Processo 01137/21.8BEPRT-A

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO

D..., LDA., pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…), requereu

Providência Cautelar, após instauração de acção administrativa, contra

CMPEA , EM, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Rua (…), e como Interveniente Principal, do lado passivo:

Banco (...), SA. Sociedade Aberta, pessoa colectiva n.º (…), com sede na Praça (…).

A Requerente, no que ora releva, peticionou a procedência da presente providência e, em consequência, que sejam “(…) decretadas as seguintes providências com o efeito previsto no artigo 128.º e 129.º do CPTA:

1) De suspensão de eficácia dos seguintes atos administrativos expressos nas decisões da Requerida de:

a) 12.11.2020 proferida pelo Conselho de Administração, que delibera aprovar o pedido de prorrogação do equilíbrio apresentado pela A. em 20.08.2020, prorrogando o prazo de execução em apenas 5 dias e o pagamento de apenas um valor de € 1.784, 65, indeferindo, por isso a pretensão deduzida pela A. de prorrogação de 361 dias (até 28 de maio de 2021) e o pagamento de um valor apurado de dano de € 563.712,42;

b) 13.08.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (1.ª) sanção contratual no valor de € 82.500,00 por atraso da conclusão da obra;

c) 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (2.ª) sanção contratual no valor de € 171.875,00 por atraso da conclusão de obra;

d) 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aprova a cessação do contrato de empreitada a título de resolução sancionatória e, em sua execução, delibera se proceda à posse administrativa da empreitada executada em 16.12.2020;

2) De intimação da Requerida para se abster de praticar quaisquer atos de execução dos atos administrativos identificados nas anteriores alíneas, nomeadamente, de acionar as garantias prestadas através da garantia bancária n.º 00125-02-2102092, emitida pelo Banco (...), no valor de 85.937,39 euros, e da garantia bancária n.º 00125-02-2213695, emitida pelo Banco (...), no valor de 8.695,74 euros e de praticar a compensação do valor correspondente às sanções contratuais aplicadas, com o valor de faturas vencidas ou vincendas, ou quaisquer outros créditos devidos à Requerente, incluindo as retenções efetuadas pelo Requerida na faturação mensal para efeitos de garantia da boa execução da empreitada,

Por cautela de patrocínio, uma vez que a Requerente desconhece em rigor se a entidade bancária já procedeu à libertação de quaisquer valores,

3) De suspensão do ato já executado, designadamente, pela restituição cautelar de quaisquer valores ou quantias transferidas para a Requerida ou por ela retidas a título de faturas vencidas ou compensações de valores,

(…)”.

Por sentença proferida pelo TAF do Porto foi decidido assim:

I) declarar extinta a instância, nos termos do disposto no artigo 277º alínea e) do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, quanto ao pedido de intimação da Requerida a não accionar as garantias bancárias prestadas e, ao subsequente pedido de a Interveniente Principal não executar as mesmas;

II) indeferir relativamente à Interveniente Principal o pedido de adopção de providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo;

III) deferir em relação à Requerida o pedido de adopção de providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, nos seguintes termos:

a) determino a suspensão da eficácia dos actos de - 12.11.2020 proferida pelo Conselho de Administração, que delibera aprovar o pedido de prorrogação do equilíbrio apresentado pela A. em 20.08.2020, prorrogando o prazo de execução em apenas 5 dias e o pagamento de apenas um valor de € 1.784, 65; - de 13.08.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (1.ª) sanção contratual no valor de € 82.500,00 por atraso da conclusão da obra; - de 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (2.ª) sanção contratual no valor de € 171.875,00 por atraso da conclusão de obra; - de 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aprova a cessação do contrato de empreitada a título de resolução sancionatória e, em sua execução, delibera se proceda à posse administrativa da empreitada executada em 16.12.2020;

e consequentemente,

b) determino a suspensão da execução por compensação do valor correspondente às sanções contratuais aplicadas, com o valor de faturas vencidas ou vincendas, ou quaisquer outros créditos devidos à Requerente, incluindo as retenções efetuadas pela Requerida na faturação mensal para efeitos de garantia da boa execução da empreitada, e restituição cautelar de valores ou quantias retidas a título de faturas vencidas ou compensações de valores.

Desta vem interposto recurso.

Alegando, a Requerida formulou as seguintes conclusões:

A Requerente juntou contra-alegações, concluindo:

a) Objeto do recurso

1. Referem-se as presentes contra-alegações ao recurso interposto pela Requerida CMPEAE – Empresa de Águas e Energia do Município do Porto. EM., ora Recorrente, da douta sentença de fls. ... que, na parte que aqui importa, julgou parcialmente procedente o pedido formulado pela Requerente, aqui recorrida.

b) Pretensão e argumentos da Recorrente

2. A Requerida, ora Recorrente, fundamenta o seu recurso em erro de direito, discordando da douta decisão do Tribunal a quo, na medida em que considera não existir falta de fundamentação relativamente ao ato administrativo praticado em 12/11/2020, que deliberou a prorrogação de prazo da empreitada por 5 dias e a reposição do equilíbrio financeiro no valor de € 1.784,65, consubstanciado na Deliberação 518/ADM/2020 e na Informação Técnica 14093/2020 e dos demais atos suspendendos, designadamente na aplicação de sanções contratuais por atraso na execução da empreitada, por violação dos artigos 152.º, 153.º e 163. n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo.

3. Termina a Recorrente as suas doutas alegações requerendo seja dado provimento ao recurso, revogando-se a sentença recorrida no que concerne à ilegalidade da falta de fundamentação.

c) – Entendimento da Recorrida relativamente às pretensões da Recorrente

4. É entendimento da Recorrida não merecer qualquer censura a douta decisão ora em crise, por não padecer de qualquer erro ou imprecisão, designadamente no que concerne ao entendimento expresso na aplicação dos artigos 152.º, 153.º e 163. n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo, na medida em que julga, indiciariamente, que o ato administrativo sob impugnação nos autos padece de falta de fundamentação, concluindo que resulta provável

que, em sede de ação principal, esta invalidade venha a ser julgada procedente. Pelo que, por essa razão, deve improceder o douto recurso interposto pela Recorrente e manter-se inalterada a douta decisão.

5. Em primeiro lugar importa destacar que não é verdade o alegado pela Recorrente nas suas doutas alegações, quando refere que “E, apesar da sua alegação em 43.º do articulado da aqui Recorrida, a mesma não alegou expressamente não ter compreendido ou aprendido o teor dos atos impugnados, além que manifestou a sua total compreensão quer quanto aos motivos de facto, quer de direito, não se conformando apenas com o teor dos mesmos” (com a devida vénia)

6. A Recorrida permite-se recuperar o texto do seu humilde arrazoado para ilustrar a falta à verdade:

“Entende a Autora que a decisão administrativa (…) padece de falta da fundamentação e omissão de pronúncia. (…) E mesmos que se entenda que ao pronunciar-se da forma como o fez a Ré cumpriu o seu dever de decisão na medida em que se depreende da forma como se expressou um indeferimento (ainda que tácito) do remanescente das pretensões formuladas pela Autora sempre se dirá que a decisão padece de falta de fundamentação na medida em que não se pronuncia sobre todos os aspetos relevantes do pedido formulado. (…)

De ressalvar ainda que o dever de fundamentação, imposto ao caso vertente, designadamente, pelo n.º 1 do artigo 152.º do CPA, e o dever de pronúncia, imposto pelo n.º 1 do artigo 13.º do CPA, determinavam que a Ré se pronunciasse de forma clara e inteligível em relação aos fundamentos apresentados pela Autora quando formulou os pedidos de prorrogação do prazo da empreitada e de reposição do equilíbrio financeiro – o que claramente não sucedeu. (…)

É forçoso concluir-se que a decisão não se encontra devidamente fundamentada. Crê-se, até, que o seguimento decisório não parece inteligível. Pois, não é claro, objetivo e transparente o que quer que se quisesse dizer na decisão ora impugnada.”

7. Apenas por desonestidade intelectual se pode alegar, como a Recorrente faz, que a Recorrida “não alegou expressamente não ter compreendido ou aprendido o teor dos atos impugnados, além que manifestou a sua total compreensão quer quanto aos motivos de facto, quer de direito”.

8. A Recorrida não só alegou expressamente não ter compreendido o teor dos atos como acrescentou que o mesmo não lhe parecia inteligível, não era claro, objetivo e transparente e é natureza do que é ininteligível, que não se entenda.

9. A Recorrida não só alegou que não compreendeu a decisão como alegou também que ninguém – com referência ao homem médio – poderia compreender a decisão, dada a sua falta de fundamentação.

10. Ainda assim, não se percebe em que medida a (falsa) alegação da Recorrente poderia relevar no quadro das suas alegações, uma vez que o vício de falta de fundamentação e omissão de pronúncia é arguido e serve de fundamento. Se assim não fosse não poderia o Tribunal a quo sobre ele ter-se pronunciado, sob pena de exceder a pronúncia – vício esse que a Recorrente não argui, obviamente, porque não pode!

11. Em segundo lugar, apesar da muito douta e esforçada alegação, salvo melhor entendimento, a Recorrente em todo o seu arrazoado lavra em erro, confundindo o que é o procedimento administrativo – para ele remetendo as mais das vezes, o que é o ato administrativo impugnado e relativamente ao qual foi apontada a falta de fundamentação e, procurando, sempre que possível, fazer equivaler um ao outro.

12. Veja-se (com a devida vénia):

“Na verdade, como resultou demonstrado em sede de ação principal, e de oposição de providência cautelar e de que a mesma é dependente, a fundamentação da aqui Recorrente no âmbito do processo administrativo é exaustiva e conclusiva.

E que, a aqui Recorrida, percebeu o seu conteúdo do ato/s administrativos/s em crise.” (com a devida vénia)

13. Ora, o ato administrativo impugnado corresponde à decisão de prorrogação de prazo e reequilibro que, como bem refere a douta sentença em crise “(…) a decisão da Requerida a este propósito, composta pela “deliberação 518/ADM/2020” e a “informação técnica 14093/2020””.

14. A decisão em causa apenas tem uma informação técnica de suporte que, nos aspetos citados na douta sentença ora em crise, refere o seguinte: “Não obstante de na informação técnica atrás aludida estar, tacitamente, analisado e respondido o conteúdo apresentado no Pedido de Prorrogação de Prazo, a Deng-PO entende, por bem, ainda que de forma redundante, apresentar/reiterar a análise já realizada.” Sendo certo que, nas restantes sete páginas que compõe essa informação, de acordo com a citação, são NOVAMENTE repetidas as mesmas “explicações”.

15. Por isso, ao contrário do que a Recorrente pretende fazer crer, não existem mais explicações ou fundamentações além daquelas que constam da informação junta com a deliberação – essas são as únicas explicações e, como consta do próprio documento, são repetidas e reiteradas.

16. A verdade é que, em toda a douta exposição da Recorrente nas suas doutas alegações, convocando documentos constantes do Processo Administrativo, mas que não constam da fundamentação da decisão, quer por não serem juntos, quer por não serem sequer citados ou referidos, a Recorrente não logra esclarecer a dúvida incontornável expressa pela Recorrida nos autos e bem evidenciada pelo Tribunal a quo na sentença:

17. “o Tribunal verifica que, pese embora a pretensão deduzida pela Requerente haja sido analisada e alvo de uma pronúncia expressa, a verdade é que a mesma carece de fundamentação em diversos pontos. Com efeito, designadamente no que concerne aos motivos invocados pela Requerente em “1. Aditamento” do referido requerimento [cfr. ponto H) do probatório], a decisão final padece de falta de fundamentação. De facto, analisada a informação técnica que sustenta a deliberação aprovada em Conselho de Administração [cfr. pontos L) e S) do probatório], neste aspecto, em “a) realização de trabalhos complementares”, a Requerida limita-se a referir que “(…) a) os trabalhos a executar decorreram de alterações ao projeto, sendo que apenas o trabalho de microestacas e anel de coroamento, originaram impacto no prazo global da empreitada, isto em 2 (dois) e 3 (três) dias, respetivamente; (…)”. E, prosseguindo não se retira dos demais argumentos aduzidos pela Requerida a necessária fundamentação, isto é, aquela que permita ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo-valorativo do decisor para, in casu, a desconsideração dos demais trabalhos indicados em “1. Aditamento” como motivo de prorrogação do prazo de execução da obra; nem mesmo qual a razão para que os trabalhos que foram, de facto, considerados como justificativos da prorrogação do prazo de execução da obra obtivessem a aprovação de uma prorrogação de 2 e 3 dias, ao invés dos 41 dias (para as microestacas da frente 4) e de 24 dias para (betão na viga de coroamento) conforme reclamado pela Requerente, respetivamente.”

18. De facto, não obstante toda a douta alegação da Recorrente, permanece por explicar a qualquer destinatário daquela decisão quais os motivos para desconsiderar os demais trabalhos indicados no 1. Aditamento e nem mesmo a razão para a prorrogação ser de apenas de 2 e 3 dias ao invés de 41 e 24 dias.

19. Relativamente à alegação do entendimento sufragado pela jurisprudência, a título de mero exemplo, expresso no douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo

04268/08, de 12.07.2012, relator, Ana Celeste Carvalho, disponível em www.dgsi.pt, e que a Recorrente cita na parte “(…) Não procede a falta de fundamentação do ato, enquanto vício de natureza formal, se for possível conhecer, ainda que de forma sucinta e abreviada, quer a fundamentação de facto, quer a fundamentação de direito, sendo essa fundamentação compreendida pelo destinatário direto do ato, que se dispõe a impugná-lo

contenciosamente, organizando a sua defesa de forma racional.”, importa convocar toda a decisão e não apenas umas das conclusões que, isoladamente, perde todo o contexto e permite extrair conclusões contrárias àquelas que sustente.

20. Refere o mesmo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, processo 04268/08, de 12.07.2012, relator, Ana Celeste Carvalho, disponível em www.dgsi.pt, que:

“(…) Apenas estará fundamentado o ato que, por revelar os motivos de facto e de direito, com referência à aplicação dos normativos aplicáveis, permita compreender as razões que estiveram na sua base, o que no caso, se verifica, quer em relação aos seus destinatários, quer em relação a qualquer declaratório médio.”

21. Na deliberação em crise, consta o douto parecer jurídico a que a Recorrente se refere nas suas doutas alegações como “Parecer Jurídico: 14227/2020” que diz o seguinte:

“Parecer Jurídico: 14227/2020 – Considerando os fundamentos elencados na informação da DEPO, conclui-se que, analisado o pedido de prorrogação em apreço, nada se vislumbra que possa obstar juridicamente à aprovação da prorrogação de prazo e à reposição do equilíbrio financeiro, requeridas.”

22. Ora, o conteúdo do parecer jurídico em causa não só não esclarece qualquer razão para o deferimento expresso na deliberação de prorrogação de 5 dias, em vez dos 361 dias pedidos, e de reposição do equilíbrio financeiro no valor de 1.784,65€, em vez dos 563.712,42€ pedidos, como afirma que o deferimento deveria ser total, como requerido.

23. Se o parecer jurídico é fundamentação da deliberação impugnada então está em clara contradição com ela porque declara que nada obsta à aprovação da prorrogação de prazo e à reposição do equilíbrio financeiro, como REQUERIDAS.

24. O parecer em causa não viabiliza a aprovação da prorrogação de prazo e à reposição do equilíbrio financeiro PROPOSTA pelos serviços da Recorrente (parcial), ele viabiliza a aprovação da prorrogação de prazo e a reposição do equilíbrio financeiro como REQUERIDAS pela Recorrida.

25. Pelo que, não só existe falta de fundamentação, como é inevitável considerar que o parco arrazoado está em clara oposição com a decisão, tornando-a ininteligível.

26. Note-se que a fundamentação do ato administrativo não é um preciosismo, ela tem de ser convocada na decisão e, no caso particular, não foi! Não se vislumbra fundamentação coerente, de facto nem de direito, que torne a decisão inteligível e, a admitir-se existir uma sombra de tal fundamentação, ela é até contraditória com a decisão.

27. Em todo o caso, o que parece claro é que não é possível conhecer, ainda que de forma sucinta e abreviada, quer a fundamentação de facto, quer a fundamentação de direito e, muito menos, compreender a decisão – o que coloca em causa a sua impugnação contenciosa, como é óbvio.

28. Certamente, foi este o raciocínio que, relativamente à decisão em crise, o douto Tribunal a quo, seguiu e que, como vem de se referir, não se vê motivo para que seja julgado de outro modo.

NESTES TERMOS

e mais de direito aplicáveis que suprirão deve ser improcedente o recurso interposto e, em consequência manter-se integralmente a douta decisão proferida pelo Tribunal "a quo".

ASSIM SE FARÁ JUSTIÇA!

O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.

Cumpre apreciar e decidir.

FUNDAMENTOS

DE FACTO

Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:

A). Em 04.10.2021, foi publicado no Diário da República n.º 192, II Série, Parte L, o «Anúncio de Procedimento n.º 8293/2017», relativo à empreitada de obra pública cujo objecto é a “Musealização da Galeria do Rio da Vila”, posteriormente rectificado pelo anúncio n.º 329/2017, publicado em 22.12.2017, no Diário da República n.º 245, II Série, Parte L. – cfr. documento n.º 7 junto com o requerimento inicial;

B). O teor do “caderno de encargos – cláusulas jurídicas gerais” da empreitada mencionada no ponto que antecede que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
 (…)” - cfr. processo administrativo;

C). Entre a Requerente e a Requerida foi outorgado “Contrato de Empreitada – Musealização da Galeria do Rio Vila” cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr.

documento n.º 8 junto com o requerimento inicial;

D). Com data de 23.07.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação n.º 12736/2020”, sob o assunto “Notificação de Intenção de aplicação de Multas n.º 1”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr. fls. 291 e 292 do processo administrativo;

E). Com data de 28.07.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 12736/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” – cfr. fls. 293 do processo administrativo; 
F). Em reunião do Conselho de Administração da Requerida, de 13.08.2020, foi apresentada a “proposta de deliberação DEL/348/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, proponho:

- A aprovação da intenção da aplicação da sanção contratual, no valor de €91.093,64 (..), À D..., Lda., por incumprimento do prazo global estabelecido para conclusão da empreitada designada por Concurso Público PC 337/2017 – Musealização da Galeria Rio de Vila.

- que nos termos dos artigos 121.º e 122.º do CPA, aplicáveis ao caso por força do n.º 2 do artigo 308.º do CCP, seja concedido ao empreiteiro, um prazo de dez dias úteis a contar da notificação da presente deliberação, para se pronunciar em audiência prévia, querendo-o. (…)” – cfr. fls. 294 do processo administrativo;

G). Com data de 17.08.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” – cfr. fls. 295 do processo administrativo;

H). A Requerente remeteu à Requerida uma carta registada, com data de 20.08.2020, sob o “Assunto: 18RU0005 – ÁGUAS PORTO – MUSEALIZAÇÃO DA GALERIA DO RIO DA VILA – Reequilíbrio financeiro do contrato de empreitada”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 437 a 455 do processo administrativo;

I). Com data de 04.09.2020, a Requerente endereçou à Requerida uma carta, sob o

“Assunto: Audiência Prévia || V/ Ref.: 01961/2020 – CP PC 337/2017 - Musealização da Galeria Rio da Vila – intenção de aplicação de sanção”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr.

fls. 298 a 309 do processo administrativo;

J). Com data de 19.10.2020, a sociedade «Ferreira Lemos Engenharia» elaborou documento intitulado “Análise do Pedido de Reequilíbrio Financeiro”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

Em conclusão, há facto para conceder apenas 5 (cinco) dias de prazo de calendário para prorrogação.

(…)” - cfr. fls. 344 a 352 do processo administrativo;

K). Com data de 03.11.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação n.º 14090/2020”, sob o assunto “Decisão de aplicação de multas n.º 1 || Notificação de Intenção de aplicação de Multas n.º 2”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

Conclusão

Face ao exposto, considera-se que os argumentos apresentados pela entidade Executante não se revestem de validade para justificar os 53 dias de atraso, considerando-se que, do ponto de vista técnico, os argumentos se apresentam válidos para a justificação de 5 dias de atraso.

Neste seguimento, propõe-se, pelo incumprimento do prazo da empreitada em 48 dias, a Decisão de Aplicação de Sanção Contratual, conforme disposto no quadro “Proposta de Decisão de Aplicação de Sanções Contratuais”, do Anexo 1.

2. Notificação da intenção de aplicação de multas n.º2 (…)” - cfr. fls. 310 a 313 do processo administrativo;

L). Com data de 03.11.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação n.º 14093/2020”, sob o assunto “Prorrogação de prazo n.º 2 || Reequilíbrio Financeiro n.º 2”, cujo

teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 340 a 343 do processo administrativo;

M). Com data de 06.11.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação n.º 14172/2020”, sob o assunto “Incumprimento de Ordens por parte da Entidade Executante”, cujo

teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 415 e 416 do processo administrativo;

N). Com data de 10.11.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 14090/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 314 a 319 do processo administrativo;

O). Com data de 10.11.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 14093/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 353 a 357 do processo administrativo;

P). Com data de 10.11.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 14172/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 417 e 422 do processo administrativo;

Q). Em reunião do Conselho de Administração da Requerida, de 12.11.2020, foi apresentada a “proposta de deliberação DEL/514/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Face ao exposto, proponho:

- A aprovação do valor da sanção pecuniária de €82.500,00, recalculado pela DE-PO, corrigida com base na análise técnica aos fundamentos apresentados, que corresponde ao atraso contratual de 48 dias (€1.718,75 x 48 dias);

- Que a intenção de aplicação da sanção pecuniária aprovada em 13.08.2020, se torne definitiva, aplicando-se ao empreiteiro D..., LDA, a sanção contratual pecuniária, recalculada em €82.500,00 (…). (…)” - cfr. fls. 320 do processo administrativo;

R). Em reunião do Conselho de Administração da Requerida, de 12.11.2020, foi apresentada a “proposta de deliberação DEL/515/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, proponho:

- A aplicação da sanção contratual, no valor de €171.875,00 (…), à D..., Lda., por incumprimento do prazo estabelecido para a conclusão da empreitada (100 dias, contados desde

24.07.2020 a 31.10.2020 x 1.718,75€/dia), designada por CP PC 337/2017 – Musealização da Galeria Rio de Vila.

- Que nos termos do dos artigos 121.º e 122.º do CPA, aplicáveis ao caso por força do n.º2 o artigo 308.º do CCP, seja concedido ao empreiteiro, um prazo de dez dias úteis a contar da notificação da presente deliberação, para se pronunciar em audiência prévia, querendo-o. (…)”- cfr. fls. 389 do processo administrativo;

S). Em reunião do Conselho de Administração da Requerida, de 12.11.2020, foi apresentada a “proposta de deliberação DEL/518/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, apresento a seguinte Proposta:

1. Aprovação da prorrogação do prazo no contrato de empreitada celebrado com a D..., LDA, CP PC 337/2017 – Musealização do Rio da Vila, em 5 dias,

2. A reposição do equilíbrio financeiro no valor de €1.784,65 (…), acrescendo IVA à taxa legal em vigor, correspondente a €356,93/dia x 5 dias. (…)

(…)”- cfr. fls. 358 do processo administrativo;

T). Em reunião de 12.11.2020 do Conselho de Administração da Requerida foi apresentada e aprovada a “proposta de deliberação DEL/522/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, proponho:

- A resolução sancionatória do contrato, nos termos e para os efeitos das disposições

conjugadas dos artigos 329º, 330.º, alínea c), e 333.º alíneas b), c) e) do CCP.

- Que nos termos do dos artigos 121.º e 122º do CPA, seja concedido ao empreiteiro, um prazo de dez dias úteis a contar da notificação da presente deliberação, para se pronunciar em audiência prévia, querendo-o.

(…)” - cfr. fls. 429 do processo administrativo;

U). Com data de 13.11.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 321 do processo administrativo;

V). Com data de 13.11.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)

Anexo: Deliberação 518/ADM/2020 
Informação Técnica 14093/2020

(…)” - cfr. fls. 359 do processo administrativo;

W). Com data de 13.11.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 390 do processo administrativo;

X). Com data de 13.11.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 430 do processo administrativo;

Y). Com data de 30.11.2020, a Requerente endereçou à Requerida uma carta, sob o

“Assunto: Audiência Prévia || V/ Ref.: 02946/2020 – CP PC 337/2017 – Empreitada Musealização da Galeria Rio da Vila – Intenção de aplicação de Sanção Contratual (2ª)”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr. fls. 391 a 398 do processo administrativo;

Z). Com data de 02.12.2020, a Requerente endereçou à Requerida uma carta, sob o

“Assunto: Audiência Prévia || V/ Ref.: 02965/2020 – CP PC 337/2017 – Empreitada Musealização da Galeria Rio da Vila – Resolução Sancionatória do Contrato”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr. fls. 431 a 435 do processo administrativo;

AA). Com data de 04.12.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação n.º 14584/2020”, sob o assunto “Decisão de aplicação de multas n.º 1 || Notificação de aplicação de Multas n.º 2”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…)

2.4. Conclusão

Face ao exposto, considera-se que os argumentos apresentados pela Entidade Executante não se revestem de validade para justificar os 148 dias de atraso.

Neste seguimento, e analisada a pronuncia a DENG- PO propõe a manutenção da Decisão de Aplicação de Sanção contratual n.º 2, conforme disposto no quadro “Proposta de Decisão de Aplicação de Sanções Contratuais” do Anexo 1.

(…)” - cfr. fls. 399 a 403 do processo administrativo;

AB). Com data de 04.12.2020, pelos serviços da Requerida foi proferida a “informação

n.º 14586/2020”, sob o assunto “Resolução Sancionatória do Contrato”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 456 e 457 do processo administrativo;

AC). Com data de 09.12.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 14584/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 404 a 410 do processo administrativo;

AD). Com data de 09.12.2020, foi emitido “parecer jurídico” relativo à “informação n.º 14586/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 458 a 463 do processo administrativo;

AE). Em reunião do Conselho de Administração da Requerida foi apresentada a “proposta de deliberação DEL/564/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, proponho:

- Que o projeto de decisão deliberado em 12.11.2020 se torne definitivo, aplicando-se ao empreiteiro D..., Lda. a sanção contratual pecuniária, no valor de €171.875,00 (…). (…)”- cfr. fls. 411 do processo administrativo;

AF). Em reunião de 10.12.2020 do Conselho de Administração da Requerida foi apresentada e aprovada a “proposta de deliberação DEL/566/ADM/2020”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Nestes termos, proponho:

- o indeferimento da pronuncia apresentada pela DAP, Lda., transformando-se o projeto de decisão comunicado em decisão definitiva, rescindindo-se o contrato em questão, a título de resolução sancionatória, nos termos e com os fundamentos do parecer da Direção Jurídica e de contencioso – Serviços Jurídicos;

- que seja o empreiteiro notificado da presente deliberação, procedendo-se nessa notificação ao agendamento da data para a posse administrativa da empreitada para o dia 16 de dezembro de 2020, pelas 14h30, na Rua Mouzinho da Silveira, junto ao n.º 79 (frente 4 da empreitada).

(…)”- cfr. fls. 464 do processo administrativo;

AG). Com data de 11.12.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 412 do processo administrativo;

AH). Com data de 11.12.2020, a Requerida endereçou à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 465 do processo administrativo;

AI). Com data de 16.12.2020, a Requerente endereçou à Requerida uma carta, sob o

“Assunto: Posse Administrativa || V/ Ref.: 03448/2020 – CP PC 337/2017 – Empreitada Musealização da Galeria Rio da Vila – Resolução Sancionatória do Contrato e tomada de posse administrativa”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. - cfr. fls. 466 a 476 do processo administrativo;

AJ). Com data de 16.12.2020, foi elaborado e subscrito “auto de posse administrativa”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido. – cfr. documentos juntos com o requerimento inicial, constante de fls. 299 e ss. dos autos «SITAF»;

AK). Com data de 02.04.2018, o Banco (...) prestou a “garantia bancária nr.º 00125-02-2102092”, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e da qual consta tratar-se de garantia bancária autónoma e à primeira solicitação, no valor de 85.937,39€, a pedido da aqui Requerente e tendo como beneficiária a Requerida CMPEA. - cfr. documentos juntos com o requerimento inicial, constante de fls. 299 e ss. dos autos «SITAF»;

AL). Com data de 09.06.2020, o Banco (...) prestou a “garantia bancária nr.º 00125-02-2213695”, cujo teor aqui se dá or integralmente reproduzido, e da qual consta tratar-se de garantia bancária autónoma e à primeira solicitação, no valor de 8.695,74€, a pedido da aqui Requerente e tendo como beneficiária a Requerida CMPEA. - cfr. documentos juntos com o requerimento inicial, constante de fls. 299 e ss. dos autos «SITAF»;

AM). Com data de 29.01.2021, por correio registado com aviso de recepção, a Requerida remeteu à Interveniente Principal uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 459 e ss. dos autos «SITAF»;

AN). Com data de 12.10.2021, por correio registado com aviso de recepção, a Requerida remeteu à Interveniente Principal uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 459 e ss. dos autos «SITAF»;

AO). Com data de 21.10.2021, a Interveniente Principal remeteu à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 564 e ss. dos autos «SITAF»;

AP). Com data de 21.10.2021, a Interveniente Principal remeteu à Requerente uma carta, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 565 e ss. dos autos «SITAF»; 
AQ). A Interveniente Principal em 05.11.2021 emitiu documento, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 479 e ss. dos autos «SITAF»;

AR). A Interveniente Principal em 05.11.2021 emitiu documento, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”- cfr. fls. 479 e ss. dos autos «SITAF»;

AS). Por mensagem de correio electrónico datada de 11.11.2021, a Interveniente Principal informou a Requerente do seguinte: “(…) O Banco foi executado e pagou o respetivo valor em 5 de Novembro de 2021, data a partir da qual a D... se constituiu devedora do Banco e necessita liquidar respetivo valor em divida.

Deste modo, decorridos 5 dias, a necessidade da D... liquidar esse valor ao Banco é premente e imediata. (…)” - cfr. fls. 443 e ss. dos autos «SITAF»;

AT). A Requerente elaborou um documento denominado “planeamento de tesouraria”, cujo teor aqui se dá por reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)”. - cfr. fls. 587 dos autos «SITAF»;

AU). Em 19.11.2021, no Banco (…)», a Requerente detinha um saldo positivo de 221.873,64€. - cfr. fls. 588 dos autos «SITAF»;

AV). Em 18.11.2021, no Banco (…), na opção “posição integrada”, a Requerente detinha um saldo positivo de 62.330,85€. - cfr. fls. 589 dos autos «SITAF»;

AW). Em 19.11.2021, na Caixa Geral de Depósitos, na “(…) - EUR - Conta

Extracto”, a Requerente detinha um saldo positivo de 23.220,41€. - cfr. fls. 590 dos autos «SITAF»;

AX). Em data não apurada, no Banco (…), na opção “aplicações à vista | saldos diários”, a Requerente detinha um saldo positivo de 286.413,21€. - cfr. fls. 591 dos autos «SITAF»;

AY). A Requerente, com data de 19.11.2021, elaborou um documento denominado “Listagem de planeamento de lotes de contas correntes”, cujo teor aqui se dá por reproduzido. - cfr. fls. 592 e ss. e 603 e ss. dos autos «SITAF»;

AZ). A Requerente, com data de 19.11.2021, elaborou um documento denominado

“Folha de férias por empregado – grupos de abonos || data processamento: 01/10/2021 até

31/10/2021”, cujo teor aqui se dá por reproduzido. - cfr. fls. 605 e ss. dos autos «SITAF»;

BA). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e quanto a “Consulta de garantias”, a

Caixa Geral de Depósitos emitiu a seguinte listagem: “(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 607 dos autos «SITAF»;

BB). Em 01.11.2021, relativamente à Requerente e à “Conta à Ordem nº:

(…)”, quanto ao “Extracto Mensal de Garantias Emitidas e Avales”, o Banco (...) emitiu a seguinte listagem: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]
(…)” - cfr. fls. 608 e 609 dos autos «SITAF»;

BC). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e quanto a “garantias”, o Banco

Santander emitiu a seguinte listagem: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 610 dos autos «SITAF»;

BD). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Consultar movimentos e plano financeiro”, a Caixa Geral de Depósitos emitiu o seguinte documento: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 611 dos autos «SITAF»;

BE). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Consultar movimentos e plano financeiro”, a Caixa Geral de Depósitos emitiu o seguinte documento: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 612 dos autos «SITAF»;

BF). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro | Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 613 dos autos «SITAF»;

BG). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro | Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 614 dos autos «SITAF»; 
BH). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro | Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…) 
[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 615 dos autos «SITAF»;

BI). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro |

Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 616 dos autos «SITAF»;

BJ). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro |

Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 617 dos autos «SITAF»;

BK). Em 19.11.2021, relativamente à Requerente e na opção “Crédito Financeiro |

Empréstimo”, o Banco (...) emitiu o seguinte documento: “(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)” - cfr. fls. 618 dos autos «SITAF»;

BL). A Requerente reembolsou a Interveniente Principal dos montantes por esta pagos à Requerida em decorrência do acionamento das garantias bancárias identificadas em AK) e AL)

supra. - cfr. por acordo (artigo 13º do requerimento da Requerente constante de fls. 581 e ss. e artigo 5º do requerimento da Interveniente constante de fls. 627 e ss. dos autos «SITAF»);

Bm). O requerimento inicial relativo à presente foi lide foi apresentado em juízo no dia

26.10.2021, por correio electrónico. - cfr. fls. 1 dos autos (suporte físico);

DE DIREITO

Está posta em causa a sentença que ostenta este discurso fundamentador, na parte que ora releva:

(….)

Para a providência cautelar ser concedida deve o Tribunal concluir que é provável, de forma indiciária, que a pretensão formulada ou a formular no processo principal seja julgada procedente (cfr. artigo 120º n.1 do CPTA), isto é, concluir pela aparência do bom direito.

Naturalmente que “esta apreciação deve ser feita em termos de sumario cognitio, com base em juízos de verosimilhança, de mera previsibilidade ou razoabilidade, face aos factos e alegações

(indiciários) que são trazidos pela Requerente para os autos” (cfr. acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, datado de 22.08.2019, proferido no âmbito do Processo nº 580/18.4BEBJA).

O que cumpre ao Tribunal é analisar, de modo sumário e perfuntório, qual a probabilidade de procedência das causas de invalidade dos actos suspendendos, invocadas pela Requerente.

Ora,

No tocante ao acto de 12.11.2020 que deliberou a prorrogação do prazo da empreitada por 5 dias e a reposição do equilíbrio financeiro no valor de 1.784,65€ [cfr. ponto S) do probatório], considerando que esta deliberação foi tomada na sequência de pedido que, nesse sentido, em 20.08.2020, a Requerente endereçou à Requerida, no qual reclamava uma prorrogação de 361 dias e o pagamento da quantia de 563.712,42€ [cfr. ponto H) do probatório].

Analisada a decisão da Requerida a este propósito, composta pela “deliberação 518/ADM/2020” e a “informação técnica 14093/2020”, conforme notificada à Requerente [cfr. pontos L), S), e V) do probatório], o Tribunal verifica que, pese embora a pretensão deduzida pela Requerente haja sido analisada e alvo de uma pronúncia expressa, a verdade é que a mesma carece de fundamentação em diversos pontos.

Com efeito, designadamente no que concerne aos motivos invocados pela Requerente em “1. Aditamento” do referido requerimento [cfr. ponto H) do probatório], a decisão final padece de falta de fundamentação. De facto, analisada a informação técnica que sustenta a deliberação aprovada em Conselho de Administração [cfr. pontos L) e S) do probatório], neste aspecto, em

“a) realização de trabalhos complementares”, a Requerida limita-se a referir que “(…) a) os trabalhos a

executar decorreram de alterações ao projecto, sendo que apenas o trabalho de microestacas e anel de coroamento, originaram impacto no prazo global da empreitada, isto em 2 (dois) e 3 (três) dias, respetivamente; (…)”. E, prosseguindo não se retira dos demais argumentos aduzidos pela Requerida a necessária fundamentação, isto é, aquela que permita ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo-valorativo do decisor para, in casu, a desconsideração dos demais trabalhos indicados em “1. Aditamento” como motivo de prorrogação do prazo de execução da obra; nem mesmo qual a razão para que os trabalhos que foram, de facto, considerados como justificativos da prorrogação do prazo de execução da obra obtivessem a aprovação de uma prorrogação de 2 e 3 dias, ao invés dos 41 dias (para as microestacas da frente 4) e de 24 dias para (betão na viga de coroamento) conforme reclamado pela Requerente, respectivamente.

Destarte, por indiciariamente o identificado acto padecer de falta de fundamentação, resulta provável que, em sede de acção principal, esta invalidade venha a ser julgada procedente.

E, sendo assim, uma vez que a decisão contida no referido acto pode contender com o teor das decisões dos demais actos suspendendos, designadamente na aplicação das sanções contratuais por atraso na execução da empreitada, a verdade é que é provável que estes padeçam, por esse motivo, de invalidade derivada.

Mostra-se, assim, preenchido o requisito do fumus boni iuris necessário ao decretamento de uma providência cautelar.

X

Está posta em causa esta sentença, na parte que julgou:

“III) deferir em relação à Requerida o pedido de adopção de providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo, nos seguintes termos:

a) determino a suspensão da eficácia dos actos de - 12.11.2020 proferida pelo Conselho de Administração, que delibera aprovar o pedido de prorrogação do equilíbrio apresentado pela A. em 20.08.2020, prorrogando o prazo de execução em apenas 5 dias e o pagamento de apenas um valor de € 1.784, 65; - de 13.08.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (1.ª) sanção contratual no valor de € 82.500,00 por atraso da conclusão da obra; - de 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aplica à A. uma (2.ª) sanção contratual no valor de € 171.875,00 por atraso da conclusão de obra; de 10.12.2020, proferida pelo Conselho de Administração, que aprova a cessação do contrato de empreitada a título de resolução sancionatória e, em sua execução, delibera se proceda à posse administrativa da empreitada executada em

16.122020; e consequentemente,

b) determino a suspensão da execução por compensação do valor correspondente às sanções contratuais aplicadas, com o valor de faturas vencidas ou vincendas, ou quaisquer outros créditos devidos à Requerente, incluindo as retenções efetuadas pelo Requerida na faturação mensal para efeitos de garantia da boa execução da empreitada, e restituição cautelar de valores ou quantias retidas a título de faturas vencidas ou compensações de valores.”

A Requerida, ora Recorrente, fundamenta o seu recurso em erro de direito, discordando da decisão do Tribunal a quo, na medida em que considera não existir falta de fundamentação relativamente ao ato administrativo praticado em 12/11/2020, que deliberou a prorrogação de prazo da empreitada por 5 dias e a reposição do equilíbrio financeiro no valor de € 1.784,65, consubstanciado na Deliberação 518/ADM/2020 e na Informação Técnica 14093/2020 e dos demais atos suspendendos, designadamente na aplicação de sanções contratuais por atraso na execução da empreitada, por violação dos artigos 152.º, 153.º e 163. n.º 1 do Código de Procedimento Administrativo.

Deste modo, termina a Recorrente as suas alegações requerendo a revogação da sentença recorrida no que concerne à ilegalidade da falta de fundamentação.

Cremos que carece de razão.

A sentença julga, indiciariamente, que o ato administrativo sob impugnação nos autos padece de falta de fundamentação, concluindo que resulta provável que, em sede de ação principal, esta invalidade venha a ser julgada procedente.

Em primeiro plano importa destacar que não é verdade o alegado pela Recorrente nas suas alegações, quando refere que “E, apesar da sua alegação em 43.º do articulado da aqui Recorrida, a mesma não alegou expressamente não ter compreendido ou apreendido o teor dos atos impugnados, além que manifestou a sua total compreensão quer quanto aos motivos de facto, quer de direito, não se conformando apenas com o teor dos mesmos”.

Entendeu a Requerente que a decisão administrativa relativa aos pedidos de prorrogação do prazo da empreitada e de reposição do equilíbrio financeiro padecia de falta da fundamentação. Com efeito, o pedido de prorrogação de prazo formulado foi de 361 dias e a Requerida, na sua decisão, diz apenas que prorroga o prazo de execução da obra em 5 dias, nada dizendo em relação aos restantes 356. Depreende-se, é certo, da restante documentação junta, um indeferimento tácito; no entanto, entendemos que incumbia sobre a Requerida um dever de pronúncia clara relativamente à totalidade do pedido formulado. E o mesmo sucede em relação ao pedido de reposição do equilíbrio financeiro.

Como sentenciado, no tocante ao acto de 12.11.2020 que deliberou a prorrogação do prazo da empreitada por 5 dias e a reposição do equilíbrio financeiro no valor de 1.784,65€ [cfr. ponto S) do probatório], considerando que esta deliberação foi tomada na sequência de pedido que, nesse sentido, em 20.08.2020, a Requerente endereçou à Requerida, no qual reclamava uma prorrogação de 361 dias e o pagamento da quantia de 563.712,42€ [cfr. ponto H) do probatório].

Analisada a decisão da Requerida a este propósito, composta pela “deliberação 518/ADM/2020” e a “informação técnica 14093/2020”, conforme notificada à Requerente [cfr. pontos L), S), e V) do probatório], o Tribunal verifica que, pese embora a pretensão deduzida pela Requerente haja sido analisada e alvo de uma pronúncia expressa, a verdade é que a mesma carece de fundamentação em diversos pontos.

Com efeito, designadamente no que concerne aos motivos invocados pela Requerente em “1. Aditamento” do referido requerimento [cfr. ponto H) do probatório], a decisão final padece de falta de fundamentação. De facto, analisada a informação técnica que sustenta a deliberação aprovada em Conselho de Administração [cfr. pontos L) e S) do probatório], neste aspecto, em

“a) realização de trabalhos complementares”, a Requerida limita-se a referir que “(…) a) os trabalhos a executar decorreram de alterações ao projecto, sendo que apenas o trabalho de microestacas e anel de coroamento, originaram impacto no prazo global da empreitada, isto em 2 (dois) e 3 (três) dias, respetivamente; (…)”. E, prosseguindo não se retira dos demais argumentos aduzidos pela Requerida a necessária fundamentação, isto é, aquela que permita ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo-valorativo do decisor para, in casu, a desconsideração dos demais trabalhos indicados em “1. Aditamento” como motivo de prorrogação do prazo de execução da obra; nem mesmo qual a razão para que os trabalhos que foram, de facto, considerados como justificativos da prorrogação do prazo de execução da obra obtivessem a aprovação de uma prorrogação de 2 e 3 dias, ao invés dos 41 dias (para as microestacas da frente 4) e de 24 dias para (betão na viga de coroamento) conforme reclamado pela Requerente, respectivamente. (sublinhados nossos).

Ademais, o segmento decisório não se apresenta inteligível, pois, não é claro, objetivo e transparente o que quer que se quisesse dizer na decisão ora impugnada.

Ora, decorre da lei - artigo 125º/2 do antigo CPA, atual artigo 153º/2 - que “Equivale à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareçam concretamente a motivação do acto.”

Aliás, a Requerente/Recorrida não só alegou expressamente não ter compreendido o teor dos atos como acrescentou que o mesmo não lhe parecia inteligível, não era claro, objetivo e transparente.

A Recorrida não só alegou que não compreendeu a decisão como alegou também que ninguém - com referência ao homem médio - poderá compreender a decisão, dada a sua falta de fundamentação.

Em segundo lugar, a Recorrente lavra em erro, confundindo o que é o procedimento administrativo, para ele remetendo as mais das vezes, com o que é o ato administrativo impugnado e relativamente ao qual foi apontada a falta de fundamentação e, procurando, sempre que possível, fazer equivaler um ao outro.

Veja-se:

“Na verdade, como resultou demonstrado em sede de ação principal, e de oposição de providência cautelar e de que a mesma é dependente, a fundamentação da aqui Recorrente no âmbito do processo administrativo é exaustiva e conclusiva.

E que, a aqui recorrida, percebeu o seu conteúdo do ato/s administrativos/s em crise.”.

Ora, o ato administrativo impugnado corresponde à decisão de prorrogação de prazo e reequilibro que, como bem refere a sentença, “(…) a decisão da Requerida a este propósito, composta pela “deliberação 518/ADM/2020” e a “informação técnica 14093/2020””.

A decisão em causa apenas tem uma informação técnica de suporte que, nos aspetos citados na sentença ora em crise, refere o seguinte: “Não obstante de na informação técnica atrás aludida estar, tacitamente, analisado e respondido o conteúdo apresentado no Pedido de Prorrogação de Prazo, a Deng-PO entende, por bem, ainda que de forma redundante, apresentar/reiterar a análise já realizada.”

Sendo certo que, nas restantes sete páginas que compõe essa informação, de acordo com a citação, são novamente repetidas as mesmas “explicações”.

Por isso, ao contrário do que a Recorrente aduz, não existem mais explicações ou fundamentações além daquelas que constam da informação junta com a deliberação - essas são as únicas explicações e, como consta do próprio documento, são repetidas e reiteradas.

A verdade é que, em toda a exposição da Recorrente nas suas alegações, convocando documentos constantes do Processo Administrativo, mas que não constam da fundamentação da decisão, quer por não serem juntos, quer por não serem sequer citados ou referidos, a Recorrente não logra esclarecer a dúvida incontornável expressa pela Recorrida nos autos e bem evidenciada pelo Tribunal a quo no aresto recorrido:

“o Tribunal verifica que, pese embora a pretensão deduzida pela Requerente haja sido analisada e alvo de uma pronúncia expressa, a verdade é que a mesma carece de fundamentação em diversos pontos.

Com efeito, designadamente no que concerne aos motivos invocados pela Requerente em “1. Aditamento” do referido requerimento [cfr. ponto H) do probatório], a decisão final padece de falta de fundamentação. De facto, analisada a informação técnica que sustenta a deliberação aprovada em Conselho de Administração [cfr. pontos L) e S) do probatório], neste aspecto, em “a) realização de trabalhos complementares”, a Requerida limita-se a referir que “(…) a) os trabalhos a executar decorreram de alterações ao projeto, sendo que apenas o trabalho de microestacas e anel de coroamento, originaram impacto no prazo global da empreitada, isto em 2 (dois) e 3 (três) dias, respetivamente; (…)”. E, prosseguindo não se retira dos demais argumentos aduzidos pela Requerida a necessária fundamentação, isto é, aquela que permita ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo-valorativo do decisor para, in casu, a desconsideração dos demais trabalhos indicados em “1. Aditamento” como motivo de prorrogação do prazo de execução da obra; nem mesmo qual a razão para que os trabalhos que foram, de facto, considerados como justificativos da prorrogação do prazo de execução da obra obtivessem a aprovação de uma prorrogação de 2 e 3 dias, ao invés dos 41 dias (para as microestacas da frente 4) e de 24 dias para (betão na viga de coroamento) conforme reclamado pela Requerente, respetivamente.”

De facto, não obstante toda a alegação da Recorrente, permanece por explicar a qualquer destinatário daquela decisão quais os motivos para desconsiderar os demais trabalhos indicados no 1. Aditamento e nem mesmo a razão para a prorrogação ser apenas de 2 e 3 dias ao invés de 41 e 24 dias.

Mas, ainda que se considere que a deliberação em causa está fundamentada na informação técnica 14093/2020 e no parecer jurídico 14227/2020, que a conforma juridicamente (e a fundamentação pode consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato - artº 153º/1 do NCPA (nº 1 do artº 125º do anterior CPA -), sempre se cairia na ininteligibilidade do acto suspendendo, o que, repete-se, equivale à falta de fundamentação.

Como resulta, de entre muitos outros, do Acórdão do STA n.º 032352 de 28/04/94: “A fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, o que implica que só é válida a fundamentação contextual, ou seja, a que se integra no próprio ato e dele é contemporânea”.

Como ficou dito no Acórdão do STA nº 762/02, de 19 de fevereiro de 2003, “…a fundamentação dos atos administrativos visa, por um lado, dar a conhecer aos seus destinatários o iter cognoscitivo e valorativo seguido pela Administração, de molde a permitir-lhes uma opção consciente entre a aceitação do ato e a sua impugnação contenciosa, e, por outro, que a Administração, ao ter de dizer a forma com agiu, porque decidiu desse modo e não de outro, tenha de ponderar aceitavelmente a sua decisão.”

Apenas estará fundamentado o ato que, por revelar os motivos de facto e de direito, com referência à aplicação dos normativos aplicáveis, permita compreender as razões que estiveram na sua base, o que no caso, se verifica, quer em relação aos seus destinatários, quer em relação a qualquer declaratório médio.

No caso concreto, embora se admita que o ato recorrido pudesse encontrar-se melhor fundamentado de facto, mediante concretização dos factos integradores das razões da sua prática, o certo é que, ainda assim, são incompreensíveis as razões do ato recorrido, que os autores revelam conhecer e compreender.

Além disso, não há dúvidas de ser finalidade última do dever de fundamentação prescrito na lei o de permitir aos interessados compreender o sentido das decisões administrativas tomadas, a fim de das mesmas poderem discordar.

Na deliberação em crise, consta o parecer jurídico a que a Recorrente se refere nas suas alegações como “Parecer Jurídico: 14227/2020” que diz o seguinte:

“Parecer Jurídico: 14227/2020 - Considerando os fundamentos elencados na informação da DEPO, conclui-se que, analisado o pedido de prorrogação em apreço, nada se vislumbra que possa obstar juridicamente à aprovação da prorrogação de prazo e à reposição do equilíbrio financeiro, requeridas.” Ora, o conteúdo do parecer jurídico em causa não só não esclarece qualquer razão para o deferimento expresso na deliberação de prorrogação de 5 dias, em vez dos 361 dias pedidos, e de reposição do equilíbrio financeiro no valor de 1.784,65€, em vez dos 563.712,42€ pedidos, como afirma que o deferimento deveria ser total, como requerido.

Se o parecer jurídico é fundamentação da deliberação impugnada então está em clara contradição com ela porque declara que nada obsta à aprovação da prorrogação de prazo e à reposição do equilíbrio financeiro, como requeridas.

O parecer em causa não viabiliza a aprovação da prorrogação de prazo e a reposição do equilíbrio financeiro proposta pelos serviços da Recorrente (parcial); ele viabiliza a aprovação da prorrogação de prazo e a reposição do equilíbrio financeiro como requeridas pela Recorrida. Pelo que, a admitir-se não existir falta de fundamentação, inevitável seria considerar-se que a fundamentação está em clara oposição com a decisão.

Note-se que a fundamentação do ato administrativo não é um preciosismo; ela tem de ser convocada na decisão e, no caso particular, não foi.

Não se vislumbra fundamentação coerente, de facto nem de direito, que torne a decisão inteligível.

Ora, o dever de fundamentação dos atos administrativos é imposto pelo artº 268.º n.º 3 da CRP e concretizado nos então artigos 124.º e 125.º do CPA, atuais 152.º e 153.º.

O artº 124.º do CPA, estipulava que, para além dos casos em que a lei especialmente o exija, devem ser fundamentados os atos administrativos.

Por sua vez, o art. 125.º estabelece que, a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto.

O STA tem vindo a entender que a fundamentação do acto administrativo é um conceito relativo que varia conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas que a fundamentação só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear os mecanismos administrativos ou contenciosos - cfr. Ac. do STA de 18/12/2002, proferido no recurso n.º 48366, entre muitos.

Efetivamente, a fundamentação obriga a administração a procurar o acerto da decisão, em consonância com o espírito e a letra da lei e facilita o controlo da legalidade do ato na impugnação deste, pois a ilegalidade só se apreende em razão dos motivos que acompanham o ato.

A obrigação de fundamentar a decisão administrativa em causa, que se impunha ao seu autor, surge como concretização do dever geral de fundamentação dos atos administrativos, os quais, de forma expressa e acessível, deverão dar a conhecer aos respetivos destinatários as razões por que decidem de determinado modo e não de outro.

A fundamentação do ato não consubstancia apenas um dever da administração, mas também um direito subjetivo do administrado de conhecer os fundamentos factuais e as razões legais que permitem à autoridade administrativa conformar-lhe negativamente a sua esfera jurídica.

O dever/direito de fundamentação visa, além do mais, impor à administração que pondere muito bem antes de decidir, e permitir ao administrado seguir o processo mental que conduziu à decisão, a fim de a ela poder esclarecidamente aderir, ou a ela poder reagir, pelos meios legais. A obrigação de fundamentação constitui, assim, importante

sustentáculo da legalidade administrativa, e o direito à fundamentação um instrumento fundamental da garantia contenciosa, na medida em que é elemento indispensável na interpretação do ato administrativo.

A fundamentação de facto não tem de ser prolixa, bastando ser clara e sucinta, mas a fundamentação de direito não poderá ser de tal forma genérica que obnubile as concretas razões jurídicas de direito que motivaram o ato.

A fundamentação do acto administrativo deve ser suficiente, clara, congruente e

contextual. É suficiente se, no contexto em que o ato foi praticado, permitir que um destinatário normal apreenda o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão. É clara se permite compreender, sem incertezas e perplexidades, o sentido e motivação da decisão, e

é congruente se a decisão surge como conclusão lógica das razões apresentadas. É contextual quando se integra no texto do próprio ato, que a inclui ou para ela remete, ou dele é, pelo menos, contemporânea.

No dizer de uma jurisprudência constante e uniforme dos nossos tribunais, a fundamentação é um conceito relativo, que varia em função do tipo concreto de cada ato e das circunstâncias em que o mesmo é praticado, cabendo ao tribunal, perante cada caso, ajuizar da sua suficiência mediante a utilização do seguinte critério prático:

indagar se um destinatário normal, perante o teor do ato e suas circunstâncias, fica em condições de perceber os motivos pelos quais se decidiu num sentido e não noutro, de forma a conformar-se com o decidido ou a reagir-lhe pelos meios legais.

Como defendia Marcello Caetano, in Manual, I, nº 197: “Não interessa ao jurista conhecer quaisquer motivos da vontade administrativa, mas tão-somente os motivos determinantes, aquelas razões de direito ou considerações de facto objetivamente consideradas, sem cuja influência a vontade do órgão administrativo não se teria manifestado no sentido em que se manifestou”.

Em todo o caso, na situação trazida a juízo o que parece claro é que não é possível conhecer, ainda que de forma sucinta e abreviada, quer a fundamentação de facto, quer a fundamentação de direito e, muito menos, compreender a decisão - o que coloca em causa a sua impugnação contenciosa, como é óbvio.

Certamente, foi este o raciocínio que, relativamente à decisão em crise, o Tribunal a quo, seguiu e que, como vem de se referir, não se vê motivo para que seja julgado de outro modo.

Improcedem, assim, as Conclusões das alegações.

DECISÃO

Termos em que se nega provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Notifique e DN.

Porto, 10/03/2022

Fernanda Brandão

Hélder Vieira

Alexandra Alendouro