Processo 00357/26.3BEBRG

Acordam na Subsecção Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte

I - RELATÓRIO:

«AA», devidamente identificado nos autos, interpõe recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga que rejeitou liminarmente o requerimento inicial da providência cautelar que instaurou contra a agência para a integração, migrações e asilo, i.p., requerendo a suspensão da eficácia do acto que indeferiu o pedido de autorização de residência por si apresentado e a notificou para abandono voluntário do território nacional.

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A requerente formula nas alegações de recurso, as seguintes conclusões:

I. A Recorrente não se conforma com a decisão da sentença recorrida, considerando que o

Tribunal a quo incorreu em erro de direito e de apreciação da matéria de facto relevante.

II. A sentença interpretou incorretamente o artigo 77.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e os

artigos 9.º, n.º 1 do Regulamento (UE) 2018/1860 e 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861.

III. O Tribunal a quo concluiu que a Recorrente deixou de demonstrar a factualidade que sustente

o preenchimento do requisito do periculum in mora do pedido de suspensão do abandono;

IV. A interpretação restritiva levada a cabo pelo Tribunal a quo viola o princípio da conformidade

interpretativa com o Direito da União Europeia.

V. Desde 24 de março de 2023, a Recorrente encontrava-se em situação de permanência regular,

gozando de expectativa jurídica consolidada à concessão da autorização de residência.

VI. O momento juridicamente relevante é o da apresentação do pedido, quando se consolida a

relação jurídica e a expectativa legítima da Recorrente.

VII. À data do pedido, a Recorrente cumpria todos os requisitos legais e não existia qualquer impedimento.

VIII. Aceitar o indeferimento permite que a inércia administrativa prejudique a Recorrente e

destrua suas expectativas legitimamente constituídas.

IX. A decisão do Tribunal a quo violou os princípios da proteção da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa-fé administrativa e, após mais de 3 anos de espera por uma decisão, a Recorrente foi notificada do indeferimento, bem como da notificação para abandono do território nacional.

X. Devendo este Tribunal suspender a notificação para abandono, a fim de que a Requerente tenha tempo de aguardar a sua autorização de residência para estudo, já protocolada e em tramitação sob o n.º 3382/26.0BELSB.

XI. O Tribunal a quo não valorizou adequadamente os factos relativos à integração social e

pessoal da Recorrente em Portugal desde 24 de março de 2023.

XII. Estes factos são essenciais para a ponderação da proporcionalidade da medida de afastamento e para a análise de razões excecionais que poderiam justificar a concessão da autorização de residência.

XIX. A omissão desta análise constitui erro manifesto de valoração da prova.

XX. A integração profunda da Recorrente em Portugal constitui circunstância excecional que deveria ter sido considerada.

XXI. O Tribunal a quo não apreciou a suficiência da fundamentação do ato administrativo de indeferimento.

XXII. A fundamentação constitui dever legal e constitucional e é garantia essencial para o

controlo jurisdicional da decisão administrativa.

XXIII. A insuficiência de fundamentação configura vício autónomo de forma, determinando a nulidade do ato administrativo.

XXIV. Ao não apreciar criticamente este vício, o Tribunal incorreu em erro de julgamento quanto

à matéria de facto relevante.

XXV. O Tribunal a quo ignorou os factos que demonstram a expectativa legítima da Recorrente e

a consolidação da sua relação jurídica administrativa com a AIMA.

XXVI. A sentença recorrida também falhou na correta apreciação da proporcionalidade da medida de afastamento.

XXVII. Os elementos de integração da Recorrente constituem critérios essenciais para aferir a adequação da decisão administrativa.

XXVIII. A interpretação do Tribunal a quo permitiu que factos supervenientes afetassem retroativamente direitos consolidados da Recorrente.

XXIX. Esta interpretação é incompatível com os princípios da proteção da confiança legítima e da boa-fé administrativa.

XXX. A Recorrente mantém que a decisão administrativa de indeferimento carece de fundamentação material suficiente.

XXXI. A sentença não fixou como facto provado que a decisão da AIMA é meramente remissiva e genérica, limitando o direito de defesa da Recorrente.

XXXII A decisão judicial deve assegurar que a fundamentação do ato administrativo permita compreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da Administração.

XXXIII. A relação jurídica consolidada em 2023 não podia ser prejudicada pela inércia dos órgãos administrativos.

XXXIV. A sentença não considerou os princípios constitucionais da segurança jurídica, confiança legítima e tutela da confiança.

XXXV. A decisão do Tribunal a quo violou a obrigação de ponderação de interesses prevista na lei e no regulamento europeu.

XXXVI. O Tribunal a quo não avaliou de forma crítica se a decisão administrativa respeitou os

princípios da proporcionalidade, boa-fé e proteção dos direitos fundamentais.

XXXVII. A decisão do Tribunal a quo carece de análise detalhada dos elementos fáticos e jurídicos

essenciais, violando direitos da Recorrente.

XXXVIII. A interpretação do Tribunal a quo restringiu indevidamente a aplicação da lei e ignorou normas europeias vinculativas.

XXXIX. A Recorrente defende que o ato administrativo de indeferimento não esclarece cabalmente os motivos determinantes da decisão.

XL. O Tribunal a quo não considerou a relevância da insuficiência de fundamentação como vício que determina a nulidade do ato.

XLI. A Recorrente é estudante, encontrando-se em situação de dependência económica e afetiva relativamente à sua mãe e irmã, prestando ainda apoio regular à sua irmã em situação de incapacidade e colaborando com a sua mãe nos respetivos cuidados diários.

XLII. Nos termos dos artigos 91.º e 92.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, o ordenamento jurídico português reconhece o direito à autorização de residência para estudo.

XLIII. Encontra-se pendente processo judicial de autorização de residência para estudo, devidamente instaurado, circunstância que demonstra a existência de um mecanismo legal próprio para a regularização da sua situação em território nacional.

XLIV. A execução da decisão administrativa de afastamento antes da decisão final sobre a autorização de residência para estudo comprometeria gravemente o direito à vida familiar da Recorrente.

XLV. O direito à proteção da família encontra-se consagrado nos artigos 36.º e 67.º da Constituição da República Portuguesa, impondo ao Estado a obrigação de salvaguardar a unidade familiar.

XLVI. A decisão recorrida não ponderou adequadamente a especial vulnerabilidade da Recorrente, enquanto estudante dependente da sua genitora em Portugal.

XLVII. Verifica-se igualmente o requisito do periculum in mora, uma vez que o eventual afastamento da Recorrente do território nacional implicaria a rutura imediata da convivência familiar e a perda da estabilidade pessoal e social construída em Portugal.

XLVIII. Tal dano assume natureza grave e irreversível, sendo insuscetível de reparação posterior.

XLIX. Verifica-se igualmente o requisito do fumus boni iuris, atendendo à plausibilidade do direito

invocado à autorização de residência para estudo.

L. A recusa da providência cautelar viola ainda o princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa, ao impor uma solução manifestamente mais gravosa do que aquela necessária à salvaguarda do interesse público.

LI. A manutenção da Recorrente em território nacional enquanto se aguarda decisão sobre o procedimento de autorização de residência para estudo constitui solução equilibrada e juridicamente adequada.

LII. A decisão recorrida compromete igualmente o direito fundamental à tutela jurisdicional

efetiva, consagrado no artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa.

LIII. A ausência de tutela cautelar poderá tornar inútil a decisão final do processo principal, caso

a Recorrente seja, entretanto, afastada do território nacional.

LIV. Por conseguinte, encontram-se preenchidos os pressupostos legais para o decretamento da

providência cautelar requerida.

LV. Assim, deve a decisão recorrida ser revogada e substituída por outra que determine a concessão da providência cautelar, permitindo à Recorrente permanecer em território nacional até decisão final.”.

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Citada a entidade requerida para os termos do recurso e da causa (art.ºs 641.º n.º 7 do CPC e

144.º do CPTA), não apresentou contra-alegações, tendo apresentado oposição.

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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, por se afigurar “temerária a rejeição liminar da presente providência cautelar.”.

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Com dispensa de vistos, atento o disposto no art. 36º nºs 1 e 2 do CPTA, vêm os autos a julgamento.

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II - OBJETO DO RECURSO - questões decidendas

O objeto do presente recurso é delimitado pelas conclusões das alegações, conforme o disposto nos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA - sem prejuízo de questões que sejam de conhecimento oficioso bem como do disposto no artigo 149.º do CPTA.

Neste pressuposto, as questões essenciais a dirimir passam por saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito ao indeferir liminarmente o requerimento cautelar dos autos, pela manifesta falta de fundamento da tutela cautelar requerida, ao abrigo do disposto no artigo 116.º, n.º 2 alínea d), do CPTA. E, como questão prévia, conhecer do pedido de alteração do efeito devolutivo do presente recurso.

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Questão prévia

Do efeito do recurso:

O Tribunal a quo fixou ao recurso efeito meramente devolutivo, nos termos do art. 143º, nº 2, al. b) do CPTA, cuja modificação o Recorrente peticiona requerendo a atribuição de efeito suspensivo, nos termos do art. 143.º, n.º 4 do CPTA.

De acordo com o disposto no artigo 641.º, n.º 5, do CPC, a decisão que admita o recurso, fixe a sua espécie e determine o efeito que lhe compete não vincula o tribunal superior nem pode ser impugnada pelas partes, salvo na situação prevista no n.º 3 do artigo 306.º.

Neste patamar, considerando que a decisão que determina ou declara o efeito do recurso

interposto não vincula o tribunal superior, importa apreciar a presente questão prévia.

Vejamos.

De acordo com o disposto no artigo 143.º do CPTA:

“1 - Salvo o disposto em lei especial, os recursos têm efeito suspensivo da decisão recorrida.

2 - Os recursos interpostos de intimações para protecção de direitos, liberdades e garantias e de decisões respeitantes à adopção de providências cautelares têm efeito meramente devolutivo.

3 - Quando a suspensão dos efeitos da sentença seja passível de originar situações de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para a parte vencedora ou para os interesses, públicos ou privados, por ela prosseguidos, pode ser requerido ao tribunal para o qual se recorre que ao recurso seja atribuído efeito meramente devolutivo.

4 - Quando a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso possa ser causadora de danos, o tribunal pode determinar a adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos e impor a prestação, pelo interessado, de garantia destinada a responder pelos mesmos.”.

5 - A atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso é recusada quando os danos que dela resultariam se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua não atribuição, sem que a lesão possa ser evitada ou atenuada pela adopção de providências adequadas a evitar ou minorar esses danos.”.

Da interpretação deste normativo resulta, no que agora interessa, que os recursos interpostos das decisões respeitantes à adoção de providências cautelares (favoráveis ou desfavoráveis) têm efeito meramente devolutivo, em prol da eficácia de um meio processual urgente, configurando excepção à regra de atribuição de efeito suspensivo.

A normação transcrita apenas permite que o tribunal possa alterar o efeito-regra dos recursos (o efeito suspensivo), quando requerido pela parte interessada, o que resulta claramente do estatuído nos nºs 3, 4 e 5 do art.º 143.º do CPTA, na medida em que se reportam à regra do efeito suspensivo dos recursos (nº 1).

No sentido do regime previsto nos nºs 4 e 5 do artigo 143.º pressupor que tenha sido requerida a atribuição de efeito meramente devolutivo ao recurso, nos termos do n.º 3, não sendo, por isso, aplicável às situações em que o efeito devolutivo decorre directamente de imperativo legal, sem dependência de requerimento, e, por isso não passíveis de decisão de atribuição ou recusa por parte do juiz, como sucede nos casos previstos no n.º 2, vide, por todos, Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, p. 1108 e os Acórdãos do STA de 03-11-2022, Proc. 01465/19.2BELSB e do TCA Norte de 20-10-2023, Proc. 00046/23.0BECBR, in www.dgsi.pt

Nestes termos, o efeito devolutivo determinado ope legis não é passível de ser alterado por determinação jurisdicional, mantendo-se, por conseguinte, o efeito devolutivo fixado ao recurso interposto.

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III - FUNDAMENTAÇÃO

A / DE FACTO

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Estando em causa a apreciação de recurso de decisão de indeferimento liminar, não há factos relevantes para a decisão do mesmo.

Importa, para o efeito, essencialmente, atentar:

1) ao requerimento cautelar pelo qual o ora Recorrente pede a decretação de providência cautelar de suspensão da eficácia de acto administrativo que identificou ser o acto que indeferiu o pedido de autorização de residência que apresentou e, em consequência, a suspensão de notificação para abandono voluntário e indica como acção principal, a de condenação à prática do acto, tido como devido “qual seja, a concessão de autorização de residência (conforme art. 66, n.ºs 1 e 2 do CPTA e documentos juntos; e

2) à decisão recorrida.

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A /DE DIREITO

Entende o Recorrente que o Tribunal a quo errou ao indeferir liminarmente o requerimento

inicial por não ser manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada.

Julgou, o Tribunal a quo, o seguinte: (…)

Alega, em suma, que foi notificada do ato de indeferimento do seu pedido de concessão do título de residência, com fundamento na não apresentação de contrato de trabalho e por falta de meios de subsistência, ato com o qual não se conforma por considerar que o mesmo padece do vício de falta de fundamentação, de violação do princípio da proporcionalidade, sendo desproporcional considerando que nunca cometeu nenhum crime e não

representa qualquer perigo para a ordem pública ou segurança nacional, de violação do direito à vida privada e familiar consagrado no artigo 8º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e que a AIMA violou o prazo legal de 90 dias para análise administrativa de manifestação de interesse, tendo decorrido mais de dois anos entre a apresentação do pedido e a decisão do indeferimento, bem assim, que foi violado o direito fundamental ao contraditório e à audiência prévia consagrados no artigo 41º, nº 2, c, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

A título de “periculum in mora”, alega a Requerente que “[e]xiste fundado receio de que a Requerente sofra lesão grave e de difícil reparação caso não seja concedida a providência cautelar requerida”, porquanto “foi notificada para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de vinte dias, estando sujeita a medidas coercivas de afastamento e eventual interdição de reentrada”, sendo que o seu afastamento coercivo “causaria a perda imediata de toda a vida social e pessoal construída em Portugal desde 2022” e que “[a] destruição dos laços sociais e pessoais estabelecidos pela Requerente em território nacional ao longo de mais de 03 anos constituiria dano irreversível e de impossível reparação posterior”, concluindo que “[a] eventual procedência da presente ação judicial tornar-se-ia inútil se, entretanto, a Requerente fosse afastada do território nacional, configurando situação de periculum in mora.”.

II - DA APRECIAÇÃO LIMINAR

Nos termos do artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA “[constituem] fundamento de rejeição liminar do requerimento: (…) d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada (…)”.

“A falta de fundamento da pretensão (alínea d)) prende-se com a aplicação dos critérios de que depende a adoção das providências cautelares e há de fundar-se num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos pressupostos de que depende a aplicação desses critérios: por via de regra, de acordo com o regime comum dos n.ºs 1 e 2 do artigo 120.º, o periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderação de danos.” (cfr. ALMEIDA, Mário Aroso de; CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª edição, Coimbra, Almedina, 2021, p. 999). Ora, o decretamento da providência cautelar de suspensão da eficácia de um ato administrativo (requerido nos presentes autos) depende do preenchimento dos pressupostos previstos no artigo 120º do CPTA.

Estatui o artigo 120º, nºs 1 e 2 do CPTA que “as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”, sendo “recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.

Dito de outro modo, o decretamento de uma providência cautelar depende da demonstração cumulativa da existência de periculum in mora, de fumus boni iuris e de que os danos da sua concessão não são superiores aos da sua recusa (ponderação de interesses).

No que ao periculum in mora diz respeito, é ónus da Requerente alegar e demonstrar os pertinentes factos que permitam a formulação de um juízo sobre o fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o mesmo visa assegurar no processo principal.

In casu, a Requerente nada alega a este respeito.

Com efeito, a Requerente, sem enunciar qualquer factualidade concreta, limita-se a alegar que “[e]xiste fundado receio de que a Requerente sofra lesão grave e de difícil reparação caso não seja concedida a providência cautelar requerida”, porquanto “foi notificada para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de vinte dias, estando sujeita a medidas coercivas de afastamento e eventual interdição de reentrada”, sendo que o seu afastamento coercivo “causaria a perda imediata de toda a vida social e pessoal construída em Portugal desde 2022” e que “[a] destruição dos laços sociais e pessoais estabelecidos pela Requerente em território nacional ao longo de mais de 03 anos constituiria dano irreversível e de impossível reparação posterior”, concluindo que “[a] eventual procedência da presente ação judicial tornar-se-ia inútil se, entretanto, a Requerente fosse afastada do território nacional, configurando situação de periculum in mora.”

Assim sendo, mesmo que se admitisse o prosseguimento da tramitação processual, estaria a ação, em qualquer caso, e por maioria de razão, condenada a soçobrar, uma vez que não foi oferecida factualidade que permita ao Tribunal, em concreto, aferir do preenchimento do requisito do periculum in mora.

Em face do exposto, não tendo a Requerente alegado factualidade que sustente o preenchimento do requisito do periculum in mora, a ação encontra-se necessariamente votada ao insucesso, sendo manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, nos termos do artigo 116º, nº 2, alínea d) do CPTA, motivo pelo qual deve o requerimento cautelar ser liminarmente rejeitado.

Ademais sempre se dirá o seguinte.

Com efeito, importa salientar, preliminarmente, que a Requerente peticiona a suspensão da eficácia da decisão de abandono voluntário do território nacional, que lhe foi notificada em 08.01.2026 (cfr. documento junto com o requerimento inicial com a referência CITIUS 197904).

Ressalta de tal notificação que a AIMA considerou que a “requerente não demonstrou possuir os meios de subsistência definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º (Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro), conforme exigido nos e 53.º, n.º 1, al. b), do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro”, motivo pelo qual determinou “o indeferimento do pedido de autorização de residência apresentado pelo requerente, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação, por não reunir os requisitos exigidos nas disposições normativas aplicáveis” [cfr. documento junto com o requerimento

inicial com a referência CITIUS 197904]. E, como tal, “fica por este meio notificado o requerente de que deverá abandonar o Território Nacional no prazo de vinte (20 dias), nos termos do artigo 138.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na sua atual redação”. Este prazo para abandono voluntário pode ser prorrogado tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a existência de outros membros da família e de laços sociais, (…)” - (sublinhado e realce nosso).

Nos termos do disposto no nº 1 do artigo 138º da Lei nº 23/2007, de 04.07, “o cidadão estrangeiro que entre ou permaneça ilegalmente em território nacional é notificado pela AIMA, I.P., GNR ou PSP para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo que lhe foi fixado, entre 10 a 20 dias.”

E, se tal abandono voluntário não se verificar, há lugar à instauração de processo de afastamento coercivo

nos termos do disposto no artigo 146º do mesmo diploma legal - cfr. nº 6 do artigo 138º.

O procedimento de expulsão coerciva está regulado nos artigos 145º a 150º do referido diploma legal e culmina numa decisão que poderá ser de afastamento coercivo a qual é suscetível de impugnação judicial - cfr. artigos 149º, nº 1 e 150º, nº 1 -, ou seja, a eventual expulsão a que a Requerente alude não resulta do ato administrativo suspendendo, mas sim do ato a prolatar em procedimento subsequente, o procedimento de expulsão coerciva.

Significa isto, que ainda não se verificou o evento que cria a necessidade da tutela cautelar, como seja a ordem de abandono do território nacional. Nessa ocasião é que se verifica a necessidade da tutela cautelar, pois só dessa forma o cidadão poderá ser afastado do território nacional.

Este entendimento foi, aliás, seguido, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 30.11.2017, proc. n.º 00886/17.0BEPRT-A, no qual é referido que “se o Recorrente não abandonar voluntariamente o país, pode ser-lhe instaurado um processo administrativo de expulsão e, no final, vir a ser determinada a sua expulsão. Ora, a decisão de expulsão é um acto futuro e que, por ora, se mostra meramente conjectural. Não se confunde com o acto aqui em presença, de mero convite a abandonar voluntariamente o país.”

Como o convite ao abandono não implica ainda a expulsão da cidadã, não ocorre periculum in mora, nem facto consumado.

Acresce que, como referido no ofício de notificação do ato suspendendo, o artigo 138º, nº 3 da Lei nº 23/2007, dispõe que “o prazo referido nos números anteriores pode ser prorrogado por despacho da entidade que emitiu a notificação, tendo em conta, designadamente, a duração da permanência, a existência de filhos que frequentem a escola e a

existência de outros membros da família e de laços sociais, disso sendo notificado o cidadão estrangeiro.”

Com efeito, alega a Requerente que a execução do ato suspendendo “causaria a perda imediata de toda a vida social e pessoal construída em Portugal desde 2022” e que “[a] destruição dos laços sociais e pessoais estabelecidos pela Requerente em território nacional ao longo de mais de 03 anos”.

Ou seja, para situações como aquela em que a Requerente alega encontrar-se existe a prerrogativa de requerer a prorrogação do prazo para abandonar voluntariamente Portugal, pelo que, só depois de esgotada esta prerrogativa se poderia equacionar uma situação de “periculum in mora ”.

Ademais, e como já se disse supra, a eventual expulsão a que a Requerente alude não resulta do ato administrativo suspendendo, mas sim do ato a prolatar em procedimento subsequente, o procedimento de expulsão coerciva regulado nos artigos 145º a 150º da referida Lei nº 23/2007, o qual é suscetível de impugnação judicial (cfr. artigo 150º, nº 1 do mesmo diploma legal).

Conclui-se, enfim, que a Requerente expõe ao Tribunal uma situação em que não se verifica o requisito do

periculum in mora, e em que não existe, verdadeiramente, necessidade de tutela cautelar.

Termos em que, sem a necessidade de mais amplas considerações, é de rejeitar liminarmente o

requerimento inicial, com fundamento no previsto na alínea e) do nº 2 do artigo 116º do CPTA.

(…)”.

Na instância a quo, o Recorrente pediu a suspensão da eficácia do acto administrativo proferido pela AIMA que lhe indeferiu pedido de concessão de autorização de residência e o notificou para abandonar voluntariamente o território nacional, nos termos previstos no art.º 138.º da Lei 23/2007, de 4 se julho, na sua atual redação, sob pena de “poder ficar sujeito (a) detenção por permanência ilegal promovida pelas forças e serviços de segurança e à instauração do procedimento de afastamento coercivo previsto nos art.º 146.º da Lei 23/2007 …”.

A entidade demandada após referir que o requerente apresentou manifestação de interesse junto dos serviços da AIMA para formalizar pedido de concessão de autorização de residência temporária ao abrigo do nº 2 do artigo 88º da Lei nº 23/2007 na redacção vigente à data da apresentação do pedido, fundamentou o ato de indeferimento suspendendo na circunstância de, alegadamente, “O requerente não demonstrou possuir os meios de subsistência definidos pela portaria a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 52.º (Portaria n.º 1563/2007, de 11 de dezembro), conforme exigido nos termos do disposto no artigo 77.º, n.º 1, al. c), da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e nos artigos 12.º-A, 42.º-F e 53.º, n.º 1, al. b), do Decreto Regulamentar n.º 84/2007, de 5 de novembro.

O tribunal a quo indeferiu liminarmente a providência cautelar por manifesta falta de fundamento, na medida em que, no seu entendimento, o requerente cautelar não tem “verdadeiramente, necessidade de tutela cautelar” por falta de lesividade do acto suspendendo, seja na vertente negativa, seja na vertente de notificação para o abandono, uma vez que, “a eventual expulsão

a que a Requerente alude não resulta do ato administrativo suspendendo, mas sim do ato a prolatar em procedimento

subsequente, o procedimento de expulsão coerciva.”.

Significa isto, que ainda não se verificou o evento que cria a necessidade da tutela cautelar, como seja a ordem de abandono do território nacional Nessa ocasião é que se verifica a necessidade da tutela cautelar, pois só dessa forma o cidadão poderá ser afastado do território nacional.”.

Concluindo que na situação como a da Requerente, a qual alega que a execução do acto suspendendo “causaria a perda imediata de toda a vida social e pessoal construída em Portugal desde 2022” e que “[a] destruição dos laços sociais e pessoais estabelecidos pela Requerente em território nacional ao longo de mais de 03 anos” (…) existe a prerrogativa de requerer a prorrogação do prazo para abandonar voluntariamente Portugal, pelo que, só depois de esgotada esta prerrogativa se poderia equacionar uma situação de “periculum in mora”.

A Recorrente discorda do decidido, alegando que do indeferimento do seu pedido de autorização de residência (da qual decorre a notificação para abandono voluntário) resulta, ao contrário do que se julgou, efeitos positivos, uma vez à data da apresentação do pedido se encontrava em situação de permanência regular, ao abrigo do disposto no artº 88.º n.º 2 da Lei n.º 23/2007, na redacção então vigente.

Assiste-lhe razão.

O presente recurso vem interposto da decisão que rejeitou liminarmente o requerimento cautelar, com invocação da alínea d), do art. 116º do CPTA (o qual identifica, taxativamente, as situações que constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento) tendo o Tribunal a quo entendido ser manifesta a falta de fundamento da pretensão cautelar formulada.

O despacho liminar do requerimento inicial configura um momento inicial da instância cautelar, que tem o objectivo de escrutinar a presença das condições processuais mínimas de viabilidade, de que depende o prosseguimento da tramitação da providência, por forma a ser prolatada a decisão de mérito, “favorecendo, em teoria, a economia processual”, evitando o “inútil prosseguimento de processos que inexoravelmente condenados ao insucesso”.

Sendo que, “o despacho liminar só deve ser de indeferimento quando o tribunal considere que é evidente ou manifesto que a pretensão deduzida é infundada ou que existem exceções dilatórias insupríveis de conhecimento oficioso que impedem a emissão de uma pronúncia de mérito sobre a pretensão do requerente ou se verifique uma

total ausência do pedido ou da causa de pedir em termos de o requerimento não poder ser objeto de convite ao aperfeiçoamento (…)” - Vide, neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2021, 5ª edição, p. 9963..

A falta de fundamento da pretensão cautelar formulada prende-se com a aplicação dos critérios de decisão das providências cautelares, mormente os definidos no art.º 120º do CPTA, só devendo ocorrer a rejeição liminar do requerimento inicial, com aquele fundamento, “quando seja

«manifesta» a falta de fundamento da pretensão, exigindo, por um lado, que seja imediatamente detetável perante os termos em que o requerente a formula e delimita no requerimento inicial, e, por outro, que outra conclusão não possa ser alcançada numa subsequente análise, mesmo que perfunctória, própria da decisão cautelar.

O juízo sobre a manifesta falta de fundamento da pretensão, motivador da imediata rejeição, em sede de despacho liminar, do requerimento da providência cautelar, apela, assim, a um duplo critério: o da evidência, dispensando, assim, mais averiguações ou ponderações; e o da certeza, apoiado na convicção firme e segura de que a pretensão do requerente deverá ser, à luz do direito, indeferida.”. cfr. o Acórdão do TCA Norte de 02-10-2020, Proc. 01049/20.2BEBRG.

Assim, a rejeição liminar no requerimento inicial deve ser usada com cautela e reservada para aquelas situações em que manifestamente não se verifique a probabilidade de a pretensão poder vir a proceder (por a mesma ser infundada ou pela existência de exceções dilatórias insupríveis), sendo, pois, evidente e segura a desnecessidade de tutela cautelar, “tanto mais que o despacho de rejeição é proferido sem audição da parte”. - cfr., entre outros, os Acs. do TCA Sul de, 16.01.2020, proc. 1575/19.6 BELSB, e de 07.07.2021, proc. 1893/20.0 BELSB-A-A.

Os fundamentos de rejeição liminar configuram, assim, uma excepção à regra do prosseguimento dos autos, com a citação da entidade requerida, a apresentação de oposição, instrução do processo e a prolação de decisão.

In casu, diversamente do que resulta da decisão recorrida, não é evidente e segura a desnecessidade da tutela cautelar requerida, não se verificando o fundamento de rejeição liminar do requerimento previsto no art. 116.º, n.º 2, al. d) do CPTA, (manifesta falta de fundamento da pretensão formulada).

Com efeito, é prematuro afirmar-se, como o fez o TAF a quo, que apenas eventual acto de expulsão poderá causar danos na esfera jurídica da requerente, pelo que, tendo a mesma a possibilidade legal de requerer a prorrogação do prazo para abandonar voluntariamente Portugal, “só depois de esgotada esta prerrogativa se poderia equacionar uma situação de “periculum in mora.”.

Concluindo que “não existe verdadeiramente, necessidade de tutela cautelar.”.

Da sentença resulta, pois, que o tribunal a quo considerou que o acto em causa tem natureza negativa, não produzindo efeitos lesivos passíveis de tutela cautelar.

Ora, a propósito dos actos de conteúdo negativo e da possibilidade ou impossibilidade de serem objecto de suspensão de eficácia, o STA defende a susceptibilidade de certos actos negativos merecerem tutela cautelar - cfr. entre muitos outros, o acórdão de 19.02.2003, proc. 0289/03.

Neste aresto sustenta-se que:

“(…) Um acto de conteúdo negativo propriamente dito é aquele que deixa intocada a esfera jurídica do interessado, a ponto de, por ele, nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente a um status anterior. O indeferimento de uma pretensão constitutiva, por exemplo, cabe perfeitamente na figura: se alguém pede o licenciamento para iniciar a exploração de um bar, o indeferimento deixa o requerente tal como se encontrava antes: nada “adquire”, nem “perde”. Logo, trata-se de um acto administrativo que para o interessado é neutro, do ponto de vista dos seus efeitos, uma vez que para si tudo permanece como dantes(sobre o acto negativo e sua implicação no quadro do meio provisório da suspensão de eficácia, v. CLAUDIO RAMOS MONTEIRO, in Suspensão de eficácia de actos administrativos de conteúdo negativo, pag. 125 e sgs.).

A jurisprudência tem considerado que a eficácia de tais actos não é susceptível de ser suspensa, (no exemplo fornecido, a suspensão nunca permitiria que o requerente pudesse dar início à exploração do negócio), não só porque isso poderia ser entendido como uma usurpação de poderes administrativos pelos tribunais, mas também porque dessa suspensão não adviria qualquer efeito útil para o interessado, nomeadamente o afastamento do espectro de uma situação de facto danosa com a caracterização qualitativa e quantitativa que do art. 76º, nº1, al.a), da LPTA emana(Acs. do STA de: 9/02/2002, Rec. nº 048277; 24/04/2002, Rec. nº 0330/2002; 2/07/2002, Rec. nº 0736/2002; 9/07/2002,

Rec. nº 01101/02).

No entanto, desde há algum tempo a esta parte, deu-se início a uma nova ponderação das situações em que o acto só aparentemente é negativo ou quando é acto negativo com efeitos positivos.

Trata-se de uma categoria de actos em que há, efectivamente, uma utilidade na suspensão, na medida em que deles advêm efeitos secundários positivos. São, basicamente, actos de que resulta o indeferimento da “manutenção” de uma situação jurídica anterior: os que denegam a renovação ou prorrogação de uma situação jurídica pré-existente e que, por isso, ferem legítimas expectativas de conservação dos efeitos jurídicos de um acto administrativo anterior. Nessas hipóteses, os actos “alteram” realmente a situação jurídica ou de facto do requerente (sobre o assunto, v.g. MARIA FERNANDA MAÇÃS, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº2, 13 e 16; JOSÉ CARLOS VIEIRA de ANDRADE, in A Justiça Administrativa, pag. 143; M. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª ed., pag. 716/717;F. AMARAL, in Lições, IV, pag. 318; Tb. o Ac. do STA de 30/10/97, Proc. Nº 42.790; STA, de 28/10/99, Rec. nº 45403;STA de 9/05/2002, Rec. nº 6197). (…)

Em todos os casos atrás referidos há, com efeito, um efeito positivo imediato para a esfera do interessado em resultado da suspensão. (…)”.

Ora, no caso, o acto de indeferimento suspendendo não é um mero acto negativo, como na verdade, o TAF acabou por pressupor, antes produz inequivocamente um efeito positivo imediato para a esfera jurídica do Recorrente, cuja eventual suspensão jurisdicional se mostra apta a assegurar a utilidade da acção principal, como aliás tem julgado este Tribunal

Central Administrativo Norte, em casos idênticos (cfr., entre muitos outros, os acórdãos de 26.08.25, (proc. 449/25.6BEVIS) 26.09.2025 (proc.s 403/25.8BEAVR e 429/25.1BEAVR), de 10.10.2025 (proc.s 435/25.6BEVIS, 465/25.8BEAVR e 481/25.0BEAVR) de 24.10.2025 (proc. nº 447/25.0BEVIS) e de 21 de novembro de 2025 (proc. 478/25.0BEAVR)).

Concluindo-se que:

“O acto de conteúdo negativo não deixa, no caso, inalterada a esfera jurídica do requerente, não sendo, por aí, obstáculo a uma suspensão de eficácia.

Como se encontra pacificamente pressuposto -pelo requerente e no acto suspendendo -, “O requerente acima identificado apresentou pedido de autorização de residência em território nacional através da manifestação de interesse n.º ...09 de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, na redação vigente à data da apresentação do pedido.”.

A suspensão de eficácia do indeferimento, tem um virtuoso efeito positivo: (i) manter o estatuto que tal manifestação de interesse lhe proporciona, (ii) nesse efeito servindo cautelarmente a preservar uma permanência em território nacional que em acção principal pretende(rá) almejar em definitivo.

Sem que valha afirmar de inútil ou sem positivo efeito a suspensão porque o requerente/recorrente se manteria em situação ilegal, quando este, com tal manifestação de interesse, é recolector de situação de permanência autorizada de harmonia com o disposto na Lei n.º 23/2007, de 4 de julho, e quando sendo de fundamento do acto que “Impende sobre o requerente uma medida cautelar, nos termos do disposto no artigo 3.º do Regulamento (EU) 2018/1860”, que expressamente admite uma “suspensão ou o adiamento da execução da decisão de regresso, inclusive como resultado da interposição de um recurso” (art.º 3º. n.º 5), verte, precisamente, que tal hipótese não verta operativa nos seus efeitos.

Em umbilical decorrência, se for de suspender eficácia do acto pressuposto, cairá sentido manter eficácia da notificação para abandono voluntário (e a propósito desta, notar-se-á que no referenciado aresto deste TCAN, pese a “expansividade” na fundamentação a certo passo, só estava em causa “a suspensão de eficácia dos seguintes actos: a) a decisão que o determinou a sua notificação para o abandono voluntário do território nacional, proferido pela Directora-Regional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Delegação ..., com data de 15.12.2016; b) decisão de indeferimento deste recurso hierárquico, de 20.01.2017”).(…).”.

O Recorrente, como resulta do atras exposto, apresentou pedido de autorização de residência em território nacional, para exercício de atividade profissional subordinada através da manifestação de interesse, de acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 88.º da Lei n.º 23/2007, de 4 de julho (regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional), na redação vigente à data da apresentação do pedido, revogado pelo Decreto-Lei n.º 37-A/2024, de 3 de junho (mas sem aplicação “a) Aos procedimentos de autorização de residência iniciados até à sua entrada em vigor”).

A alteração realizada pela Lei n.º 59/2017, de 31 de julho, à Lei n.º 23/2007 “veio permitir, através de uma manifestação de interesse, a regularização da permanência em território nacional, por meio do exercício de uma atividade profissional subordinada ou independente, sem visto válido para o efeito, ao abrigo do n.º 2 do artigo 88.º e do n.º 2 do artigo 89.º, respetivamente” - cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.

º 37-A/2024, de 3 de junho.

Note-se ainda que, no contexto da pandemia Covid-19, o Governo sentiu a necessidade de considerar ser regular a permanência em território nacional dos cidadãos com processos pendentes no (então) SEF, ao abrigo da Lei de Estrangeiros e também ao abrigo da Lei do Asilo (cfr. Despacho 3863-B/2020, de 27.03, Despacho 10944/2020, de 08.11, de 30 de abril, Despacho 4473-A/2021, de 30.04, e Despacho 12870-C/2021, DE 31.12).”

O Decreto-lei nº 37-A/2024, de 03.06, procedeu à revogação dos procedimentos de autorização de residência assentes em manifestações de interesse, concretamente revogou os nºs 2 e 6 do art. 88º, sem que, todavia, se aplique ao procedimento aqui em causa, porquanto iniciado até à sua entrada em vigor (cfr. artigo 3º).

Assim, com o artigo 88º, nºs 2 e 6, da Lei 23/2007 e (89.º n.º 2 e 5) e visou-se a regularização de estrangeiros em território nacional “sem posse de visto de residência válido”, prescindindo-se, a dado passo, da exigência de uma permanência regular, e posteriormente, presumindo-se, em certas condições - que pressupunham a sua permanência em território nacional -, a sua entrada legal.

Assim, embora a Recorrente enquanto aguarda a decisão do seu pedido de autorização de residência formulado nos moldes já referidos, não se encontre propriamente numa situação de legalidade, a sua permanência em território nacional, na pendência desse pedido, é tolerada ou consentida, inexistindo fundamento legal para que seja detida e/ou sujeita a procedimento tendente ao abandono coercivo ou expulsão do território nacional nos termos previstos no artigo 146º da Lei 23/2007.

Pelo que, a suspensão de eficácia do indeferimento do pedido de autorização de residência acautelará o efeito útil da acção principal, ao manter o “estatuto” de “permanência autorizada” em território português que a manifestação de interesse lhe concedeu, em conformidade com a lei, enquanto o pedido em causa não foi decidido pela AIMA.

O termo do procedimento administrativo, com decisão desfavorável, comporta, pois, para além do efeito negativo de recusa do pedido de autorização de residência, um efeito positivo implícito que é o de pôr termo à situação de tolerância inerente à pendência do processo de regularização - cfr. ac. do STA de 27.02.2003, proc. 00217A/03, publicado em www.dgsi.pt.

Em face do exposto, o recurso merece provimento, devendo os autos baixar ao Tribunal a quo para aí ser prosseguida a sua regular tramitação.

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V - DECISÃO:

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em CONCEDER PROVIMENTO ao recurso jurisdicional interposto e, em consequência, revogar a decisão recorrida, devendo o TAF a quo prosseguir nos autos nos termos supra determinados.

Sem custas.

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Notifique.

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Porto, 15 de Julho de 2026

Alexandra Alendouro

Celestina Caeiro Castanheira

Ana Paula Martins