Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1. ADC – Águas da Covilhã, E.M., com os demais sinais dos autos, recorre para o TCA Sul (cfr. requerimento de fls. 357) da sentença que, proferida no TAF de Castelo Branco, julgou procedente a impugnação judicial da liquidação da tarifa de saneamento a que se reporta a factura nº 0751204/19000761, por si emitida em nome de A…………, S.A., e relativa ao consumo do período de 2/3/2012 a 2/4/2012, no valor total a pagar de 5.903,39 Euros, do qual o montante de 2.884,39 Euros corresponde a “Saneamento”. 1.2. No final das alegações formula as Conclusões seguintes: 1) O presente recurso versa questões de direito na medida em que as normas que servem de fundamento jurídico à douta sentença judicial proferida pelo digníssimo tribunal "a quo", deveriam ter sido interpretadas e aplicadas de forma distinta. 2) O acto sub judice não é ilegal, por praticado em conformidade com lei habilitante, e porque, como demonstrado, prevê a respectiva subdivisão de serviços e tarifas. 3) O regulamento publicado no diário da república, 2ª série, nº 8, de 12 de Janeiro de 2011, cumpre o preceituado no art. 8º da lei nº 53-E/2006, de 29 de dezembro, termos pelos quais é válido e eficaz, não violando qualquer disposição legal ou regulamentar. 4) Não pode negar-se à Recorrente o cuidado e especial cumprimento dos princípios adstritos à informação e colaboração aos utentes. 5) O acto de liquidação foi realizado no estrito cumprimento de todos os deveres e incumbências a que a Recorrente se encontra adstrita, resultando as tarifas aplicadas, no aludido acto, da conjugação de disposições legais e regulamentares a que a mesma está vinculada. 6) Por conseguinte, é de concluir que as tarifas em causa não ofendem os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade. 7) Aliás, como se pode verificar, a mesma questão foi objecto de sentença favorável à aqui Recorrente, no âmbito do proc. nº 400/11.0BECTB, 497/11.3BECTB, 653/11.4BECTB, 176/12.4BECTB e 225/12.6BECTB, todas do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que confirmaram a inexistência de quaisquer ilegalidades. 8) Assim, não há duplicação de tarifas: - Existem duas tarifas, na sua vertente fixa e variáveis, obedecendo às recomendações dos tarifários emitidos pela entidade reguladora ERSAR (vide Recomendação nº 1/2009; Recomendação nº 2/2010). 9) Sendo que a TARIFA FIXA DE DISPONIBILIDADE DE SANEAMENTO corresponde a uma tarifa cujo objetivo consiste na remuneração da entidade gestora por custos fixos incorridos na construção, conservação e manutenção dos sistemas necessários para a prestação de serviços (vide art. 36º do Regulamento Municipal).
Jurisprudência
Processo 0591/17
10) E A TARIFA VARIÁVEL DE SANEAMENTO, indexada ao volume de água utilizado, consubstanciando a drenagem do esgoto e o devido tratamento (com a designação dada pelo Regulamento Municipal no art. 37º e 38°) aliás, tal como vem alegado/reconhecido pela própria Recorrida, quando se reporta na douta Impugnação Judicial a legislação aplicável ao sector, estes serviços respeitantes a saneamento são efectivamente diferenciados. 11) Termos pelos quais, deve sucumbir a tese peregrina da Recorrente que assenta na defesa da duplicação de tarifas, pois resulta das disposições Regulamentares apenas a existência de uma tarifa fixa e uma tarifa variável, cuja incidência objectiva se encontra inequivocamente explicitada (vide artigo 36º, 37º e 38º do aqui citado Regulamento). 12) A Recorrida confunde os "tarifários bi-partidos" com dupla tributação!! 13) A existência destas tarifas fixas e variáveis, foi legalmente aprovada, estas estão em vigor e em consonância com a Recomendação IRAR nº 01/2009, OBJECTO NO ÂMBITO, DEFINIÇÕES E PRINCÍPIOS GERAIS, que se transcreve, EM DEFINIÇÕES NO PONTO 2.2 alínea K) e I) “Tarifa fixa”, valor aplicado em função de cada intervalo temporal durante o qual o Serviço se encontra disponibilizado ao utilizador final, visando remunerar a entidade gestora por custos fixos incorridos na construção, conservação e manutenção dos sistemas necessários à prestação do serviço; “Tarifa variável”, valor ou conjunto de valores unitários aplicável em função do nível de utilização do serviço, em cada intervalo temporal, visando remunerar a entidade gestora pelo remanescente dos custos incorridos com a prestação do serviço”; TARIFÁRIOS DE ABASTECIMENTO, SANEAMENTO E RESÍDUOS no ponto 3. “Estrutura essencial dos tarifários pontos 3.1.1- 1. Os tarifários de abastecimento, saneamento e gestão de resíduos devem compreender uma componente fixa e uma componente variável, de forma a repercutirem equitativamente os custos por todos os consumidores”. 14) E NA RECOMENDAÇÃO ERSAR nº 02/2010 CRITÉRIOS DE CÁLCULO PARA A FORMAÇÃO DE TARIFÁRIOS APLICÁVEIS AOS UTILIZADORES FINAIS DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA PARA CONSUMO HUMANO, DE SANEAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS URBANAS E DE GESTÃO DE RESÍDUOS URBANOS, que aqui também se transcreve, da Estrutura Tarifária no seu ponto 3., 3.3., alínea a), b), c) e ponto 3.4 "A Recomendação ERSAR nº 01/2009, de 28 de Agosto (“Recomendação Tarifária”), preconiza em primeiro plano a utilização de “tarifários bi-partidos” 13 para os serviços de águas e resíduos prestados a utilizadores finais, i.e. com uma componente fixa (aplicada em função do intervalo de tempo de prestação do serviço) e uma componente variável (aplicada em função do nível de utilização do serviço durante esse período): a) Com efeito, não deve ser utilizada apenas uma tarifa fixa, pois não faz reflectir no utilizador final o volume de água consumido, encoraja o desperdício e emite um sinal errado do ponto de vista ambiental. b) Também não se recomenda que seja utilizada apenas uma tarifa variável, pois não repercute de forma equitativa os custos por todos os utilizadores finais domésticos, beneficiando utilizadores com mais de uma habitação em detrimento de utilizadores com habitação única. c) Efectivamente, a inexistência de uma componente fixa nos tarifários iria penalizar sobretudo as populações mais desfavorecidas que, indirectamente, teriam que suportar os investimentos realizados para proporcionar água a proprietários de segundas residências, a turistas e a veraneantes, em suma, àqueles que exigem desfrutar do serviço, embora possam não o utilizar com regularidade. Em Portugal esta questão é especialmente relevante, na medida em que entre 25% e 30% das famílias dispõem de segunda habitação.
Recomenda-se, consequentemente, que as entidades gestoras utilizem uma estrutura tarifária que combine uma tarifa fixa com uma tarifa variável, pois só assim é possível encontrar a solução mais justa para os utilizadores finais”. Termina pedindo a procedência do recurso e a consequente revogação da sentença recorrida. 1.3. A Recorrida apresentou contra-alegações e formula as respectivas Conclusões (cfr. fls. 399 verso a 402), começando por a suscitar a questão prévia da incompetência do TCA, em razão da hierarquia, por o recurso versar matéria de direito e sendo, por isso, competente para dele conhecer o STA e concluindo, no mais, pela improcedência do recurso. 1.4. Tendo o recurso sido interposto para o TCA Sul foi ali proferido o acórdão de fls. 415 a 425, declarando a incompetência desse Tribunal e a competência do STA, por o recurso versar exclusivamente matéria de direito. 1.5. E remetidos os autos a este STA, o MP emite Parecer, nos termos seguintes: «Recurso interposto por ADC - Águas da Covilhã, EM, sendo recorrida A…………, SA: I - Da admissibilidade do recurso. Tendo o recurso sido interposto ao abrigo do art. 280º nº 5 do C.P.P.T, são invocadas em fundamento do mesmo 4 sentenças alegadamente em sentido contrário à proferida nos autos. As mesmas encontram-se juntas a fls. 248 e ss.. Na sentença recorrida, após analisados os diplomas tidos por enformadores da atividade que foram indicados serem a Lei nº 23/96, de 26/7, que rege os serviços públicos essenciais, a Lei das Finanças Locais (L.F.L.), a L.G.T., o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (R.G.T.A.L.) e o dito Dec.-Lei nº 194/09, de 20/8, foi entendido existir ilegalidade em face da lei habilitante que foi indicada ser o art. 2º deste diploma e por não ser prevista a divisão da taxa de saneamento a dita norma não podia obedecer ao artigo 16º nº 3 da Lei nº 2/07, de 15/1 (a dita LFL, ao tempo aplicável). E nas sentenças indicadas em oposição, proferidas todas pela mesma juíza, entendeu- se não existir tal desconformidade, sendo indicada como lei habilitadora precisamente a norma constante do dito art. 2º do Dec.-Lei nº 194/09, de 20/8. E foi entendido que era possível distinguir os serviços prestados por referência à utilização de um bem do domínio público, o que foi considerado por referência à drenagem das águas residuais e ao tratamento de águas residuais. Afigura-se, pois, ser de admitir o recurso interposto por estarem reunidos os requisitos previstos no dito art. 280º nº 5.
II - Da questão controvertida. Está em causa decidir se as normas previstas nos artigos 37º e 38º do Regulamento municipal de águas residuais da Covilhã nº 26/2011, em que assenta o ato de liquidação impugnado é ilegal ao ter procedido à criação de 2 tarifas/taxas variáveis (tarifa de drenagem e tarifa de tratamento) por ilegalidade face a lei habilitante e que permite a divisão de serviços e tarifas. III - Do mérito. É ainda de observar que no preâmbulo do dito Regulamento se invoca ainda a desatualização do regime legal Dec.-Lei nº 194/09, de 20/8, que aprovou o regime jurídico dos serviços públicos municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais urbanas e de gestão de resíduos urbanos e o previsto nos nºs. 3, 4 e 5 do artigo 62º para se proceder à sua aprovação. Serão, pois, estas as normas habilitantes que foram consideradas. Inserindo-se as mesmas num regime jurídico que é complexo e que tem obtido desenvolvimentos ao longo do tempo, o terem sido previstas tarifas, a título de drenagem e resíduos, afigura-se estar ainda de acordo com a Recomendação 1/2009 do Instituto Regulador de Águas e Resíduos - cfr. fls. 63 e ss. É certo que após ter sido previsto que não devia incidir outra taxa para além das identificadas na dita recomendação, nomeadamente, a título de esgotos, foi ainda admitida a aplicação de tarifários a título de saneamento, com componente fixa e variável, e de resíduos. Por outro lado, e embora na previsão legal respeitante a tarifa de drenagem não se tenha procedido à densificação do que pelo mesmo é abrangido, certo é que no conceito de drenagem se podem incluir várias atividades conducentes à recolha, transporte e destino de águas residuais e ainda de outros produtos, o que se encontrava já previsto no art. 2º al. b) do referido Dec.-Lei quanto a fossas séticas. E não será por ter sido prevista a divisão do tarifário aplicável que é de considerar a norma em causa ilegal. Importa é que a mesma corresponda a vantagens ou utilidades previstas na lei e que os munícipes possam ainda exigir a sua utilização, conforme o saudoso Prof. Saldanha Sanches deixou expresso em Poderes Tributários dos Municípios e Legislação Ordinária, Fiscalidade nº 6, 2001, analisando a jurisprudência - assim, o acórdão nº 357/99 do Tribunal Constitucional. Concluindo: Afigura-se que as normas em causa, constantes do dito Regulamento, não são ilegais por não serem desconformes ao regime legal aplicável entendido que seja possível considerar que no art. 2º do Dec.-Lei nº 194/09, de 20/8, estava já prevista vantagem ou utilidade decorrente de drenagem que os munícipes possam ainda exigir.
A proceder o recurso, é de mandar baixar os autos a fim de que se conheça de demais questões tidas por prejudicadas.» 1.6. Por despacho proferido pelo Relator em 21/6/2017 (fls. 441) suscitou-se a questão da competência do STA, em razão da hierarquia, por o recurso não versar exclusivamente matéria de direito (não obstante o entendimento do TCAS no referido acórdão de fls. 415 a 425) e ordenou-se a notificação das partes para se pronunciarem, querendo sobre tal questão. Nada, porém, tendo dito. 1.7. Com dispensa de vistos, dada a simplicidade da questão a apreciar, cabe apreciar. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes: A) A ADC - Águas da Covilhã, E.M., é uma empresa pública municipal, constituída em 03/03/2006 pelo Município da Covilhã, cujo objecto consiste, além do mais, na gestão e exploração dos serviços municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas [cf. fls. 121 a 124 dos autos]. B) A impugnante é titular de contrato de fornecimento de água junto da ADC - Águas da Covilhã E.M., sendo cliente, do tipo comercial, com o n° 1106138 [cf. fls. 150 dos autos]. C) Do tarifário da ADC - Águas da Covilhã, E.M., em vigor para o ano de 2012, consta, além do mais, o seguinte: CONSUMIDORES NÃO-DOMÉSTICOS Tarifas variáveis (por m3) Água Saneamento (Drenagem e tratamento) Resíduos Sólidos Comercial 2,19 € 2,48 € 1,24 € Industrial 3,21 € 2,48 € 1,24 € Obras e Rega 3,21 € 0,00 € 1,24 €
IPSS e Outros 1,28 € 2,48 € 1,24 € Estado 3,74 € 2,50 € 3,26 € [cf. fls. 54 dos autos]. D) A impugnante foi notificada da factura nº 0751204/19000761, emitida, em 04/04/2012, pela ADC - Águas da Covilhã, E.M., relativa ao consumo do período de 2012/03/02 a 2012/04/02, do …………, com débito a partir de 2012/04/19, no valor total a pagar de 5.903,39 €, do qual o montante de 2.884,39 € corresponde a "Saneamento" [cf. fls. 45 a 46 dos autos]. E) O valor liquidado a título de "Saneamento" encontra-se discriminado, no verso da factura mencionada na alínea anterior, do seguinte modo: (...) Saneamento Tarifa Saneamento1161 x (32d x 12/365d) 1181,00 2.480000 2879,28 E Tarifa Disp Saneamento5.110000 x 1,0 Meses 1,00 5,110000 5,11 E (...)» [cf. fls. 46 dos autos]. F) O débito da factura mencionada na alínea D) foi pago pela impugnante [factualidade não controvertida; cf. artigo 3º da petição inicial e artigo 1º da contestação]. G) Em 10/05/2012, a impugnante apresentou junto da ADC da Covilhã, E.M., reclamação graciosa contra o acto de liquidação da tarifa de saneamento a que se reporta a factura mencionada em D) [factualidade não controvertida; cf. artigo 10º da petição inicial e artigo 1º da contestação]. H) A presente impugnação foi remetida, por site, em 13/08/2012 [cf. fls. 2 dos autos]. 3.1. Julgando procedente a impugnação, a sentença recorrida anulou a liquidação impugnada, na parte em que se refere à “Tarifa de Saneamento”, com a consequente restituição do montante pago, acrescido de juros indemnizatórios.
Discordando, a recorrente sustenta que a sentença enferma de erro de julgamento por considerar uma duplicação de tarifas, pois que não há tal duplicação: existem duas tarifas, na sua vertente fixa e variável, sendo que a tarifa fixa de disponibilidade de saneamento corresponde a uma tarifa cujo objectivo consiste na remuneração da entidade gestora por custos fixos incorridos na construção, conservação e manutenção dos sistemas necessários para a prestação de serviços (art. 36º do Regulamento Municipal) e a tarifa variável de saneamento, indexada ao volume de água utilizado, consubstanciando a drenagem do esgoto e o devido tratamento (com a designação dada pelo Regulamento Municipal nos arts. 37º e 38°). 3.2. Desde já importa referir que, não obstante a recorrente ter inicialmente interposto o recurso à luz do disposto no nº 5 do art. 280º do CPPT, invocando oposição do decidido com as sentenças proferidas nos processos nº 400/11.0BECTB, 497/11.3BECTB, 653/11.4BECTB, 176/12.4BECTB E 225/12.6BECTB, todas do TAF de Castelo Branco, veio, posteriormente, no seguimento da notificação do despacho de fls. 352 requerer a convolação do anterior requerimento de interposição de recurso em requerimento de interposição de recurso nos termos gerais, dado que a acção foi proposta antes da entrada em vigor da Lei nº 82-B/2014, de 31/12 (que alterou as alçadas). Fica assim prejudicada a questão da admissibilidade ou inadmissibilidade do recurso, nesse âmbito apontada pelo MP. 3.3. Como acima se deixou dito, por despacho do relator (fls. 441) foi suscitada a questão da incompetência do STA, em razão da hierarquia, para conhecer do recurso. Questão que importa apreciar desde já, previamente às demais (pois que a sua eventual procedência prejudicará, precisamente, o conhecimento de qualquer outra - cfr. nº 2 do art. 16° do CPPT e arts. 96º e segts. do CPC), sendo que a infracção das regras da competência em razão da hierarquia determina a incompetência absoluta do Tribunal, que é de conhecimento oficioso e pode ser arguida ou suscitada até ao trânsito em julgado da decisão final (cfr. nºs. 1 e 2 do art. 16 do CPPT). Na verdade, tal como resulta da al. b) do art. 26º e da al. a) do art. 38º do ETAF (na redacção da Lei 107-D/2003 de 31.12) e do nº 1 do art. 280° do CPPT), a competência do Supremo Tribunal Administrativo para apreciação dos recursos jurisdicionais interpostos de decisões dos Tribunais Tributários restringe-se, exclusivamente, a matéria de direito, constituindo, assim, uma excepção à competência generalizada do Tribunal Central Administrativo, ao qual compete (cfr. al. a) do art. 38º) conhecer «dos recursos de decisões dos Tribunais Tributários, salvo o disposto na alínea b) do artigo 26°». E em consonância, o nº 1 do art. 280° do CPPT prescreve que das decisões dos tribunais tributários de 1ª instância cabe recurso para o Tribunal Central Administrativo, salvo quando a matéria for exclusivamente de direito, caso em que cabe recurso para a Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo. Reserva-se, portanto, ao Supremo Tribunal Administrativo o papel de tribunal de revista, com intervenção reservada para os casos em que a matéria de facto controvertida no processo esteja estabilizada e apenas o direito se mantenha em discussão.
Sendo que, embora para aferir da competência, em razão da hierarquia, do STA, haja que atentar, em princípio, apenas no teor das conclusões da alegação do recurso (pois por aquelas se define o objecto e se delimita o âmbito deste - cfr. o nº 3 do art. 684° e os nºs. 1 e 3 do art. 635°, ambos do CPC) e verificar se, perante tais conclusões, as questões controvertidas se resolvem mediante uma exclusiva actividade de aplicação e interpretação de normas jurídicas, ou se, pelo contrário, a sua apreciação implica a necessidade de dirimir questões de facto (ou porque o recorrente defende que os factos levados ao probatório não estão provados, ou porque diverge das ilações de facto que deles se devam retirar, ou, ainda, porque invoca factos que não vêm dados como provados e que não são, em abstracto, indiferentes para o julgamento da causa), não deixa de ser necessário confrontar as Conclusões com a própria substância das alegações do recurso, nomeadamente, se nestas se afrontar expressamente a factualidade que suporta a decisão. E se o recorrente suscitar qualquer questão de facto, o recurso já não terá por fundamento exclusivamente matéria de direito, ficando, desde logo, definida a competência do Tribunal Central Administrativo, independentemente da eventualidade de, por fim, este Tribunal vir a concluir que a discordância sobre a matéria fáctica, ou que os factos não provados alegados são irrelevantes para a decisão do recurso. E para efeitos da mesma competência, há, ainda, que atentar, sendo caso disso, se em sede de contra-alegações, vem requerida a ampliação do âmbito do recurso ao abrigo do disposto no art. 636º do CPC. 3.4. No caso, como se sublinha no dito despacho do relator, a recorrente alega, na Conclusão 10ª, factualidade não contemplada no Probatório da sentença, da qual pretende extrair consequência jurídica relevante no sentido da legalidade do acto tributário: ou seja, que a tarifa variável de saneamento quantificada na factura constitui a contrapartida dos encargos respeitantes à exploração dos sistemas públicos de drenagem e de tratamento [das águas residuais] - cfr. factos provados nas als. D) e E). E assim, porque esse facto que suporta a referida Conclusão não é, ao menos em abstracto, irrelevante para a decisão da questão decidenda, até porque «saber o que vai ser objecto da decisão do tribunal e o que terá ou não relevo para chegar a ela é matéria sobre a qual cabe ao tribunal competente para o julgamento pronunciar-se e, por isso, não pode essa mesma matéria ser utilizada para decidir a questão prévia da competência», (Jorge Lopes de Sousa, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, Vol. I, 6ª edição, 2006, Áreas Editora, 2011, anotação 10 ao art. 16º, p. 223-226.) conclui-se que, ao invés do decidido no acórdão do TCAS, o recurso não tem por fundamento único a divergência na interpretação e aplicação da lei, antes contemplando, igualmente, divergência sobre a factualidade julgada provada. Conclui-se, portanto, em procedência da questão prévia suscitada, que o recurso não tem por fundamento exclusivamente matéria de direito, sendo, por isso, competente para o seu conhecimento a Secção do Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo (a infracção das regras da competência em razão da hierarquia determina a incompetência absoluta do Tribunal, que é de conhecimento oficioso e pode ser arguida ou suscitada até ao trânsito em julgado da decisão final - cfr. nºs. 1 e 2 do art. 16º do CPPT). DECISÃO
Termos em que se acorda em declarar este Supremo Tribunal Administrativo incompetente em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso e em declarar (nº 3 do art. 18° do CPPT) competente o Tribunal Central Administrativo Sul (Secção do Contencioso Tributário), para o qual, aliás, a recorrente interpusera o recurso e agora poderá requerer o envio do processo, nos termos do disposto no nº 2 do art. 18º do CPPT. Sem custas. Lisboa, 13 de Setembro de 2017. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.