Processo 0905/10.0BELRS

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1 Autoridade Nacional de Comunicações (abreviadamente ANACOM), vem interpor recurso de revista do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que, no âmbito de impugnação judicial instaurada pela sociedade A..., S.A. contra a liquidação da taxa anual pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público no ano de 2009, concedeu provimento ao recurso da sentença na parte em que julgara improcedente o pedido de juros indemnizatórios, reconhecendo-se, no acórdão recorrido, o direito a esses juros à luz do disposto no art.º 43.º, nº 3 , /3/ d) da LGT.

1.1 Rematou as alegações do recurso com as seguintes conclusões:

1. O presente recurso tem por objeto o Acórdão de fls. 2668-2719 (numeração do processo virtual) proferido pela Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul, que, concedendo provimento ao recurso, revoga a sentença recorrida, na parte em que julga improcedente o pedido de juros indemnizatórios formulado pela Impugnante, ora Recorrente, reconhecendo «serem devidos à impugnante, ora Recorrente, juros indemnizatórios nos precisos termos estatuídos no art.º 43.º/3/ d) da LGT, desde o pagamento indevido do tributo, nos termos do estatuído no art.º 61.º/5 do CPPT»;

2. O presente recurso fundamenta-se na necessidade de revisão do referido Acórdão, por se entender que está em causa a apreciação de uma questão de importância fundamental, pela sua relevância jurídica e social para a Administração e para os Contribuintes (artigo 285.º, n.º 1 do CPPT), qual seja a do equilíbrio entre o princípio da legalidade e a presunção de constitucionalidade das leis, que vincula a Administração a aplicar as normas legais vigentes, não podendo recusar a sua aplicação com fundamente em inconstitucionalidade, por um lado, e o princípio da responsabilidade civil da administração por atos ilícitos, causadores de prejuízos para outrem, por outro lado (artigo 22.º da Constituição e artigo 7.º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas);

3. Verificam-se, no caso em apreço, ambos os pressupostos do recurso de revista excecional, dado que:

(i) a questão de saber se a execução de uma sentença desfavorável à Administração Tributária (aqui se incluindo a ANACOM, ora Recorrente), por desaplicação de normas com fundamento na respetiva inconstitucionalidade, gera, ou não, a obrigação de pagamento de juros indemnizatórios e o correlativo direito do contribuinte ao respetivo pagamento, independentemente de qualquer pronúncia do Tribunal Constitucional, tem inegável capacidade expansiva, ultrapassando os limites do caso concreto, impactando na definição da tutela ressarcitória do contribuinte e nas obrigações da Administração tributária, o que lhe confere inegável relevância jurídica e social, pois importa saber se qualquer decisão judicial, que desaplique uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, obriga ao pagamento de juros indemnizatórios ao contribuinte;

(ii) sendo ainda a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, na medida em que existem dois Acórdãos do STA que perfilham solução diametralmente oposta à adotada pelo Acórdão recorrido (Acórdão de 02.02.2022, proferido no processo n.º 0107/17.5BEFUN, e Acórdão de 12.10.2022, proferido no processo n.º 01501/19.2BELRS).

4. A revista deverá ser admitida, de modo a permitir ao STA clarificar os termos em que são devidos juros indemnizatórios aos contribuintes, sempre que uma norma tributária seja desaplicada por decisão judicial proferida em sede de apreciação concreta, a título incidental, da respetiva constitucionalidade, com efeitos inter partes, nos termos do artigo 204.º da Constituição;

5. Importa saber se o conceito de decisão judicial transitada em julgado “que declare ou julgue a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma legislativa ou regulamentar em que se fundou a liquidação da prestação tributária”, a que se refere a alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT (aditada pela Lei n.º 9/2019), se refere a qualquer decisão judicial ou se pressupõe a pronúncia do Tribunal Constitucional: tem o contribuinte direito a juros indemnizatórios ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT (aditada pela Lei n.º 9/2019) perante qualquer decisão judicial transitada em julgado, que desaplique uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, ou tal direito pressupõe uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral?

6. Nestes termos, entende a Recorrente que se encontram reunidos os pressupostos de admissibilidade do presente recurso, com fundamento no disposto no artigo 285.º, n.º 1, do CPPT; Fundamento do recurso: a violação pelo Acórdão recorrido da alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT.

7. A ANACOM, ora Recorrente, enquanto Autoridade Reguladora Independente, vinculada pelo princípio da legalidade e pela presunção de constitucionalidade das normas, estava – e continua a estar – impedida de recusar a aplicação ou desaplicar as normas dos n.ºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 dezembro, na redação aplicável à data da liquidação das respetivas taxas, na medida em que não foi declarada, pelo Tribunal Constitucional, a respetiva inconstitucionalidade com força obrigatória geral e não está em causa a violação de normas constitucionais diretamente aplicáveis e vinculativas, como as que se referem a direitos, liberdades e garantias;

8. No caso concreto e apesar de já terem sido proferidos Acórdãos pelo Tribunal Constitucional, julgando inconstitucionais as normas em que se baseou a liquidação impugnada, todas essas decisões foram proferidas em processos de fiscalização concreta da constitucionalidade (recursos de constitucionalidade), não tendo sido proferido qualquer acórdão declarando a inconstitucionalidade com força obrigatória geral dos n.ºs 1, 2, 4 e 5 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 dezembro, na redação aplicável à data da liquidação das respetivas taxas, nem estando em causa a violação de normas constitucionais diretamente aplicáveis e vinculativas, como as que se referem a direitos, liberdades e garantias;

9. A alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, aditada pela Lei n.º 9/2019, apenas tem aplicação nos casos em que o segmento normativo que serve de incidência à tributação tenha sido julgado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional;

10. No caso em apreço a sentença recorrida foi proferida sem que existisse qualquer pronúncia do Tribunal Constitucional sendo, por isso, aplicável, ao caso em apreço, a jurisprudência emergente do Acórdão do STA de 02.02.2022, proferido no processo n.º 0107/17.5BEFUN, reiterada no Acórdão do STA de 12.10.2022, proferido no processo n.º 01501/19.2BELRS;

11. A ratio legis, o contexto histórico e a motivação do legislador para a introdução da nova alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, apontam no sentido de não se pretender alargar o direito a juros indemnizatórios a todos os casos de desaplicação de normas tributárias pelas instâncias com fundamento em inconstitucionalidade, sob pena de se prejudicar o julgamento de constitucionalidade que cabe ao Tribunal Constitucional, violando a reserva de jurisdição que lhe foi constitucionalmente conferida, tanto para a apreciação, em sede de recurso, das decisões dos Tribunais que (i) recusem a aplicação de certa norma com fundamento em inconstitucionalidade ou em ilegalidade (recursos interpostos de decisões positivas de inconstitucionalidade ou de ilegalidade); como para a apreciação das decisões dos Tribunais que (ii) apliquem norma cuja inconstitucionalidade ou ilegalidade haja sido suscitada durante o processo (recursos interpostos de decisões negativas de inconstitucionalidade ou de ilegalidade);

12. Parece ser esse o sentido da jurisprudência constante do Acórdão do STA de 02.02.2022, proferido no processo n.º 0107/17.5BEFUN (reiterada no Acórdão do STA de 12.10.2022, proferido no processo n.º 01501/19.2BELRS), nomeadamente quando refere que «Não basta a mera desaplicação da norma com fundamento em inconstitucionalidade, como parece alegar o Recorrente. A desaplicação de uma norma com fundamento em inconstitucionalidade, ao abrigo do artigo 204.º da CRP não é uma decisão que julgue a norma inconstitucional é apenas uma decisão de desaplicação de uma norma com fundamento em inconstitucionalidade. O julgamento da conformidade constitucional da norma é uma reserva da jurisdição constitucional, os demais tribunais apenas têm poder de desaplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade» (sublinhado acrescentado);

13. A generalização do direito a juros indemnizatórios, sem qualquer pronúncia do Tribunal Constitucional, equivaleria a alargar um instituto desenhado para o ressarcimento do contribuinte, em situações de pagamento indevido de prestações tributárias, decorrente da violação de normas fiscais substantivas, a todos e quaisquer casos de desaplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade, sem qualquer pronúncia do Tribunal Constitucional, sendo certo que nada impede o contribuinte lesado de aceder aos meios normais de tutela fundados em responsabilidade civil extracontratual do Estado;

14. Estando subjacente à figura dos juros indemnizatórios uma presunção de danos e uma presunção de ilicitude, sendo eles uma forma rápida e simples de o contribuinte lesado ver reparado um dano provocado por um ato ilegal de uma entidade pública, os mesmos acabam por funcionar como uma forma de liquidação antecipada de danos, baseada em presunções, em caso de pagamento indevido de prestações tributárias, com fundamento em erro imputável aos serviços;

15. Tendo presente a jurisprudência do STA em matéria do reconhecimento do direito a juros indemnizatórios, nomeadamente quando a anulação da liquidação assenta em vícios de forma (vide, por último o Acórdão do STA de 21.06.2023, proferido no processo n.º 011/23.8BALSB), seria manifestamente excessivo ignorar por completo, na interpretação do artigo 43.º da LGT, o conceito de “erro imputável aos serviços”, criando um campo aberto de acesso à tutela ressarcitória automática, inerente aos juros indemnizatórios, sempre que ocorresse a desaplicação de uma norma tributária sem pronúncia do Tribunal Constitucional, tanto mais que a Administração se encontra vinculada pelo princípio da legalidade e pela presunção de constitucionalidade nas normas;

16. Não se discute a exceção aberta pela alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, aditada pela Lei n.º 9/2019, mas daí não decorre que o conceito de “erro imputável aos serviços” tenha deixado de desempenhar um papel hermenêutico na configuração do direito a juros indemnizatórios e que o mesmo possa ser reconhecido – com o automatismo que implica quanto ao apuramento e liquidação dos danos – sem qualquer intervenção do Tribunal Constitucional, como decorre do Acórdão recorrido, numa matéria em que, como se diz no Acórdão do STA de 02.02.2022, proferido no processo n.º 0107/17.5BEFUN, «O julgamento da conformidade constitucional da norma é uma reserva da jurisdição constitucional, os demais tribunais apenas têm poder de desaplicação de normas com fundamento em inconstitucionalidade»;

17. Decorre dos elementos histórico e teleológico da interpretação e da jurisprudência do STA sobre a matéria, que a alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, aditada pela Lei n.º 9/2019, apenas tem aplicação sempre que o Tribunal Constitucional venha a confirmar, em sede de fiscalização concreta, a inconstitucionalidade da norma desaplicada pela sentença recorrida, ou venha a declarar a respetiva inconstitucionalidade com força obrigatória geral;

18. O Acórdão recorrido enferma de erro de julgamento ou de erro de direito, na medida em que a aplicação do artigo 43.º, n.º 3, alínea d), da LGT, na redação da Lei n.º 9/2019, pressupõe uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, não sendo suficiente a desaplicação de normas tributárias pelas instâncias com fundamento em inconstitucionalidade para desencadear a aplicação da referida norma da LGT;

19. Só existe obrigação de indemnizar com fundamento em julgamento de inconstitucionalidade, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 43.º, n.º 3, alínea d), da LGT, na redação da Lei n.º 9/2019, quando exista uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral;

20. Ao considerar aplicável ao caso dos autos o artigo 43.º, n.º 3, alínea d), da LGT, na ausência de qualquer uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou na ausência de declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, o Acórdão recorrido violou o disposto na alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, aditada pela Lei n.º 9/2019, pelo que deverá ser anulado na parte em que condena a ANACOM, ora Recorrente, a pagar à Impugnante, ora Recorrida, juros indemnizatórios.

1.2. A Recorrida apresentou contra-alegações para defender a inexistência dos requisitos que a lei exige para a admissão deste recurso de revista e, para o caso de assim não se entender, pugnou pela improcedência do recurso.

1.3. O Exmo. Magistrado do Ministério Público não emitiu parecer sobre a admissibilidade do recurso, por entender que «não compete ao Ministério Público, nesta fase, pronunciar-se quanto à admissibilidade ou não do Recurso de Revista, mas apenas quanto ao seu mérito e só no caso de este ser admitido. // Termos em que, caso venha a ser admitido o presente Recurso de Revista, requer-se que os autos voltem com vista ao Ministério Público para emissão de parecer.».

1.4. Colhidos os vistos legais, cumpre proceder à apreciação liminar sumária a que se refere o n.º 6 do artigo 285.º do CPPT.

2. Segundo o disposto no n.º 1 do artigo 285.º do CPPT “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

Por conseguinte, este recurso só é admissível se estivermos perante questão que pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Segundo a Recorrente, ocorrem os requisitos para a admissibilidade deste recurso de revista, na medida em que a sua admissão é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito e para garantir a uniformização do direito no que toca à questão jurídica que coloca e que se traduz em saber se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento na parte em que a condenou a pagar à Impugnante, ora Recorrida, juros indemnizatórios.

Na sua perspetiva, o direito a juros indemnizatórios, previsto no artigo 43.º, n.º 3, alínea d), da LGT, na redação da Lei n.º 9/2019, pressupõe uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, não sendo suficiente a desaplicação de normas tributárias pelas instâncias com fundamento em inconstitucionalidade para desencadear a aplicação da referida norma da LGT.

Em suma, defende que só existe obrigação de indemnizar nos termos do artigo 43.º, n.º 3, alínea d), da LGT, na redação dada pela Lei n.º 9/2019, quando exista uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou exista já declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Razão por que coloca a seguinte questão para apreceiação e decisão do STA neste recurso de revista: «tem o contribuinte direito a juros indemnizatórios ao abrigo do disposto na alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT (aditada pela Lei n.º 9/2019) perante qualquer decisão judicial transitada em julgado, que desaplique uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, ou tal direito pressupõe uma pronúncia do Tribunal Constitucional no caso concreto ou a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral?» - cfr. 2ª parte da conclusão 5ª das alegações de recurso.

E ao asseverar a ausência de pronúncia do Tribunal Constitucional neste caso concreto e a falta de uma declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, defende que o acórdão recorrido violou o disposto na referida alínea d) do n.º 3 do art.º 43.º da LGT, pelo que deve ser anulado na parte em que a condena a pagar à Impugnante juros indemnizatórios.

Contudo, não podemos deixar de assinalar a nossa perplexidade perante esta argumentação, dado que, nos presentes autos, foi interposto recurso tanto pelo Ministério Publico como pela própria ANACOM para o Tribunal Constitucional da sentença que em 30.06.2022 julgara procedente a impugnação judicial por inconstitucionalidade e consequente desaplicação «das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação dada pela Declaração de Retificação n.º 16-A/2009, de 13 de fevereiro, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por violação da reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da CRP.

//Determinando-se a desaplicação, no caso concreto, das normas acima referidas, o ato de liquidação aqui controvertido carece de base legal, motivo pelo qual não pode permanecer na ordem jurídica, devendo ser anulado e, consequentemente, julgar procedente a presente impugnação, ordenando a restituição do tributo indevidamente pago», mas negara à Recorrida o direito a juros indemnizatórios.

Nessa sequência, o Tribunal Constitucional proferiu acórdão em 11.05.2023 (Acórdão nº 244/2023) que negou provimento a ambos os recursos, julgando inconstitucionais as normas em causa, por violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.

Neste contexto, o Acórdão do TCA Sul, ora recorrido, concedeu provimento ao recurso e revogou a sentença recorrida no segmento em que julgara improcedente o pedido de juros indemnizatórios, aduzindo a seguinte fundamentação:

«A questão a dirimir consiste em saber se a anulação da liquidação baseada na inconstitucionalidade da norma legal em que se fundou aquele ato tributário confere à impugnante o direito a juros indemnizatórios, nos termos do art.º 43.º da LGT.

A questão, que suscitou controvérsia está, hoje, legislativamente resolvida pela introdução no n.º 3 daquele artigo – «São também devidos juros indemnizatórios nas seguintes circunstâncias» – de uma alínea d), com o seguinte teor: «Em caso de decisão judicial transitada em julgado que declare ou julgue a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma legislativa ou regulamentar em que se fundou a liquidação da prestação tributária e que determine a respetiva devolução».

A introdução desta alínea d) no n.º 3 do art.º 43.º da LGT foi efetuada pela Lei n.º 9/2019, de 1 de Fevereiro (vd. seu art.º 4.º), ou seja, anteriormente à prolação da sentença recorrida, é aplicável à situação dos autos.

Assim, não há que chamar à colação a disposição de direito transitório prevista no art.º 3.º da Lei n.º 9/2019, de 1 de Fevereiro, segundo a qual, «A redação da alínea d) do n.º 3 do artigo 43.º da LGT, introduzida pela presente lei, aplica -se também a decisões judiciais de inconstitucionalidade ou ilegalidade anteriores à sua entrada em vigor, sendo devidos juros relativos a prestações tributárias que tenham sido liquidadas após 1 de janeiro de 2011», cujo escopo é alargar o novo regime às decisões judiciais de inconstitucionalidade ou ilegalidade anteriores à sua entrada em vigor (2 de Fevereiro de 2019, de acordo com o respetivo art.º 4.º).

Por outro lado, se bem interpretamos, referindo a norma do art.º 43.º, n.º3 alínea d), da LGT, «…decisão judicial transitada em julgado que declare ou julgue a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma legislativa ou regulamentar em que se fundou a liquidação da prestação tributária…», não permite restringir o seu campo de aplicação ao juízo de inconstitucionalidade efectuado pelo Tribunal Constitucional, abrangendo antes todas as decisões judiciais, nelas se incluindo a dos tribunais tributários, em que tal juízo seja feito a título concreto incidental, com efeitos inter partes, nos termos do art.º 204.º da CRP, que foi o caso.

Em face dos preceitos legais transcritos, é hoje inquestionável que, em caso de decisão judicial transitada em julgado que declare ou julgue a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma legislativa ou regulamentar em que se fundou a liquidação da prestação tributária e que determine a respetiva devolução, são devidos juros indemnizatórios.

Como assim, é de conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida no segmento em que julgou improcedente o pedido de juros indemnizatórios.».

Por conseguinte, dado que o próprio Tribunal Constitucional já julgou, por decisão transitada em julgado neste autos, a inconstitucionalidade das normas que suportavam a liquidação do ato tributário impugnado, e que a questão do pagamento de juros indemnizatórios para este tipo de situação está hoje legislativamente resolvida pela alínea d) do nº 3 do artigo 43.º da LGT, segundo o qual, “Em caso de decisão judicial transitada em julgado que declare ou julgue a inconstitucionalidade ou ilegalidade da norma legislativa ou regulamentar em que se fundou a liquidação da prestação tributária e que determine a respetiva devolução», não se compreende como pode a Recorrente defender a tese que defendeu para sustentar a necessidade deste recurso de revista.

Ademais, a jurisprudência do STA é clara no sentido da condenação em juros indemnizatórios neste tipo de situações, como se pode constatar, designadamente, pelos acórdãos de 10.04.2024, no Proc. nº 0845/17, de 13.01.2021, no Proc. 0735/19, de 23.10.2019, no Proc. 01974/16, e de 03.06.2020, Proc. 0694/16.

O que tanto basta para se decidir pela inadmissibilidade da presente revista.

3. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que integram a formação referida no nº 6 do artigo 285º do CPPT, em não admitir a revista.

Lisboa, 25 de Junho de 2025. - Dulce Neto (relatora) - Isabel Marques da Silva - Francisco Rothes.