Processo 0479/16

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

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1.1. A…………, Lda., impugnou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, a deliberação de 03/12/2007 da Câmara Municipal de Ponte de Lima que indeferiu a reclamação graciosa, apresentada pela impugnante, contra os atos de liquidação da Taxa Municipal de Urbanização, no valor de € 26.163,74, e da Taxa ou “Compensação”, prevista no artigo 26.º, n.º 1, do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima, no valor de € 93.752,05, cobrados no processo de licenciamento de obras n.º 482/06.

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1.2. Aquele Tribunal, por sentença de 07/01/2016 (fls.365/399) julgou «procedente a presente impugnação, anulando a liquidação da Taxa Municipal de Urbanização e da Taxa de Compensação, cobradas à Impugnante no processo de licenciamento de obras n.º 482/06, com as legais consequências, incluindo a restituição de todas as quantias que a mesma pagou a esse título e acrescidas dos competentes juros indemnizatórios».

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1.3. Interpôs o Município recurso para este Supremo Tribunal terminando as suas alegações com o seguinte quadro conclusivo:

«1) Quando se pronuncia pela ilegalidade do Regulamento, a sentença em crise extravasa o seu próprio objecto, limitado à legalidade intrínseca do acto de liquidação e à sua desconformidade com a lei – que não se verifica.

2) Destarte, ao concluir pela ilegalidade do Regulamento – que não havia sido peticionada – bem como ao apreciar vícios exteriores e extrínsecos ao acto impugnado, a sentença a quo é nula por excesso de pronúncia, o que expressamente se deixa consignado.

3) A sentença a quo julga que ocorre vício de violação de lei (p. 29) porquanto o acto de liquidação da TMU se funda em regulamento ilegal, enfermando de vício de violação de lei.

4) Porém, em momento algum é alegada ou constatada a discrepância entre o acto de liquidação e o Regulamento – vício de lei algum ocorre.

5) O n.º 5 do art. 116º RJUE refere-se aos projectos de regulamento municipal, não ao regulamento municipal em si. Os requisitos de fundamentação do projecto de regulamento situam-se num plano a montante, não se integrando no próprio regulamento, e concernem o momento da sua apreciação e deliberação no órgão camarário respectivo.

6) À data dos autos, regiam as relações entre as partes dos autos o RJUE na sua versão do Decreto-Lei n.º 157/2006 (não sendo propriamente relevante a versão neste particular porquanto o art. 116º, n.º 5 se mostra inalterado), a Lei das Finanças Locais (LFL) aprovada pela Lei n.º 42/98 e apenas revogada a 1 de Janeiro de 2007 pela Lei n.º 2/2007 (NLFL).

7) O fundamento para a liquidação da TMU em questão constava do disposto na al. a) do art. 19º da LFL – Os municípios podem cobrar taxas por realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas.

8) As taxas criadas ao abrigo da LFL seriam apenas revogadas no início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locas (Decreto-Lei n.º 53-E/2006, RGTAL) – vd. art. 17º RGTAL, regime transitório, tendo este entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2007.

9) Destarte, a TMU em questão nos autos, criada na vigência da LFL de 98, mantinha-se plenamente em vigor à data da sua liquidação e do início do procedimento administrativo.

10) Ora, o RJUE apenas dispunha, no tocante ao conteúdo material dos regulamentos criados pelos Municípios, o constante do art. 3º, onde claramente se distinguia – n.º 1 vs n.º 3 – os regulamentos relativos a liquidação de taxas dos projectos dos regulamentos referidos no n.º 1.

11) O art. 116º, n.º 5 RJUE só para o primeiro – o projecto – conserva a necessidade de fundamentação nos termos expressos.

12) O projecto de regulamento não é um acto constitutivo criativo de taxa que deva balizar a sua liquidação, apenas servindo para efeitos de apreciação e discussão pública.

13) A criação da taxa dá-se aquando da aprovação pelos órgãos municipais e o conteúdo do regulamento que preveja a mesma não era, então, disciplinado por regulação alguma, pois até à aprovação do RGTAL, “[n]ada mais ficava dito quanto à fixação do conteúdo das taxas municipais pelo que os municípios podiam livremente conformar o regime como entendessem e liquidar e cobrar as TRIU que, de acordo com o regime livremente estabelecido, fossem aplicáveis ao caso concreto” — citamos Cláudia Reis Duarte e Mariana Coentro Ribeiro — Op. cit.

14) Assim, o Regulamento não teria que ter, à data dos eventos em apreciação, nenhum conteúdo particular em sede de fundamentação que ultrapasse aqueles que do mesmo constam conforme determinado por lei.

15) Não resulta demonstrado nos autos, conforme refere a sentença a quo que o projecto de regulamento não tivesse sido acompanhado de fundamentação de cálculo das taxas previstas. Não havendo factualidade provada a este ponto, não pode a sentença a quo dar como provada a inexistência da mesma fundamentação.

16) Na mesma medida, e subsidiariamente, mesmo que a mesma fundamentação não existisse, em momento algum se pode considerar que a sua falta constitua a falta de uma formalidade essencial de procedimento na medida em que não se mostram salvaguardados os interesse que se quiseram alcançar com a sua exigência legal.

17) Desde logo, porquanto não se mostra que tal formalidade tenha interferido na justa composição dos interesses representados no equilíbrio entre a taxa e a contrapartida pública. Tal equivaleria pura e simplesmente a fazer tábua rasa dos debates e das deliberações da Assembleia Municipal, com representantes eleitos pelo povo precisamente para representar o justo equilíbrio e o interesse público. Portanto, não se pode dizer que a falta de tal formalidade implique que tal debate não tenha sido realizado.

18) Subsequentemente, a falta de tal fundamentação seria um vício de procedimento respeitante ao projecto de regulamento a ser aprovado pelos órgãos municipais.

19) Tal vício nunca seria de molde a ferir de invalidade ou ilegalidade a obrigação aqui liquidada porquanto é um vício extrínseco a este acto servindo apenas para inviabilizar o acto administrativo de aprovação do Regulamento por deliberação de Assembleia Municipal ou prática de aprovação do mesmo pelo Presidente da Câmara – em processo autónomo, porém, de impugnação de acto administrativo e que não cabe nos presentes autos. Assim deveria ter a sentença a quo ter feito interpretação do direito, determinando o Regulamento como suficientemente fundamentado à luz da disciplina legal que o regulava.

20) Por outro lado, a compensação em substituição da cedência de áreas ao Município é fixada pelo Regulamento, sem qualquer condicionante especial conforme resulta do já supra alegado, pelo art. 26º do Regulamento, n.º 1 e 3.

21) Sucede que aos autos era aplicável o n.º 6 do art. 57º RJUE, não o seu n.º 5.

22) Ou seja, estando em causa pedidos de Licenciamento referentes a obras de construção, de ampliação ou de alteração em área não abrangida por operação de loteamento nem por plano de pormenor nos termos ali dispostos era aplicável o n.º 4 do art. 44º RJUE se a operação contemplasse a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de uso privativo. Era o caso dos autos, conforme resulta dos elementos factuais elencados em corpo de texto da alegação.

23) Em momento algum da notificação para pagamento de compensação e da taxa correspondente é feita referência à sua base legal como sendo decorrente do art. 57º, n.º 5 RJUE mas sim como sendo decorrente do art. 26°, n.º 1 do Regulamento, o qual é aplicável nos termos que se vêm de descrever.

24) É irrelevante que o parecer técnico que serve de base ao indeferimento da reclamação graciosa refira o n.º 5 do art. 57º RJUE, quer porquanto está errado quanto ao fundamento do art. 26° do Regulamento, quer porquanto não vincula qualquer terceiro não sendo feita qualquer integração do seu conteúdo nos actos de vontade do Município.

25) Embora, formalmente, o objecto imediato da impugnação judicial de indeferimento de reclamação graciosa seja a decisão da reclamação, o seu objecto real e mediato é o acto de liquidação e não o acto que decidiu aquela, sendo, pois, certo que são os vícios da liquidação e não do acto que decidiu a reclamação que estão, verdadeiramente, em crise.

26) O acto de liquidação encontra pleno acolhimento no RJUE, não diz respeito ao n.º 5 do art. 57º RJUE (e portanto não o ultrapassa nem é nulo por contrariar o seu disposto). Decorre da LFL e do poder regulamentar do Município expresso através do seu Regulamento concretizador das demais normas do RJUE assinaladas, em especial do art. 57.º, n.º 6, encontrando-se a sua conformação isenta de vício qualquer e, consequentemente, não enfermando a taxa de compensação liquidada ao recorrente de qualquer vício.

27) Por fim, não são devidos quaisquer juros indemnizatórios porquanto os serviços não cometeram qualquer erro, limitando-se a cumprir o que resultava estritamente do Regulamento.».

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1.4. A recorrida contra-alegou terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

«I. Atendendo ao pedido formulado pelo A. na p.i, na causa de pedir em que o fez assentar, na decisão final proferida pelo tribunal a quo e na fundamentação que precedeu essa parte dispositiva, concluiu-se não ter incorrido aquele tribunal em qualquer excesso de pronúncia;

II. Com os presentes autos, o A. pretendeu apenas e só impugnar a legalidade um acto tributário (liquidação de taxa municipal de urbanização da taxa ou “compensação” prevista no art. 26.º do RMEPL) praticado pelo R. com base em normas concretas do Regulamento Municipal referido, as quais contrariam frontalmente a lei;

III. O que o A. pretendia era e é, naturalmente, a declaração de nulidade ou a anulação do acto impugnado e não a declaração de nulidade ou a anulação do RME com base no qual o acto em crise foi praticado, sendo que a impugnação da legalidade do acto tributário praticado pelo A. assenta em vícios internos, próprios do acto mas que estão intimamente ligados aos vícios exteriores ao mesmo, isto é, do RME;

IV. A douta sentença recorrida, quando aprecia a legalidade do acto tributário que foi chamada a apreciar e considera que, o acto está ferido do vício de violação de lei, tem necessariamente que concluir que o regulamento ou pelo menos as normas regulamentares com base nas quais o acto foi praticado são também ilegais, pelo que a apreciação que o Tribunal fez da legalidade do RME foi a título meramente incidental e não a título principal;

V. Tal como o A. configurou a acção e a causa de pedir, o Tribunal tinha que apreciar a legalidade do acto, impugnado à luz do RME que lhe serviu de base, o que implica reflexa e incidentalmente que tinha que apreciar o RME à luz da lei habilitante;

VI. Uma das questões jurídicas de fundo que A. levanta nos autos é precisamente a da desconformidade entre regulamento e lei e da consequente ilegalidade que se repercute na validade das normas inferiores, e nos actos praticados ao abrigo das mesmas, designadamente o acto impugnado;

VII. O Tribunal a quo limitou-se, pois, a apreciar as questões suscitadas pelo A. na p.i e que estava obrigado a conhecer, ainda que de forma reflexa, designadamente quanto à legalidade do RME, e bem assim, a tirar a ilação lógica resultante da prática de um acto ao abrigo desse mesmo regulamento ilegal, sem fugir em momento algum do objecto da acção, tal como configurado pelo A. na sua p.i.;

VIII. O julgador não foi, pois, além do conhecimento que lhe foi pedido pelas partes, sendo que, entre a p.i. e a douta sentença recorrida existe uma total identidade da causa de pedir e da causa de julgar e do julgado com o pedido, pelo que o Tribunal não extravasou os seus poderes de pronúncia e de cognição quanto à causa de pedir e quanto ao pedido em si;

IX. A fundamentação do cálculo das taxas urbanísticas terá que constar necessariamente, quer do projecto de regulamento, tal como o art. do RJUE estipula, quer do próprio regulamento municipal, designadamente por via remissiva para o respectivo projecto, tanto mais quanto é certo que apenas o regulamento é dotado de eficácia jurídica externa;

X. Como tal, os destinatários do RME têm de estar em condições de perceber como é que são feitos os cálculos das taxas urbanísticas que terão que pagar, que elementos é que foram tidos em conta na formulação do cálculo e porque é que têm que proceder ao pagamento do valor concretamente apurado e não outro qualquer, o que apenas poderá ser feito através de uma fundamentação clara, suficiente e congruente que permita àqueles perceber, sem margem para dúvidas, como é que o Município chegou ao valor concreto da taxa a liquidar e se de facto se está ou não perante uma verdadeira taxa com contraprestação efectiva do Município;

XI. No presente caso, o projecto de regulamento e, consequentemente, o RME, em absoluto desrespeito pela norma do art. 116º/5 do RJUE, não contém qualquer fundamentação do cálculo das taxas nele previstas, tendo em conta os elementos constantes das duas alíneas de tal preceito;

XII. A falta de fundamentação do cálculo das taxas em sede de projecto de regulamento, repercute-se no regulamento aprovado na sequência do mesmo, que incorpora e absorve, necessariamente, a referida falta de fundamentação do projecto, a qual passa a fazer parte integrante daquele:

XIII. Ao incumprir em absoluto a exigência da lei – art. 116º/5 do RJUE – a CMPL furtou-se por completo à obrigação de dar a conhecer aos munícipes elementos que para eles são absolutamente fundamentais para poderem saber se estão perante uma verdadeira taxa ou antes perante um tributo imposto unilateralmente pela autarquia, ou seja, furtou-se por completo ao controlo da proporcionalidade e sinalagmaticidade entre taxa e contrapartida pública, cobrando, de forma arbitrária, as taxas que muito bem entende e lhe apetece sem a mais ínfima fundamentação ou justificação;

XIV. As opções do RME em matéria de taxas não passam, pois, pelo crivo e pelo controlo da fundamentação clara, suficiente e congruente a que o RJUE e o CPA obrigam, pelo que se reduz a pó a justificação da sujeição dos munícipes ao pagamento de tributos locais e as garantias dos munícipes em tal matéria;

XV. A omissão do dever de fundamentação do cálculo das taxas previstas no projecto de regulamento constitui omissão de formalidade essencial do procedimento, o que implica, consequentemente, a invalidade do próprio regulamento municipal, porquanto não se mostram salvaguardados os interesses que se quiser alcançar com a sua exigência legal, interesses que se prendem, desde logo, com a legalidade, a proporcionalidade e adequação na aplicação das taxas, a segurança jurídica, as garantias dos particulares, e bem assim, com o equilíbrio entre a taxa cobrada ao interessado e a contrapartida do ente público, tal como considerou a douta sentença;

XVI. A operação urbanística pretendida pelo A. não estava sujeita ao pagamento de qualquer taxa de compensação, porquanto nos termos do disposto no art. 57.º/6 do RJUE o pagamento da mesma seria apenas devido quando estivesse em causa um pedido de licenciamento ou de comunicação prévia das obras previstas no corpo do artigo, quando a operação contemplasse a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de usos privativos;

XVII. No caso concreto, o edifício não contempla qualquer equipamento de uso privativo, pelo que a situação não se enquadra na norma do art. 57º/6 do RJUE, sendo que a enumeração dos requisitos constantes deste preceito é cumulativa, como se vê do emprego da conjunção copulativa “e”, não sendo, por isso, art. 2.º do RME aplicável à situação do presente procedimento;

XVIII. Acresce que o acto de liquidação impugnado ultrapassa claramente o disposto no art.º 57º/5 do RJUE, pelo que o RME se mostra ilegal também nesta matéria concreta, designadamente por contrariar fonte jurídica superior;

XIX. O art. 6.º do RME contraria a norma do art. 57º/5 do RJUE que, ao remeter para a definição em regulamento municipal das situações que determinam, em termos urbanísticos, um impacte semelhante a uma operação de loteamento apenas o fez relativamente a “edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si” (os conjuntos imobiliários constituídos de acordo com o disposto no art. 1.438º-A do CC);

XX. A norma regulamentar extravasou em muito os limites impostos pela norma legal com a qual se teria de conformar, estabelecendo os casos em que, em termos urbanísticos, se provoca um impacte semelhante a uma operação de loteamento, não apenas em relação a “edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si”, como devia, mas em relação a “toda e qualquer construção”, nomeadamente, em relação a um único edifício, como não podia;

XXI. Ora, a operação urbanística do procedimento limita-se à construção de um único edifício, de cave, rés-do-chão, primeiro e segundo andares, construído num único prédio rústico, inscrito na matriz predial da freguesia de Feitosa sob o artigo 154 e descrito na CRP de Ponte de Lima sob o nº 66 freguesia de Feitosa;

XXII. A norma do art. 6º do RME é completamente ilegal, ao contrariar uma fonte jurídica superior – ou seja, a norma do art. 57º/5 do RJUE – tendo alargado substancialmente o âmbito desta norma legal e sujeitando à previsão da mesma situações que nada têm a ver com a sua hipótese;

XXIII A norma do art. 26º do RME não é aplicável à situação do presente procedimento, na medida em que, não se está perante qualquer conjunto de edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si, nem sequer perante uma operação que contemple a criação de qualquer equipamento de uso privativo, pelo que é manifesto este novo vício de violação de lei, gerador de anulação do acto;

XXIV. Também não é possível integrar a operação urbanística do procedimento na norma do art. 6.º/a) do RME, desde logo porque o edifício não dispõe de 10 ou mais fracções “com acesso directo a partir do espaço exterior” porquanto apenas as cinco fracções autónomas do rés-do-chão, destinadas a comércio, têm acesso directo a partir do espaço exterior;

XXVI. Bem esteve a douta sentença recorrida ao considerar que, em face do regime legal em vigor à data da prática do acto impugnado, o Recorrente não poderia ter alterado o sentido da lei habilitante ao ponto de impor a uma única edificação, mesmo que dispusesse de 10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior – art. 6.º/a) do RME – que nem sequer era o caso concreto porquanto apenas 5 fracções teriam acesso directo a partir do espaço exterior, o mesmo regime dos loteamentos, tal como se de um conjunto de edificações se tratasse;

XXVII. E, como tal, a desconformidade entre regulamento e lei traduz uma ilegalidade que se repercute na validade das normas inferiores;

XXVIII. E porque se funda numa norma inválida, o acto de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, impondo-se a sua anulação – art.135.º do CPA.

XXIX. Nesta conformidade, é devido à A. e ora recorrida a restituição as quantias por si pagas ao abrigo do acto inválido em causa, acrescidas dos competentes juros indemnizatórios, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 43.º/1 da LGT.».

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1.5. Por despacho de 05/02/2016 (fls.420) o recurso foi admitido.

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1.6. O MP emitiu a seguinte pronúncia:

«1. Vem o presente recurso interposto da sentença de fls. 365 e seguintes do TAF de Braga que julgou procedente a ação de impugnação judicial contra o ato tributário relativa a taxa municipal de urbanização e determinou a sua anulação e restituição dos montantes pagos.

Invoca desde logo a Recorrente a nulidade da sentença por excesso de pronúncia, por alegadamente a sentença se ter pronunciado sobre a ilegalidade do Regulamento Municipal ao abrigo do qual foi praticado o ato tributário, questão esta que não foi objeto de impugnação por parte da recorrida, motivo pelo qual a sentença “extravasa o seu próprio objecto, limitado à legalidade intrínseca do acto de liquidação e à sua desconformidade com a lei”.

Invoca igualmente o Recorrente o vício de errónea interpretação e aplicação da lei, designadamente do disposto no artigo 116º, nº 5, do RJUE, uma vez que o ato tributário está conforme o Regulamento Municipal e com o RJUE.

Considera ainda que a sentença incorreu igualmente em erro de julgamento por a taxa de compensação não padecer de qualquer ilegalidade. Considera a este propósito que “o acto de liquidação encontra pleno acolhimento no RJUE e não diz respeito ao nº 5 do art. 57º do RJUE. Entende antes que se mostra aplicável o disposto no nº 4 do artigo 44º do RJUE, por contemplar a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamento de uso privativo.

Por último pugna pela improcedência do pedido de juros indemnizatórios, por entender que não se verifica erro de facto ou de direito.

E termina pedindo a revogação da sentença.

2. Questão de nulidade da sentença por conhecimento em excesso.

Alega a este propósito o Recorrente que “quando se pronuncia pela ilegalidade do Regulamento, a sentença em crise extravasa o seu próprio objecto, limitado à legalidade intrínseca do acto de liquidação e à sua desconformidade com a lei - que não se verifica”.

Afigura-se-nos, contudo, que não lhe assiste razão.

Nos termos do nº 1 do artigo 125º do CPPT e alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, a nulidade da sentença decorre do facto de o juiz conhecer de questões de que não podia tomar conhecimento. Ora, é manifesto que a impugnante e aqui recorrida assenta o seu pedido de anulação do ato de liquidação das taxas na ilegalidade das normas do Regulamento Municipal ao abrigo do qual foi praticado, por violação do Regime Jurídico da urbanização e Edificação. De modo que não se compreende a invocação de tal vício. Ainda que a ação não tenha por objeto a declaração de ilegalidade das normas do Regulamento Municipal, nada obsta a que o tribunal conheça dessa ilegalidade para aferir da validade do ato tributário realizado ao abrigo das mesmas.

Entendemos, assim, que não se verifica qualquer excesso de pronúncia por parte do tribunal “a quo” nesta parte que inquine a validade da sentença, motivo pelo qual deve a arguida nulidade ser julgada improcedente.

3. Ilegalidade da taxa municipal -TMU

Invoca a Recorrente a este propósito o vício de errónea interpretação e aplicação da lei, uma vez que o ato tributário está conforme o Regulamento Municipal e com o RJUE.

Alega a este propósito que “os requisitos de fundamentação do projecto de regulamento situam-se num plano a montante, não se integrando no próprio regulamento, e concernem o momento da sua apreciação e deliberação no órgão camarário respetivo”. Ou seja, que são os projetos de regulamento municipal que devem ser acompanhados da fundamentação e não os regulamentos.

Por outro lado considera que “não resulta demonstrado...que o projecto de regulamento não tivesse sido acompanhado de fundamentação de cálculo das taxas previstas. Não havendo factualidade provada a este ponto, não pode a sentença a quo dar como provada a inexistência da mesma fundamentação”. Ainda assim considera que tal vício “nunca seria de molde a ferir de invalidade ou ilegalidade a obrigação aqui liquidada, porquanto é um vício extrínseco a este acto”.

Da matéria de facto assente na sentença recorrida resulta que na sequência do licenciamento de construção de um edifício misto (habitação e comércio) por despacho datado de 29/05/2007, a Recorrida foi notificada para efetuar o pagamento da quantia de €21.119,84 euros a título de taxa a pagar pela emissão da licença, e de €93.752,05 euros, a título da compensação prevista no nº1 do artigo 26º do Regulamento Municipal de Edificações.

A recorrida insurgiu-se contra estas duas liquidações e no que respeita à Taxa municipal considerou que a mesma violava o disposto no artigo 116º, nº 5, do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE).

Na sentença recorrida considerou-se que a referida taxa está prevista no artigo 23º do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima, aprovado pela Assembleia Municipal em sessão realizada em 29/09/2001 e publicado na II série do D.R. nº 269, de 20 de Novembro, através do edital n° 448/2001.

E apreciando tal preceito legal, considerou o Mmo. juiz “a quo” que «...não resultou demonstrado nos autos - nem, aliás, foi alegado pela entidade impugnada - que o projecto de regulamento tivesse sido acompanhado da fundamentação do cálculo das taxas previstas, tendo em conta, designadamente, “o programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais”, como impõe a alínea a) do citado artigo 116º, nº 5, do RJUE».

E concluiu-se que «tal fundamentação constitui uma formalidade essencial do procedimento e portanto, a sua falta implicará, inevitavelmente, a invalidade do respetivo regulamento, na medida em que não se mostram salvaguardados os interesses que se quiseram alcançar com a sua exigência legal...». E nessa medida conclui o Mmo. juiz “a quo” que “fundando-se o acto de liquidação da TMU num regulamento ilegal, o mesmo enferma do vício de violação de lei, impondo-se, em consequência, a sua anulação…”.

A questão que se coloca a este tribunal consiste pois em saber se esta apreciação efetuada na sentença recorrida está ou não correta, ou seja, se a disposição do Regulamento Municipal ao abrigo da qual foi efetuada a liquidação da taxa é ou não inválida, por o cálculo da taxa ali prevista não estar fundamentada no “programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais”, como impõe a alínea a) do artigo 116º nº 5 do RJUE.

Com efeito, a referida disposição legal prescreve que os projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infra estruturas urbanísticas deve ser acompanhado da fundamentação do cálculo da taxa prevista, tendo em conta, designadamente, o programa plurianual de investimentos municipais na execução.

A taxa em causa está prevista no Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima que foi aprovado pela Assembleia Municipal em sessão realizada em 29/09/2001 e publicado na II série do D.R. n 269, de 20 de Novembro, através do edital n° 448/2001. O tribunal recorrido concluiu pela ilegalidade do Regulamento por não ter sido feito prova de que o respetivo projeto tenha sido acompanhado da fundamentação do cálculo das taxas previstas, à luz do disposto no artigo 116º nº 5, alínea a) do RJUE. Ora, a cobrança da taxa é feita ao abrigo do artigo 19º, alínea a), da Lei n°42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais), cujo diploma não impõe a obrigatoriedade dessa fundamentação económico-financeira. Esta fundamentação só veio a ser imposta na Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais, cujo artigo 8º, nº 2, alínea c), prescreve que o regulamento que crie taxas municipais contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas. Todavia, o artigo 17º do mesmo diploma legal, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2007, consagrou um regime transitório, que permitia aos municípios a adequação dos regulamentos até ao início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor da mesma lei. Atento que a taxa em causa nos autos foi exigida à recorrida no decurso do ano de 2007, temos que concluir que a mesma ainda podia ser cobrada ao abrigo do regulamento em vigor naquela data.

Entendemos, assim, que a sentença fez uma incorreta interpretação e aplicação da lei neste caso concreto.

4. Ilegalidade da compensação.

Entendeu o tribunal recorrido que “a norma do artigo 6º do Regulamento, designadamente a sua alínea a), padece de nulidade, na medida em que contraria uma fonte jurídica superior – o artigo 57º, nº 5, do RJUE – tendo alargado substancialmente o âmbito desta norma legal e sujeitando à previsão da mesma situações que nada têm a ver com a sua hipótese. E porque se funda numa norma inválida, o ato de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, impondo-se a sua anulação, nos termos estabelecidos no artigo 135º do C.P.A.”.

Decorre da matéria de facto assente na sentença recorrida que a taxa de compensação foi cobrada ao abrigo do disposto no artigo 26º, nº 1, do Regulamento Municipal, com referência ao artigo 6º, alínea a), o qual prevê que se considera “gerador de um impacte semelhante a um loteamento, toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior”.

Sucede que não foi fixado na sentença qualquer elemento relativo a tal caraterística das frações do prédio, sendo que a recorrida contesta nas suas contra-alegações que o prédio reúna tais caraterísticas. Há, assim, nesta parte que ampliar a matéria de facto.

5. Em face do exposto afigura-se-nos que a sentença recorrida incorreu em erro de direito na apreciação da legalidade da taxa municipal denominada TMU, motivo pelo qual se impõe a sua revogação nessa parte; E no que respeita à apreciação da legalidade da compensação devida ao município, impõe-se a ampliação da matéria de facto com vista à caraterização do prédio objeto do licenciamento, de forma a aferir do seu enquadramento na previsão do artigo 6°, alínea a), do Regulamento Municipal, para o que devem os autos baixar à instância.».

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1.7. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

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2. A decisão recorrida deu como provada a seguinte matéria de facto:

«1. Por deliberação da Assembleia Municipal de 29 de Setembro de 2001, sob proposta da Câmara Municipal de Ponte de Lima, foi aprovado o Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima (Urbanização e Edificação), publicado no DR (Apêndice n° 128), II Série, n° 269, de 20 de Novembro de 2001, e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2. No âmbito do processo de obras n.º 482/06, em que é requerente a impugnante, respeitante à construção de um edifício misto (habitação e comércio), os serviços da impugnada lavraram a seguinte informação, em 24.01.2007:

“O presente projecto de arquitectura, referente à construção de um edifício misto de habitação e comércio (...) deve proceder à apresentação de planta de implantação e de quadro sinóptico, com a indicação real das áreas dos pisos e as dos espaços definidos no Anexo 1 da Portaria n° 1136/01” – cfr. fls. 39 do PA apenso aos autos.

3. Sobre esta informação, recaiu o seguinte despacho do Vice-Presidente da CMPL, datado de 26.01.2007: “Transmita-se ao requerente o teor da informação, para que dê cumprimento” – idem.

4. Notificado da informação e despacho em causa, a aqui Impugnante apresentou requerimento, em 29.03.2007, referindo, além do mais, o seguinte:

[cfr. fls. 43/44 do PA].

5. Em 23.04.2007, os serviços da impugnada lavraram informação técnica, na qual se pode ler que a aprovação da obra em questão fica condicionada à correcção dos valores de compensação a que se refere o n.º 1 do artigo 26º do R.M.E, indicando que “o factor K deve ser de 5.3 – Zona 1 (Área Residencial Multifamiliar) e o valor V de 19.95 €/m2 e não os 0.85/m2, conforme foi proposto” – cfr. fls. 648 do PA.

6. Esta informação mereceu o seguinte despacho do Vice da CMPL, datado de 26.04.2007: “Transmita-se ao requerente o teor da informação, para que dê cumprimento” — idem.

7. A ora Impugnante foi notificada da informação e despacho referidos nos Pontos 4 e 5 através do ofício n° 6057/2007, datado de 30.04.2007 – cfr. fls. 649 do PA.

8. Na sequência desse ofício e através de requerimento dirigido ao presidente da CMPL em 04.05.2007, a impugnante solicitou, para além do mais, a liquidação das taxas devidas (TMU e taxa de compensação) que lhe estavam a ser exigidas, assim como a notificação dos actos que lhes deram origem – cfr. fls. 651/652 do processo físico.

9. Em 15.05.2007, foi lavrada a seguinte informação técnica:

“O presente requerimento, vem em resposta ao n/oficio n° 6057, de 30 de Abril de 2007, onde é transmitido os valores a utilizar no cálculo para efeito de compensação em numerário nos termos do nº 3 do artigo 26º do Regulamento Municipal de Edificações – R.M.E., reiterar a discordância expressa na aplicação da referida compensação, mas solicitando a liquidação da importância apurada que resulta no valor de 72 365.65€ (...).

C1 = K.A1xV

C1 = 5.3 x 646.67m2 x 19.95€

C1 = 68 375.65€

C1 = 5.3 x 240,0m2 (16 lugares x 15.0m2) x 19.95€

C1 = 25 376.40€

Total C1 = 93 752.05€” – cfr. fls. 772 do PA.

10. Sobre esta informação, foi aposto um despacho do Vice-presidente daquela edilidade, datado de 21.05.2007, do qual se retira que “Face à informação e ao exposto pela Requerente, aprovo o projecto de arquitectura nos termos da informação técnica de 23/04/07, devendo apresentar os pj. de especialidades em prazo legal” — idem.

11. Em resposta ao pedido aludido no ponto 7, os serviços da impugnada informaram em 29.05.2007 (ofício n° 7342/07) que: “o art.º 26º do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas refere expressamente o valor do custo corrente do m2 de construção, a empregar na fórmula de cálculo de compensação ao Município e que a zona II corresponde às áreas do concelho designadas no Quadro XIV, sendo que esse quadro além de identificar as áreas classificadas em cada zona também estabelece o valor correspondente à TMU, em cada uma e por os diferentes tipos de edifícios. É só para isso que esse quadro XIV se destina” — cfr. fls. 473 do PA.

12. Através de requerimento apresentado em 06.06.2007, a Impugnante insistiu para que a entidade impugnada procedesse à liquidação das taxas devidas e da compensação exigida – cfr. fls. 674-675 do PA.

13. No verso do requerimento aludido no n.º anterior foi aposta a seguinte informação, datada de 08.08.2007: “Informo V. Ex.ª que o valor das taxas a cobrar é de: 113.362,04€ conforme cálculo efectuado na capa do processo” — cfr. verso de fls. 674 do PA.

14. O referido requerimento mereceu o seguinte despacho, por parte do Vice-Presidente da CMPL, datado de 11.08.2007: “Deferido” – cfr. fls. 674 do PA.

15. Por ofício de 13.08.2007, com a epígrafe “despacho referente ao processo de obras n.º 482/06”, assinado por delegação de assinatura por um técnico superior de 1.ª classe, foi a Impugnante notificada nos seguintes termos:

“Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre-me comunicar a V. Ex.ª que, por despacho do Vice-Presidente desta Câmara Municipal de 11 de Agosto de 2007 o mesmo foi deferido. Assim deverá requerer no prazo de um ano a contar da data da recepção do presente oficio, o respectivo alvará de licença devendo, para o efeito, efectuar o pagamento de 114 888,79€, assim distribuído; 21 119,84€ - O valor das taxas a pagar pela emissão da licença; 93 752,05€ - O valor da compensação prevista no nº 1, do artigo 26º do Regulamento Municipal de Edificações; e 16,90€ - O valor devido pelo fornecimento do livro de obras e do cartaz de licenciamento.” – cfr. fls. 773 do FA.

16. Em exposição escrita, relativamente ao ofício referido no n.º anterior, a aqui impugnante afirmou junto da entidade impugnada em 17.08.2007 que: “Tendo recebido a vossa notificação n.º 3475/07 referente ao processo de obras n.º 482/06 não nos foi enviada forma de pagamento detalhada da licença assim como da compensação a pagar pela nossa firma. Por este motivo venho requerer a V/Exa. que se digne mandar passar cópia autenticada da folha n.º 772 do referido processo. Pedimos também para nos informar se nas referidas contas se encontra descontada a taxa inicial paga pela nossa firma através do cheque n.º 5900258611 no valor de 1.526,75 euros em 20/12/2006.” – cfr. fls. 774 do PA.

17. Sobre esta exposição recaiu a seguinte informação, datada de 16.08.2007:

“Relativamente aos pontos focados neste req.to tenho a informar o seguinte

1° Julgo que no ofício enviado se encontra descrita a forma de pagamento detalhada da licença;

2° - Pode ser fornecida a cópia da fl. pretendida; e

3° - No que se refere à taxa inicial verifica-se nas contas efectuadas que, na realidade, não foi deduzida a taxa inicial no valor indicado (1526,75 €). Assim deverá esta importância ser descontada no valor a pagar pela emissão da licença e, de tal facto, informar o requerente” — cfr. fls. 774 do PA.

18. Em 17.08.2007, o Vice-Presidente da CMPL proferiu o seguinte despacho:

“Concordo. Proceda em conformidade, devendo, assim, enviar-se ao requerente os elementos solicitados e deduzir-se a taxa inicialmente paga pelo requerente” — cfr. fls. 774 do PA.

19. Por ofício do Município de Ponte de Lima, com o nº 10792/2007, datado de 20.08.2007, foi comunicado à impugnante o seguinte: “1° É entendimento destes Serviços, que no ofício oportunamente enviado para efeitos do levantamento da respectiva licença, se encontra descrita a forma detalhada do pagamento da mesma; 2° No que se refere à cópia solicitada, a mesma poderá ser levantada nestes Serviços devendo, para o efeito, efectuar o pagamento de 2,95 euros; e 3° - Quanto à dedução da taxa inicial verifica-se nas contas efectuadas que, na realidade, esta taxa não foi tida em consideração, pelo que o valor a pagar é de 113 362,04 euros e não o valor que, por lapso foi inicialmente indicado. Por este facto apresentamos as nossas desculpas” — cfr. fls. 775 do PA e fls. 51 do processo físico.

20. Junto com o ofício referido no n.º anterior foi enviada a informação técnica dos serviços da Câmara de Ponte de Lima referida no ponto 8, bem como o despacho nela aposto do Vice-presidente daquela edilidade datado de 21.05.2007, referido no ponto 9 — cfr. fls. 52 do processo físico.

21. Em 31 de Agosto de 2007, a impugnante dirigiu novo requerimento ao Presidente da Câmara da impugnada, em que solicitava “(...) que, de uma vez por todas, lhe sejam notificados integralmente os actos administrativos através dos quais foi feita a liquidação das taxas e da compensação que lhe foram comunicadas. Conforme já declarou no processo, a requerente procede ao seu pagamento sob reserva, já que pretende impugná-las judicialmente. Aquilo que até ao momento lhe tem sido comunicado, são informações técnicas, são meras operações matemáticas, são explicações quanto à fórmula e elementos de cálculo a aplicar, são meros ofícios opinativos, o mais das vezes assinados por funcionários da autarquia, etc. A verdade, porém, é que continuam por notificar os actos administrativos que procederam à liquidação das taxas e compensação exigidas à ora requerente” - cfr. fls. 776/777 do PA e fls. 53/54 do processo físico.

22. Na mesma data (31 de Agosto de 2007), a impugnante pagou a importância de € 19.593,09 a título de TMU e a importância de €93.752,05, a título de “compensação” nos termos do art. 26º/1 do RME — cfr. fls. 80 do processo físico.

23. Em reunião da Câmara Municipal de Ponte de Lima ocorrida em 10.09.2007, foi deliberado o seguinte: “Processo de Obras n.º 482/06 — Em que é requerente a firma A…………, Lda., para proceder à construção de um edifício multifamiliar comercial no lugar de …………, freguesia de Feitosa, deste concelho. A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, ratificar os despachos do Vice-Presidente da Câmara Municipal de 26 de Abril e 21 de Maio relativamente ao valor da compensação prevista no artigo 26º do R.M.E.U - Regulamento Municipal de Edificações Urbanas” - cfr. fls. 70 do processo físico.

24. Em 10.09.2007 foi aposta a seguinte informação no verso do requerimento referido no ponto 20: “Informo V. Ex.ª de que por lapso, o valor das taxas que calculei não corresponde ao valor real a pagar. Foi transmitido ao requerente o valor de 113.362,04€, quando na realidade é de 118.406,00€, havendo assim uma diferença de 5.043,96€. À consideração superior.” – cfr. vs. de fls. 776 do PA.

25. Em 11.09.2007, o Vice-Presidente da CMPL apôs o seguinte despacho sobre o requerimento referido no ponto 20: “Ao chefe da DOU para preparar ofício-resposta ao requerente, enviando-lhe os elementos solicitados pelo mesmo e notificar o requerente para proceder ao pagamento da importância em falta” — cfr. fls. 776 do PA.

26. Por ofício com o n°. 11738/2007, datado de 13.09.2007, assinado pelo Vice-Presidente da Câmara da impugnada foram remetidas à Impugnante as informações internas datadas de 23.04.2007 e de 15.05.2007, com os despachos nelas apostos pelo Senhor Vice-Presidente da Câmara (cfr. pontos 4, 5, 8 e 9), bem como uma folha avulsa com o seguinte teor:

— cfr. fls. 875 e 878-879 do PA e fls. 55 a 59 do processo físico.

27. Através do referido ofício, a Impugnante foi informada de que havia sido cometido um erro “ao somar as várias parcelas” da conta efectuada para determinar o valor das taxas a pagar, especificando-se que “o valor das taxas devidas pela emissão da licença de obras, ou seja, sem incluir a compensação financeira, livro de obra e cartaz, e o imposto de selo, era de 21.119,84 euros, quando deveria ter indicado o montante de 26.163,80 euros, este sim o correcto”. – cfr. fls. 878/879.

28.Por requerimento de 19.09.2007, a impugnante respondeu que não pagaria qualquer quantia enquanto não lhe fosse notificado o teor do acto praticado donde resultasse a sua obrigação de pagamento da mesma – cfr. fls. 60/62 do processo físico.

29. Em 21 de Setembro de 2007, a impugnante deduziu neste Tribunal um processo de intimação para a prestação de informações e passagem de certidão (processo n.º 1100/07.1BEBRG), requerendo a intimação do Município, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal, para proceder à notificação dos dois referidos actos — cfr. fls. 304 a 343 do processo físico.

30. Por decisão proferida no aludido processo concluiu o M° juiz que a impugnada “...infringiu o direito à informação procedimental sob a forma de direito à prestação de informação e passagem de certidões regulados nos arts 61º e 2º do CPA e n.º 1 do art.

268º, do CRP “, condenando o Município a informar a impugnante “quanto ao autor, data da prática do mesmo e respectivo conteúdo do acto pelo qual se determinou o montante das taxas devidas no âmbito do processo de loteamento com o n°482/06” — cfr. fls. 344 a 355 do processo físico.

31. Na reunião da CMPL de 24 de Setembro de 2007, foi deliberado, por unanimidade, aprovar a nova redacção do artigo 26º do RME, mantendo se os valores anteriormente em vigor — cfr. fls. 191 do processo físico.

32. A Assembleia Municipal de Ponte de Lima aprovou a alteração em causa em 28.09.2007 — cfr. fls. 192 a 202 do processo físico.

33. A redacção primitiva do art. 26º do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima, no que se refere ao factor “V” da fórmula de cálculo dele constante apresentava o seguinte teor: “É o valor em escudos ou euros, e aproximado, para efeitos de cálculo, ao custo corrente de metro quadrado na área do Município, do terreno com capacidade construtiva para habitação unifamiliar zona II considerando esta conforme está definida no Quadro XIV anexo a este regulamento, cujo valor actual é de 4.000$00/m2, 19,95€/m2”.

34. Após a alteração referida, a referida redacção passou a ser a seguinte: “É o valor, para efeitos de cálculo, do custo corrente do metro quadrado do terreno com capacidade construtiva pata habitação unifamiliar em Área residencial unifamiliar Tipo 3, na zona II o qual actualmente é 19,95€/m2” – cfr. fls. 218/219 do processo físico.

35. Em 17.10.2007, a ora impugnante deduziu reclamação graciosa contra os actos de liquidação da compensação e da TMU cobradas à mesma no referido processo de loteamento — cfr. fls. 81 a 110 do processo físico.

36. Por deliberação da CMPL de 3.12.2007, foi indeferida a reclamação com base na informação elaborada em 30.11.2007, da qual consta o seguinte:

“(...) As taxas e a compensação em questão resulta especificamente e detalhadamente de um Regulamento Municipal, publicado no Diário da República, apêndice n°. 128 — II Série, n°. 269, de 20 de Novembro de 2001 e aprovado pela Assembleia Municipal em 29.09.2001. No processo de licenciamento em causa constam claramente todos os cálculos efectuados bem como a fundamentação legal que levou à sua aplicação, tendo a reclamante sempre tido conhecimento e pronunciado conforme consta do mesmo. Tendo em conta o exposto e em conclusão considero que, e de acordo com a informação prestada pelo Técnico Superior Assessor Principal — Eng. ………… e de acordo com o parecer prestado pelo ilustre e distinto Advogado J. Cerqueira Aires, deve ser indeferida a reclamação apresentada por não provada, com base nas informações notificadas ao reclamante e que constam do processo de licenciamento em causa, e informado o requerente das informações prestadas em relação às questões colocadas a final da reclamação graciosa, pelos serviços, que se anexam e se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais. A competência para a apreciação e decisão da reclamação graciosa em causa é da Câmara Municipal. À consideração superior” — cfr. fls. 122/124 do processo físico.

37. O parecer jurídico referido na dita informação tem o seguinte teor: “A análise da presente reclamação, pela sua extensão, constitui um exercício de estudo e reflexão a desenvolver durante alguns dias.

A fim de evitar uma situação de inércia, motivadora de protestos e outras manifestações de insatisfação, deve desde já ser notificado o indeferimento da reclamação com fundamento nas informações anteriormente notificadas ao reclamante. Uma vez que por certo haverá um recurso para o tribunal fiscal deve desde já proceder-se a uma sindicância do processo administrativo, para verificação dos poderes dos agentes que nele praticaram actos. O reclamante mais deve ser informado de que pode requerer certidão de todas as peças processuais em arquivo ou pendentes na Câmara Municipal. Para conhecimento do Senhor Presidente” — cfr. fls. 123 do processo físico.

38. Por sua vez, na informação técnica ali referida consta o seguinte: “Depois de lidas as questões A., e B., levantadas e, antes de responder individualmente a cada uma, julgo importante esclarecer o seguinte: O regulamento Municipal de Edificações para o Concelho de Ponte de Lima publicado no Diário da República, n°. 269, em 20 de Novembro, foi adaptado às disposições do Dec-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro. Este diploma dispõe no nº 5 do artigo 57º o seguinte:- O disposto no artigo 43º, (Os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra estruturas viárias e equipamentos), é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do nº 2 e d) do nº 3 do artigo 4º, bem como as referidas na alínea c) do nº 3 do artigo 4º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal. E dispõe também o nº 4 do artigo 44º, que parcialmente transcrevo, o seguinte: “...ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal”. Ao actualizar aquele regulamento conforme obrigava o Dec-Lei referido, foram contempladas duas situações, aquelas a que se referem as alíneas a) e b), do Art° 6º do RME, a primeira que se refere a “toda e qualquer construção com mais de 10 fracções com acesso directo a partir do espaço exterior” como é o caso geral dos edifícios multifamiliares não integrados em alvará de loteamento, como o da requerente e, a segunda, a todas aquelas construções e edificações que envolvam uma sobrecarga dos níveis de serviço nas infra-estruturas e ou ambiente, nomeadamente vias de acesso, tráfego, parqueamento, ruído, redes de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais, etc. É nesta alínea) que se enquadram os edifícios comerciais como o INTERMARCHÉ, LIDL, PLUS e MINI PREÇO (DIA PORTUGAL SUPERMERCADOS S.A.), que não estando sujeitos ao critério relativo ao número de fracções, podem envolver uma sobrecarga nas infra-estruturas e, se assim for, ficam obrigados a pagar a compensação prevista no artº 26º do RME. E foi o que aconteceu com as alterações à rede viária previstas no projecto do Mini-Preço, (DIA PORTUGAL SUPERMERCADOS S.A.), situação que foi analisada numa das reuniões mensais de coordenação, dos técnicos com o Vereador do Pelouro, onde aquele projecto foi analisado, chegando-se à conclusão que aquela obra estaria abrangida pelas condicionantes daquela alínea b) do Artº 6º do RME e assim teria que compensar o município pela sobrecarga nas infraestruturas. Junto cópia da respectiva guia de pagamento — Doc. 1. Não foi sensível a mesma perturbação ou a ocorrência de sobrecarga nos “níveis de serviço nas infra-estruturas e ou ambiente, nomeadamente vias de acesso, tráfego, parqueamento, ruído, redes de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais” nos projectos das restantes superfícies comerciais, INTERMARCHÉ, LTDL e PLUS, que justificasse qualquer reparação a fazer a título de compensação. Será adoptado o mesmo procedimento, e aplicado o mesmo critério às obras que causarem o mesmo tipo de impacto nas infra-estruturas que, o MINI PREÇO DIA SUPERMERCADOS S.A.), causou. No que se refere aos edifícios enquadrados na alínea a) do Artº 6º do RME, todos vêm pagando a compensação prevista no artº 26º e, também esta mesma firma já antes o fez, aquando da apresentação nesta Câmara Municipal do processo de obras nº 487/2002, prevendo a cedência à Câmara Municipal de uma parcela de terreno com a área de 2.218,00 metros quadrados. Junto anexo Doc 2.

O valor desta área, calculado nos termos do artº 26º do RME, é de 234.520,23 euros, que seria a importância a pagar ao Município a título de compensação, se o requerente não dispusesse daquela área de terreno para ceder. Nessa altura o requerente aceitou naturalmente a situação, neste caso e terreno pois, só quando não há terreno é que aquela é em dinheiro. Relativamente ao processo de obras em questão faço notar também que, foi emitida viabilidade de construção ao anterior proprietário do terreno, a qual a certa altura refere que “o projecto deve cumprir com todos os parâmetros constantes da Portaria n° 1136/01, de 25 de Setembro” e mais adiante que, “As áreas de espaços verdes de utilização colectiva e de Equipamento de Utilização Colectiva, nos termos da portaria atrás referida, serão devidamente compensadas de acordo com os números 1 e 3 do Artº 26º do RME”. Esta viabilidade foi oficiada ao proprietário do terreno através do N/ofício n° 11517/2006, de 29-9-2006, Junto cópia da viabilidade e do ofício – m Doc3. Vê-se pois que a requerente comprou o terreno conhecedora das condições que impendiam sobre a edificabilidade do mesmo. Ora esta CM não pode impor umas condicionantes ao proprietário do terreno e deixar de as exigir a outro, o que revelaria parcialidade, falta de critério e, favorecimento, o que até poderia ser uma violação da lei de que o primeiro se poderia valer para ser indemnizado. Passando à resposta às questões em apreço, Questão A: Não foi cobrada a compensação a que se refere o Artº 26º do RME, ao edifício comercial INTERMARCHÉ. Questão B: Não foi cobrada a compensação à superfície comercial referida no ponto anterior, não porque tinha havido deliberação ou despacho de isenção, mas sim porque a construção em causa não foi geradora da sobrecarga nos níveis de serviço das infraestruturas já atrás descrita, e assim não foi entendida pelos serviços técnicos que analisaram o projecto. À consideração superior”. – cfr. fls. 125 a 127 do processo físico.

39. Pelo ofício n°. 16533/2007, de 19.12.2007, recebido em 20.12.2007, foi o mandatário da impugnante notificado da resposta à reclamação graciosa apresentada, tendo sido junto um despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de Ponte de Lima, datado de 17.12.2007, através do qual o mesmo em representação do Município, “...comunica que a Câmara Municipal a 3 de Dezembro de 2007, por unanimidade e tendo por base o parecer jurídico prestado, deliberou indeferir a reclamação graciosa apresentada pela sociedade A…………, Lda., …por não provada de acordo com os fundamentos aduzidos na referida informação jurídica, cuja cópia se anexa e se dá como reproduzida, que em suma se resumem não só ao facto de ter sido emitida uma viabilidade e construção ao anterior proprietário do terreno, com as mesmas condições impostas à requerente no pedido de licenciamento n°. 482/06, mas também ao facto de as taxas e a compensação em questão resultarem especificamente e detalhadamente de um Regulamento Municipal, publicado no Diário da República, apêndice n°. 128 — II Série, n° 269, de 20 de Novembro de 2001 e aprovado pela Assembleia Municipal em 29/09/2001 (...) - em relação à questão c), informa-se que foi aprovada em reunião de Câmara de 15 de Janeiro de 2007 e remetida à Assembleia Municipal e aprovada pela mesma em 24 de Fevereiro do mesmo ano, a extinção da taxa de conservação de colectores, com efeitos a partir do 2° Semestre de 2007, para todos os prédios que possuam contratos válidos de fornecimento, mantendo-se apenas para os prédios que não possuam contratos de fornecimento de água, encontrando-se neste momento em vigor a tarifa de utilização da rede de águas residuais, de acordo com o preceituado no anexo 4 do Regulamento aprovado pela Câmara Municipal a 1 de Julho de 1999 e pela Assembleia Municipal a 4 de Setembro de 1999, a qual foi aprovada em reunião de Câmara de 15 de Janeiro de 2007 (...)” — cfr. fls. 111/113 do processo físico e fls. 949/ 953 do PA.

40. Considerando que a notificação não continha os elementos essenciais, a impugnante, por requerimento apresentado em 26.12.2007, requereu ao Sr. Presidente da Câmara, nos termos e para os efeitos do art. 60°/2 e 3 do CPTA, que a notificasse:

a) Do teor integral da deliberação da Câmara Municipal de Ponte de Lima de 3.12.2007;

b) da informação ou parecer jurídico em que “se baseou” a referida deliberação e expressamente referido no “despacho” do Senhor Presidente da Câmara referido;

c) de todos os restantes actos instrutórios (outros pareceres, informações, documentos ou outros meios de prova) produzidos no procedimento após a apresentação da reclamação graciosa em 17.10.2007 [cfr. fls. 114 a 117 do processo físico].

41. Solicitou ainda certidão da qual constassem os actos donde resultasse a fundamentação para a não liquidação e cobrança da compensação a que se refere o art. 26º do R.M.E.U. no processo de obras do Intermarché, referido na reclamação graciosa apresentada — cfr. fls. 118/119 do processo físico.

42. Através do ofício n°. 119/2008, datado de 03.01.2008, recebido pela impugnante a 07.01.2008, foi esta notificada do teor da deliberação da CMPL de 03.12.2007, da informação jurídica de 30.11.2007, da carta do ilustre Mandatário da autarquia, datada de 16.11.2007 e da informação técnica da Divisão Administrativa e Financeira (DAF) de 30.11.2007, com os três documentos na mesma referida — cfr. fls. 120 a 135 do processo físico e fls. 961/963 do PA.

43. A presente impugnação deu entrada neste Tribunal em 14.02.2008 — cfr. fls. 1 do processo físico.».

*

3.1. Sustenta o recorrente que a sentença recorrida, quando se pronuncia pela ilegalidade do Regulamento, extravasa o seu próprio objeto, limitado à legalidade intrínseca do ato de liquidação e à sua desconformidade com a lei o que não se verifica.

Acrescenta que ao concluir pela ilegalidade do Regulamento, que não havia sido peticionada, bem como ao apreciar vícios exteriores e extrínsecos ao ato impugnado, a sentença é nula por excesso de pronúncia, o que expressamente se deixa consignado.

Sobre esta questão sustenta o MP que é manifesto que a impugnante e aqui recorrida assenta o seu pedido de anulação do ato de liquidação das taxas na ilegalidade das normas do Regulamento Municipal ao abrigo do qual foi praticado, por violação do Regime Jurídico da urbanização e Edificação pelo que não se compreende a invocação de tal vício.

Acrescentou que ainda que a ação não tenha por objeto a declaração de ilegalidade das normas do Regulamento Municipal, nada obsta a que o tribunal conheça dessa ilegalidade para aferir da validade do ato tributário realizado ao abrigo das mesmas.

Concorda-se que não ocorre o questionado excesso de pronúncia da sentença recorrida pois que, nos termos do nº 1 do artigo 125º do CPPT e alínea d) do nº 1 do artigo 615º do CPC, a nulidade da sentença verifica-se quando a sentença aprecia questão de que não podia tomar conhecimento o que não ocorre na situação dos presentes autos.

*

3.2. Defende o recorrente que a sentença sofre de vício de errónea interpretação e aplicação da lei, designadamente do disposto no artigo 116º, nº 5, do RJUE, uma vez que o ato tributário está de acordo com o Regulamento Municipal e com o RJUE.

Acrescenta que o n.º 5 do artigo 116º RJUE refere-se aos projetos de regulamento municipal, não ao regulamento municipal em si e os requisitos de fundamentação do projeto de regulamento situam-se num plano a montante, não se integrando no próprio regulamento, e concernem ao momento da sua apreciação e deliberação no órgão camarário respetivo.

Que à data da liquidação vigorava o RJUE, na versão do Decreto-Lei n.º 157/2006 (não sendo propriamente relevante a versão neste particular porquanto o artigo 116º, n.º 5 se mostra inalterado), a Lei das Finanças Locais (LFL) aprovada pela Lei n.º 42/98 e apenas revogada a 1 de Janeiro de 2007, pela Lei n.º 2/2007 (NLFL).

Que o fundamento para a liquidação da TMU em questão constava do disposto na al. a) do artigo 19º da LFL – Os municípios podem cobrar taxas por realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas.

Que as taxas criadas ao abrigo da LFL seriam apenas revogadas no início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locas (Decreto-Lei n.º 53- E/2006, RGTAL) – vd. art. 17º RGTAL, regime transitório, tendo este entrado em vigor a 1 de Janeiro de 2007.

Que a TMU em questão nos autos, criada na vigência da LFL de 98, mantinha-se plenamente em vigor à data da sua liquidação e do início do procedimento administrativo.

Que o RJUE apenas dispunha, no tocante ao conteúdo material dos regulamentos criados pelos Municípios, o constante do artigo 3º, onde se distinguiam – n.º 1 vs n.º 3 – os regulamentos relativos a liquidação de taxas dos projectos dos regulamentos referidos no n.º 1.

Que o artigo 116º, n.º 5 RJUE só para o primeiro – o projecto – conserva a necessidade de fundamentação nos termos expressos.

Que o projeto de regulamento não é um ato constitutivo criativo de taxa que deva balizar a sua liquidação, apenas servindo para efeitos de apreciação e discussão pública.

Que a criação da taxa dá-se aquando da aprovação pelos órgãos municipais e o conteúdo do regulamento que preveja a mesma não era, então, disciplinado por regulação alguma, pois até à aprovação do RGTAL, “[n]ada mais ficava dito quanto à fixação do conteúdo das taxas municipais pelo que os municípios podiam livremente conformar o regime como entendessem e liquidar e cobrar as TRIU que, de acordo com o regime livremente estabelecido, fossem aplicáveis ao caso concreto” — citamos Cláudia Reis Duarte e Mariana Coentro Ribeiro — Op. cit.

Que o Regulamento não teria que ter, à data dos eventos em apreciação, nenhum conteúdo particular em sede de fundamentação que ultrapasse aqueles que do mesmo constam conforme determinado por lei.

Que não resulta demonstrado nos autos, conforme refere a sentença a quo que o projeto de regulamento não tivesse sido acompanhado de fundamentação de cálculo das taxas previstas. Não havendo factualidade provada a este ponto, não pode a sentença a quo dar como provada a inexistência da mesma fundamentação.

Que na mesma medida, e subsidiariamente, mesmo que a mesma fundamentação não existisse, em momento algum se pode considerar que a sua falta constitua a falta de uma formalidade essencial de procedimento na medida em que não se mostram salvaguardados os interesse que se quiseram alcançar com a sua exigência legal.

Desde logo, porquanto não se mostra que tal formalidade tenha interferido na justa composição dos interesses representados no equilíbrio entre a taxa e a contrapartida pública. Tal equivaleria pura e simplesmente a fazer tábua rasa dos debates e das deliberações da Assembleia Municipal, com representantes eleitos pelo povo precisamente para representar o justo equilíbrio e o interesse público. Portanto, não se pode dizer que a falta de tal formalidade implique que tal debate não tenha sido realizado.

Que subsequentemente, a falta de tal fundamentação seria um vício de procedimento respeitante ao projeto de regulamento a ser aprovado pelos órgãos municipais.

Que tal vício nunca seria de molde a ferir de invalidade ou ilegalidade a obrigação aqui liquidada porquanto é um vício extrínseco a este ato servindo apenas para inviabilizar o ato administrativo de aprovação do Regulamento por deliberação de Assembleia Municipal ou prática de aprovação do mesmo pelo Presidente da Câmara, em processo autónomo, porém, de impugnação de ato administrativo e que não cabe nos presentes autos. Assim deveria ter a sentença a quo ter feito interpretação do direito, determinando o Regulamento como suficientemente fundamentado à luz da disciplina legal que o regulava.

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3.3. Entende-se com o MP, neste STA, que acompanharemos, que a sentença fez uma incorreta interpretação e aplicação da lei, no caso concreto.

Concorda-se que os requisitos de fundamentação do projeto de regulamento situam-se num plano a montante, não se integrando no próprio regulamento e respeitam ao momento da sua apreciação e deliberação no órgão camarário respetivo pois que são os projetos de regulamento municipal que devem ser acompanhados da fundamentação e não os regulamentos.

Entende-se, também, que não resulta demonstrado que o projeto de regulamento não tivesse sido acompanhado de fundamentação de cálculo das taxas previstas pelo que não havendo factualidade provada a este respeito, não podia a sentença recorrida dar como provada a inexistência da mesma fundamentação.

De todo o modo tal vício não seria de molde a ferir de invalidade ou ilegalidade a obrigação aqui liquidada, porquanto seria um vício extrínseco a este ato.

Da matéria de facto assente resulta que na sequência do licenciamento de construção de um edifício misto (habitação e comércio), por despacho datado de 29/05/2007, a recorrida foi notificada para efetuar o pagamento da taxa pela emissão da licença referida.

A impugnante sustentou que as liquidações em apreciação violavam o disposto no artigo 116º, nº 5, do Regime Jurídico de Urbanização e Edificação (RJUE).

Segundo a sentença recorrida a taxa em apreciação está prevista no artigo 23º do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima, aprovado pela Assembleia Municipal em sessão realizada em 29/09/2001 e publicado na II série do D.R. nº 269, de 20 de Novembro, através do edital n° 448/2001.

Entendeu a sentença recorrida, apreciando este preceito legal que «...não resultou demonstrado nos autos - nem, aliás, foi alegado pela entidade impugnada - que o projecto de regulamento tivesse sido acompanhado da fundamentação do cálculo das taxas previstas, tendo em conta, designadamente, “o programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais”, como impõe a alínea a) do citado artigo 116º, nº 5, do RJUE».

Acrescentou a mesma sentença recorrida que «tal fundamentação constitui uma formalidade essencial do procedimento e portanto, a sua falta implicará, inevitavelmente, a invalidade do respetivo regulamento, na medida em que não se mostram salvaguardados os interesses que se quiseram alcançar com a sua exigência legal...».

Por isso referiu, ainda, a sentença recorrida que “fundando-se o acto de liquidação da TMU num regulamento ilegal, o mesmo enferma do vício de violação de lei, impondo-se, em consequência, a sua anulação…”.

Importa, por isso, determinar se esta apreciação, efetuada na sentença recorrida, está ou não correta, ou se a disposição do Regulamento Municipal ao abrigo da qual foi efetuada a liquidação da taxa é ou não inválida, por o cálculo da taxa ali prevista não estar fundamentada no “programa plurianual de investimentos municipais na execução, manutenção e reforço das infra-estruturas gerais”, como impõe a alínea a) do artigo 116º nº 5 do RJUE.

Este preceito legal estabelece que os projetos de regulamento municipal da taxa pela realização, manutenção e reforço de infra estruturas urbanísticas deve ser acompanhado da fundamentação do cálculo da taxa prevista, tendo em conta, designadamente, o programa plurianual de investimentos municipais na execução.

A taxa em apreciação encontra-se prevista no Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de Ponte de Lima que foi aprovado pela Assembleia Municipal em sessão realizada, em 29/09/2001 e publicado na II série do D.R. n 269, de 20 de Novembro, através do edital n° 448/2001.

A sentença recorrida concluiu pela ilegalidade do Regulamento por não ter sido feita prova de que o respetivo projeto tenha sido acompanhado da fundamentação do cálculo das taxas previstas, à luz do disposto no artigo 116º nº 5, alínea a) do RJUE.

A cobrança da referida taxa é feita ao abrigo do artigo 19º, alínea a), da Lei n°42/98, de 6 de Agosto (Lei das Finanças Locais), cujo diploma não impõe a obrigatoriedade dessa fundamentação económico-financeira.

Tal fundamentação só veio a ser imposta na Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais, cujo artigo 8º, nº 2, alínea c), prescreve que o regulamento que crie taxas municipais contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas. Contudo o artigo 17º do mesmo diploma legal, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2007, consagrou um regime transitório, que permitia aos municípios a adequação dos regulamentos até ao início do segundo ano financeiro subsequente à entrada em vigor da mesma lei.

Por força da Lei nº 64-A/2008, de 31-12, OE para 2009, artigo 53º, o referido artigo 17º da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, passou a estabelecer que “as taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no início do 3º ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei …” e por força da Lei nº 117/2009, de 29/12, “as taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no dia 30 de Abril de 2010 …”.

A taxa em apreciação foi exigida à recorrida no decurso do ano de 2007 pelo que é de concluir que a mesma ainda podia ser cobrada ao abrigo do regulamento em vigor naquela data.

Por isso a sentença em apreciação fez uma incorreta interpretação e aplicação da lei no caso concreto.

Sofre a mesma sentença de erro de direito na apreciação da legalidade da taxa municipal denominada TMU pelo que se impõe a revogação da mesma sentença nesta parte.

E no que a esta parte respeita não são devidos juros indemnizatórios porquanto não ocorreu erro imputável aos serviços que cumpriram o mencionado Regulamento.

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3.4. Afirma o recorrente que a compensação em substituição da cedência de áreas ao Município é fixada pelo Regulamento, sem qualquer condicionante especial conforme resulta do artigo 26º do Regulamento, n.º 1 e 3.

Que aos autos era aplicável o n.º 6 do artigo 57º RJUE, não o seu n.º 5 ou seja, estando em causa pedidos de Licenciamento referentes a obras de construção, de ampliação ou de alteração em área não abrangida por operação de loteamento nem por plano de pormenor nos termos ali dispostos era aplicável o n.º 4 do artigo 44º RJUE se a operação contemplasse a criação de áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamentos de uso privativo o que era o caso dos autos, conforme resulta dos elementos factuais elencados em corpo de texto da alegação.

Que em momento algum da notificação para pagamento de compensação e da taxa correspondente é feita referência à sua base legal como sendo decorrente do artigo 57º, n.º 5 RJUE mas sim como sendo decorrente do artigo 26°, n.º 1 do Regulamento, o qual é aplicável nos termos que se vêm de descrever.

Que é irrelevante que o parecer técnico que serve de base ao indeferimento da reclamação graciosa refira o n.º 5 do artigo 57º RJUE, quer porquanto está errado quanto ao fundamento do artigo 26° do Regulamento, quer porquanto não vincula qualquer terceiro não sendo feita qualquer integração do seu conteúdo nos atos de vontade do Município.

Que embora, formalmente, o objeto imediato da impugnação judicial de indeferimento de reclamação graciosa seja a decisão da reclamação, o seu objeto real e mediato é o ato de liquidação e não o ato que decidiu aquela, sendo, pois, certo que são os vícios da liquidação e não do ato que decidiu a reclamação que estão, verdadeiramente, em crise.

Que o ato de liquidação encontra pleno acolhimento no RJUE, não diz respeito ao n.º 5 do artigo 57º RJUE (e portanto não o ultrapassa nem é nulo por contrariar o seu disposto) e que decorre da LFL e do poder regulamentar do Município, expresso através do seu Regulamento concretizador das demais normas do RJUE assinaladas, em especial do artigo 57.º, n.º 6, encontrando-se a sua conformação isenta de vício e, consequentemente, não enfermando a taxa de compensação liquidada ao recorrente de qualquer vício.

É certo que a sentença recorrida afirmou que “a norma do artigo 6º do Regulamento, designadamente a sua alínea a), padece de nulidade, na medida em que contraria uma fonte jurídica superior – o artigo 57º, nº 5, do RJUE – tendo alargado substancialmente o âmbito desta norma legal e sujeitando à previsão da mesma situações que nada têm a ver com a sua hipótese. E porque se funda numa norma inválida, o ato de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, impondo-se a sua anulação, nos termos estabelecidos no artigo 135º do C.P.A.”.

Contudo e conforme resulta da matéria de facto fixada na sentença recorrida a taxa de compensação foi cobrada ao abrigo do disposto no artigo 26º, nº 1, do Regulamento Municipal, com referência ao artigo 6º, alínea a), que estabelece que se considera “gerador de um impacte semelhante a um loteamento: a) Toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior; …”.

Contudo a mesma sentença não fixou os factos necessários para se poder determinar se ocorre esta factualidade, afirmada pela recorrente nas alegações e conclusões e contrariada pela recorrida nas contra-alegações.

Torna-se, por isso, necessário ordenar a ampliação da matéria de facto como doutamente sugere o MP, nos termos do artigo 662º 2 d) do CPCivil, para depois se poder apreciar a legalidade da compensação devida ao município o que exige que se verifique a caraterização do prédio objeto do licenciamento, de forma a concluir se o mesmo se enquadra ou não na previsão do artigo 6°, alínea a), do Regulamento Municipal.

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A fundamentação imposta na Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, que aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais exige, no artigo 8º, nº 2, alínea c), que o regulamento que crie taxas municipais contenha, obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das mesmas taxas. A citada Lei, que entrou em vigor, em 1 de janeiro de 2007, consagrou um regime transitório, que permitia aos municípios a adequação dos regulamentos até ao início do segundo ano financeiro subsequente à sua entrada em vigor, versão original, ou até início do 3º ano financeiro subsequente à entrada em vigor da presente lei, versão da Lei nº 64-A/2008, de 31-12, OE para 2009, artigo 53º, ou, finalmente, até ao dia 30 de abril de 2010, versão da Lei nº 117/2009, de 29/12.

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4. Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, julgar parcialmente improcedente a impugnação da liquidação da Taxa Municipal de Urbanização, manter esta taxa, anular os correspondentes juros indemnizatórios e no mais anular a sentença recorrida ordenando a ampliação da matéria de facto quanto à Taxa de Compensação referida.

Custas pela recorrida, na 1ª instância, quanto à Taxa Municipal de Urbanização e correspondentes juros indemnizatórios e sem custas neste STA.

Lisboa, 27 de setembro de 2017. – António Pimpão (relator) – Pedro Delgado – Ana Paula Lobo.