procurou simplificar a leitura do tarifário e fatura.

17. Da matéria de facto dada como provada consta que a tarifa de saneamento, uma tarifa de saneamento, comporta a drenagem e o tratamento.

18. E do verso da fatura consta “tarifa de saneamento”.

19. Portanto, a ora recorrente nunca cobrou duas tarifas de saneamento; cobrou a tarifa de saneamento onde estão agregados os serviços de drenagem e de tratamento.

20. Ao decidir no sentido que o fez, a douta sentença do Tribunal a quo fez uma deficiente Interpretação dos art. 2.º n.º 1 al. b), e n.º 4 e 11.º-A do Decreto-Lei n.º 194/2009 dos art. 32.º e 33.º do Regulamento de Águas Residuais do Concelho da Covilhã, publicado no DR, 2.ª Série de 12 de Janeiro de 2011 e violou os n.os 2 e 3 do art. 9.º do Código Civil.».

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e, em consequência, ser revogada a douta sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco.

A recorrida contra-alegou, terminando com as seguintes conclusões:

«1.ª O objeto do presente recurso reconduz-se à questão de direito discutida na sentença recorrida, que consiste em determinar se o Regulamento Municipal de águas Residuais na parte relativa a tarifas variáveis padece de ilegalidade.

2.ª O Tribunal a quo decidiu e bem que “no âmbito do sistema de saneamento de águas residuais, apenas pode ser cobrada uma única tarifa [pelo serviço prestado [que, forçosamente, englobará as fases de recolha, drenagem, elevação, tratamento e rejeição de águas residuais, não se justificando que, para efeitos de tributação, qualquer uma destas fases possa ser individualizada como uma específica prestação de serviços, da mesma forma que as diversas fases dos demais sistemas municipais [abastecimento de água e gestão de resíduos sólidos] não são autonomizáveis” concluindo que “as normas previstas nos artigos 31°, n.º 2 e 3, 37.º e 38.º, do Regulamento de Águas Residuais da Covilhã ao preverem a criação de duas taxas como contrapartida remuneratória pela realização da mesma actividade de saneamento são, pois, ilegais, porquanto desconformes com os diplomas enformadores da actividade em causa, bem como com o artigo 16.º, n.º 3 da Lei n.º 2/2007, vigente à data da elaboração do aludido regulamento, devendo, por isso, serem desaplicadas ao caso em concreto”.

3.ª Atendendo ao critério formal da fonte da obrigação, que é a lei, ao regime económico, que é de monopólio, à indispensabilidade do serviço e à sua natureza comutativa, a tarifa ou preço do serviço de saneamento tem a natureza de taxa, receita tributária.

4.ª Sendo uma taxa, a tarifa de saneamento é uma receita de natureza tributária à qual são integralmente aplicáveis todas as normas que conformam a criação de contribuições financeiras a favor de entidades públicas e habilitam a sua sindicância.

5.ª O Decreto-Lei n.º 226-A/2007, o Decreto-Lei n.º 207/94 e o Decreto-Lei n.º 194/2009 consideram todos eles, de forma igual, a prestação pelas entidades gestoras responsáveis de três e apenas três serviços públicos integrados: (i) captação, tratamento e distribuição de água para consumo público; (ii) recolha, tratamento e rejeição de efluentes e (iii) recolha e tratamento de resíduos sólidos

6.ª A divisão destes três serviços públicos, encontra-se pois, legalmente conformada nos citados diplomas, não sendo possível destacar qualquer uma das oito atividades ali indicadas (captação/tratamento/distribuição de água para consumo público /recolha /tratamento /rejeição de efluentes /recolha /tratamento de resíduos sólidos) como atos tributáveis autónomos

7.ª Na Recomendação n.º 1/2009 do então Instituto Regulador de Águas e Resíduos (disponível em www.ersar.pt) foi expressamente afirmado que “em virtude da aplicação das tarifas de saneamento, a entidade gestora deve ficar obrigada a executar as seguintes actividades, não as devendo facturar de forma específica (...)

b) Recolha e encaminhamento de águas residuais; (…)” (cfr. n.º 3. 3. 1. 1. 2).

8.ª O Regulamento de águas residuais aprovado em Assembleia Municipal de 10.12.2010 criou, nos seus artigos 32.º n.º 1, 33.º n.ºs 2 e 3, 37.º e 38.º n.ºs 1, 2 e 3, TRÊS TAXAS de saneamento: uma fixa de disponibilidade do serviço e DUAS TAXAS VARIÁVEIS uma de drenagem de esgotos e outra de tratamento de esgotos, cada uma incidindo sobre o volume de água faturado.

9.ª A Recorrida não contesta a taxa fixa de disponibilidade.

10.ª Não existindo LEI habilitante que permita a duplicação da Taxa de Saneamento nas duas taxas variáveis efetivamente cobradas de i) “Tarifa de drenagem” e (ii) “Tarifa de tratamento”, as normas que o determinam, ínsitas nos artigos 32.º n.º 1, 33.º n.ºs 2 e 3, 37.º e 38.º n.ºs 1, 2 e 3 do Regulamento de águas residuais são ilegais

11.ª O Regulamento aprovado em Assembleia Municipal de 10.12.2010 revela-se nulo e de nenhum efeito por não respeitar as respetivas leis conformadoras quanto à incidência tributária a saber: o Decreto-Lei n.º 226-A/2007, de 31 de maio, o Decreto-Lei n.º 207/94, de 6 de agosto revogado pelo Decreto-Lei n.º 194/2009 e a Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro, entretanto também revogado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro.

12.ª Se as leis habilitantes não preveem a duplicação da taxa variável de saneamento em (i) “Tarifa de drenagem” e (ii) “Tarifa de tratamento”, por força do princípio constitucional da hierarquia das leis não poderia o Regulamento de Águas residuais fazê-lo, posto que “nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos”, sob pena de ser manifestamente inconstitucional (cfr. artigo 112.º n.º 5 da Constituição da República Portuguesa).

13.ª A fatura que titula a liquidação Recorrente não discrimina as duas taxas variáveis de drenagem de esgotos e de tratamento de esgoto previstas nos artigos 37.º e 38.º do regulamento, nem apresenta o seu valor unitário tal como o não faz o tarifário publicado (cfr. Doc. n.º 3), desrespeitando aquelas normas regulamentares.

14.ª A Recorrente liquidou duas taxas variáveis de “saneamento” por duas vezes sobre o valor total do consumo de água (contrariando a Recomendação n.º 1/2009 do IRAR que aconselha a considerar-se que o volume de águas residuais recolhidas corresponde ao produto da aplicação de um coeficiente de recolha de referência de âmbito nacional, correspondente ao valor de 0,9 ao volume de água consumido (ou seja, uma única taxa variável sobre 90% da água faturada).

15.ª Não apresentando fundamento regulamentar válido por o Regulamento de Águas Residuais ser nulo e de nenhum efeito, o ato impugnado enferma de nulidade por falta de fundamento legal.

Nestes Termos deve o recurso apresentado pela Recorrente ser julgado improcedente, confirmando-se a sentença recorrida, com as legais consequências; Assim se decidindo será cumprido o Direito e feita Justiça.

Por Despacho de 10/02/2017 (fls. 172) o recurso foi admitido.

O MP, neste STA emitiu a seguinte pronúncia:

«A recorrente, ADC-ÁGUAS DA COVILHÃ, E.M., vem sindicar a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, exarada a fls. 145/162, em 27 de Janeiro de 2017, que julgou procedente impugnação judicial deduzida contra o ato de liquidação da tarifa de saneamento, no entendimento de que teriam sido indevidamente cobradas duas tarifas variáveis, uma de drenagem e outra de tratamento, quando a lei apenas prevê a cobrança de uma taxa de saneamento.

A nosso ver o recurso não merece provimento.

Do disposto nos artigos 6.º, 9.º e 15.º do DL 379/93, de 06/11, 2.º, 4.º e 11.º do DL 207/94, de 04/08 e 2.º 7.º, 17.º, 23.º e 62.º e 80.º do DL 194/2009, de 20/08, que revogou os dois anteriores diplomas, resulta que tais regimes jurídicos, apenas, contemplam três distintas prestações de serviços, a saber, abastecimento público de água, saneamento de águas residuais e recolha e tratamento de resíduos sólidos.

Tal regime está em absoluta consonância com o que dispunha o artigo 16.°/3/ a)/ b)/ c) da LFL, lei 2/2007, de 15/01, correspondente ao artigo 21.º/3/a)/b)/c) da Lei 73/2013, de 03/10.

No caso em análise está em causa a tarifa de saneamento relativa ao período de 02/07/2014 a 01/08/2014, liquidada ao abrigo do disposto no Regulamento de Águas Residuais n.º 26/2011, aprovado em 10/12/2010, pela Assembleia Municipal da Covilhã, publicada no DR. 2.ª série, de 12/01/2011.

Do citado Regulamento resulta que são tipificadas três tarifas relativas ao saneamento.

Uma tarifa de disponibilidade, prevista no artigo 36.º, de montante fixo, mensal, incidente sobre a disponibilidade do sistema geral de águas residuais.

Uma tarifa de drenagem de esgotos prevista no artigo 37.º, de montante variável, a pagar pelos utilizadores do sistema em função do consumo de água faturado, conexionada com os encargos com a atividade desenvolvida no âmbito da exploração do sistema público de águas residuais.

Uma tarifa de tratamento de esgotos, estatuída no artigo 38.º, de montante variável, a calcular em função do consumo de água faturado e conexionada com os encargos inerentes ao tratamento das águas residuais.

Ora, o referido Regulamento parece não estar em conformidade com as leis habilitantes, que enformam a atividade em causa e o regime jurídico das finanças locais, já referidos.

Na verdade, o ordenamento jurídico, apenas, prevê três distintas prestações de serviços, abastecimento público de água, saneamento de águas residuais e tratamento de resíduos sólidos.

No saneamento de águas residuais, estão, inelutavelmente, abrangidas a recolha, tratamento e rejeição de águas residuais (artigos 1.º do DL 379/93 e 4.º/ z), ponto ii da Lei 58/2005, de 29/12 (Lei da Água) ou, como se refere no artigo 2.º/1/ b) do DL 194/2009, a recolha, drenagem, elevação, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas.

Assim sendo, no âmbito do sistema de saneamento de águas residuais apenas pode ser cobrada uma tarifa variável, como contrapartida pela recolha, drenagem, elevação, tratamento e rejeição de águas residuais.

Logo, os normativos dos artigos 33.º/2/3, 37.º e 38.º do Regulamento em questão, ao preverem duas tarifas como contrapartida da prestação do serviço de saneamento de águas residuais, estão em desconformidade com os diplomas enformadores da atividade em causa, bem como com o normativo do artigo 16.

º/3 da lei 2/2007, em vigor à data da elaboração/aprovação do Regulamento, o que determina a sua ilegalidade.

A fatura que consubstancia a liquidação sindicada não discrimina as duas taxas variáveis previstas nos artigos 37.º e 38.º do Regulamento, de drenagem e tratamento de esgotos, nem apresenta o seu valor unitário, tal como o não faz o tarifário publicado.

O certo é que, como decorre da mesma fatura, a recorrente cobrou duas tarifas/taxas variáveis, previstas no respetivo Regulamento, a título de saneamento, incidentes sobre o total do consumo de água sem que exista norma regulamentar válida que as sustente, pelo que a liquidação não pode subsistir na ordem jurídica, devendo ser anulada, como fez a sentença recorrida.

A sentença recorrida não merece, assim, censura.

Termos em que deve negar-se provimento ao recurso e manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica.».

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO

A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

«A) A ADC — Águas da Covilhã, E.M., é uma empresa pública municipal, constituída em 03/03/2006, cujo objecto consiste, por delegação do Município da Covilhã, além do mais, na gestão e exploração dos serviços municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas [cf. fls. 64-verso a 66 dos autos].

B) A impugnante é titular de contrato de fornecimento de água junto da ADC — Águas da Covilhã E.M., sendo cliente, do tipo comercial, com o n.º 1106138-001 [cf. fls. 26-frente e verso dos autos].

C) Do tarifário da ADC — Águas da Covilhã, E.M., em vigor a partir do dia 20/02/2013, consta, além do mais, o seguinte:

[cf. fls. 29 dos autos].

D) A impugnante foi notificada da factura n.º 0751408/06002830, emitida, em 2014-08-08, pela ADC — Águas da Covilhã, E.M., relativa ao consumo do período de 2014-07-02 a 2014-08-01, com débito a partir de 2014-08-25, no valor total a pagar de 6.939,03€, do qual o montante de 3.440,91€ corresponde a “Saneamento” [cf. fls 26- frente e verso dos autos].

E) O valor liquidado a título de “Saneamento” encontra-se discriminado, no verso da factura mencionada na alínea anterior, do seguinte modo:

F) O débito da factura mencionada na alínea D) foi pago pela impugnante [factualidade não controvertida].

G) A impugnante apresentou junto da ADC da Covilhã, E.M., reclamação graciosa contra o acto de liquidação da tarifa de saneamento a que se reporta a factura mencionada em D) [factualidade não controvertida].

H) A presente impugnação foi remetida, por site, em 03/12/2014 [cf. fls. 2 dos autos].

3- DO DIREITO:

DECIDINDO NESTE STA

A impugnante perante o indeferimento tácito da reclamação graciosa por si apresentada contra o acto de liquidação da tarifa de saneamento a que se reporta a factura n.º 0751408/06002830, emitida, em 2014-08-08 pela ADC – Águas da Covilhã E.M., relativa ao consumo do período de 2014-07-02 a 2014-08-01, com débito a partir de 2014-08-25, no valor total a pagar de 6.939,03€, do qual o montante de 3.440,91€ corresponde a “Saneamento”, vem deduzir a presente impugnação judicial, invocando, em síntese, a ilegalidade do regulamento municipal de águas residuais, na parte relativa às tarifas variáveis de saneamento; a falta de fundamentação do acto de liquidação; a ilegalidade do acto de liquidação por violação dos princípios da equivalência jurídica e da proporcionalidade, e a ilegalidade do procedimento por preterição do direito de audiência prévia antes da liquidação.

Questão objecto de recurso:
1- As normas regulamentares que prevêem a cobrança da taxa de saneamento impugnada- artigos 33º, nºs 2 e 3, 37º e 38º do Regulamento de Águas Residuais da Covilhã- são ilegais por afrontarem o disposto no artigo 2º, nº1. alínea b) do Decreto-Lei nº 194/2009, e artigo 16º, nº 3, da Lei nº 2/2007?

Vejamos:

A recorrente, ADC – Águas da Covilhã E.M., emitiu em 08/08/2014 a factura 0751408/06002830, correspondente à liquidação da tarifa de saneamento nos termos já referidos.

Inconformada com tal liquidação a impugnante apresentou reclamação graciosa, que foi indeferida e, a impugnação judicial em causa neste recurso com os seguintes fundamentos:

ilegalidade do Regulamento Municipal de Águas Residuais, na parte relativa às tarifas variáveis de saneamento;

falta de fundamentação do acto de liquidação;

ilegalidade do acto de liquidação por violação dos princípios da equivalência jurídica e da proporcionalidade,

ilegalidade do procedimento por preterição do direito de audiência prévia antes da liquidação.

A sentença recorrida apreciou imediatamente a invocada ilegalidade em abstracto do Regulamento Municipal de Águas Residuais concluindo que:

«(…) Não se vislumbra, pois, fundamento legal que permita a criação, por via regulamentar, de duas taxas/tarifas variáveis como contrapartida remuneratória pela prestação do serviço de saneamento de águas residuais.

(…) Do exposto decorre que as normas previstas nos artigos 33.º, n.º 2 e 3, 37.º e 38.º, do Regulamento de Águas Residuais da Covilhã ao preverem a criação de duas taxas como contrapartida remuneratória pela realização da mesma actividade de saneamento são, pois, ilegais, porquanto desconformes com os diplomas enformadores da actividade em causa, bem como com o artigo 16.º, n.º 3 da Lei n.º 2/2007, vigente à data da elaboração do aludido regulamento, devendo, por isso, serem desaplicadas ao caso em concreto.».

Porém, na matéria de facto diz-se que o valor facturado decorre de:

Tarifa Saneamento 1385.0x(31dx12/365d) 1385,00 2,480000 3.434.80€

Tarifa Disp Saneamento 6,110000x1,0 Meses 1,00 6,110000 6,11€

Isto é: foram liquidadas duas tarifas, uma fixa, tarifa fixa de disponibilidade de saneamento, no valor de 6,11€, e, uma variável, tarifa saneamento, no valor de 3.434,80€ e não, como pressupõe toda a argumentação da sentença duas taxas variáveis.

Estamos num processo de impugnação de um acto de liquidação em que pode ser necessário verificar da legalidade de certas normas de um regulamento que haja sido aplicado, ou cuja aplicação, tida por devida, haja sido omitida mas só e na exacta medida que tais normas hajam sido convocadas para tal acto de liquidação para a sua elaboração e em sua fundamentação.

Não é essa a situação sub judice onde se impõe verificar da legalidade do acto de liquidação.

Além disso, as alegações e contra-alegações convergem no sentido de que, como aqui foi liquidado, não enferma de ilegalidade o dito regulamento na medida em que contabilize uma tarifa fixa de disponibilidade de saneamento a par de uma tarifa variável de saneamento. O que não garante que o Regulamento enferme ou não enferme de outros vícios de ilegalidade que nesta acção não podem ser apreciados porque não convocados em fundamentação do acto de liquidação.

Reitera-se que a nosso ver não se patenteia nem se vislumbra, que na factura tenham sido consideradas duas tarifas variáveis no que à taxação do saneamento diz respeito, sendo certo que não foram alegados fundamentos relativos a uma eventual insuficiência discriminativa da mesma factura ou questionados os custos unitários da tarifa de saneamento (que resulta, objectivamente da factura, ser superior à do valor da água comercial) e por isso face aos seus termos não é de confirmar o juízo de ilegalidade adoptado pelo tribunal recorrido.

A sentença recorrida enferma, pois, do erro de julgamento que lhe vinha apontado por ter feito uma inadequada interpretação dos termos do regulamento face aos factos provados que lhe competia ter em conta, a determinar a sua revogação, com a remessa dos autos ao Tribunal recorrido para que aprecie os demais fundamentos de impugnação que considerou prejudicados.

4- DECISÃO:

Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso revogando a decisão recorrida e determinando a remessa dos autos ao tribunal recorrido para apreciar os demais fundamentos da impugnação, se a tal, nada mais obstar.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 12 de Julho de 2018. - Ascensão Lopes (relator por vencimento) - Ana Paula Lobo - António Pimpão (Voto a decisão com a fundamentação constante do Ac. deste STA de 27.06.2018, Rec. 765/17).