Processo 236/09.9BEFUN

ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NA SUBSECÇÃO DE CONTRATOS PÚBLICOS DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

O Município do Funchal (Recorrente) veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 12/06/2012 pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal que, no âmbito da ação administrativa comum contra si proposta por T..., , Sociedade de Empreitadas, S.A. (Recorrida), julgou a ação procedente e condenou o Recorrente a pagar à Recorrida, a título de indemnização por responsabilidade civil contratual, a quantia de 86.873,80 Euros, acrescida de juros contabilizados à taxa anual de 4% desde a citação e até integral pagamento.

Nesta ação, proposta pela agora Recorrida, esta veio peticionar que fosse o Recorrente condenado a pagar-lhe a quantia de 86.873,80 Euros, acrescida de juros vencidos e vincendos, a título de indemnização decorrente da resolução antecipada do “contrato de fornecimento de mão-de-obra para a manutenção dos espaços verdes da área urbana do concelho do Funchal”, celebrado em 06/05/2005, e destinado a vigorar pelo prazo de um ano, renovável por iguais períodos se não fosse rescindido até 90 dias antes de perfazer o período de um ano.

Como já se explicou supra, o Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal proferiu sentença em 12/06/2012, nos termos da qual julgou a ação procedente, condenando o Recorrente a pagar à Recorrida uma indemnização no montante de 86.873,80 Euros, acrescida de juros contabilizados à taxa anual de 4% desde a citação e até integral pagamento.

O agora Recorrente Município impugnou recursivamente aquela sentença por discordar da mesma.

E em 12/11/2015, este Tribunal Central Administrativo Sul conheceu do aludido recurso, proferindo acórdão por nos termos do qual foi decidido:

« a) Anular a sentença recorrida, com fundamento em omissão de pronúncia;

b) Conhecer do objecto da causa em substituição e, em consequência, julgar improcedente a acção e absolver o réu do pedido.»

A ora Recorrida T..., interpôs recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo, entre o mais, arguido a nulidade do acórdão prolatado por este Tribunal em 12/11/2015.

E o ora Recorrente Município apresentou contra-alegações relativamente ao recurso de revista.

Em 16/01/2020, foi proferido acórdão por este Tribunal Central Administrativo Sul, que indeferiu a arguição de nulidade levada a cabo pela Recorrida T..., .

Subidos os autos ao Supremo Tribunal Administrativo, em 24/06/2021 foi proferido acórdão que admitiu a revista peticionada pela ora Recorrida T..., .

E, em 07/04/2022, o Supremo Tribunal Administrativo prolatou acórdão, nos termos do qual foi concedido provimento ao recurso de revista, e anulado o acórdão deste Tribunal de 12/11/2015 com fundamento em omissão de pronúncia, tendo sido ordenada a baixa dos autos a este Tribunal de Apelação para os efeitos descritos no art.º 684.º, n.º 2 do CPC.*
Atentas as vicissitudes relatadas, importa, assim, efetuar o suprimento da omissão de conhecimento detetada pelo Supremo Tribunal Administrativo, proferindo novo acórdão quanto ao recurso jurisdicional que o Recorrente Município interpôs da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal em 12/06/2012.

Com efeito,

Inconformado com a dita sentença, o ora Recorrente Município interpôs recurso desta decisão, terminando as alegações com a formulação das conclusões que de seguida se transcrevem:

«1ª – Em causa está aqui o determinar-se se um contrato celebrado entre a recorrente e a recorrida na sequência de procedimento concursal, em 2005, em que a cláusula relativa à caducidade estava imperfeitamente redigida, estava, ou não, em vigor à data [2008] em que a recorrente lançou outro concurso público com o mesmo objecto, concurso público esse a que a recorrida concorreu.

2ª – De acordo com o caderno de encargos do concurso que conduziu à celebração do "Contrato de Fornecimento de Mão-de-Obra para a Manutenção dos Espaços Verdes da Área Urbana do concelho do Funchal", em 2005, estava estabelecido um prazo de oito dias para a caducidade do direito a qualquer indemnização por parte da recorrida [cfr. cláusula 5.4 do caderno de encargos e alínea DD) dos Factos Provados].

3ª – A sentença "sub iudice" confundiu o prazo [adjectivo] de recurso aos tribunais para o exercício de um direito [artigo 41º do CPTA, que invoca] com a existência [ou não] do próprio direito na esfera jurídica de quem pretende exercê-lo – no caso, o direito a qualquer indemnização.

4ª – A recorrida, por não ter reclamado oportunamente no prazo contratualmente previsto para o efeito, não tem o direito à indemnização contratual, que judicialmente aqui reclama [artigo 330º, nº 1 do CC], não sendo, pois, a questão, a de se saber se está, ou não, em prazo para exercer tal direito, mediante recurso aos tribunais, como a sentença "sub iudice" decide, mas a de se saber se tem ou não tal direito – e não tem.

5ª – Por outro lado, a sentença "sub iudice" interpretou a cláusula 3ª do referido contrato de 2005, celebrado entre recorrente e recorrida, sem atender a todos os factos provados e que são relevantes para a compreensão da real vontade das partes e do conhecimento que as mesmas tinham quanto à duração do contrato e, em consequência, para a correcta interpretação da referida cláusula e de todo o contrato e consequente correcta aplicação do Direito.

6ª – Aliás, se o Tribunal "a quo" não conseguisse alcançar o sentido do que está escrito – como não conseguiu, visto que entende que pode ser ou uma coisa ou outra, cfr. pág. 4 da sentença – deveria, então, entender tal cláusula como não escrita [por não se perceber] e julgar de acordo com os demais factos provados.

7ª – Dos factos provados resulta que recorrente e recorrida tinham vontade, imperfeitamente expressa, é certo, de celebrar um contrato pelo prazo de um ano, renovável apenas por mais um [cfr., anúncio do concurso público, programa de concurso e respectivo caderno de encargos – Alíneas L), M) e N) dos Factos Provados], como, aliás, resulta de lei [Decreto-Lei nº 197/99, de 8 de Junho], sendo, pois, esse o sentido da cláusula 3ª do contrato, nos termos do artigo 238º do CC e não aquele que a sentença lhe atribuiu.

8ª – Dos mesmos factos provados resulta que, ainda que não fosse essa a vontade declarada da recorrente, a recorrida, pela actividade que prossegue, como da própria denominação social resulta, não poderia deixar de conhecer a vontade real daquela, que, assim, deveria valer [artigo 236º, nº 2 do CC].

9ª – Em qualquer caso, qualquer destinatário normal, colocado na situação da recorrida, teria podido entender o alcance da declaração da recorrente, que com tal sentido deveria valer [artigo 236º, nº 1 do CC].

10ª – Mesmo que assim não entendesse, a sentença "sub iudice" deveria, tendo em conta o disposto no artigo 237º do CC, decidir no sentido que conduzisse ao maior equilíbrio das prestações, o que, no caso, imporia a absolvição da recorrente do pedido indemnizatório feito pela recorrida, prosseguindo aquela o interesse público, como prossegue, e tendo esta sido paga pela totalidade dos serviços prestados, como foi.

11ª – De todos os factos provados resulta que o contrato aqui em causa, alegadamente incumprido pela recorrente, já tinha caducado, tendo a sentença "sub iudice" omitido pronunciar-se, ao contrário do que deveria, sobre a concludência de todos eles e o seu significado enquanto declaração negociai.

12ª – Ao ter intentado a presente acção, pretendendo ser indemnizada pelo incumprimento de um contrato, depois de ter concorrido a um concurso público com o mesmo objecto, bem sabendo, por isso, que o anterior não estava já em vigor, a recorrida actuou, além do mais, em manifesto abuso de direito, nos termos do artigo 334º do CC.

13ª – A sentença "sub iudice" interpretou erradamente, quer a cláusula 5.4 do caderno de encargos, quer a cláusula 3ª do contrato celebrado em 2005 entre recorrente e recorrida, em clara violação das normas gerais de interpretação, nomeadamente das constantes nos artigos 236º a 238º do CC.

14ª – A sentença "sub iudice", acolhendo a conduta abusiva da recorrida, violou, igualmente, o artigo 334º do CC.

15ª – A sentença "sub iudice" não considerou todos os factos provados relevantes para a boa decisão da causa, assim omitindo a pronúncia que deveria e violando o artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPC, aplicável "ex vi" artigo1º do CPTA.

16ª – Finalmente, a sentença "sub iudice" condenou – também mal – a recorrente a pagar a quantia de € 86.873,80 sem que, para tanto, a recorrida tivesse alegado ou provado tal prejuízo, violando, assim, o artigo 342º, nº 1 do CC.

17ª – Em resumo: decidindo como decidiu, violou a sentença "sub iudice", entre outras, as normas constantes dos artigos 236º, 237º, 238º, 334º e 342º, nº 1 do CC e o artigo 668º nº 1, alínea d) do CPC, aplicável "ex vi" artigo 1º do CPTA, fazendo uma errada interpretação dos factos e uma incorrecta aplicação do Direito, pelo que deve ser revogada.

Nestes termos e nos mais de direito, deve ser dado provimento ao presente recurso e revogada a sentença sub judice, com as legais consequências. Assim se fará Justiça.»

A Recorrida apresentou contra-alegações, findando com as seguintes conclusões:

«A. Dispõe o seguinte a Cláusula 5.4 do Caderno de Encargos:

“5.4. — Indemnizações

A fixação e pagamento de indemnização ao adjudicatário depende de requerimento de interessado, acompanhado dos elementos justificativos, a apresentar num prazo não superior a 8 dias a contar da verificação do facto que lhe deu origem.". (sublinhado nosso).

B. Ao contrário do que vem dito pela recorrente, a cláusula 5.4 do Caderno de Encargos não regula, nem podia regular, a caducidade elou prescrição do direito de indemnização e/ou de acção da ora recorrida, já que decorre claramente do seu enunciado que a referida cláusula pretendeu somente regular a fixação e o pagamento administrativo, contratual e voluntário de eventuais indemnizações que a recorrida requeresse no âmbito da execução do contrato. Nada estabeleceu ou regulou quanto ao exercício e à invocação judicial desses direitos, designadamente após a cessação do contrato.

C. Nem mesmo efectuou a dita cláusula, qualquer alusão ou remissão para os institutos e normas relativas à prescrição e/ou caducidade, ou mesmo previu a possibilidade da recorrente rejeitar o pagamento das indemnizações que fossem eventualmente requeridas pela recorrida.

D. Acresce, ainda, o facto de que nem a legislação especial aplicável ao contrato objecto dos presentes autos [DL nº 197/99, de 8 de Junho], nem o Código de Procedimento Administrativo, conterem quaisquer normas ou disposições relativas à prescrição e/ou caducidade da responsabilidade civil contratual da Administração, ou à efectivação dos respectivos direitos.

E. Deste modo, são plenamente aplicáveis as normas gerais constantes dos artigos 296º a 333º do Código Civil, assim como o prazo geral ordinário de prescrição [do direito e do respectivo direito de acção] previsto no artigo 3092do Código Civil, ou seja, 20 anos.

F. Mas mesmo que ainda se considerasse que a referida cláusula 5.4 do Caderno de Encargos pretendia regular a caducidade/prescrição do direito de indemnização – o que apenas se admite à cautela e por mero dever de patrocínio –, a mesma teria por único objectivo e efeito facilitar as condições em que a prescrição dos direitos da aqui recorrida operariam os seus efeitos.

G. Não tendo sido expressamente invocada, nem se antevendo/admitindo qualquer justificação [seja de interesse público, seja relativa à especificidade do contrato], que fundamente essa "facilitação", a mesma é totalmente injustificada, usurária e imoral, evidenciando uma clara e ilícita utilização por parte da recorrente do seu estatuto de parte mais

forte do contrato objecto dos presentes autos, pelo que a cláusula em apreço seria forçosamente nula nos termos dos artigos 281º e/ou 282º e 300º do Código Civil.

H. Por outro lado, já quanto à alegada caducidade do contrato celebrado entre as partes, dispõe o seguinte a Cláusula 3ª do Contrato Avulso 24/2005, celebrado entre as partes em 6-5-2005:

"A duração do contrato é de 1 ano e produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês seguinte contados de hoje, data da assinatura do contrato, considerando-se automaticamente renovado por iguais períodos, se não for rescindido, inequivocamente, e por escrito por carta registada com aviso de recepção, por quaisquer das partes, até 90 dias do termo do período em curso, até ao limite de um ano." [sombreado e sublinhado nosso].

I. A recorrente esquece-se [ou omite] que como foi considerado como não provados os factos constantes do Quesito 6º da Base Instrutória, com a seguinte redacção: "a vontade real do Município era a de que o contrato pudesse ser renovado uma única vez, ou seja até ao limite de um ano?"

J. Desta forma, e porque a recorrente não impugnou a decisão relativa a matéria de facto, a vontade real da mesma relativamente ao limite de uma renovação contratual constitui matéria encerrada e transitada em julgado!!

K. De qualquer forma, não consta da mencionada cláusula qualquer previsão no sentido do contrato apenas poder ser renovado por uma única vez. Pelo contrário, como se depreende da própria cláusula, a expressão "por iguais períodos" indicia, claramente, que o contrato não se encontrava sujeito a uma única renovação, como de resto pretende a recorrente, mas sim a várias e sucessivas renovações, contanto que o contrato não fosse denunciado por qualquer uma das partes.

L. A expressão final "até ao limite de um ano", além de não ser coerente com a expressão "por iguais períodos", encontra-se inserida na 2ª parte da cláusula [que regula a denúncia – incorrectamente denominada de rescisão do contrato], pelo que é manifesto que se trata de uma gralha e/ou erro de escrita que, não só contraria o espírito da cláusula, como retira sentido lógico-gramatical à redacção.

M. Conforme dispõe o artigo 232º do Código Civil, "a declaração negociai vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele" [sombreado e sublinhado nosso].

N. A recorrida, como declaratário normal, interpretou a cláusula em apreço da forma que lhe parecia mais lógica e correcta, tendo, inclusivamente, deduzido do comportamento da recorrente que o contrato podia ser renovado, como foi, mais do que uma vez – seja pela ausência de qualquer comunicação de denúncia do contrato objecto destes autos, seja pela continuação normal e regular da execução do contrato após a data de 31-5-2007.

O. A recorrida não conhecia as alegadas/convenientes vontades reais da recorrente, já que esta nunca as transmitiu durante a execução do contrato.

P. Além do mais, a legislação invocada pela recorrente não estabelecia qualquer limitação à renovação sucessiva de contratos de prestação de serviços, a qual era, aliás, prática corrente e usual.

Q. Por outro lado, o novo concurso posterior invocado pela recorrente apenas foi lançado em Março de 2008, ou seja, mais de 8 meses após a alegada caducidade do contrato em apreço, sendo certo que a recorrida apenas tomou conhecimento da existência do referido concurso, com a publicação do anúncio [em 5 de Março de 2008].

R. Mais, a recorrente pagou à recorrida as facturas correspondentes aos serviços por esta prestados até 30 de Junho de 2008, ou seja, nos meses que se seguiram à alegada caducidade do contrato!

S. A recorrida concorreu ao concurso aberto pela recorrente em 2008, uma vez que o objecto do mesmo era mais abrangente do que o dos autos, tendo apenas configurado uma das seguintes hipóteses:

(i) Se ganhasse o concurso, o contrato dos autos seria revogado por mútuo acordo e celebrado um novo contrato, que abrangeria o contrato dos autos;

(ii) Se perdesse o concurso, o contrato dos autos se manteria em vigor até que cessasse por qualquer motivo/forma nele previsto, ou por mútuo acordo entre as partes.

T. Dispõe o artigo 237º do Código Civil que "Em caso de dúvida sobre o sentido da declaração" – dúvida essa confessada pela recorrente – "prevalece, nos negócios gratuitos, o menos gravoso para o disponente e, nos onerosos, o que conduzir ao maior equilíbrio das prestações".

U. O contrato celebrado entre as partes iniciou a sua vigência em 1-6-2005, tendo sido ininterrupta e pontualmente executado e cumprido pelas partes a partir dessa mesma data, por nunca ter sido denunciado pelas partes, nos termos e prazos contratualmente previstos, nas datas de 1-6-2006, 1-6-2007 e 1-6-2008, o contrato renovou-se por sucessivos períodos de um ano, pelo que, em condições normais, o mesmo cessaria a sua vigência nunca antes de 1-6-2009.

V. Posto isto, andou bem o douto Tribunal "a quo" quando decidiu condenar a recorrente a pagar à recorrida, em virtude da resolução antecipada do contrato pela recorrente, a quantia total de € 86.873,80 [oitenta e seis mil oitocentos e setenta e três euros e oitenta cêntimos], correspondente ao valor mensal que seria devido pela prestação de serviços no período compreendido entre os meses de Julho de 2008 – inclusive – e Maio de 2009 – inclusive –, com base nos valores actualizados previstos na proposta da recorrida e no próprio contrato.

W. Sendo certo, porém, que além da recorrida ter deixado de auferir a quantia supra referida, aquela continuou a suportar os custos e encargos relativos ao pessoal afecto à prestação de serviços, não tendo portanto obtido qualquer benefício com o facto de ter ficado desonerada da prestação de serviços relativos ao contrato celebrado entre as partes.

X. A recorrente resolveu, de forma injustificada e abusiva, o contrato celebrado entre as partes, em clara violação do estipulado na Cláusula 3g do mesmo e em manifesta violação dos princípios do equilíbrio contratual e de igualdade entre as partes.

Y. A conduta prepotente e abusiva da recorrente causou à recorrida um dano patrimonial, a título de lucros cessantes, no montante já referido de € 86.873.80 [oitenta e seis mil oitocentos e setenta e três euros e oitenta cêntimos], ao qual acrescem os juros se mora desde a citação até integral e efectivo pagamento.

Nestes termos, e nos demais de Direito, que V. Exas. Doutamente suprirão, deve o recurso ser julgado improcedente, assim se fazendo Justiça.»*
O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal não emitiu parecer de mérito.*
 Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Subsecção de Contratos Públicos.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO

Considerando as conclusões inseridas nas alegações do recurso apresentado pela Recorrente e o teor das contra-alegações, importa indagar se a sentença a quo padece, em primeiro lugar, da nulidade que o Recorrente Município do Funchal lhe imputa e, em segundo lugar, se ocorrem os erros de julgamento que lhe são assacados, especificamente:

(i) quanto à decisão contida no despacho saneador, por não se ter concluído pela caducidade do direito à indemnização, de acordo com o previsto na cláusula 5.4 do caderno de encargos, antes se tendo concluído pela tempestividade da ação, de acordo com o disposto no artigo 41.º do CPTA- conclusões 1.ª a 4.ª da alegação do Recorrente;

(ii) por incorreta interpretação da cláusula 3.ª do contrato celebrado em 2005, por não se ter atendido a todos os factos provados, nomeadamente no que releva para compreender a vontade real das partes- conclusões 5.ª a 9.ª da alegação do Recorrente;

(iii)) pelo facto da decisão recorrida não ter aplicado o regime que resulta do artigo 237.º do Código Civil- conclusão 10.ª da alegação do Recorrente;

(iv) na medida em que a decisão recorrida não julgou ter ocorrido a caducidade do contrato e a existência de abuso de direito por parte da Recorrida- conclusões 11.ª e 12.ª da alegação do Recorrente; e, finalmente,

(v) por a decisão recorrida ter condenado o Recorrente no pagamento da quantia de 86.873,80 Euros, sem que a Recorrida tivesse alegado adequadamente e provado tal prejuízo- conclusão 16.ª da alegação do Recorrente.

III. FACTUALIDADE CONSIDERADA PROVADA NA SENTENÇA RECORRIDA

A sentença recorrida considerou provados os factos que, ipsis verbis, se enumeram de seguida:

«A) Na data de 6-5-2005, e na sequência do respectivo procedimento pré-contratual, as partes celebraram um "Contrato de fornecimento de mão-de-obra para a manutenção dos espaços verdes da área urbana do concelho do Funchal" – cfr. doc. 1 da p.i., doravante abreviadamente designado por "Contrato";

B) Relativamente ao prazo de vigência do contrato, a sua cláusula 3ª dispõe que:

"A duração do contrato é de 1 ano e produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês seguinte contados de hoje, data da assinatura do contrato, considerando-se automaticamente renovado por iguais períodos, se não for rescindido, inequivocamente, e por escrito por carta registada com aviso de recepção, por quaisquer das partes, até 90 dias do termo do período em curso, até ao limite de 1 ano";

C) Em consonância com o estipulado, o contrato iniciou a sua vigência no dia 1-6-2005 – cfr. doc. 1 da p.i, cláusula 3ª;

D) Por intermédio de comunicação expedida na data de 11-6-2008, o réu procedeu à denúncia/resolução unilateral do contrato, invocando, para o efeito, que o mesmo havia caducado pelo decurso do prazo – cfr. doc. 2 da p.i.;

E) Por intermédio de comunicação datada de 19-6-2008, a autora transmitiu ao réu que não aceitava a denúncia do contrato e que considerava que o mesmo se encontrava em vigor – cfr. doc. 3 da p.i.;

F) O réu respondeu à autora, por intermédio de comunicação expedida na data de 4-7-2008, invocando que, afinal, e uma vez que a supra Cláusula 3ª apenas admitia uma renovação contratual, o contrato havia caducado em Junho de 2007 – cfr. doc. 4 da p.i.;

G) Pelo que, desde então, a autora "continuou a prestar serviços cujas facturas são pagas com a justificação de estar a decorrer um concurso público" – cfr. doc. 4 da p.i.;

H) Concurso esse que, no entanto, apenas foi lançado na data de Março de 2008;

I) Dão-se por reproduzidos os pressupostos referidos no doc. 4 da petição inicial;

J) A autora comunicou, de imediato, ao réu que os meios afectos à execução do contrato continuavam disponíveis para prestar os serviços contratados – cfr. doc. 5 da p.i.;

K) No entanto, a partir do final do mês de Junho de 2008, o réu deixou de aceitar os serviços prestados pela autora, tendo impedido esta de os prestar;

L) O contrato avulso 24/2005 foi celebrado na sequência de um procedimento de concurso público – cfr. doc. n° 1 da contestação, que se dá por reproduzido;

M) O programa do concurso previa que "o prazo do contrato de manutenção e limpeza dos espaços verdes é de um ano" — cfr. ponto 18 do doc. nº 2 do contestação, que se dá por reproduzido;

N) Dão-se por reproduzidas as cláusulas 3.2.2 e 5.4 do Caderno de Encargos, junto como doc. nº 3 da contestação, bem como a cláusula 3ª do Contrato;

O) Já quanto à possibilidade de fixação e pagamento de indemnização ao adjudicatário, estabelecia a cláusula 5.4 do caderno de encargos do concurso que esta "depende de requerimento do interessado, acompanhado dos elementos justificativos, a apresentar num prazo não superior a 8 dias a contar da verificação do facto que lhe deu origem" – cfr. doc. 3 da contestação;

P) A 5-3-2008, foi publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 46, um novo anúncio para a adjudicação da "Manutenção dos espaços verdes públicos no concelho do Funchal" – cfr. doc. nº 4 da contestação, que se dá por reproduzido;

Q) Nos termos da secção 11.1.1), o objecto do contrato era idêntico ao contrato avulso nº 24/2005, celebrado em 2005 entre o Município réu e a autora – cfr. doc. nº 4 da contestação e doc. nº 1 da p.i.;

R) O referido concurso era dividido em 5 lotes, podendo cada concorrente apresentar propostas para um ou mais lotes – cfr. secção 11.1.8 e anexo B do doc. 4 da contestação;

S) O critério de adjudicação, previsto no concurso, era exclusivamente o do preço mais baixo – cfr. secção IV.2) do doc. 4 da contestação;

T) A 21-4-2008, a autora apresentou a sua proposta para execução do mencionado contrato – cfr. doc. nº 5 da contestação, que se dá por reproduzido;

U) A 22-4-2008, o júri do concurso procedeu à abertura das propostas – cfr. doc. nº 6 da contestação, que se dá por reproduzido;

V) A 9-5-2008, o júri procedeu à análise das propostas apresentadas a concurso – cfr. doc. nº 7 da contestação, que se dá por reproduzido;

W) A 14-5-2008, o município réu notificou a autora para efeitos de audiência prévia – cfr. doc. nº 8 da contestação, que se dá por reproduzido;

X) A autora não exerceu o seu direito de audiência;

Y) A 23-5-2008, o júri elaborou o relatório final de análise de propostas, propondo a adjudicação do contrato, por lotes, aos concorrentes que apresentaram propostas de preço mais baixo, nos quais não se incluía a autora – cfr. doc. nº 9 da contestação, que se dá por reproduzido;

Z) A 5-6-2008, o município réu notificou à autora a decisão de adjudicação a outros concorrentes – cfr. doc. nº 10 da contestação, que se dá por reproduzido;

AA) O município réu pagou à autora as facturas correspondentes aos serviços prestados por esta até 30-6-2008 – cfr. docs. 11 a 16 da contestação;

BB) Dão-se por reproduzidos os documentos 11 a 16 da contestação;

CC) A presente acção deu entrada no tribunal em 21-10-2009;

DD) A cláusula 5.4 do caderno de encargos do concurso que conduziu à celebração com a autora do contrato avulso nº 24/2005 estabelecia um prazo de caducidade de 8 dias [a contar da verificação do facto que lhe deu origem] para o adjudicatário requerer o pagamento de indemnização;

EE) A vontade real do município réu era a de celebrar o referido contrato por um prazo de um ano – cfr. anúncio do concurso de 2005 e respectivo programa;

Das respostas à base instrutória:

FF) A autora nunca aceitou ou presumiu prestar os serviços objectos do contrato nos termos e nos pressupostos referidos na comunicação do réu;

GG) Em virtude da resolução antecipada do contrato pelo réu, a autora deixou de auferir a quantia total de € 86.873,80 [oitenta e seis mil, oitocentos e setenta e três euros e oitenta cêntimos];

HH) Correspondente à soma do valor mensal que seria devido pela prestação de serviços no período compreendido entre os meses de Julho de 2008, inclusive, e Maio de 2009, inclusive;

II) Valor esse calculado com base nos valores, devidamente actualizados, previstos na proposta da ora autora e no contrato – cfr. folha demonstrativa junta como doc. nº 6 da p.i.;

JJ) Para além de ter deixado de auferir tal quantia [oitenta e seis mil, oitocentos e setenta e três euros e oitenta cêntimos], a autora continuou a suportar os custos e encargos relativos a algum do pessoal afecto à prestação de serviços.»

IV. APRECIAÇÃO DO RECURSO

A Recorrente T..., propôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal a presente ação administrativa comum, clamando, em suma, que fosse o Recorrente condenado a pagar-lhe a quantia de 86.873,80 Euros, acrescida de juros vencidos e vincendos, a título de indemnização decorrente da resolução antecipada do “contrato de fornecimento de mão-de-obra para a manutenção dos espaços verdes da área urbana do concelho do Funchal”, celebrado em 06/05/2005, e destinado a vigorar pelo prazo de um ano, renovável por iguais períodos se não fosse rescindido até 90 dias antes de perfazer o período de um ano.

O Tribunal Administrativo de Círculo do Funchal proferiu sentença em 12/06/2012, nos termos da qual julgou a ação procedente, condenando o Recorrente a pagar à Recorrida uma indemnização no montante de 86.873,80 Euros, acrescida de juros contabilizados à taxa anual de 4% desde a citação e até integral pagamento.

É com esta sentença que o Recorrente Município não se conforma, vindo imputar-lhe, em primeiro lugar, a nulidades descrita na al. d), do n.º 1 do art.º 668.º do CPC. Em segundo lugar, clama o Recorrente que a sentença recorrida padece de diversos erros de julgamento, especificamente:

(i) quanto à decisão contida no despacho saneador, por não se ter concluído pela caducidade do direito à indemnização, de acordo com o previsto na cláusula 5.4 do caderno de encargos, antes se tendo concluído pela tempestividade da ação, de acordo com o disposto no artigo 41.º do CPTA- conclusões 1.ª a 4.ª da alegação do Recorrente;

(ii) por incorreta interpretação da cláusula 3.ª do contrato celebrado em 2005, por não se ter atendido a todos os factos provados, nomeadamente no que releva para compreender a vontade real das partes- conclusões 5.ª a 9.ª da alegação do Recorrente;

(iii)) pelo facto da decisão recorrida não ter aplicado o regime que resulta do artigo 237.º do Código Civil- conclusão 10.ª da alegação do Recorrente;

(iv) na medida em que a decisão recorrida não julgou ter ocorrido a caducidade do contrato e a existência de abuso de direito por parte da Recorrida- conclusões 11.ª e 12.ª da alegação do Recorrente; e, finalmente,

(v) por a decisão recorrida ter condenado o Recorrente no pagamento da quantia de 86.873,80 Euros, sem que a Recorrida tivesse alegado adequadamente e provado tal prejuízo- conclusão 16.ª da alegação do Recorrente.

Escrutinemos, então, o julgado.

A Recorrente clama que a sentença recorrida padece da nulidade descrita no art.º 668.º, n.º 1, al. d) do CPC, isto é, que omite a apreciação e decisão sobre uma questão expressamente colocada, por não ter considerado todos os factos relevantes, consoante os termos que dimanam da conclusão 15.ª do recurso, lida conjugadamente também com o alegado nas conclusões 1.ª, 2.ª, 3.ª e 4.ª.

Na sua contestação, o Município do Funchal defendeu-se por exceção, suscitando a caducidade do direito à indemnização, pelo facto de a autora- a agora Recorrida T..., - não ter requerido o pagamento da indemnização contratual no prazo de oito dias, a contar da verificação do facto que lhe deu origem, previsto na cláusula 5.4 do caderno de encargos, e invocou ainda a caducidade do contrato avulso nº 24/2005, uma vez que como decorre da cláusula 3 do mesmo, e também da vontade [real] das partes, o mesmo admitia apenas uma renovação, pelo que nos termos da sobredita cláusula, tal contrato caducou em 31/05/2007, razão pela qual não ocorreu a resolução antecipada do mesmo, como considerou a sentença recorrida.

No despacho saneador proferido em 30/04/2010, o Tribunal a quo tomou posição no tocante às invocadas exceções, nos seguintes termos:

«A Quanto à caducidade do direito à indemnização, que o réu remete para a cláusula 5.4 do Caderno de Encargos do Concurso que conduziu ao contrato aqui em causa, estando nós em sede de responsabilidade civil contratual, compulsado o contrato constante como doc. 1 da petição inicial, celebrado naturalmente entre os ora litigantes, entendemos que devemos chamar à colação o disposto no artigo 41º do CPTA.

O nº 1 do artigo 41º citado dispõe que "a ação administrativa comum pode ser proposta a todo o tempo, sem prejuízo no disposto na lei substantiva".

Este último aspeto refere-se, em regra, à responsabilidade civil extracontratual, que aqui não se discute.

Nestes termos, respeitando o contrato e o artigo 41º citado, entendemos que esta ação é tempestiva, pelo que improcede esta exceção";

B Quanto à questão da caducidade do contrato, ela, na verdade, tem a ver com o mérito da lide, podendo ser aqui analisada em sede da exceção perentória.

Está em causa o disposto na cláusula 3ª do contrato administrativo já referido.

Podendo agora se interpretar nos termos gerais do direito pelo teor da referida cláusula 3ª do contrato, a verdade é que foram invocados pelo réu e, na réplica pela autora, alguns factos que ainda importa esclarecer e que podem ser importantes para as consequências de uma ou de outra tese sobre o significado da cláusula 3ª citada.

Pelo que relegaremos para depois da produção de prova, isto é, para a sentença, a análise deste ponto, bem como, eventualmente, dos outros relacionados propriamente com a responsabilidade civil».

De acordo com o disposto no artigo 615.º, n.º 1, alínea d) do CPC [a que correspondia na anterior versão do CPC o artigo 668.º, n.º 1, alínea d)], a sentença é nula quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.

No caso presente, vem invocada a omissão de pronúncia relativamente a uma questão suscitada pelo Recorrente Município na sua contestação- a impossibilidade da ação proceder, por força do incumprimento por parte da autora do prazo de caducidade para o exercício do direito à indemnização previsto na cláusula 5.4 do caderno de encargos do concurso que veio a culminar com a celebração do contrato avulso n.º 24/2005- que não foi efetivamente apreciada, quer no despacho saneador de 30/04/2010, quer na sentença agora recorrida, prolatada em 12/06/2012.

Com efeito, no despacho saneador confundiu-se a tempestividade da ação administrativa comum- que de facto pode ser proposta a todo o tempo, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 41.º do CPTA, na versão aplicável aos presentes autos- com a questão que havia sido suscitada pelo Recorrente Município na sua contestação, e que se prendia com a não verificação duma condição de procedibilidade da ação, consistente no facto do adjudicatário- a autora e aqui Recorrida- não ter apresentado requerimento a requerer a fixação e o pagamento da indemnização, acompanhado dos elementos justificativos, no prazo de 8 dias a contar da verificação do facto que lhe deu origem, tal como exigido pela cláusula 5.4 do caderno de encargos que esteve na origem da celebração do contrato avulso n.º 24/2005, acabando ambas as decisões por não apreciarem se, de facto, o pedido indemnizatório formulado pela Recorrida era ou não tempestivo em face da aludida cláusula.

Ora, essa omissão sobre uma questão que foi suscitada pelo réu- agora Recorrente- e que, no seu entender, conduzia irremediavelmente à improcedência do pedido formulado, fere a sentença de nulidade, tal como sustenta o Recorrente na conclusão 15.ª das suas alegações recursivas, pelo que caberá agora a esta Instância de Apelação anular a sentença recorrida e conhecer do objeto da causa, em substituição, de acordo com o preceituado no n.º 1 do artigo 149.º do CPTA, aplicando o direito aos factos que resultaram provados da discussão da causa.

É essa tarefa a que se irá proceder de imediato.

Como se viu, a autora, agora Recorrida, peticionou no Tribunal a quo a condenação do réu Município do Funchal a pagar-lhe a quantia de 86.873,80 Euros, acrescida dos juros de mora, quantia que reputa ser a devida a título de indemnização pelo incumprimento contratual em que o réu incorreu, por ter resolvido injustificada e abusivamente o contrato avulso n.º 24/2005, celebrado entre as partes, e que tinha por objeto o fornecimento de mão de obra para a manutenção dos espaços verdes na área urbana do concelho do Funchal.

O réu, ora Recorrente, contestou o entendimento da autora, alegando que não resolveu o contrato em causa, pela simples razão de que este havia caducado, pelo decurso do prazo, em junho de 2007, por se terem esgotado as renovações legalmente admissíveis, nos termos da cláusula 3.ª do aludido contrato avulso. E, a acrescer, sempre o direito à indemnização teria caducado, pelo não exercício atempado do mesmo, no prazo de oito dias, a contar da verificação do facto que lhe deu origem, nos termos da cláusula 5.4 do caderno de encargos do respetivo procedimento concursal.

Como decorre das posições das partes, antes de analisarmos se assiste à autora o direito a ser indemnizada, nos termos pretendidos, é necessário apreciar se o constante da cláusula 5.4 do caderno de encargos vinculava o adjudicatário, no sentido de fazer depender o seu direito à indemnização, da apresentação de requerimento nesse sentido, acompanhado dos elementos justificativos, num prazo não superior a oito dias, a contar da verificação do facto que lhe deu origem.

E, para tanto, há que percorrer a factualidade relevante que resultou da discussão e julgamento da causa, e que é a seguinte:

Com data de 06/05/2005, e na sequência do pertinente procedimento pré-contratual, autora e réu celebraram o contrato avulso n.º 24/2005, cujo início de vigência ocorreu no dia 01/06/2005, tendo por objeto o "Fornecimento de mão-de-obra para a manutenção dos espaços verdes da área urbana do concelho do Funchal" [cfr. doc. de fls. 15/18 dos autos], sendo que de acordo com a cláusula 3ª do contrato, «a duração do contrato é de 1 ano e produzirá efeitos a partir do dia 1 do mês seguinte contados de hoje, data da assinatura do contrato, considerando-se automaticamente renovado por iguais períodos, se não for rescindido, inequivocamente, e por escrito por carta registada com aviso de recepção, por quaisquer das partes, até 90 dias do termo do período em curso, até ao limite de 1 ano».

Através de comunicação expedida em 11/06/2008, o município do Funchal procedeu à denúncia/resolução unilateral do contrato, invocando, para o efeito, que o mesmo havia caducado pelo decurso do prazo [cfr. doc. de fls. 20 dos autos], tendo a autora respondido, por carta datada de 19/06/2008, que não aceitava a denúncia do contrato e que considerava que o mesmo se encontrava em vigor [cfr. doc. de fls. 22 dos autos].

Porém, embora a autora tenha comunicado ao réu em 09/07/2008 que os meios afetos à execução do contrato continuavam disponíveis para prestar os serviços contratados, a partir do final do mês de Junho de 2008, o réu deixou de aceitar os serviços prestados pela autora, tendo impedido esta de os prestar, tendo pago à autora as faturas correspondentes aos serviços prestados por esta até 30/06/2008.

Entretanto, em 05/03/2008, foi publicado no Diário da República, 2ª Série, n.º 46, um novo anúncio para a adjudicação da "Manutenção dos espaços verdes públicos no concelho do Funchal" [cfr. doc. de fls. 92/93 dos autos], cujo objeto do contrato era idêntico ao contrato avulso n.º 24/2005, celebrado em 2005 entre o Município réu e a autora, dividido em 5 lotes, podendo cada concorrente apresentar propostas para um ou mais lotes, e tendo por critério de adjudicação exclusivamente o do preço mais baixo.

Em 21/04/2008, a autora apresentou a sua proposta para execução do mencionado contrato, tendo o respetivo júri do concurso procedido à análise das propostas apresentadas a concurso em 09/05/2008, elaborado o relatório final de análise de propostas em 23/05/2008, e proposto a adjudicação do contrato, por lotes, aos concorrentes que apresentaram propostas de preço mais baixo, nos quais não se incluía a autora.

Dessa decisão foi a autora notificada em 05/06/2008 [cfr. doc. de fls. 128 dos autos].

Aqui chegados, vejamos se a autora estava vinculada a observar o disposto na cláusula 5.4 do caderno de encargos do procedimento que culminou com a assinatura do contrato avulso n.º 24/2005.

De acordo com o disposto no artigo 42.º do Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho, à data aplicável ao procedimento em causa, "o caderno de encargos é o documento que contém, ordenado por artigos numerados, as cláusulas jurídicas e técnicas, gerais e especiais, a incluir no contrato a celebrar".

Pese embora a cláusula 5.4 do caderno de encargos não tenha sido incluída no contrato avulso n.º 24/2005, tal não significa que as partes e, mais concretamente o adjudicatário, não estivesse vinculada a observá-la, na medida em que tal documento constitui a matriz jurídica e técnica daquele contrato.

A questão a que urge dar resposta agora é se o fez, no tempo e no modo previstos na aludida cláusula, cujo teor, relembra-se, é o seguinte: "A fixação e pagamento de indemnização ao adjudicatário depende de requerimento do interessado, acompanhado dos elementos justificativos, a apresentar num prazo não superior a 8 dias a contar da verificação do facto que lhe deu origem".

A inserção da cláusula em causa no caderno de encargos quer significar que no caso de ocorrer um incumprimento contratual imputável à entidade adjudicante, suscetível de a fazer incorrer em responsabilidade civil [contratual] perante o adjudicatário, só haverá lugar à fixação e ao pagamento da indemnização se este formular requerimento nesse sentido, acompanhado dos elementos justificativos [extensão e montante dos prejuízos sofridos], a apresentar num determinado prazo [não superior a oito dias], a contar da verificação do facto que lhe deu origem.

No caso presente, de acordo com o invocado pela autora, o facto que deu origem à obrigação de indemnizar foi a conduta do réu que, em 11/06/2008, procedeu à denúncia/resolução unilateral do contrato, com fundamento na respetiva caducidade, pelo decurso do prazo.

Ainda assim, e pese embora a autora ter comunicado ao réu em 09/07/2008 que os meios afetos à execução do contrato continuavam disponíveis para prestar os serviços contratados, a verdade é que, a partir do final do mês de Junho de 2008, o réu deixou de aceitar os serviços prestados pela autora, tendo impedido esta de os prestar, pagando-lhe as faturas correspondentes aos serviços prestados por esta até 30/06/2008.

Ou seja, pelo menos a partir desta data- 30/06/2008- ficou a autora e aqui recorrida ciente de que não iria continuar a fornecer os serviços contratados pelo réu [vd. resposta ao quesito 7º da base instrutória], tanto mais que este fez publicar em 05/03/2008 no Diário da República um novo anúncio para a adjudicação da "Manutenção dos espaços verdes públicos no concelho do Funchal", cujo objeto do contrato era idêntico ao contrato avulso n.º 24/2005- facto que a autora não podia desconhecer, já que apresentou proposta no dito procedimento-, além do que, naquela data, já havia sido elaborado o relatório final de análise de propostas e proposta a adjudicação do contrato, por lotes, aos concorrentes que apresentaram propostas de preço mais baixo, nos quais não se incluía a autora - o que esta também não podia desconhecer, por ter sido notificada dessa adjudicação em 05/06/2008 [cfr. doc. de fls. 128 dos autos].

Ora, estando a fixação e o pagamento da indemnização ao adjudicatário dependente de requerimento da autora nesse sentido, a formular num prazo não superior a oito dias, o que configura uma verdadeira condição de procedibilidade da presente ação, e não tendo esta formulado qualquer requerimento nesse sentido e, muito menos, no prazo fixado na cláusula 5.4 do caderno de encargos, o pedido formulado na presente ação não podia proceder, por falta da verificação daquela condição.

E nem se diga, como sustenta a autora na réplica, que a cláusula em causa se limitava a regular a fixação e o pagamento administrativo, contratual e voluntário de eventuais indemnizações que fossem requeridas pela autora no âmbito da execução do contrato, já que a inserção sistemática de tal cláusula, no final do articulado do caderno de encargos, denuncia que a indemnização nela prevista cobria toda e qualquer responsabilidade resultante do não cumprimento de qualquer das cláusulas contratuais a que a entidade adjudicante se encontrava vinculada, incluindo a que regularia os termos da denúncia/resolução do próprio contrato.

Cumpre ainda esclarecer- desta feita, em cumprimento do determinado pelo Colendo Supremo Tribunal Administrativo-, que também não tem a autora razão relativamente ao que alega nos pontos 11, 12, 13 e 14 da sua réplica, e que reitera nas conclusões F e G das suas contra-alegações.

Realmente, nos aludidos pontos dos citados articulados, a autora e agora Recorrida vem invocar que a sobredita cláusula 5.4 do caderno de encargos «teria por único efeito/objectivo facilitar as condições em que a prescrição dos direitos da ora A. opera os seus efeitos»; que «a mesma é totalmente injustificada, usuária e imoral»; que configura «uma clara e ilícita utilização por parte do R. do seu estatuto de parte mais forte do contrato dos autos»; e que tal cláusula «nos termos dos arts. 300.º, 281.º e/ou 282.º do Código Civil, sempre seria nula» (pontos 11, 12, 13 e 14 da réplica e que são reiterados nos mesmíssimos moldes nas conclusões F e G das contra-alegações da Recorrida T..., ).

Sucede que as imputações da Recorrida T..., não merecem qualquer acoito. E por sete razões.

A primeira, porque a Recorrida não densifica/concretiza fáctico-juridicamente as suas imputações, limitando-se a realizar afirmações de teor absolutamente conclusivo.

A segunda, porque não se descortina que o fim do negócio jurídico- o contrato avulso n.º 24/2005- e que é o "Fornecimento de mão-de-obra para a manutenção dos espaços verdes da área urbana do concelho do Funchal", seja contrário à lei ou à ordem pública ou ofensivo dos bons costumes, como exige o art.º 281.º do Código Civil.

E, seja como for, ainda que o fim do contrato em causa pudesse enquadrar-se na previsão do aludido art.º 281.º, a verdade é que tal contrato só seria nulo se se demonstrasse que o fim do negócio era comum a ambas as partes, isto é, à Recorrida e ao Recorrente. Sendo certo que, a ocorrer, nesses termos, a nulidade do contrato, nunca a agora Recorrida teria direito à indemnização que vem peticionar, visto que, os lucros cessantes não estão contemplados no disposto no n.º 1 do art.º 289.º do Código Civil, normativo este que disciplina a nulidade do negócio jurídico derivada da aplicação do prescrito no art.º 281.º do Código Civil.

A terceira razão que dita o fracasso da tese da Recorrida T..., decorre da circunstância de, atento o disposto no art.º 282.º do Código Civil, não ocorrer, manifestamente, qualquer usura no negócio jurídico consubstanciado no contrato avulso n.º 24/2005, nem sequer se percecionando como poderia a Recorrida fundamentar a alegação- se porventura a tivesse realizado- de que foi explorada na situação de necessidade, inexperiência, ligeireza, dependência, estado mental ou fraqueza de caracter de outrem, bem como a existência, para o Recorrente Município, de qualquer benefício excessivo ou injustificado decorrente da celebração do contrato avulso n.º 24/2005.

Realce-se, a este propósito, que o contrato avulso n.º 24/2005 foi celebrado na sequência de um procedimento pré-contratual, tendo a Recorrida T..., decidido por si própria apresentar proposta a tal procedimento, sendo certo que, no momento em que tomou tal decisão, todas as condições e clausulado do futuro contrato eram já por si conhecidas. Por isso, tendo a Recorrida decidido, livremente, participar naquele procedimento, e sendo já a regulação do futuro contrato conhecida, não se vislumbra como pode vir a mesma Recorrida, na presente ação, invocar que o negócio jurídico é usurário e imoral.

E mesmo que o negócio jurídico, ou a cláusula 5.4, fossem usurários- e esta é a quarta razão para o fracasso da tese da Recorrida-, tal acarretaria somente a anulabilidade do negócio ou da cláusula, sendo que o pedido de anulação, neste caso, teria de ser deduzido, de acordo com o art.º 41.º, n.º 2 do CPTA, no prazo de seis meses contados desde a data da celebração do contrato avulso n.º 24/2005. O que, evidentemente, já não pode suceder no domínio da presente ação, visto que o contrato em questão foi celebrado em 06/05/2005 e a presente ação foi proposta em 21/10/2009, ou seja, muito depois dos seis meses previstos no art.º 41.º, n.º 1.

A quinta razão pela qual a tese da Recorrida não merece proceder deriva da confusão que a mesma labora entre os regimes da prescrição do seu direito indemnizatório, da caducidade do direito de ação e da caducidade do direito de indemnização- esta, como consequência de uma condição de procedibilidade do seu direito.

É que, contrariamente ao que invoca a Recorrida, não está em causa o estabelecimento de um prazo prescricional do seu direito indemnizatório, até porque este é o que se encontra estabelecido no art.º 309.º do Código Civil, isto é, de 20 anos.

O que a cláusula 5.4 visa é estipular para o contraente privado um determinado prazo para que este sinalize expressamente perante o contraente público a sua pretensão indemnizatória no caso da cessação do contrato por vontade do contraente público, ainda que o faça de modo imperfeito, e isto sem prejuízo do prazo prescricional de 20 anos aplicável ao direito indemnizatório da Recorrida. Ou seja, nos termos da citada cláusula, o contraente privado que pretendesse acionar um direito indemnizatório decorrente da cessação do contrato (por incumprimento ou outras causas imputáveis ao contraente público) deveria fazê-lo, primeiramente, perante o contraente público num prazo de 8 dias e, se tal pedido não obtivesse provimento, então poderia acionar judicialmente o contraente público, não estando a ação dependente de prazo (cfr. art.º 41.º, n.º 1 do CPTA), e contando a favor da Recorrida o prazo prescricional de 20 anos para reclamar o seu direito a uma indemnização, incluindo por lucros cessantes.

A sexta razão que conduz ao não acolhimento do invocado pela Recorrida relativamente à ilegalidade da cláusula em discussão prende-se com a circunstância da aceitação da estipulação de prazos de caducidade convencionais especiais, conforme até prevê o art.º 330.º do Código Civil, sendo certo que, a estipulação de um prazo de caducidade especial num contrato administrativo não viola, por si só, normas ou princípios de direito administrativo.

Ressalte-se, aliás, que a estipulação de prazos de caducidade do direito indemnizatório, mormente de prazos de 8 dias, constitui, em matéria de contratos públicos, um procedimento habitual, conforme emerge, por exemplo, do disposto nos art.ºs 195.º, 196.º e 197.º, n.ºs 1, 2, 3, 5 e 6 do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de março, que aprovou o Regime Jurídico de Empreitadas de Obras Públicas, diploma este modelar em termos de contratação pública, e que é contemporâneo ao regime aplicável ao caso posto- o Decreto-Lei n.º 197/99, de 8 de junho.

E mencione-se que, hodiernamente, se mantém a estipulação de prazos de caducidade curtos para o exercício de direitos indemnizatórios em matéria de contratação pública, como deriva, exemplificativamente, do estatuído no art.º 354.º, n.ºs 1, 2 3 do Código dos Contratos Públicos.

Finalmente, em sétimo lugar, refira-se que nem as entidades públicas, nem os contratos públicos, devem ser submetidos a uma parificação com o regime que decorre do direito privado, em virtude das razões de interesse público que estão sempre subjacentes à atuação das entidades públicas e que justificam a celebração de contratos públicos. Ademais, esta atuação e atividade jurídicas estão submetidas a princípios de igualdade, de imparcialidade, de transparência e de boa-fé, não só para defesa e proteção dos direitos dos cidadãos, mas também para assegurar, em todos os casos, a prossecução do interesse público do modo mais eficiente e otimizado, impedindo práticas abusivas por parte dos contraentes públicos ou privados.

Salientamos, a este propósito, as considerações que este Tribunal exarou no acórdão proferido em 30/04/2025, no processo n.º 2026/16.3BELSB, por estar aí em causa, também, uma cláusula de renovação automática e sucessiva inserta num contrato público, e por se fazer notar a preocupação com a observância de regimes jurídicos de direito público:

«Pelo que é em função do disposto nesse regime jurídico, bem assim como nas normas sobre contratos públicos que constam dos 178.º e segs. do CPA/91 e ainda em face dos princípios específicos da contratação pública, bem como dos gerais de direito administrativo (cfr. art.º 189.º do CPA/91), que há que aferir da validade da cláusula 5.7.3., que estabelece a prorrogação automática da vigência do contrato por períodos sucessivos de cinco anos.

Em face das regras e princípios jurídicos acima indicados, impõe-se começar por dizer que a Administração, ao contratar, não é um contratante como os demais.

Apresenta-se no mercado a adquirir bens e serviços para satisfação do interesse público que lhe cabe prosseguir (n.º 1 do art.º 266.º da CRP), mediante a utilização de um dos vários tipos de procedimento previstos na lei, que, à data dos factos, se encontravam previstos no art.º 78.º do regime jurídico que consta do DL n.º 197/99, de 8 de Junho.

A Administração encontra-se limitada na escolha do co-contratante que lhe há-de fornecer os bens e serviços de que necessita.

Deve assegurar que adopta um procedimento apto a satisfazer o interesse público que tem em vista, mas, para além disso, está obrigada a garantir que a aquisição do bem ou serviço que pretende é efectuada em condições de transparência, igualdade e de concorrência, o que impõe, desde logo, que crie igualdade de oportunidades aos potenciais fornecedores dos bens ou serviços que pretende adquirir, que devem ser considerados como possíveis co-contratantes (1) Veja-se sobre a questão, Miguel Assis Raimundo A Formação dos Contratos Públicos Uma Concorrência Ajustada Ao Interesse Público, AAFDL, 2013, pgs. 26 e segs. e 352 e segs.

Os princípios da igualdade e da concorrência vedam a admissão de cláusulas discriminatórias dos operadores do mercado (2) Sobre as principais manifestações do princípio da concorrência, veja-se Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, AAFDL, vol. I, 2ª ed., pág. 98 e segs.

A cláusula que prevê a prorrogação sucessiva do contrato, afasta, na prática, a aplicação das regras e princípios que regem a contratação pública, o que, conforme refere a doutrina (3) Maria João Estorninho, Direito Europeu dos Contratos Públicos, Almedina, 2006, pág. 95., constitui uma forma de defraudar a legislação aplicável aos procedimentos adjudicatórios. Tem-se, por isso, proposto que, em tais situações, cada prorrogação do prazo de vigência do contrato deve ser tratada como se fosse um novo contrato.

Verifica-se, porém, que, no caso, o regime de aquisição de bens e serviços que consta do DL n.º 197/99, de 8 de Junho, não permite a celebração sucessiva de novos contratos nos termos que resultariam das prorrogações previstas na cláusula 5.7.3..

O art.º 22.º, n.º 1, al. b) desse regime jurídico apenas admite que, sem autorização ministerial, se celebrem contratos que dêem lugar a encargo orçamental que não exceda os 500.000€ em cada ano económico, se o prazo de execução não for além de três anos.

E o art.º 86.º, n.º 1, al. g) do mesmo regime jurídico apenas permite que se celebrem contratos complementares no âmbito de procedimentos de ajuste directo para aquisição de serviços, se, entre outras condições, não tiverem decorrido mais de três anos sobre a data de celebração do contrato inicial.

O que significa que, mesmo que se entendesse que as várias prorrogações do prazo de vigência do contrato que se verificaram desde 01/10/1999, levaram à celebração de novos contratos, sempre os mesmos teriam de ser tidos por inválidos, quer por excederem o mencionado prazo de três anos de execução do contrato, quer por terem decorrido mais de três anos sobre a data de celebração do contrato inicial (24/09/1999).

Tratar-se-iam de contratos nulos - art.º 185.º, n.º 3, al. b) e art.º 133.º, n.º 1 e n.º 2, al. f), ambos do CPA/91 e art.º 294.º do CC.»

Por conseguinte, ponderando o que vem de se expor, é mister concluir que a cláusula 5.4 do caderno de encargos atinente ao contrato avulso n.º 24/2005 não padece das ilegalidades que a Recorrida lhe assacou.

E, sendo assim, não tendo a Recorrida demonstrado que deu cumprimento ao disposto na cláusula 5.4 do caderno de encargos, no prazo nela previsto, não podia o pedido ser julgado procedente, por não estar verificada a condição de procedibilidade necessária para a respetiva apreciação.

Deste modo, fica prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas nas conclusões a alegação do recorrente, nomeadamente as que se prendem com a interpretação da cláusula 3.ª do contrato avulso nº 24/2005 e com a determinação do montante indemnizatório.

*
Desta feita, ante o expendido, é forçoso concluir que a sentença recorrida, porque padece de omissão de pronúncia, é nula, merecendo o recurso o respetivo provimento.

E, consequentemente, julgando-se do mérito da ação em substituição, cumpre julgar a mesma improcedente a absolver o Recorrente do pedido indemnizatório.

V. DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em Conferência, os Juízes da Subsecção de Contratos Públicos deste Tribunal Central Administrativo Sul em:

A) Conceder provimento ao recurso;

B) Declarar a nulidade da sentença recorrida, com fundamento em omissão de pronúncia; e

C) Conhecer do objeto da causa em substituição e, em consequência, julgar improcedente a ação e absolver o réu, agora Recorrente, do pedido.

Custas pelo recurso e pela ação a cargo da Recorrida, nos termos do disposto no art.º 527.º do CPC.

Registe e Notifique.

Lisboa, 15 de maio de 2025,

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Paula Cristina Oliveira Lopes de Ferreirinha Loureiro - Relatora

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Ana Carla Teles Duarte Palma

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Jorge Martins Pelicano