EM NOME DO POVO Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: A P., S.A. veio interpor RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, de 02.08.2021 que julgou a ora Recorrente, na qualidade de Contra-interessada parte ilegítima, com a consequente absolvição da instância, na acção para impugnação da decisão da Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E.P.E. de condenar a Autora, a C., L.da. (G.), ao pagamento dos montantes de 102.000 euros e 90.000 euros, respectivamente, referentes ao ano de 2013 e 2014, a título de compensação por alegada não aquisição de títulos de biocombustíveis, para colmatar o incumprimento da obrigação de incorporação que a decisora entendeu recair sobre a impugnante. Invocou para tanto, em síntese, que o despacho recorrido, ao decidir como decidiu, violou o disposto no artigo 10º, n.º 1 e no artigo 57º, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Não foram apresentadas contra-alegações. O Ministério Público não apresentou contra-alegações * Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional: A – A Recorrente tem interesse em agir e legitimidade para recorrer, na medida em que foi afastada dos autos pelo despacho recorrido, autos em que tem interesse e direito a estar atenta a sua qualidade de contrainteressada. B - Não pode comparar-se a posição da Recorrente, enquanto concorrente e incorporador num mercado regulado com poucos operadores, à posição de beneficiário de um subsídio de desemprego face a todos os demais beneficiários do mesmo benefício, pois não existe qualquer identidade de causa ou objeto entre as duas situações. C – O facto da Autora se eximir ao pagamento das compensações significa, na perspetiva da Recorrente, que se colocou numa posição concorrencial favorecida e colocou a Recorrente numa posição de desvantagem. D - Não é indiferente para a Recorrente o desfecho do processo em causa na medida em que do mesmo resultará, em primeiro lugar, a determinação de um nível de concorrência aceitável no mercado de combustíveis. E - A Recorrente atua enquanto operadora económica num mercado regulado e está sujeita aos poderes de regulação reconhecidos legalmente, à data, à DGEG e ENMC.
Jurisprudência
Processo 116416.7BEBRG-S1
F - Tem, por isso, um legítimo interesse no funcionamento deste mercado regulado. G – A Recorrente tem não só o interesse em evitar que os operadores incumpridores, por não suportarem tais encargos e poderem ajustar a sua oferta comercial ou a sua margem líquida em função de uma menor estrutura de custos, venham a adquirir, por esta via, uma vantagem competitiva ilícita. H - Por essa razão, não só tem direito a defender a ilicitude da atuação da Autora e, nessa medida, a sustentar a validade do ato impugnado (que, recorde-se, destina-se a introduzir o necessário equilíbrio do mercado), I - Como da decisão favorável aos interesses da Autora poderá resultar um prejuízo para a Recorrente, decorrente de custos decorrentes das obrigações de incorporação que, nessa medida, não seriam devidos e, consequentemente, reduziram a margem de negócio da sua operação. J - Acresce que, caso venha a demonstrar-se nestes autos que o ato impugnado é válido e legal e a atuação da Autora foi ilícita, dessa atuação ilícita poderá decorrer um dever de indemnização aos restantes operadores por violação das regras de concorrência. K - É, por isso, manifesto que a contrainteressada extraí um benefício da manutenção do ato impugnado na ordem jurídica: o restabelecimento de um level-playing field concorrencial, o que tem o impacto direto na sua esfera jurídica de não sofrer mais prejuízos de decorrentes de não conseguir atuar em condições de concorrência comercial nas áreas em que a Autora tem postos de combustíveis. L - E, pelo contrário, é para si prejudicial a anulação do mesmo: pois reconhecerá a um determinado operador do mercado em que se insere – e por isso, concorrente – uma vantagem competitiva que se considera ilegítima e ilegal. M - A legitimidade processual, neste caso passiva, afere-se pela forma como o Autor configurou a sua causa de pedir e respetivo pedido, nos termos dos artigos 9.º, n.º 1, 2ª parte e 10.º, n.º 1, do CPTA e o artigo 30.º, n.º 3, do CPC. N - Ou seja, a aferição da legitimidade processual passiva dependerá apenas da forma como a Autora configurou a sua pretensão, quer quanto ao objeto, quer quanto aos sujeitos da relação material controvertida, sendo, para este efeito, irrelevante se, a final, se vier a verificar que um daqueles sujeitos nunca teria, à luz do direito material, qualquer interesse substantivo relevante. O - Foi a Autora que qualificou a ora contrainteressada como tal. P - Do mesmo molde entendeu a Ré ENMC que os operadores económicos têm “interesses legítimos na manutenção do ato impugnado, em particular, os restantes incorporadores abrangidos pelo Decreto-Lei n.º 117/2010, de 25 de outubro que cumpriram com as suas obrigações de incorporação de biocombustíveis nos anos de 2013 e 2014” – cfr. artigo 15º da Contestação apresentada nos autos. Q - Autora e Réu concordam que os operadores económicos que atuam no mercado e são incorporadores fazem parte da relação material controvertida subjacente aos autos. R - E, consequentemente, os contrainteressados identificados, incluindo a Recorrente, são partes legítimas no processo.
S - Nessa medida, o despacho recorrido, ao decidir como decidiu, violou o disposto no artigo 10º, n.º 1 e artigo 57º do CPTA. * II – A decisão recorrida: Este é o teor da decisão recorrida, na parte aqui relevante: “(…) A legitimidade processual passiva é aferida em função da relação jurídica controvertida tal qual ela é configurada pelo autor na petição inicial – artigo 10º, n.º 1 do C.P.T.A.. Atenta a relação material controvertida, delineada pela Autora, a entidade na outra parte da relação material controvertida é a autora do ato impugnado – a Ré, ora, Entidade Nacional para o Setor Energético, E.P.E.. Isto é o que resulta, ab initio, da pretensão da Autora. Sucede que, na sequência da contestação da Ré, o Tribunal convidou a Autora a corrigir a petição inicial, mormente demandando entidades que devessem ser chamadas a título de Contrainteressadas, o que a Autora acedeu, mas sem estruturar uma pretensão contra estas. E, portanto, tal bastaria para que se julgasse a ilegitimidade. Contudo, entende o Tribunal que, face ao modo como a ação foi tramitando, se impõe algum esclarecimento mais. (…) “Por fim, os demais Contrainteressados (operadores económicos), também, nada têm que ver com o presente processo. Imagine-se, a título de exemplo, que está em causa uma ação relativa a subsídio de desemprego, em que todos os beneficiários do subsídio pretendem estar na ação em que um beneficiário discute esse direito. Além de impraticável (obviamente), tal não cabe no conceito de Contrainteressado. Os operadores económicos, caso discordem do pagamento, devem discuti-lo, por via de uma ação judicial, como a Autora fez, ou aliar-se a ela, se o entenderem fazer; o que não podem é estar no processo para assegurar que a Autora é sujeita ao mesmo regime que eles, de modo a obter um funcionamento concorrencial do mercado de combustíveis, mesmo que esteja em causa um ato ilegal. O Tribunal não afere da pretensão da Autora por esse prisma, nem a decisão a empreender poderá ter efeitos quanto a outros pagadores/devedores, mas somente, se o ato em causa cumpre ou não os ditames legais. Portanto, em suma, são, igualmente, os demais indicados como Contrainteressados, parte ilegítima, absolvendo-se da instância, tudo nos termos do artigo 89º, n.ºs 1, 2, 4, al. e) do C.P.T.A..”.
III – O mérito do recurso. Norma nenhuma exige que seja deduzido qualquer pedido ou “estruturada uma pretensão” dirigida ao contra-interessado para assegurar a legitimidade deste. Dispõe o artigo 57.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, relativo aos contra-interessados na acção de impugnação: “Para além da entidade autora do acto impugnado, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado e que possam ser identificados em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”. Esta norma, como em geral as normas que regulam a legitimidade plural, destina-se a assegurar o efeito útil norma da decisão final, neste caso de um processo de impugnação. Como nos diz Antunes Varela e outros, em Manual de Processo Civil, 2ª edição revista e actualizada, Coimbra Editora, páginas 166 -167: “Além dos casos em que seja directamente imposto por lei ou por negócio jurídico, o litisconsórcio torna-se necessário, sempre que, pela natureza da relação material controvertida, a intervenção de todos os interessados seja essencial para a decisão obter o seu efeito útil normal”. (…) Há realmente situações em que, pela própria natureza da relação substantiva sobre a qual recai a acção, a falta de algum ou de alguns interessados impede praticamente a decisão que nela se proferisse de produzir qualquer efeito útil. (…) O efeito normal da decisão, quando transitada em julgado, consiste na ordenação definitiva da situação debatida entre as partes.” Cabe, portanto, verificar se no caso concreto o efeito útil normal da decisão anulatória apenas seria alcançado com a intervenção da P. no processo. Entendemos que não. O que está em causa não é uma distribuição de um qualquer benefício ou valor global por vários operadores num mercado, resultando da redução da parcela que caberia a um, o visado pelo acto impugnado, o aumento das parcelas que caberiam aos demais. Aí sim, a anulação do acto impugnatório teria uma repercussão directa e imediata nos demais operadores: não veriam a sua quota parte aumentada com a anulação do acto impugnado.
Aqui está em causa um acto de natureza sancionatória, a decisão da Entidade Nacional para o Mercado de Combustíveis, E.P.E. de condenar a Autora, a G., ao pagamento dos montantes de 102.000 euros e 90.000 euros, referentes, respectivamente aos anos de 2013 e 2014, a título de compensação por alegada não aquisição de títulos de biocombustíveis, por incumprimento da obrigação de incorporação deste tipo de combustíveis. Não se vê como a anulação deste acto sancionatório pode “directamente” prejudicar a P. ou, pelo contrário, que esta tenha “legítimo interesse” na manutenção do acto sancionatório que é dirigido em particular e apenas à Autora. O que a P. tem é um interesse indirecto ou difuso em manter “um nível de concorrência aceitável no mercado de combustíveis” – conclusão D) do recurso. Ou seja, um interesse indirecto e difuso na manutenção do acto sancionatório. Como qualquer condutor de veículos automóveis, ou até qualquer peão, tem interesse – que não é directo mas indirecto – em que os condutores que violam as regras estradais sejam punidos porque isso contribui para a segurança de todos nas vias públicas, mas não faz qualquer sentido que um dos milhões de titulares da carta de condução, ou até peões, pudessem intervir num processo de impugnação de uma sanção a um condutor que fosse autuado por excesso de velocidade. Do que se conclui pela inexistência de uma situação de litisconsórcio necessário passivo, face à própria natureza da relação material controvertida, situada à volta da validade do acto impugnado, um acto sancionatório. Por outro lado, é indiferente que a Entidade Demanda esteja de acordo com a Recorrente no sentido de a esta caber legitimidade como Contra-interessada. Porque a legitimidade da Contra-Interessada apenas poderia resultar do disposto no artigo 57º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e não da vontade das partes. De resto, a prevalecer a tese da Recorrente, sempre se verificaria ilegitimidade passiva por falta de intervenção de outros contra-interessados, identificados na contestação. Em todo o caso, vale para os demais operadores a mesma análise jurídica. A anulação deste acto sancionatório não pode “directamente” prejudicar qualquer outro operador no mercado de combustíveis nem qualquer outro operador tem qualquer “legítimo interesse” na manutenção do acto sancionatório que é dirigido em particular e apenas à Autora. Termos em que se impõe manter a decisão recorrida, embora por fundamentos não exactamente coincidentes. * IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente. * Porto, 11.02.2022 Rogério Martins Luís Migueis Garcia Conceição Silvestre