DECISÃO [ART.º 36.º, N.º 1, ALÍNEA T), DO ESTATUTO DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS (ETAF)] I. RELATÓRIO A Senhora Juíza do Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (doravante TAC de Lisboa) veio requerer, oficiosamente, junto deste TCAS, ao abrigo do disposto nos art.ºs 135.º e seguintes do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 109.º e seguintes do Código de Processo Civil (CPC) e 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, a resolução do CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA, EM RAZÃO DA MATÉRIA, suscitado entre si e Senhora Juíza do Juízo Administrativo Comum do mesmo tribunal, uma vez que ambas se atribuem mutuamente competência, negando a própria, para conhecer da ação administrativa que a [ORG-1], S.A. (doravante A.) apresentou contra a [ORG-2], S.A (doravante R.), indicando, como contrainteressadas, [ORG-3], SA. Chegados os autos a este TCAS, foi dado cumprimento ao disposto no art.º 112.º, n.º 1, do CPC. Nada foi dito. Foram os autos com vista ao Ilustre Magistrado do Ministério Público (IMMP), nos termos do art.º 112.º, n.º 2, do CPC, que emitiu pronúncia no sentido de a competência ser atribuída ao Juízo Administrativo Comum. É a seguinte a questão a decidir: a) Qual o juízo de competência especializada do TAC de Lisboa materialmente competente para conhecer dos presentes autos? II. FUNDAMENTAÇÃO II.A. Para a apreciação do presente conflito, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos: 1) Em 10.10.2024, a Requerente intentou, no TAC de Lisboa, ação administrativa, constando da petição inicial, designadamente, o seguinte: “Vem propor (…) ação administrativa (…) para: a) Apreciação da validade e legalidade e, à cautela, de questões relativas à interpretação e execução das adendas às licenças de acesso ao mercado atribuídas pela R. à A. (Documentos 9, 11 e 12) e melhor identificadas nos Documentos 17 a 20; e b) Caso se entenda que a comunicação de deliberação final da R. datada de 28 de junho de 2024, junta como Documento 16, constitui um ato administrativo, para impugnação de tal ato.
Jurisprudência
Processo 29975/24.2BELSB.CS1
(…) Termos em (…) que se pede sejam reconhecidas as ilegalidades supra enunciadas, que se concretizam nos vícios: i. declaração de invalidade ou ineficácia das cláusulas contratuais apostas unilateralmente nas LAM, pelos fundamentos acima expostos e pelo facto de as mesmas nunca terem sido aceites pela A. e, caso se entenda existir um ato administrativo, ser o mesmo considerado abusivo e ilegal, e como tal nulo, por ausência de habilitação legal para a prática do mesmo; ii. nulidade do ato administrativo de responsabilização dos handlers e da A., nas LAM, para os Aeroportos de Lisboa, Porto, Faro e Funchal, ao abrigo da deliberação da R. de 28 de junho de 2024, por ter como pressuposto um acordo inexistente ou nulo, decisão que pretende assacar responsabilidades aos handlers com fundamento naquele ato; iii. nulidade ou anulabilidade da deliberação referida em ii. por vício de forma, concretizado, na ausência de fundamentação legalmente exigida, para o projeto de deliberação sob apreço, com a consequente anulabilidade do mesmo, e ainda por a mesma impor uma penalização objetiva, sem culpa, o que é inadmissível nos termos do regime legal português, nos termos conjugados dos artigos 121.º e seguintes, bem como dos artigos 153.º, 161.º n.º 1 al) k) e, 162.º, n.º 1 e n.º 2 e 163.º, n.º 1 do CPA” (cfr. [Endereço web-9]). 2) Foi proferida decisão, no TAC de Lisboa – Juízo Administrativo Comum, a 18.02.2025, da qual se extrai designadamente o seguinte: “O caso em apreço, reconduz-se a um litígio relativo à execução de contratos administrativos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, pela [ORG-2], SA, sendo que o pedido formulado reconduz-se à interpretação de cláusulas contratuais de contratos públicos (alíneas A) a C) do probatório). E sendo assim, constata-se que, a situação alvo de dissídio subsume-se a um litígio que se enquadra na competência do juízo de contratos públicos, como definido na alínea d), do n.º 1 do aludido artigo 44.º-A do ETAF. Em consequência, atenta a matéria em causa que se integra na “(...) execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, de acordo com as regras de competência material, devem os autos ser remetidos ao Juízo de contratos públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. A incompetência em razão da matéria, traduzindo uma incompetência absoluta, determina, em regra, a extinção da instância nos termos das disposições conjugadas dos artigos 96.º, 97.º n.º 1, 99.º, n.º 1 e 577.º, alínea a) do CPC, aplicável ex vi do artigo 1.º do CPTA. Sucede que o artigo 14.º do CPTA prevê a remessa oficiosa do processo ao Tribunal competente, quando se concluir, como acontece no caso dos autos, pela inserção no âmbito da mesma jurisdição administrativa e fiscal.
Em conclusão, no caso dos autos e prejudicadas demais considerações, deve declarar-se a incompetência material do Juízo Administrativo Comum e determinar-se a remessa oficiosa do presente processo ao Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa” (cfr. Sentença [Endereço web-2]). 3) A sentença referida em 2) foi notificada (cfr. [Endereço web-3]). 4) A R. apresentou contestação, invocando, designadamente, a incompetência em razão da matéria do Juízo de Contratos Públicos, constando do referido articulado designadamente o seguinte: “ 46.º Em face do que fica dito, conclui-se, atento o teor da alínea b) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, e tendo presente o objeto do litígio – o qual se parece prender com a introdução nas Licenças de Acesso ao Mercado [...], [Endereço web-7] e [Endereço web-8] para prestação de serviços de handling a terceiros, em Lisboa, Porto e Faro, respetivamente, de um artigo com a epígrafe “Regime de Qualidade de Serviços Aeroportuários – Tempo de disponibilidade de bagagem” –, que a competência material para apreciar a natureza da relação em conflito, não cabe ao Juízo de Contratos Públicos do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, mas, sim, ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal, por força da conjugação do disposto nos artigos 9.º, n.ºs 4 e 5 e 44.º-A, n.º 1, alínea a) do ETAF, artigo 2.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro e artigo 1.º, alínea a), da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio. 47.º Exceção dilatória, esta, de conhecimento oficioso que se argui para todos os efeitos, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 89.º do CPTA” (cfr. [Endereço web-6]). 5) Foi proferida decisão no TAC de Lisboa – Juízo de Contratos Públicos, a 06.05.2026, da qual se extrai designadamente o seguinte: “A competência do Tribunal deve aferir-se pela substância do pedido formulado e pela relação jurídica subjacente ou factos concretizadores da causa de pedir. E, no caso, a divergência a decidir respeita às obrigações exigidas à Autora, no âmbito da atribuição, pela [ORG-3], das licenças de acesso à prestação de serviços de handling, de que esta é titular, concretamente a Licenças de Acesso ao Mercado[...] para Lisboa,[...] para o Porto e [...] para Faro, pelas adendas entretanto realizadas e das quais a Autora discorda. A assistência em escala ao tráfego aéreo é uma atividade económica, que é regulada pelo Estado, enquanto componente essencial do funcionamento aeroportuário. A emissão da licença para o exercício da atividade em causa, de assistência em escala a entidades que efetuam transporte aéreo de passageiros, carga ou correio e o respetivo exercício, encontra-se sujeita ao licenciamento regulado de acordo com o art.º 275/99 de 23 de julho, na redação entretanto introduzidas pelo DL n.º 208/2004 de 18 de agosto, DL n.º 216/2009 de 4 de setembro, DL n.º 19/2012, de 17 de janeiro e DL n.º 57/2014 de 11 de abril.
Os requisitos de acesso à atividade e o processo administrativo de licenciamento, a validade e condições de alteração à licença, bem como o procedimento de seleção no caso de limitação do número de prestadores autorizados, mediante concurso público, encontram-se regulados naquele diploma. Matéria à qual também é aplicável o DL n.º 254/2012 de 28 de novembro que, além de regular o quadro jurídico geral da concessão de serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil em Portugal, atribuído à [ORG-2] SA., disciplina o regime jurídico do licenciamento do uso privativo de bens de domínio público aeroportuário e o exercício de atividades e serviços nos aeroportos, mediante procedimentos de seleção previstos no elenco do art.º 10.º do diploma. Pois, como refere a Demandada, o exercício efetivo da atividade também implica uma licença para a utilização do domínio público aeroportuário. Em concreto, constata-se que, muito embora dos procedimentos publicados pelos Anúncios n.º [...], n.º [...] e n.º [...], juntos como docs. 21 a 23 da p.i., para a prestação do serviço de assistência de escala, se encontre a referência ao DL n.º 18/2008 de 29 de janeiro a título de outras informações, do objeto do contrato consta expressa a “Descrição sucinta do objeto do contrato: Seleção de dois prestadores de serviços de assistência em escala, aos quais serão atribuídas duas licenças de acesso ao mercado nos termos do Decreto-Lei n.º 275/99, de 23 de julho, com a última redação dada pelo Decreto-Lei n.º 19/2012, de 27 de janeiro, por um período de 7 anos, em regime de assistência a terceiros, para o aeroporto de Lisboa, na categoria 3 do Anexo I ao referido diploma, no âmbito do Despacho n.º [...], do Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações, publicado, na 2.ª Série do Diário da República, em 15 de novembro de 2013.” Donde, Conclui-se que, apesar da tendência da gradual liberalização do acesso à prestação dos serviços de assistência em escala, em categorias que eram restritas, como consta do considerando do Despacho n.º [...], do Secretário de Estado das Infraestruturas, Transportes e Comunicações, referido naqueles anúncios, não está em causa qualquer acordo ou contrato regulado ao abrigo das regras da contratação pública, nem uma concessão de serviço público, mas o procedimento de emissão de uma licença para o exercício de uma atividade. Licença que, apesar de concedida mediante um procedimento concursal, tem um regime próprio, que não se confunde com um contrato, nem com uma concessão. E, menos ainda, se pode confundir com o âmbito da previsão da norma da alínea c) do n.º 1 do art.º 44.º-A do ETAF ou do n.º 1 do art.º 100.º do CPTA. Termos pelos quais se julga o Juízo de Contratos Públicos incompetente em razão da matéria para a decisão da ação e, em consequência, determina-se a remessa dos presentes autos ao Juízo Administrativo Comum do mesmo Tribunal” (cfr. [Endereço web-5]). 6) A sentença referida em 5) foi notificada (cfr. [Endereço web-4]). 7) As decisões referidas em 2) e 6) não foram objeto de recurso (cfr. plataforma Magistratus)
* II.B. Apreciando. Considerando o quadro processual descrito, cumpre decidir qual o juízo de competência especializada administrativa materialmente competente para o conhecimento dos autos. Vejamos, então. Nos termos do art.º 36.º, n.º 1, alínea t), do ETAF, compete ao Presidente de cada Tribunal Central Administrativo “conhecer dos conflitos de competência entre tribunais administrativos de círculo, tribunais tributários ou juízos de competência especializada, da área de jurisdição do respetivo tribunal central administrativo”, sendo que, no âmbito do contencioso administrativo, os conflitos de competência jurisdicional encontram-se regulados nos art.ºs 135.º a 139.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). Estabelece-se no n.º 1 do art.º 135.º do CPTA que a resolução dos conflitos “entre tribunais da jurisdição administrativa e fiscal ou entre órgãos administrativos” segue o regime da ação administrativa, com as especialidades resultantes das diversas alíneas deste preceito, aplicando-se subsidiariamente, com as necessárias adaptações, o disposto na lei processual civil (cfr. art.ºs 109.º e ss. do CPC). Por sua vez, o art.º 136.º do mesmo diploma estatui que “a resolução dos conflitos pode ser requerida por qualquer interessado e pelo Ministério Público no prazo de um ano contado da data em que se torne inimpugnável a última das decisões”. Entende-se (como tem sido pacífico na jurisprudência deste TCAS) que, apesar de o art.º 136.º do CPTA manter a redação originária, a mesma não afasta a aplicação da norma constante do n.º 1 do art.º 111.º do CPC, a qual deve ser também aplicada no contencioso administrativo, com as devidas adaptações, ex vi art.º 135.º, n.º 1, do CPTA. Ademais, o âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (art.º 13.º do CPTA). É ainda de considerar o disposto no art.º 44.º-A do ETAF, nos termos do qual: “1 - Quando tenha havido desdobramento em juízos de competência especializada, nos termos do disposto no artigo 9.º, compete: a) Ao juízo administrativo comum conhecer de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que incidam sobre matéria administrativa e cuja competência não esteja atribuída a outros juízos de competência especializada, bem como exercer as demais competências atribuídas aos tribunais administrativos de círculo; (…)
c) Ao juízo de contratos públicos, conhecer de todos os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado em anexo à Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, na sua redação atual, incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual emergentes de atos ou omissões ocorridos no âmbito da celebração ou execução dos referidos contratos, e das demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”. Como é pacífico, a competência do Juízo Administrativo Comum é de carácter residual, face às competências dos demais juízos administrativos especializados. Cumpre, então, antes de mais, atentar no âmbito de competência do Juízo de Contratos Públicos. Como decorre do teor da mencionada alínea c), é da competência dos juízos de contratos públicos não todos e quaisquer litígios relativos, mediata ou imediatamente, a contratos, mas os litígios atinentes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do art.º 100.º do CPTA (i.e., empreitada de obras públicas; concessão de obras públicas; concessão de serviços públicos; aquisição ou locação de bens móveis; e aquisição de serviços). Já na redação anterior do art.º 44.º-A do ETAF o entendimento era nesse sentido. Como referido por este TCAS, “[n]a delimitação de competências entre o juízo comum e os diferentes juízos especializados dos tribunais administrativos (e estes entre si), afigura-se-nos evidente que o legislador de 2019 atendeu ao objeto material das causas, relevando as especificidades que decorrem do direito substantivo que regula as correspondentes relações jurídicas, associando, no que aqui importa, a área de competência do Juízo de Contratos Públicos, à execução de um contrato de procura pública com interesse concorrencial. Por isso o legislador utilizou a expressão “contratação pública”, para o que nos remete para o Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos” [cfr. decisão deste TCAS de 22.07.2024 (Processo: 967/19.5BELSB), inédita]. Refere-se, a este respeito, no II Relatório Intercalar do Grupo de Trabalho para a Justiça Administrativa e Fiscal[1]: “[A] implementação da especialização em matéria administrativa nos tribunais administrativos de círculo (TAC) – n.ºs 4 e ss. do artigo 9.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) – degenerou em conflitos negativos de competência, em razão da matéria, fundados em interpretações antagónicas do sentido normativo do artigo 44.º-A do ETAF. Na medida em que esses conflitos, redundando no retardamento da prolação das decisões de mérito que interessam aos destinatários da justiça, colocam em causa a eficácia e a eficiência dos TAC, cumpre atuar urgentemente, a nível legislativo, no sentido de diminuir a possibilidade da sua ocorrência. Na medida em que uma mais fina delimitação da competência, em razão da matéria, dos juízos de competência especializada administrativa dos TAC é a única medida que, em concreto, permite solucionar o problema acima identificado, propõe-se que o artigo 44.ºA do ETAF seja objeto de alteração, no seguinte sentido: (…)
− A competência dos juízos de contratos públicos (alínea c) do n.º 1 do artigo 44.ºA do ETAF) seja aclarada de forma a abranger, exclusivamente: - Os litígios respeitantes à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução dos contratos previstos no n.º 1 do artigo 100.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), incluindo a efetivação de responsabilidade civil pré-contratual, contratual e extracontratual; - Os litígios relativos às demais matérias que lhe sejam deferidas por lei”. Posto este enquadramento, cumpre ainda referir que a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, isto é, a mesma tem subjacente a pretensão da, in casu, A. e os fundamentos em que esta a alicerça [cfr. Acórdão do Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, de 21.03.2012 – (Processo: 0189/11): “A competência (ou jurisdição) de um tribunal afere-se pelo quid decidendum, ou seja, pelos objectivos prosseguidos pelo autor”]. Atenta a relação controvertida, tal como configurada pela A., decorre da petição inicial, designada e muito sucintamente, que: a) Foi atribuída à R. a concessão de serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil em Portugal, pelo prazo de 50 anos, tendo sido celebrado o contrato respetivo em 2012; b) O contrato de concessão inclui o licenciamento do uso privativo dos bens do domínio público aeroportuário, a prestação de atividades e serviços nos aeroportos e a fixação das contrapartidas devidas pela ocupação e pelo exercício dessas atividades e serviços; c) Esse mesmo contrato regula as taxas conexas e a execução, modificação e extinção de licenças relacionadas com essas operações (DL n.º 254/2012, de 28 de novembro); d) A 13.04.2017, a R. informou a A. “quanto ao seu projeto de decisão sobre a inserção de uma cláusula contratual, nas condições particulares da licença de acesso ao mercado da qual a A. é titular, para a Escala de Lisboa (LAM [...]), que fizesse repercutir na A. a responsabilidade pelo cumprimento de Service Level Agreements (SLA), sobre o indicador “Tempo de Disponibilidade de Bagagem”, nos termos que são exigidos à R., enquanto entidade gestora aeroportuária (concessionária), face ao estabelecido no Anexo 7 do Contrato de Concessão”; e) Em sede de exercício de audiência prévia, a. A. informou não aceitar o projeto de decisão referido; f) “[O]s níveis de serviços que foram acordados para 2016 no RQSA (…) encontram[-se] feridos de nulidade ao abrigo do artigo 161.º n.º 2 al) l) do CPA” e “… as cláusulas introduzidas pela R. na LAM são inoperativas por não terem sido aceites pela Autora ou, caso se entenda terem sido unilateralmente impostas se encontram feridas de nulidade, e, por conseguinte, o ato contratual ou ato administrativo que aciona as ditas cláusulas, igualmente, padece de vício insanável de nulidade, ambos ao abrigo do artigo 161.º n.º 2 al) k) do CPA, porquanto a R. impõe à A. responsabilidade pelo pagamento de penalidades que não se encontram legalmente previstas na lei, como sendo obrigações dos handlers/A., criando, desta feita, obrigações pecuniárias para a A.
(que, de resto, esta já suporta ao abrigo de outras relações jurídicas, no âmbito das prestações de serviços de categoria 3 (bagagem), que presta às companhias aéreas suas clientes)”; g) “De facto, a inserção de condições particulares, pela R., nas LAM, que não sejam estipuladas no âmbito dos poderes e das prerrogativas que a R. dispõe ao abrigo do Contrato de Concessão e do quadro jurídico geral da concessão de serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil em Portugal atribuída à R., nos termos do DL 254/2012, de 28/11, ou do DL 275/99, de 23 de julho, terão de ser objeto de negociação com a A., já que, nessa sede, a R., se encontra despida dos seus poderes de autoridade administrativa, sem autotutela declarativa, tratando-se de uma mera declaração negocial”; h) “Entende-se que foi exatamente disso que se tratou, no que respeita a inserção das cláusulas de responsabilização da A. pelas penalidades que impendem sobre a R. ao abrigo do Anexo 7 do Contrato de Concessão, nas LAM: a R., sob pretensa atuação enquanto autoridade administrativa inseriu naquelas LAM condições que teria de ter negociado com a A. (e que a A. não aceitou, de resto), e que de forma abusiva pretende impor, de forma a “neutralizar” os efeitos do seu incumprimento de SLAs que se encontram estipulados no Contrato de concessão celebrado com o Estado”; i) Devem ser “…reconhecidas as ilegalidades supra enunciadas, que se concretizam nos vícios: i. declaração de invalidade ou ineficácia das cláusulas contratuais apostas unilateralmente nas LAM, pelos fundamentos acima expostos e pelo facto de as mesmas nunca terem sido aceites pela A. e, caso se entenda existir um ato administrativo, ser o mesmo considerado abusivo e ilegal, e como tal nulo, por ausência de habilitação legal para a prática do mesmo; ii. nulidade do ato administrativo de responsabilização dos handlers e da A., nas LAM, para os Aeroportos de Lisboa, Porto, Faro e Funchal, ao abrigo da deliberação da R. de 28 de junho de 2024, por ter como pressuposto um acordo inexistente ou nulo, decisão que pretende assacar responsabilidades aos handlers com fundamento naquele ato; iii. nulidade ou anulabilidade da deliberação referida em ii. por vício de forma, concretizado, na ausência de fundamentação legalmente exigida, para o projeto de deliberação sob apreço, com a consequente anulabilidade do mesmo, e ainda por a mesma impor uma penalização objetiva, sem culpa, o que é inadmissível nos termos do regime legal português”. Ora, atenta a relação controvertida tal como configurada pela A. e, bem assim, a redação do art.º 44.º-A, n.º 1, alínea c), do ETAF conclui-se que não estamos perante litígio relativo a contratos previstos no n.º 1 do art.º 100.º do CPTA (relembramos., empreitada de obras públicas; concessão de obras públicas; concessão de serviços públicos; aquisição ou locação de bens móveis; e aquisição de serviços). Com efeito, o que está em causa são alterações a licenças de acesso ao mercado atribuídas pela R. à A., cuja validade e legalidade esta põe em causa, e os reflexos daí advenientes, sendo irrelevante, in casu, o facto de a R. ter celebrado um contrato de concessão com o Estado em virtude do qual detém poderes e prerrogativas de licenciamento.
Ou seja, reitera-se, não estamos perante qualquer dos contratos a que se refere a alínea c) do n.º 1 do art.º 44.º-A, do ETAF. Como tal, conclui-se que a competência material, in casu, é do Juízo Administrativo Comum do TAC de Lisboa [art.º 5.º e art.º 44.º-A, n.º 1, alínea a), ambos do ETAF; art.º 2.º, alínea a), do DL n.º 174/2019, de 13 dezembro, conjugado com a alínea a) do art.º 1.º da Portaria n.º 121/2020, de 22 de maio]. III. DECISÃO Face ao exposto, decide-se o presente conflito pela atribuição de competência para a tramitação e decisão do processo ao Juízo Administrativo Comum do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa. Sem custas. Registe e notifique. Baixem os autos. Lisboa, d.s. A Juíza Desembargadora Presidente, (Tânia Meireles da Cunha) [1] Disponível, para consulta, na presente data, em https://justica.gov.pt/Portals/0/Ficheiros/ Organismos/JUSTICA/IIRelatorio_Grupo_Trabalho_Justica_Administrativa_Fiscal_Fevereiro2022_18Fev.pdf.