Processo 0328/12.7BEBJA 0508/18

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 328/12.7BEBJA (508/18), ao qual foram apensados os processos com os n.ºs 457/13.0BEBJA, 296/14.0BEBJA, 361/14.4BEBJA, 135/15.5BEBJA e 384/15.6BEBJA

Recorrente: “AGDA – Águas Públicas do Alentejo, S.A.”

Recorrida: “Associação de Regantes e Beneficiários de …………”
1. RELATÓRIO

1.1 A sociedade acima identificada (a seguir Impugnante ou Recorrente) recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja julgou improcedente a impugnação judicial por aquela deduzida contra as liquidações de “taxas de conservação e exploração” dos anos de 2011 a 2014 que lhe foram efectuadas pela acima identificada Recorrida.

1.2 O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito devolutivo e a Recorrente apresentou a motivação do recurso, que rematou com a formulação de conclusões do seguinte teor:

«A. O n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 86/2002, de 06/04, determina que pela utilização da obra hidroagrícola para fins não agrícolas é devida uma taxa de conservação e exploração nos termos a fixar pelo Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural sob proposta do IHERA – ora DGADR.

B. Por via do Decreto-Lei 169/2005, de 26 de Setembro, é alterado o art. 107.º do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 86/2002, de 06/04, o qual determina, sem mais, a manutenção em vigor da legislação complementar (caduca) aplicável aos empreendimentos hidroagrícolas, pese embora o hiato de tempo decorrido e ainda a colisão de algumas normas com o “novo” regime legal instituído.

C. Não poderemos inferir do teor do Decreto-Lei 169/2005 que estamos perante uma “revogação” do regime consagrado pela redacção do Decreto-Lei 86/2002, de 06 de Abril e, consequentemente, de uma “repristinação” do regime legal anterior.

D. A norma constante do n.º 1 do art. 107.º do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 169/2005, de 26/09, não pode ser interpretada como uma derrogação de todo o regime inovatório introduzido pelo Decreto-Lei 86/2002, mas antes como uma medida de recurso para evitar “males maiores” que adviriam da ausência de instrumentos jurídicos de gestão dos empreendimentos hidroagrícolas.

E. A intenção do legislador apenas pode ser interpretada no seguinte sentido: o prazo concedido pelo Decreto-Lei 86/2002 para a revisão da legislação complementar do regime jurídico dos aproveitamentos hidroagrícolas – 180 dias – havia há muito expirado, o que colocava em “crise” muitos empreendimentos, por via da caducidade dos respectivos instrumentos jurídicos de gestão.

F. Também a impugnante e ora recorrente é titular de um contrato de concessão para a captação de água na albufeira do Roxo, para o abastecimento às populações, o qual tem o número 3/CSP/SD/2012.

G. Esse contrato, emitido de acordo com os preceitos constantes da Lei da Água (Lei 58/2005, de 29 de Dezembro) e legislação complementar (Decreto-Lei 226-A/2007 entre outros), obriga, de facto, a ora recorrente à comparticipação nas despesas originadas com a conservação, manutenção e exploração da barragem do ……… (cfr. cláusula 13.ª do contrato junto com a PI).

H. Se os termos da TEC se mostrassem definidos nos termos constantes do n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 86/2002, de 06/04, não fazia qualquer sentido aquela cláusula, pois bastaria a remissão para a lei!

I. Mas tais termos não se encontram definidos pela entidade competente – o Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural.

J. Logo, a liquidação da TEC efectuada pela ora recorrida é ilegal, pois embora a ARB………… seja a entidade competente para a liquidação e cobrança das taxas devidas pela utilização da obra hidroagrícola do Roxo, não lhe compete a fixação de tal taxa, quando em questão está o abastecimento público de água.

K. A TEC liquidada pela recorrida foi-o com base em termos estabelecidos pela sua Assembleia Geral e Regulamento e não nos termos do n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 86/2002, de 06/04.

L. A ratio legis por detrás do regime instituído pelo art. 69.º-A, acima referido, visa, precisamente, prevenir a ocorrência de abusos como os que se verificam no caso sub iudice.

M. No caso concreto da ora recorrente, a única infra-estrutura da obra hidroagrícola de que beneficia – e que por tal benefício será obrigada ao pagamento de uma TEC – é a barragem em si.

N. É a ora recorrente que capta directamente, no plano da albufeira, a água que posteriormente trata e fornece aos concelhos de Ourique e Castro Verde.

O. Todos os meios necessários a essa captação são próprios da recorrente – torre de captação, bombas, quadros eléctricos, tubagens, etc.

P. Por essa razão, o seu contrato de concessão a obriga a comparticipar nas despesas de conservação, manutenção e exploração, apenas da barragem do ……… e não da totalidade do aproveitamento hidroagrícola.

Q. Por esta razão, quando está em causa o abastecimento público de água para consumo humano, a definição dos termos da TEC foi afastada das competências das entidades gestoras das obras hidroagrícolas e “avocada” pelo Ministério da Agricultura.

R. Está em causa uma actividade de reconhecido interesse público (o abastecimento público de água para consumo humano), a qual não pode ficar “refém” de decisões tomadas em assembleias gerais das entidades gestoras das obras hidroagrícolas, nas quais as entidades que gerem o abastecimento público de água para consumo humano não têm assento!

S. A TEC liquidada pela recorrida à recorrente, torna esta última uma das maiores, se não a maior “contribuinte” da obra de ……….

T. Quando, na verdade, a recorrente apenas beneficia da barragem.

U. Precisamente porque todos estes factores têm que ser tidos em consideração, os termos da TEC, quando está em causa o abastecimento público de água, foram afastados das competências das entidades gestoras das obras hidroagrícolas

V. A recorrente reconhece que algo tem a pagar à recorrida a título de comparticipação nas despesas de conservação, manutenção e exploração da barragem do ………, mas não a TEC que a ARB………… liquidou.

W. De facto, a ARB………… tem competência para liquidar taxas que são devidas pela utilização da obra hidroagrícola, nos termos do seu contrato de concessão, assim como para fixar as mesmas.

X. Contudo, não tem competência para fixar os termos da TEC devida para as actividades não agrícolas, mormente o abastecimento público de água para consumo humano, nos termos do disposto no n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei 269/82 de 10/07, na redacção conferida pelo Decreto-Lei 86/2002, de 06/04.

Y. Ao fazê-lo, como fez, usurpou competências que incumbem ao Sr. Ministro da Agricultura, Florestas e do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Z. Logo, os actos de liquidação praticados estão feridos de nulidade e, consequentemente não podem manter-se na ordem jurídica.

Nestes termos e nos mais de direito,

Deverá a sentença recorrida ser substituída por outra que confirme que os actos de liquidação praticados pela Associação de Regantes e Beneficiários de ………… se encontram feridos de nulidade, não podendo, por isso, subsistir na ordem jurídica».

1.3 A Recorrida apresentou contra-alegações, com conclusões do seguinte teor:

«a) Estas liquidações não são o pagamento de um preço por água consumida.

b) As facturas plasmam a cobrança de uma taxa de exploração e conservação, faculdade legal e contratualmente consagrada à recorrida.

c) A gestão dos recursos hídricos confiados à recorrida norteia-se pelo Decreto-Lei n.º 269/82 de 10 de Julho, com as alterações e redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 86/2002 de 6 de Abril.

d) No que concerne às actividades não agrícolas, onde se insere a impugnante, foi criada uma taxa de conservação e exploração cujo critério de cálculo é o volume de água consumido, conforme resulta dos artigos 67.º daquele diploma legal, aplicável ex vi artigo 69.º-A, n.º 2 do mesmo.

e) É aplicável à taxa de conservação e exploração para actividades não agrícolas o regime estabelecido na subsecção anterior, sendo a mesma devida a partir do início da actividade (cfr. artigo 69.º-A, n.º 2 Dec. Lei n.º 269/82 de 10 de Julho com as alterações e redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 86/2002 de 6 de Abril.

f) A liquidação operada naquelas facturas cumpre o determinado em Lei especial e, igualmente, o princípio constitucional e fiscal da proporcionalidade.

g) O esforço e custos associados ao serviço prestado pela impugnada variam em função do nível de consumo e a taxa a aplicar deve reflectir essa diferença por forma a assegurar a equidade na respectiva comparticipação por parte dos beneficiários do serviço.

h) Não se verifica o vício de incompetência absoluta, tão pouco qualquer vício decorrente de uma usurpação de poderes, dado que foi legal e contratualmente atribuída à Impugnada a competência para liquidar e cobrar taxa de conservação e exploração, como como exploração e conservação das infra-estruturas e equipamentos da obra de aproveitamento hidroagrícola do ……….

i) As facturas impugnadas não revelam quaisquer dos vícios que lhes assaca a recorrente, não traduzem a venda de água do domínio público, mas sim a liquidação de uma taxa de exploração e conservação em moldes definidos legalmente e que é licito à recorrida cobrar.

Nestes termos, e nos mais de direito que V.Ex.ªs douta e munificentemente suprirão, deve ser mantida a douta sentença!».

1.4 Recebidos neste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram com vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que «os autos devem baixar à 1.ª instância, a fim de ser ampliada a matéria de facto» em ordem à «recolha de elementos factuais sobre os termos em que foi atribuída a concessão à recorrida ARB………… dos aproveitamentos hidroagrícolas de …………, de que faz parte a barragem de ………». Isto, após enunciar os termos da sentença e do recurso, com a seguinte fundamentação: «[…]

A questão que se coloca consiste em saber se na liquidação da taxa efectuada à Recorrente a recorrida invadiu o âmbito das atribuições conferidas ao ministro da Agricultura pelo n.º 1 do artigo 269.º-A do Dec.-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, na redacção introduzida pelo Dec.-Lei n.º 86/2002, de 6 de Abril, e se nessa medida padece o acto tributário de nulidade, por falta de competência da recorrida para cobrar à recorrente a impugnada taxa de conservação e exploração.

O presente caso assemelha-se a outros que correm termos neste tribunal e relativos a actos de liquidação referentes a taxas de comparticipação nas despesas de conservação e exploração, emitidas por Associações de Regantes e Beneficiários de aproveitamentos hidro agrícolas à impugnante e aqui Recorrente, em decorrência da captação de água nas barragens que fazem parte desses equipamentos (cfr. v.g. processos n.ºs 153 e 154/18-30 e 409/18-30).

Não podemos, contudo, deixar de lamentar a escassa e imperfeita fixação da matéria de facto que resulta da sentença recorrida, sendo que parte dela apreende-se da discussão da matéria de direito efectuada pela Mma. Juíza [do Tribunal] “a quo”.

Na verdade, não se alcança do probatório quaisquer elementos sobre os termos em que foi concedida à Recorrida “Associação de Regantes e Beneficiários de …………” (“ARB…………”) a exploração e manutenção da barragem do ………, nem a referência a qualquer documento ou acto que titule essa concessão.

Afirma-se na sentença (2.º §, pág. 22) que, «a ARB se encontra legitimada a cobrar a taxa de conservação e exploração quer por força do disposto no Decreto-Lei n.º 269/82, de 10/07, como, ainda, no contrato de concessão celebrado com o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas».

Ora, não se alcança dos autos, nem a sentença o esclarece, qual o documento que titula o referido contrato de concessão. Aos autos foi junto pela Recorrida um contrato de concessão relativo ao aproveitamento hidroagrícola em causa, que abrange a barragem do ……… – doc. 2 de fls.150/163 –, celebrado em 30/09/2011, mas tem como outorgantes a “Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, I.P.” e a “Direcção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural”.

O Decreto-Lei n.º 86/2002, de 6 de Abril, que altera o regime jurídico das obras de aproveitamento hidroagrícola, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, veio proceder à criação do mecanismo de contratos de concessão destinado a regular a exploração dos aproveitamentos hidroagrícolas dos grupos I, II e III. O referido diploma estabelece que a conservação e exploração das obras de aproveitamento hidroagrícola poderá ser atribuída, no todo ou em parte, através de concessão, a pessoas colectivas públicas ou privadas com capacidade técnica e financeiras adequadas, sendo dada preferência às entidades do tipo associativo ou cooperativo que representem a maioria dos proprietários e regantes e às autarquias locais. Por sua vez, em execução de tal regime, a Portaria n.º 1473/2007, de 15 de Novembro, veio regulamentar, conforme resulta do respectivo preâmbulo, “as bases gerais dos contratos de concessão a celebrar entre o Estado e as entidades às quais, por decisão do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, deverão ser atribuídas as responsabilidades de gestão dos aproveitamentos hidroagrícolas nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 86/2002, de 6 de Abril».

Assim e ao abrigo do artigo 4.º da referida Portaria, a DGADR, enquanto Autoridade Nacional do Regadio, ficou autorizada a outorgar e assinar em nome e representação do Estado os contratos de concessão, cujas minutas finais serão aprovadas por despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.

Ora, nos termos da cláusula 24 do contrato de concessão celebrado entre a “Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, I.P.” e a “Direcção-Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural” e supra referenciado (fls. 150 e seguintes), é admissível a cedência da concessão por parte da concessionária, considerando-se transferidos os direitos e obrigações decorrentes do contrato.

Todavia não constam dos autos quaisquer elementos sobre a referida cedência.

Pese embora tenha sido igualmente junto aos autos (fls. 141) cópia do “Auto de Entrega das Obras do ………”, que abrange a barragem do ………, do qual resulta a entrega em 21/02/1985, do referidos equipamentos hidroagrícolas à “Associação de Regantes e Beneficiários de …………” (“ARB…………”), ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 55.º do Dec.-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, não há notícia de qualquer acto posterior àquele contrato de concessão a regularizar a situação.

No Diário de República, II série, de 12/04/2013, foi publicado o Despacho n.º 5000/2013, datado de 04/04/2013, do senhor Secretário de Estado das Florestas e Desenvolvimento Rural, que dá conta da aprovação da minuta base do contrato de concessão dos aproveitamentos hidroagrícolas de ………, de ………, de ……… e de ……… a celebrar entre o Estado Português, representado pela DGADR, enquanto Autoridade Nacional do Regadio, e a Associação de Regantes e Beneficiários de ………… (ARB…………)

No site da DGADR consta igualmente que a exploração e conservação da Obra do ……… a cargo da Direcção Geral dos Serviços Hidráulicos, iniciou-se em 1972, tendo sido transferida, assim como a Obra de ………., para a Associação de Regantes e Beneficiários de ………… em 21 de Fevereiro de 1985, data esta que corresponde à data em que foi elaborado o “Auto de Entrega” junto a fls. 141 dos autos.

Assim sendo, porque não compete a este tribunal a recolha de elementos factuais sobre os termos em que foi atribuída a concessão à recorrida ARB………… dos aproveitamentos hidroagrícolas de ………, de que faz parte a barragem de ………, afigura-se-nos que os autos devem baixar à 1.ª instância a fim de ser ampliada a matéria de facto com esse propósito nos termos do artigo 682.º, n.º 3, do CPC, de aplicação subsidiária, uma vez que estando em causa a questão da competência para a liquidação da taxa de conservação e exploração relativa à utilização da água da referida barragem, mostra-se necessário que estejam fixados os correspondentes factos relativos aos instrumentos jurídicos que comprovam a referida concessão».

1.5 Colhidos os vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1 DE FACTO

A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«A) Em 30/09/2011, a Impugnante celebrou com a Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, IP o «Contrato de concessão relativo à utilização dos recursos hídricos para captação de água superficial destinada ao abastecimento público da albufeira do ………», designado sob o n.º 3/CSP/SD/2012, nos termos do qual:

«Cláusula 1.ª

Objecto da Concessão

1. O contrato de concessão tem por objecto:

a) A captação de águas superficiais do domínio público destinadas à produção de água para abastecimento público na albufeira da barragem do ……… designada por Sistema de Abastecimento do ………;

(…)

Cláusula 6.ª

1. É atribuída à concessionária em regime de exclusivo para a produção de água para abastecimento público, a utilização das infra-estruturas para captação de água, designadas por captação do ……… para abastecimento público.

(…)

Cláusula 10.ª

(…)

w) Pagar a Taxa de Recursos Hídricos calculada pela Concedente de acordo com o disposto na Lei n.º 58/2005, de 20 de Dezembro, e no Decreto-Lei n.º 97/2008, de 11 de Junho (…)

Cláusula 13.ª

A concessionária obriga-se a comparticipar nas despesas originadas com a conservação, manutenção e exploração da barragem do ……… (...)

Cláusula 14.ª

Taxa de Recursos Hídricos

1. Pela utilização dos recursos hídricos concessionados para produção de água para abastecimento público é devido o pagamento anual da taxa de recursos hídricos (...)»;

B) Em 31/03/2011, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 10040 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 6.876,72;

C) Em 16/05/2011, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 11060 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.757,10;

D) Em 31/07/2011, a ARS emitiu a nota de liquidação n.º 11111 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 9:975,82;

E) Em 31/08/2011, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 11125 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.640,68;

F) Em 30/08/2011, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 11140 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.336,19;

G) Em 31/12/2011, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 11172 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 8.198,71;

H) Em 31/03/2012, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 12039 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 8.130,82;

I) Em 06/06/2012, a ABR emitiu a nota de liquidação n.º 12078 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 306,93;

J) Em 30/06/2012, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 12090 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 8.943,34;

L) Em 31/01/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13047 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 4.325,38;

M) Em 31/03/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13131 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.685,90;

N) Em 30/04/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13183 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.035,44;

O) Em 31/05/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13237 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.038,76;

P) Em 30/06/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13288 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.465,43;

Q) Em 30/06/2012, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 12090 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 8.943,34;

R) Em 31/01/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13047 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 4.325,38;

S) Em 31/07/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13332 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 4.010,76;

T) Em 31/08/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13367 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.899,74;

U) Em 30/09/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13410 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.124,73;

V) Em 31/10/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13451 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.798,06;

X) Em 30/11/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13497 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.299,03;

Z) Em 31/12/2013, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 13511 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.335,03;

AA) Em 28/02/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140031 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 1.790,50;

BB) Em 31/03/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140058 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.569,03;

CC) Em 30/04/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140067 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.379,10;

DD) Em 31/05/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140117 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.440,74;

EE) Em 30/06/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140135 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.772,37;

JJ) [(Respeitamos a alineação original.)] Em 31/07/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140166 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.422,59;

KK) Em 31/12/2014, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/140274 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 1.949,47;

LL) Em 31/01/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/150017 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2.282,84;

MM) Em 28/02/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2014/150046 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 1.846,01;

NN) Em 31/03/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2015/150071 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 2546,21;

OO) Em 30/04/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2015/150095 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 3.683,23;

PP) Em 31/07/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2015/150161 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 5.681,95;

QQ) Em 31/08/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2015/150179 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 5.529,45;

RR) Em 30/09/2015, a ARB emitiu a nota de liquidação n.º 2015/150200 referente à taxa de exploração e conservação no valor de € 4.926,84;

SS) Em 05/09/2012, deu entrada neste Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja a petição inicial que deu origem à impugnação judicial primeiramente instaurada».

2.2 DE FACTO E DE DIREITO

2.2.1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

Pretende a Recorrente que a sentença recorrida seja substituída por outra que confirme que os actos de liquidação praticados pela ora Recorrida «se encontram feridos de nulidade, não podendo, por isso, subsistir na ordem jurídica».

Resulta dos autos que estando em causa uma impugnação judicial contra as liquidações da taxa de conservação e exploração da obra de aproveitamento hidroagrícola do ………, referente a diversos dos anos de 2011 a 2014, efectuadas pela ora Recorrida, a sentença recorrida julgou improcedente a impugnação com base na seguinte fundamentação:

(i) o próprio legislador qualifica a taxa de conservação e exploração como uma verdadeira taxa e, interpretando a petição inicial, também se conclui que a Impugnante não questiona a taxa tal como a mesma é criada pelo legislador, mas antes a sua liquidação e cobrança por banda da Impugnada, que, nos moldes em que esta o faz, a transmutaria num verdadeiro preço pela água captada;

(ii) as taxas não pressupõem uma equivalência económica, mas antes um equilíbrio entre as prestações realizadas pelas entidades públicas e as correspondentes contraprestações exigidas aos destinatários e só se se verificasse essa equivalência económica é que tal poderia considerar-se um indício revelador de que nos encontraríamos perante um preço e não uma verdadeira taxa; assim, não releva que a taxa de conservação e exploração não corresponda inteiramente às despesas concretamente incorridas pela entidade liquidadora, contrariamente ao que propugna a Impugnante, uma vez que, como em qualquer taxa, se encontram subjacentes à prestação do ente público não só a compensação pelos custos, mas, igualmente, razões de ordem pública;

(iii) a vantagem que a Impugnante retira da prestação da impugnada – conservação das infra-estruturas nas quais se encontra armazenada a água que é por si captada – é calculada em função da quantidade de metros cúbicos dessa mesma água, o que não equivale a dizer que a impugnante se encontra a pagar uma taxa pela utilização da água (aliás, o critério do volume de água utilizado encontra expresso acolhimento legal, constando, nomeadamente, do n.º 1 do art. 67.º do Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, sendo um critério que se configura como proporcional e adequado para apurar a medida da comparticipação da impugnante nas despesas de conservação e exploração das infra-estruturas e equipamentos da obra de aproveitamento hidroagrícola; a Impugnante confunde aqui duas realidades: a taxa de conservação e exploração e a taxa de recursos hídricos; a primeira é devida pela circunstância de a Impugnante captar água proveniente da albufeira e armazenada na obra de aproveitamento hidroagrícola de ……… beneficiando das infra-estruturas geridas e exploradas pela ora Recorrida, enquanto que a segunda se reporta, concretamente, à utilização privativa da água do domínio público para prossecução do objecto do contrato de concessão, em particular a captação e tratamento de água para abastecimento público; daí que, procedendo a impugnante à captação da água em albufeira afecta a obra de fomento hidroagrícola recai sobre si o dever de liquidar as duas taxas;

(iv) ora Recorrida encontra-se legitimada a cobrar a taxa de conservação e exploração quer por força do disposto no Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho, quer por força do contrato de concessão celebrado com o Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas;

(v) a taxa em apreço não se confunde com um preço, pois que se caracteriza pela sua bilateralidade, dirigindo-se o serviço prestado pela ora Recorrida a beneficiar a ora Recorrente, não sendo, porém, passível de ser definido o seu custo por regras de mercado e, por isso, sendo autoritariamente definido;

(vi) os actos de liquidação impugnados também não sofrem de vício de usurpação de poderes ou de incompetência absoluta, previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do art. 133.º do Código de Procedimento Administrativo, sendo que os argumentos aduzidos pela Impugnante também não se reconduzem ao vício de usurpação de poderes, ou seja, à prática de um acto que decida uma questão reservada ao poder político ou aos tribunais, como também não integram o vício de incompetência absoluta, dado que foi legal e contratualmente atribuída à Impugnada a competência para liquidar e cobrar a taxa de conservação e exploração, como contrapartida pela gestão, exploração e conservação das infra-estruturas e equipamentos da obra de aproveitamento hidroagrícola de ……….

Foram estas, e só estas, as questões sobre as quais se pronunciou a sentença recorrida, para concluir que os actos de liquidação impugnados não padecem de qualquer ilegalidade.

Vem agora a Recorrente invocar erro de julgamento por não terem sido consideradas ilegais as liquidações, por falta de intervenção do Ministro das Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no procedimento legislativo conducente à definição da taxa, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho (aditado pelo Decreto-Lei n.º 86/2002, de 06 de Abril).

Alega para o efeito que, determinando o n.º 1 do art. 69.º-A do Decreto-Lei n.º 269/82, de 10 de Julho (aditado pelo Decreto-Lei n.º 86/2002, de 06/04) que pela utilização da obra hidroagrícola para fins não agrícolas é «devida uma taxa de conservação e exploração nos termos a fixar pelo Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural sob proposta do IHERA» – ora DGADR, então ocorre nulidade das liquidações impugnadas, dada a falta de intervenção do Ministro da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no procedimento legislativo conducente à definição da taxa, nos termos da citada norma, a qual, em seu entender, foi mantida em vigor, face à nova redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 169/2005 no n.º 1 do art. 107.º do Decreto-Lei n.º 269/82, não pode ser interpretada como uma derrogação de todo o regime inovatório que fora introduzido pelo Decreto-Lei n.º 86/2002 (e pela consequente repristinação do regime legal anterior), mas antes como uma medida de recurso para evitar “males maiores” que adviriam da ausência de instrumentos jurídicos de gestão dos empreendimentos hidroagrícolas.

Sendo essa a questão suscitada no presente recurso, cumpre, antes do mais, indagar se podemos dela conhecer.

2.2.2 QUESTÃO NOVA – NÃO CONHECIMENTO DO RECURSO

Este Supremo Tribunal já se pronunciou sobre recursos com objecto em tudo idêntico ao do presente recurso, versando sobre a taxa em apreço (Vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 20 de Março de 2019, proferido no processo com o n.º 452/13.9BEBJA (155/18), disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/59fde7e2a2c83896802583c80035326d;

- de 20 de Março de 2019, proferido no processo com o n.º 47/13.7BEBJA (512/18), disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/a3a8d2fd5ee2bf58802583c5005488f7;

- de 11 de Setembro de 2019, proferido no processo com o n.º 724/16.0BEBJA (154/18), disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/d15a3315a92a94688025847400562393;

- de 25 de Setembro de 2019, proferido no processo com o n.º 246/13.1BEBJA (152/18), disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/f86ee6470b4ae69d80258486003af5ec.). Porque não encontramos razões para dissentir da jurisprudência ali firmada, vamos segui-la, remetendo para a fundamentação expendida no recente acórdão de 11 de Setembro de 2019, proferido no processo com o n.º 724/16.0BEBJA (154/18), em que nos permitimos introduzir as alterações demandadas pelas especificidades do caso sub judice:

«[…] não obstante [a ora Recorrente] ter invocado na PI da impugnação diversos fundamentos para sustentar a alegada ilegalidade das liquidações operadas pela ora Recorrida relativas à taxa de conservação e exploração, e apesar de a sentença recorrida ter apreciado cada um desses fundamentos [incluindo os atinentes aos vícios que a recorrente subsumiu à previsão das als. a) e b) do n.º 2 do art. 133.º do CPA: usurpação de poderes e incompetência absoluta] e concluir pela improcedência da impugnação, o erro de julgamento que a recorrente aponta à sentença (cfr., nomeadamente, as Conclusões I e sgts.) é, como já se sublinhou, o de não ter considerado ilegais as liquidações, por falta de intervenção do Ministro das Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural no procedimento legislativo conducente à definição da taxa, de acordo com o disposto no n.º 1 do art. 69.º-A do DL n.º 269/82, de 10/07 (aditado pelo DL n.º 86/2002, de 06/04).

O que se traduz na alegação de uma questão nova porque veio pela primeira vez ao processo na alegação de recurso, mostrando-se, até aí, em absoluto ausente do processo, não tendo sido suscitada na petição, pelo menos nesta vertente, e não tendo, por isso, sido apreciada na sentença.

É que, embora tenha referenciado, nos arts. 18.º e 19.º e 41.º e 42.º da PI, o disposto nesse n.º 1 do art. 69.º-A, a recorrente reporta a respectiva alegação à matéria atinente à discussão sobre a natureza jurídica das prestações liquidadas (taxa de exploração e conservação ou preço da água) e ao cálculo desse alegado preço (a taxa destinar-se-ia exclusivamente a cobrir os custos de conservação e de gestão e exploração), pelo que a fórmula utilizada nas liquidações constitui unicamente uma forma de estabelecer um preço da água captada pela recorrente na Barragem do ……….

E de todo o modo, a recorrente também não alega que tenha ocorrido omissão de pronúncia quanto à questão ora suscitada.

Assim, dado que o fundamento do recurso se restringe àquela referida alegação, verifica-se, então, como sublinha o MP, cujo Parecer se acompanha, que a recorrente suscita nas conclusões das alegações questão nova, não apreciada na sentença e, consequentemente, exterior ao perímetro de cognição do STA na qualidade de tribunal de recurso.

Ora, como é jurisprudência uniforme, os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova (Cf. entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 20.03.2019, recurso 0155/18 (cuja fundamentação vimos seguindo de perto e que tratou de caso em tudo idêntico ao dos presentes autos, como idênticas são as conclusões das alegações de recurso e a fundamentação da sentença recorrida), 27.06.2012, recurso 218/12, de 25.01.2012, recurso 12/12, de 23.02.2012, recurso 1153/11, de 11.05.2011, recurso 4/11, de 1.07.2009, recurso 590/09, 04.12.2008, rec. 840/08, de 30.10.08, rec.112/07, de 2.06.2004, recurso 47978 (Pleno), de 29.11.1995, recurso 19369 e do Supremo Tribunal de Justiça, recurso 259/06.0TBMAC.E1.S1, todos in www.dgsi.pt.)

Tem-se, assim, como assente que os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre (neste sentido vide Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pág. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pág. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs. 80-81), neles não cabendo, por isso, e em princípio, a apreciação de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo se se tratar de questões de conhecimento oficioso.

O que não é o caso da questão ora em apreço».

É também esse o nosso entendimento, motivo por que não conheceremos do objecto do recurso.

* * *

3. DECISÃO
Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em não tomar conhecimento do recurso.

Custas, na modalidade de custas de parte, a suportar pela Recorrente, que ficou vencida no recurso (cf. arts. 527.º, n.º 1, 529.º, n.º 4, e 533.º, n.º 1, do CPC e arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 3.º, n.º 1, do RCP).
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Lisboa, 9 de Outubro de 2019. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Ascensão Lopes.