Processo 0619/22.9BESNT

ACORDAM NA FORMAÇÃO DE APRECIAÇÃO PRELIMINAR DA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. ASSOCIAÇÃO HUMANITÁRIA DOS BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS DO ... e AA intentaram, no TAF, processo cautelar, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA (MAI), pedindo a suspensão de eficácia do acto da Directora Nacional dos Bombeiros da Autoridade Nacional de Emergência e Protecção Civil que determinou a cessação do exercício de funções do segundo requerente como Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários do ....

Foi proferida sentença que, julgando procedente o processo cautelar, suspendeu a eficácia do acto suspendendo.

O requerido apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 03/10/2024, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença e indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do “ato contido no ofício de 4 de Julho de 2022 da Diretora Nacional de Bombeiros da ANEPCM”.

É deste acórdão que os requerentes pedem a admissão de recurso de revista.

2. Tem-se em atenção a matéria de facto considerada pelo acórdão recorrido.

3. O art.º 150.º, n.º 1, do CPTA, prevê que das decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos possa haver excepcionalmente revista para o STA “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Como decorre do texto legal e tem sido reiteradamente sublinhado pela jurisprudência deste STA, está-se perante um recurso excepcional, só admissível nos estritos limites fixados pelo citado art.º 150.º, n.º 1, que, conforme realçou o legislador na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs. 92/VIII e 93/VIII, corresponde a uma “válvula de segurança do sistema” que apenas pode ser accionada naqueles precisos termos.

Para apreciação do requisito do “fumus boni iuris”, a sentença começou por proceder à qualificação jurídica do ofício remetido pela ANEPC à 1.ª requerente em 4/7/2022, concluindo que se tratava de um acto administrativo por ter conteúdo decisório, dado que, aplicando o disposto no art.º 32.º, n.º 2, do RJBP, a entidade requerida aí determinava, à 1.ª requerente, que fizesse cessar o exercício do 1.º requerente como Comandante dos Bombeiros Voluntários do ... por, naquela data, este atingir os 65 anos de idade.

Já o acórdão recorrido, para concluir pela não demonstração do mencionado requisito, entendeu que o aludido ofício revestia natureza meramente informativa, sem qualquer conteúdo decisório, não consubstanciando, por isso, um acto administrativo que produzisse efeitos na esfera jurídica de terceiros, com base na seguinte argumentação:

“(…).

No que respeita ao elemento gramatical importa considerar que o referido ofício, que se mostra dirigido ao Sr. Presidente da Direção da Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários do ..., começa por estabelecer o enquadramento legal que o suporta, referenciando que o Decreto-Lei n.

° 241/2007, de 21 de junho (Regime Jurídico dos Bombeiros Portugueses no Território Nacional, doravante RJBP), estabelece o limite de idade de 65 anos máximo para a permanência num cargo de comando de um corpo de bombeiros. Seguidamente, dando conta que o 2.º Requerente, Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários do ..., completa 65 anos de idade a 4.7.2022, indica que “serve o presente ofício para informar Vexa. que deve o mesmo cessar funções com efeitos a essa mesma data”) e “[m]ais se informa Vexa., que deve ser dado conhecimento ao interessado do teor do presente ofício bem como efetuar o devido registo na ficha individual do Comandante constante no RNBP» (sublinhados nosso).

Ora, a utilização do verbo “informar”, tendo como significado o de dar informações ou avisar, não aloja o sentido decisório pugnado pela sentença, antes conduzindo a considerar que o que ali está em causa é uma mera comunicação da Diretora Nacional dos Bombeiros da ANEPC ao 1.º Requerente.

Note-se que, é certo que não é a expressa ausência de referência ao concreto n.º 2 do artigo 32.º do RJBP, que serve, como sustenta o Recorrente, de elemento apto a afastar o caráter decisório do ato, posto que esse mesmo ofício referencia o regime jurídico aplicável e revela as suas previsões (ainda que não indicando o dispositivo legal) em termos de servir de indicador à circunstância de se estar a concretizar a sua aplicação em termos decisórios.

Todavia, não se compreende a conclusão do Tribunal a quo de que “a circunstância de o ofício de 4 de Julho de 2022 aplicar o dispositivo legal do n.° 2 do artigo 32.° do Regime Jurídico dos Bombeiros Portugueses no Território Nacional, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 241/2007, de 21 de Junho, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.° 64/2019, de 16 de Maio (doravante, "RJBP") não é indício bastante da sua natureza jurídica de acto meramente informativo. Já que a actuação administrativa, em qualquer das suas vertentes, carece sempre de uma prévia habilitação legal, i.e., da precedência de uma norma democrático-representativamente legitimada e suficientemente densificada.”. É que se o ofício aplica o n.° 2 do artigo 32.° do RJBP então do que seria indício é do seu caráter de decisão determinante de efeitos jurídicos. Mas não é pelo facto de o ofício referenciar o regime legal que o motiva e suporta, que daí resulta que o esteja a aplicar, no sentido de impor uma resolução sobre aquela situação jurídico-administrativa concreta.

Não se nega que a utilização do verbo “dever” para dar conta da obrigação de o 2.º Requerente cessar funções e de aquele ofício lhe ser comunicado, se lida isoladamente mostrar-se-ia indiciador de uma determinação prescritiva. Contudo, o verbo “dever” surge na sequência da intenção de “informar” que se mostra dirigida, não ao 2.º Recorrido, mas sim ao Presidente da 1.ª Requerente, ou seja, com o significado de que se está a informar o presidente do órgão de administração daquela Associação Humanitária de Bombeiros Voluntários, entidade detentora do corpo de Bombeiros Voluntários do ... de que o 2.º Recorrido é comandante, da existência de tal obrigação – de cessação de funções - a cargo do 2.º Recorrido e de que disso lhe deve ser dado conhecimento. Caso estivéssemos perante a imposição de um dever ao 1.º Requerente, revelar-se-ia desnecessária a utilização do verbo “informar”, cuja omissão permitiria abarcar o sentido de determinação à 1.ª Requerente de que faça cessar o exercício de funções de comandante por parte do 2.º Requerente.

Daqui resulta que o elemento gramatical não suporta o entendimento do Tribunal a quo de estarmos perante um ato administrativo com conteúdo decisório, concretamente determinante da cessação de funções do 2.º Requerente/Recorrido.

Este sentido de informação/orientação que se extrai do teor literal do ofício não pode, de resto, deixar de ser lido à luz da relação que, legalmente, se mostra estabelecida entre o Recorrente e o 1.º Recorrido, e de que tendo o Tribunal a quo assertivamente dado conta, daí não retirou que tal conexão entre as entidades permite revelar as razões subjacentes à prática do ato.

Efetivamente, recorda-se que a Autoridade Nacional de Emergência e Proteção Civil (doravante ANEPC) constitui um serviço central de natureza operacional, integrado na administração direta do Estado, no âmbito do Ministério da Administração Interna [art.º 4.º, n.º 1 al. c) do Decreto-Lei n.º 126-B/2011], que tem por missão, além do mais, a superintendência da atividade dos bombeiros], prosseguindo, designadamente, as seguintes atribuições no âmbito das atividades dos bombeiros, orientar, coordenar e fiscalizar a atividade dos corpos de bombeiros e assegurar a realização de formação dos bombeiros portugueses e promover o aperfeiçoamento operacional do pessoal dos corpos de bombeiros [art.º 8.º n.º 1 e n.º 4 als. a) e c) do Decreto-Lei n.º 126-B/2011]

De igual modo, prevê-se na Lei Orgânica da ANEPC, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 45/2019, de 1 de Abril, que esta tem por missão, além do mais, “promover a aplicação, a fiscalização e inspeção sobre o cumprimento das leis, regulamentos, normas e requisitos técnicos aplicáveis no âmbito das suas atribuições” (cfr. artigo 3.°, n.° 2, da Lei Orgânica da ANEPC), prosseguindo esta, entre outras, as seguintes atribuições no âmbito da atuação dos bombeiros «orientar, coordenar, auditar e inspecionar a actividade técnica, formativa e operacional dos bombeiros» (cfr. artigo 4.°, n.° 5, al. a) da referida Lei Orgânica).

Já a 1.ª Requerente é, nos termos do art.º 2.º al. d), 4.º, n.º 1 al. b), 7.º n.º 1 al. c) e 5 do Decreto-Lei n.º 247/2007, de 27 de junho (Regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental, doravante RJCB), uma entidade detentora de um corpo de bombeiros voluntários, com a natureza jurídica de associação de direito privado, a quem é reconhecido o estatuto de pessoa coletiva de utilidade pública (cfr. artigo 34.°, n.° 1, do regime jurídico das associações humanitárias de bombeiros, aprovado pela Lei n.° 32/2007, de 13 de Agosto, na redacção introduzida pela Lei n.° 36/2021, de 14 de Junho)).

Refira-se, ainda, que no art.º 6.º do RJCB, epigrafado “Tutela”, estabelece-se que, (...).

Do exposto resulta que a relação que se estabelece entre a ANEPC, enquanto serviço central do Recorrente, e o 1.º Recorrente é uma relação de tutela administrativa.

(...).

Acrescente-se que do regime jurídico vindo a expor emerge a amplitude dos poderes de tutela exercidos pela ANEPC relativamente aos corpos de bombeiros, que abrange poderes de coordenação, supervisão e inspeção gerais [vg. art.º 6., n.º 1 als. a), b) e c) do RJCP, art.º 4.º, n.º 5 da Lei Orgânica da ANEPC], com a possibilidade de emitir orientações e diretivas de carácter genérico, mas também a tutela integrativa a posteriori [vg. art.º 6.º, n.º 1 al. c) e 2 al. b) do RJCB].

Retendo-se que, como se dá nota na sentença recorrida “em matéria de pessoal, à ANEPC cabe tão somente homologar o quadro de pessoal (cfr. artigo 6.°, n.° 2, alínea b), do RJCB), bem como as designações em comissão de serviço dos titulares de cargos de comando (cfr. artigo 32.°, n.° 1, alínea d), do RJBP)” (fls. 24).

Ora, se assim é, então a conclusão que se impunha retirar, considerando o texto do ofício, é que, em causa, não está uma decisão que determine a cessação da comissão de serviço do 2.º Recorrido, mas antes lhe está subjacente a finalidade, que respeita ao exercício dos poderes de coordenação e supervisão sobre a 1.ª Recorrida, de avisar a verificação do limite máximo de idade para permanência num cargo de comando de um corpo de bombeiros do 2.º Recorrido e da obrigação de cessação de funções com efeitos a essa mesma data.

De resto, não se compreende como asseverando a sentença recorrida de que, por caber à ANEPC apenas “homologar o quadro de pessoal (cfr. artigo 6.°, n.° 2, alínea b), do RJCB), bem como as designações em comissão de serviço dos titulares de cargos de comando (cfr. artigo 32.°, n.° 1, alínea d), do RJBP)”, a Entidade Requerida apenas teria notificado a 1.ª Recorrente, para depois extrair que “o acto suspendendo nos autos tem a função e o efeito de fazer cessar os efeitos gerados pela homologação do acto da ANEPC de designação do Segundo Requerente como comandante do corpo de bombeiros em causa nos autos, que se foi renovando sucessivamente ao longo dos anos”. Se o ato tivesse a função e efeito que lhe atribui a sentença recorrida – “fazer cessar os efeitos gerados pela homologação do acto da ANEPC de designação do Segundo Requerente como comandante do corpo de bombeiros” -, então, considerando a natureza do ato homologatório, correspondendo este ao ato administrativo definidor das situações jurídicas individuais, a sua consequência seria pôr termo à nomeação do Segundo Requerente como Comandante do Corpo de Bombeiros do .... E sendo essa a finalidade que presidira à sua prática, então nenhuma razão existiria para que o ofício não fosse diretamente comunicado ao 2.º Requerente, antes se impondo essa notificação ao abrigo do art.º 114.º, n.º 1 al. c) do CPA.

Ou seja, como já dissemos, o facto de a notificação ser dirigida à 1.ª Recorrida, e não ao 2.º Recorrido, conduz a conclusão diversa da assumida pela sentença, isto é, de que o ato não comporta uma decisão no sentido de cessar o exercício de funções pelo 2.º Recorrido como Comandante daquele corpo de bombeiros, tão só configura um alerta à 1.ª Requerente da verificação do limite máximo de idade para o exercício daquelas funções pelo 2.º Recorrido.

Note-se, aliás, que esse ofício surge na sequência da renovação da comissão de serviço do 2.º Recorrido pela 1.ª Recorrida para o período de 2021-2026, ocorrida em 4.7.2021, e na data em que o limite máximo de idade foi atingido pelo 2.º Recorrido, o que, à luz do elemento histórico, indicia que, efetivamente, o que se pretendeu foi alertar a 1.ª Recorrida da impossibilidade de aquela comissão de serviço – cuja duração era superior - se prolongar para além do limite que o art.º 32.º, n.º 2 do RJBP previa.

Daí que (também) no sentido desta finalidade/motivação informativa e orientadora aponta a circunstância de o ofício ser dirigido não ao 2.º Recorrido, mas sim à 1.ª. Isto é, se a intenção fosse definir a situação jurídico-subjetiva do 2.º Requerente – conteúdo que lhe atribuem os Requerentes/Recorridos quando peticionam a suspensão de eficácia do ato que determina a cessação de funções por parte do Requerente C........, como Comandante do Corpo de Bombeiros Voluntários do ... -, então não se compreenderia o porquê de o fazer “indiretamente”, remetendo o ofício para a 1.ª Recorrida e não para o próprio 2.º Recorrido.

O entendimento da sentença recorrida de estarmos perante uma determinação “à Primeira Requerente que faça cessar o exercício de funções de comandante por parte do Segundo Requerente” – não encontra suporte nem no elemento gramatical – o qual, como se disse, revela um caráter informativo - nem no elemento racional - ao qual subjazem poderes de tutela e não de direção, os quais, como é sabido, apenas existem no âmbito de relações

hierárquicas que sustentam a emissão de instruções e ordens, nem no elemento histórico – que revela uma intenção informativa perante uma comissão de serviço que não respeitava o limite do art.º 32.º, n.º 2 do RJBP.

(...)”.

Os requerentes justificam a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a decidir, face à inexistência de antecedentes jurisprudenciais no STA, à susceptibilidade de repetição em casos futuros e com o inegável impacto na comunidade, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento quanto à verificação do requisito do “fumus boni iuris”, por a utilização do vocábulo “deve” no ofício em causa demonstrar claramente ser dever do Comandante dos Bombeiros Voluntários cessar funções à data do seu 65.º aniversário e dever da 1.ª requerente transmitir-lhe tal obrigação e registar a cessação de funções na respectiva ficha individual, pelo que o ofício em causa contém um acto administrativo impugnável.

Importa, porém, começar por atentar que se está no âmbito de uma providência cautelar que não se destina a decidir a questão de fundo sobre que versa o litígio, mas apenas a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal mediante o estabelecimento de uma regulação que só vigora durante a pendência desse processo e onde, por isso, não se procede a juízos definitivos mas a uma apreciação meramente perfunctória baseada em juízos sumários.

E, face a esta natureza, a jurisprudência desta formação de apreciação preliminar tem afirmado que o carácter excepcional do recurso de revista sofre, no domínio das providências cautelares, uma restrição suplementar, devendo ser especialmente reforçado o rigor na apreciação dos respectivos pressupostos de admissão, só se justificando uma decisão positiva quando no recurso se discutam aspectos do regime jurídico específico da tutela cautelar ou que a ela se confinem, ou quando a decisão contenda com situações de relevância comunitária particularmente intensa ou de inobservância de princípios fundamentais (cf, entre muitos, os Acs. de 27/4/2006 – Proc. n.º 340/06, de 7/12/2023 – Proc. n.º 1065/22.0BESNT, de 23/5/2024 – Proc. n.º 275/23.7BELRA e de 28/11/2024 – Proc. n.º 74/21.0BECTB).

Por outro lado, num sistema onde a redução a dois graus de jurisdição é a regra, para a admissão da revista “não basta a plausibilidade do erro de julgamento”, exigindo-se “que essa necessidade seja clara, por se surpreender na decisão a rever erros lógicos em pontos cruciais do raciocínio, desvios manifestos aos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou indícios de violação de princípios fundamentais de tal modo que seja evidente a intervenção do órgão de cúpula desta jurisdição” (cf. Ac. desta formação de 9/9/2015 – Proc. n.º 0848/15).

Ora, no caso em apreço, onde apenas se discute a verificação do requisito do “fumus boni iuris”, para além de não se estar perante matéria de elevada complexidade, nem com relevância comunitária particularmente intensa, não se indicia a violação de princípios fundamentais, nem se vê que exista uma clara necessidade de admitir a revista para uma melhor aplicação do direito quando aquele requisito se mostra analisado de uma forma fundamentada, lógica, coerente e que aparentemente não é errada.

Assim, atento ao quadro duplamente exigente que ficou referido, não se justifica quebrar a regra da excepcionalidade da admissão da revista.

4. Pelo exposto, acordam em não admitir a revista.

Custas pelos recorrentes.

Lisboa, 18 de Dezembro de 2024. – Fonseca da Paz (relator) – Teresa de Sousa – José Veloso.