Processo 01119/21.0BELRA

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:
 1.A…………, S.A, intentou, no TAF de Leiria, acção administrativa de contencioso pré-contratual, contra o Ministério do Ambiente e da Ação Climática e em que eram contra-interessadas a B…………, S.A., e C…………, S.A. – Sucursal em Portugal, aí formulando os seguintes pedidos: a) Ser declarada a ilegalidade das disposições previstas nas alíneas a) e b) do n.º 6 e alíneas a), b) e c) do n.º 14, todos do Anexo III ao Programa de Procedimento; b) Ser anulado o acto administrativo que aprovou as peças do procedimento; c) Ser a entidade demandada condenada a aprovar novas peças do procedimento, sem reincidir nas ilegalidades detectadas e a praticar todos os actos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento; d) Ser fixado um prazo para o cumprimento das determinações contidas na sentença.

Por sentença do TAF, foi julgada procedente a excepção dilatória da falta de interesse em agir, absolvendo-se da instância a entidade demandada e as contra-interessadas.

A A. interpôs recurso desta sentença para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 20/1/2022, negou-lhe provimento.

Deste acórdão, a A. interpôs recurso de revista para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

”1. A sentença do Tribunal a quo comporta um erro de julgamento ao julgar procedente a exceção de falta de interesse em agir da Autora, aqui Recorrente.

2. Entendeu o Tribunal a quo, em primeiro lugar, que o facto de a Autora – aqui Recorrente – visar apenas a declaração da ilegalidade das peças procedimentais, não tendo impugnado os respetivos atos de aplicação -, demonstra a sua falta de interesse em agir na presente ação

3. A Recorrente discordando da sentença proferida veio dela interpor Recurso de Revista, que é admissível por a questão em análise apresentar uma relevância jurídica fundamental e exigir uma melhor aplicação do direito, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

4. A matéria em discussão resume-se a uma questão de direito que tem sido amplamente, e cada vez mais, discutida: no fundo, consiste em saber se quando determinado concorrente deixa cristalizar ou consolidar definitivamente, na ordem jurídica, um ato administrativo de exclusão da sua proposta, se ainda assim, tem interesse em ver apreciada a legalidade das peças procedimentais relativas a esse mesmo procedimento (no qual a sua proposta foi excluída).

5. É verdade que, analisando a jurisprudência nacional sobre esta matéria, se inicialmente, e conforme foi alegado pela Recorrida, a posição adotada pelos tribunais era de considerar que a parte que havia sido excluída não tinha interesse em agir relativamente à proposição de ações de impugnação de peças procedimentais -, também é verdade que num movimento recente os tribunais nacionais e, mais concretamente, este Douto Supremo Tribunal têm questionado se esse entendimento não deve ser invertido.

6. O Supremo Tribunal em Acórdão recente admitiu que era necessário efetuar um movimento de “reponderação da jurisprudência” em relação precisamente a esta matéria – cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proc. n.º 0648/20.7BELRA, de 25 de novembro de 2021, disponível em www.dgsi.

pt – tendo admitido, por isso, um recurso de revista sobre esta matéria há menos de 3 meses.

7. Naqueles autos, colocava-se uma questão em tudo semelhante à da presente ação judicial que, aliás, este Tribunal veio resumir, e bem, da seguinte forma: “A questão que se discute no presente recurso é a de saber se um concorrente excluído de um concurso público tem interesse em agir judicialmente contra o respetivo ato de adjudicação, ainda que ele não tenha impugnado, em toda a sua extensão, o ato que o excluiu daquele procedimento, ou se tenha conformado com o mesmo no decurso da ação. Mais concretamente, discute-se se a mera possibilidade de o procedimento adjudicatório vir a ser renovado em consequência de uma eventual sentença anulatória, e de o concorrente excluído no procedimento anterior ter uma nova chance de obter o direito de celebrar o contrato público posto a concurso, configura um interesse direto, nos termos e para os efeitos da alínea a) do n.º 1 do artigo 55.º do CPTA.”.

8. O STA veio referir a necessidade de haver uma “reponderação da jurisprudência”, o que parece razoável, atento não só o facto de a jurisprudência, enquanto fonte de direito secundária, assumir um papel relevantíssimo no acompanhamento da evolução e inovação do direito; mas também atenta a relevância jurídica fundamental que esta matéria assume, não só pela sua complexidade, mas sobretudo, pela necessidade de a jurisprudência nacional se coadunar com a evolução da legislação (nomeadamente o artigo 3.º da Diretiva Recursos) e jurisprudência europeias, conforme, é também reconhecido pelo STA naquele Acórdão.

9. A intervenção do STA é particularmente relevante do ponto de vista jurídico, já que, o elevado grau de dificuldade desta matéria obsta à previsibilidade da interpretação com que, legitimamente, se pode contar por parte dos tribunais, aumentando a insegurança e incertezas jurídicas e pondo em causa a tutela jurisdicional efetiva que tem de ser, por imperativos constitucionais, assegurada aos particulares (Acórdão do STA, proc. n.º 19222/16.6T8PRT-A.P1.S1, de 11 de julho de 2019, disponível em www.stj.pt).

10. O conceito de interesse em agir, ao nível do contencioso pré-contratual, apresenta uma complexidade jurídica superior ao comum – pela dificuldade acrescida em ter de interpretar este preceito, não só à luz do regime jurídico nacional vigente, como à luz da legislação e jurisprudência europeias. No fundo, estamos a falar da necessidade de efetuar operações exegéticas complexas, que implicam a conjugação de vários enquadramentos e regimes normativos especialmente intricados.

11. E a complexidade é de tal forma evidente que isso ficou claramente visível no referido Acórdão do STA, de 25 de novembro de 2021 -, no qual se destaca, desde logo, a existência de uma disparidade entre várias decisões proferidas pelo próprio TCAS, bem como entre as decisões judiciais nacionais e as decisões europeias.

12. Consequentemente, à presente data, continuam a suscitar-se problemas de interpretação relativamente à densificação do conceito de interesse em agir nas ações de contencioso pré-contratual. E a densificação deste conceito nas ações de contencioso pré-contratual é uma questão que certamente se irá expandir para um número sem fim de outros casos, como ficou claro também nos presentes autos – pois, de facto, esta questão não se coloca apenas nesta ação judicial, mas noutras que o STA já veio a apreciar (nomeadamente, em novembro de 2021, reitera-se).

13. A intervenção do STA é ainda necessária pelo facto desta questão controversa se poder vir a expandir para um número sem fim de outros casos, o que é juridicamente relevante, já que a procedência da exceção de falta de interesse em agir, determina a não apreciação do resto do mérito da ação – mais concretamente, a própria invalidade do ato -, colocando em causa a tutela jurisdicional efetiva, direito constitucionalmente consagrado no artigo 20.º da Constituição.

14. Assim, mais do que nunca, é relevante haver uma intervenção e orientações claras do STA, que os tribunais inferiores possam seguir e que permitam o mínimo de estabilidade nas decisões judiciais proferidas nas várias instâncias – sob pena de continuarem a ser proferidas decisões jurisprudenciais contraditórias que irão levar a que, de forma injustificada e desigual, algumas causas acabem por ser apreciadas ao nível do seu mérito e outras não. Ora, tamanha desigualdade injustificada, não pode, naturalmente, verificar-se, sob pena de estarmos a violar não só direitos fundamentais dos particulares, como o princípio da igualdade, que também os tribunais devem assegurar e se encontra previsto no artigo 13.º da CRP.

15. Para além disso, a matéria exige uma melhor aplicação de direito, pois tem sido tratada na jurisprudência de forma pouco consistente e até contraditória.

16. O Supremo Tribunal de Justiça da União Europeia tem vindo já a pronunciar-se sobre esta matéria, maioritariamente, no sentido de consagrar um conceito de «interesse em agir» com a máxima amplitude: Acórdão de 4 de julho de 2013, proferido no Processo n.º C-100/12 (FastWeb); Acórdãos de 5 de abril de 2016, proferido no Processo n.º C-689/13 (PFE), 11 de maio de 2017, proferido no Processo n.º C-131/16 (Archus e Gama), 5 de setembro de 2019, proferido no Processo n.º C-333/18 (Lombardi) e 24 de março de 2021, proferido no Processo n.º C-771/19 (Nama); Acórdão do TJUE de 11.5.2017, proc. n.º C-131/16 (Archus e Gama) e Acórdão Lombardi.

17. Assim, e atenta a evolução da jurisprudência europeia, o STA, naquele Acórdão de 25 de novembro de 2021, assumiu a existência de uma “contradição apontada entre a jurisprudência dos tribunais administrativos e fiscais portugueses e a jurisprudência dominante do TJUE”.

18. De facto, a jurisprudência do TJUE tem evoluído no sentido de se opor a uma interpretação do n.º 3 do artigo 1.º da Diretiva 89/665/CEE que negue a um concorrente excluído de um concurso público por uma decisão da entidade adjudicante o direito de acesso a um recurso da decisão de adjudicação do mesmo concurso.

19. E, nesse mesmo sentido, deve notar-se que, apesar da jurisprudência nacional se ter vindo a cristalizar num sentido oposto (Acórdão do STA, proc. n.º 0860/18.9BELSB, de 11 de janeiro de 2019 e o Acórdão, proc n.º 01641/18.5BELSB, 29 de outubro de 2020) – e, por isso, desfavorável à posição da Autora, aqui Recorrente -, também é verdade que já existem laivos de mudança, ou seja, que já foram proferidas recentes decisões em sentido totalmente oposto ao que se havia estabilizado anteriormente sendo, por isso, necessária uma decisão do STA que assegure a boa aplicação do direito – veja-se, p.ex., o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, no âmbito do processo n.º 927/20.3BELRA, de 20 de maio de 2021 e o Acórdão proferido pelo mesmo Tribunal Central Administrativo Sul sobre esta matéria, no proc. n.º 1383/20.1BELSB, de 7 de julho de 2021.

20. A par da mais recente jurisprudência nacional supra referida deve também referir-se que a própria doutrina portuguesa tem vindo a pronunciar-se no sentido de que um concorrente excluído de um concurso público tem interesse em agir judicialmente contra o ato de adjudicação desse concurso, ainda que a sua exclusão se tenha consolidado na ordem jurídica – ver, p.ex., Pedro Sanchez, Direito da Contratação Pública, Vol. II, AAFDL, 2020, p. 863 e segs. e Marco Caldeira, «Quão plena deve ser a jurisdição no contencioso pré-contratual? – duas questões a propósito do acórdão Lombardi SRL: Acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia, de 5 de setembro de 2019, Processo n.º C-333/18», in Revista de Direito Administrativo, n.º 9, Setembro-Dezembro de 2020, p. 24.

21. O STA entendeu haver contradição a nível das decisões jurisprudenciais nacionais porque, conforme referido, apesar da jurisprudência maioritária ter assumido uma determinada posição, existem já acórdãos recentes proferidos pelos próprios tribunais portugueses em sentido contrário e mais contundente com a jurisprudência europeia (assim como com a doutrina nacional).

22. Acresce que, mesmo em relação às próprias decisões proferidas pelo TJUE, o STA entendeu que a posição assumida por aquele tribunal europeu também não se encontra ainda totalmente consolidada ou solidificada quanto a esta matéria (por contraposição, p.ex. entre Acórdãos do TJUE referidos no ponto 17 com o Acórdão de 21 de dezembro de 2016, proferido no Processo n.º C-355/15).

23. Consequentemente, a existência de decisões contraditórias – quer no plano nacional, quer no plano europeu -, justificou que o STA admitisse o referido recurso, em novembro de 2021, e optasse por dirigir um pedido de reenvio prejudicial ao TJUE, nos seguintes termos: “1.O Direito da União Europeia, nomeadamente o número 3 do artigo 1.º da Diretiva 89/665/CEE do Conselho, de 21 de dezembro de 1989, que coordena as disposições legislativas, regulamentares e administrativas relativas à aplicação dos procedimentos de recurso em matéria de celebração dos contratos de direito público de fornecimentos e de obras, conforme alterada pela Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um concorrente que tenha sido excluído de um procedimento de adjudicação de um contrato público, por uma decisão da entidade adjudicante que se tornou definitiva, possa impugnar a respetiva decisão de adjudicação? 2. No caso de uma resposta positiva à questão anterior, o Direito Europeu deve ser interpretado no sentido de que, para que aquela ação de impugnação seja admitida, é suficiente que o concorrente excluído alegue que, possivelmente, o procedimento de adjudicação será renovado em consequência de uma eventual sentença anulatória, e que ele terá, assim, uma nova chance de obter o direito de celebrar o contrato público em disputa, ou é necessário que exista uma certeza daquela renovação, e da possibilidade da sua participação no novo procedimento?”

24. Salvo melhor opinião, crê a Recorrente que fica claro que a matéria relativamente à qual foi solicitado aquele pedido de reenvio prejudicial é exatamente a mesma que está em discussão na presente ação judicial.

25. Fica também claro, pelas referências doutrinais e decisões judiciais acima elencadas, que é necessária a intervenção do STA para proferir uma orientação jurisprudencial, em conformidade com o direito europeu e que possa ser seguida por todos os tribunais nacionais, para evitar que continuem a ser proferidas decisões contraditórias entre si e, também, com contraditórias com a doutrina portuguesa.

26. Por fim, a complexidade da resolução desta questão implica ainda que a mesma se possa a vir repetir e a repercutir em casos futuros, como já se tem verificado.

27. Conforme supra elencado, entenderam os Tribunais a quo que o facto de a Autora – aqui Recorrente – pugnar judicialmente apenas pela declaração da ilegalidade das peças procedimentais, não tendo impugnado os respetivos atos de aplicação -, demonstra a sua falta de interesse em agir na presente ação. Na verdade, e de acordo com o artigo 4.º do CPTA, mormente com a alínea b) do n.º 2, é possível cumular na mesma ação não só pedidos de declaração de ilegalidade de normas com pedidos de anulação de atos administrativos. Foi precisamente o que a Autora, aqui Recorrente, fez junto da primeira instância; não só impugnou a ilegalidade de certas disposições contidas nas peças procedimentais, como pediu a anulação do ato administrativo de aprovação das peças do procedimento praticado pela Entidade Demandada.

28. Consequentemente, no caso sub judice, a procedência da presente ação, implicaria não só o reconhecimento das ilegalidades apontadas às peças procedimentais pela Recorrente como a revogação do ato de aprovação das peças e a promoção de um novo procedimento sem incidir nas ilegalidades mencionadas na P.I., no qual a Autora teria a possibilidade de concorrer e tornar-se adjudicatária.

29. A cumulação do pedido de ilegalidade de normas com o pedido de anulação do ato de aprovação das peças do procedimento, não só é um meio idóneo a eliminar as ilegalidades contidas nas disposições das peças procedimentais, como permite, simultaneamente, “manter em aberto a possibilidade de vir a ser proferido um ato que satisfaça a pretensão” da Autora, mais concretamente a concorrer num novo procedimento – que também a Entidade Demandada seria condenada a repetir.

30. A ação, conforme foi configurada pela Autora, justifica a necessidade de se prosseguir com a mesma – pois, só através da impugnação das peças procedimentais e do ato administrativo que as aprovou, pode a Recorrente conseguir voltar a concorrer num concurso que finalmente respeitará os princípios gerais da contratação pública.

31. Acresce que o pressuposto processual do “interesse em agir” só pode ser julgado procedente com o intuito principal de obviar a proposição de “ações inúteis”. In casu, tal não se verifica, pois não só é necessária a intervenção do Tribunal para o reconhecimento das ilegalidades contidas nas peças procedimentais, como ainda para a declaração de anulação do ato que as aprovou. E, obviamente, que os dois pedidos estão interligados entre si: o reconhecimento das ilegalidades das peças, torna o ato administrativo que as aprovou também passível de anulação, por vício de violação de lei.

32. Em concreto, a questão já foi decidida por Acórdãos do TJUE, mais concretamente, os referidos no ponto 17 das alegações.

33. Em suma, e com interesse para a presente ação, o TJUE assume a posição de que o contencioso pré-contratual (i) deve ser garantido com a maior amplitude possível, para garantir uma tutela jurisdicional efetiva a quem tenha interesse em obter determinado contrato e seja lesado, ou possa vir a ser lesado por uma eventual violação; (ii) a existência da possibilidade de abertura de um novo procedimento de contratação pública é causa justificativa de interesse em agir, pois os proponentes poderiam participar nesse novo concurso, existindo assim a hipótese de lhes ser adjudicado um contrato;

e (iii) para o reconhecimento desse interesse em agir, basta existir a possibilidade de a entidade adjudicante repetir o procedimento de contratação pública, não sendo sequer necessário fazer prova dessa efetiva possibilidade.

34. Ou seja, no fundo e por comparação com a factualidade constante do Acórdão do TJUE, se nesse caso, o interesse da Autora resultava da exclusão de todas as propostas e na consequente deserção do procedimento, no caso sub judice, o interesse resulta da declaração de ilegalidade de normas das peças do procedimento e na consequente revogação do ato de aprovação das peças – que produzirá o mesmo efeito útil: a anulação do procedimento ferido de ilegalidades e a possibilidade de repetição do procedimento, sem reincidir nessas ilegalidades detetadas, onde as interessadas poderiam vir a assumir o papel de adjudicatárias.

35. Nas duas situações, há assim esta similitude: as propostas das Autoras foram excluídas e em ambas o interesse resultava do facto de estas poderem vir a ser adjudicatárias num novo procedimento.

36. Esta posição do TJUE deve ser considerada, respeitada e seguida pelos tribunais portugueses na aplicação do regime nacional do contencioso urgente pré-contratual. O que resulta, naturalmente, da aplicação de determinados princípios – como o do primado do Direito da União Europeia – mas também do facto de o TJUE ser uma instância jurisdicional vinculativa para o Estado Português

37. Em caso de procedência da presente ação, a Entidade Demandada seria obrigada a revogar o ato de aprovação das peças aqui impugnado e a promover um novo procedimento sem incidir nas ilegalidades mencionadas na P.I., no qual a Autora teria a possibilidade de concorrer e tornar-se adjudicatária.

38. Consequentemente, e por tudo quanto foi supra exposto, deve este Douto Tribunal revogar o entendimento proferido pelo Tribunal a quo e considerar improcedente a exceção de falta de interesse em agir da Autora.

39. Nesse sentido, deve ainda, posteriormente pronunciar-se pelas ilegalidades constantes das peças procedimentais, mais concretamente das disposições previstas nas alíneas a) e b) do n.º 6, e alíneas a), b) e c), do n.º 14, todas do Anexo III ao Programa de Procedimento, reconhecendo a sua ilegalidade bem como a invalidade consequente que afeta o ato administrativo de aprovação das peças do procedimento.”

Não foram apresentadas contra-alegações.

Pela formação de apreciação preliminar a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Srª. Procuradora-Geral Adjunto junto deste STA, notificada nos termos do art.º 146.º, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O acórdão recorrido considerou provados os seguintes factos:

“1. Por despacho do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, datado de 14 de abril de 2021 exarado na Informação n.º 9249/2021/SG/UMC/DCP de 30 de março de 2021, foi autorizada a assunção dos compromissos plurianuais, a realização da despesa e a escolha do procedimento de concurso público limitado por prévia qualificação, atinentes à aquisição de serviços de “Desenvolvimento e Suporte Aplicacional do Sistema de Informação (SISEUR), do Sistema de Business Intelligence (BISEUR), do Sistema de Gestão Documental (GesDoc) e do WebSite do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e Suporte Técnico ao Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT) e Adaptação dos Sistemas Informáticos ao próximo período de Programação 2021-2027” e publicado no Diário da República, II Série, Parte L, n.º 89, de 7 de maio de 2021 e, ainda no Jornal Oficial da União Europeia JO/SS90 de 10 de maio de 2021, 233459-2021-PT - (Cfr. despacho e anúncios, a fls. 163, 5326 e 5331 do Sitaf);

2. Do Caderno de Encargos do referente ao procedimento referido no ponto 1 consta, nomeadamente, o seguinte:

“(…) Cláusula 1.ª

Objeto

1. O presente Caderno de Encargos compreende as cláusulas a incluir no Contrato a celebrar, na sequência do procedimento n.º 165/UMC/POSEUR/2021, que tem por objeto a aquisição de serviços de natureza informática para o “Desenvolvimento e Suporte Aplicacional do Sistema de Informação (SISEUR), do Sistema de Business Intelligence (BISEUR), do Sistema de Gestão Documental (GesDoc) e do WebSite do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e Suporte Técnico ao Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT) e Adaptação dos Sistemas Informáticos ao próximo período de Programação 2021-2027”, em conformidade com as especificações técnicas descritas nas cláusulas 25.ª e seguintes.

(…)

Cláusula 25.ª

(ESPECIFICAÇÕES TÉCNICAS DO OBJETO DO CONTRATO)

a) Lote 1 – Serviços de Suporte, Desenvolvimento de Novos Módulos, Desenvolvimento Aplicacional e Formação no âmbito das seguintes soluções informáticas: Sistema de Informação (SISEUR), Sistema de Business Intelligence (BISEUR), Sistema de Gestão Documental (GesDOc) e Website do POSEUR e do Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT);

b) Lote 2 – Serviços de Adaptação dos sistemas informáticos ao próximo período de programação 2021-2027. (…)” – (Cfr. caderno de encargos, a fls. 178 do Sitaf);

3. Do programa do concurso público referido no ponto 1, extrai-se, nomeadamente o seguinte:

“Artigo 1.º

(Identificação e objeto do procedimento)

O procedimento designa-se por “Concurso Limitado por Prévia Qualificação n.º 165/UMC/POSEUR/2021, com publicação no Jornal Oficial da União Europeia, que visa a aquisição de serviços de natureza informática para o “Desenvolvimento e Suporte Aplicacional do Sistema de Informação (SISEUR), do Sistema de Business Intelligence (BISEUR), do Sistema de Gestão Documental (GesDoc) e do WebSite do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e Suporte Técnico ao Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT) e Adaptação dos Sistemas Informáticos ao próximo período de Programação 2021-2027”, de acordo com o estabelecido no presente Programa de Procedimento, no Caderno de Encargos e respetivos anexos.

(…)

Artigo 13.º

(Critério de adjudicação)

1. A adjudicação é efetuada por lote, de acordo com a proposta economicamente mais vantajosa, na modalidade de “melhor relação qualidade-preço”, sendo a melhor proposta aquela que revelar a pontuação mais elevada por aplicação dos modelos de avaliação descritos no Anexo III ao presente Programa de Procedimento.

(…)

ANEXO III

MODELO DE AVALIAÇÃO DAS PROPOSTAS

1. No âmbito do Lote 1, as propostas são avaliadas tendo em conta os fatores “Adequação de implementação”, “Experiência da equipa” e “Preço”.

(…)

6. O fator “Adequação de implementação” decompõe-se nos subfactores “Gestão” e “Formação”

a) O subfactor “Gestão” visa avaliar a clareza, o detalhe e a coerência da proposta apresentada relativamente à descrição das metodologias de gestão e das várias fases do projeto - implementação, testes e produção, incluindo a articulação entre a gestão e essas fases, bem como do perfil dos atores propostos para cada fase, permitindo relacionar os documentos entregáveis e o calendário proposto com as várias fases, bem como verificar da existência de um plano de gestão de riscos, e da coerência entre as metodologias, o planeamento e os resultados finais.

Critérios

Escala

De um modo geral, a proposta no subfactor “Gestão” apresenta um desempenho de nível “inadequado”, uma vez que a proposta não descreve a totalidade dos critérios (metodologia de gestão; metodologia de implementação; metodologia de testes e metodologia de produção) e revela omissões ou incoerências relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação, nomeadamente:

i. Não descreve os documentos entregáveis, ou descreve-os, mas não os relaciona ou relaciona-os de modo incoerente ou pouco coerente com as metodologias de implementação, testes e produção

ii. Não descreve o calendário, ou descreve-o, mas é omisso na relação ou relaciona-o de modo incoerente ou pouco coerente com as metodologias de implementação, testes e produção, e os atores

iii. Não apresenta um plano de gestão de riscos

iv. A proposta é omissa ou apresenta incoerências entre as várias metodologias, planeamento e resultados finais1

De um modo geral, a proposta no subfactor “Gestão” apresenta um desempenho de nível “insatisfatório”, uma vez que a proposta, apesar de descrever a totalidade dos critérios, embora de modo explícito, revela incoerências relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de gestão

ii. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de implementação

iii. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de testes

iv. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de produção

v. Descreve os documentos entregáveis de modo pouco explícito e relaciona-os com as metodologias de implementação, testes e produção

vi. Descreve o calendário e relaciona-o de modo pouco explícito com as metodologias de implementação, testes e produção, e os atores

vii. Apresenta um plano de gestão de riscos

viii. A proposta apresenta incoerências entre as várias metodologias, planeamento e resultados finais2

De um modo geral, a proposta no subfactor “Gestão” apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito, mas não os articula, e não revela incoerências de relevo, relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo explícito a metodologia de gestão

ii. Descreve de modo explícito a metodologia de implementação, mas não a articula com as metodologias de testes e produção

iii. Descreve de modo explícito a metodologia de testes, mas não a articula a metodologia de implementação

iv. Descreve de modo explícito a metodologia de produção, mas não a articula com as metodologias de implementação e testes

v. Descreve documentos entregáveis de modo explícito os e relaciona-os com as metodologias de implementação, testes e produção

vi. Descreve o calendário e relaciona-o de modo explícito com as metodologias de implementação, testes e produção, e os atores

vii. Apresenta um plano de gestão de riscos

viii. A proposta não apresenta incoerências de relevo entre as várias metodologias, planeamento e resultados finais3

De um modo geral, a proposta no subfactor “Gestão” apresenta um desempenho de nível “bom”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito e detalhado, articulando as metodologias entre si, e é coerente relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase

ii. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de implementação e articula-a com as metodologias de testes e produção

iii. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de testes e articula-a com a metodologia de implementação

iv. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de produção e articula-a com as metodologias de implementação e testes

v. Descreve os documentos entregáveis de modo explícito e detalhado e relaciona-os com as metodologias de implementação, testes e produção

vi. Descreve o calendário e relaciona-o de modo explícito e detalhado com as metodologias de implementação, testes e produção, e os atores

vii. Apresenta um plano de gestão de riscos

viii. A proposta apresenta coerência entre as várias metodologias, o planeamento e os resultados finais4

De um modo geral, a proposta no subfactor “Gestão” apresenta um desempenho de nível “muito bom”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito e muito detalhado, articulando a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase e as metodologias entre si de forma coerente e revela coerência relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase

ii. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de implementação e articula-a com as metodologias de testes e produção

iii. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de testes e articula-a com a metodologia de implementação

iv. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de produção e articula-a com as metodologias de implementação e testes

v. Descreve de modo explícito os documentos entregáveis e relaciona-os de modo coerente com as metodologias de implementação, testes e produção

vi. Descreve o calendário e relaciona-o de modo coerente com as metodologias de implementação, testes e produção, e os atores;

vii. Apresenta um plano de gestão de riscos muito detalhado

viii. A proposta apresenta elevada coerência entre as várias metodologias, planeamento e resultados finais5

b) O subfactor “Formação” visa avaliar o detalhe e a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores relativamente aos perfis indicados e a sua coerência com o calendário proposto, permitindo relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto, bem como identificar com detalhe os materiais de formação e a verificar a existência de abordagens adicionais de utilidade para o projeto

Critérios

Escala

A proposta no subfactor “Formação” apresenta um desempenho de nível “inadequado”, uma vez que a proposta não descreve ou descreve de modo incompleto a maioria dos critérios e não demonstra a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores aos perfis indicados, nem permite relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto.

Não identifica os materiais de formação nem apresenta abordagens adicionais de utilidade para o projeto

i. Não descreve ou descreve de modo incompleto o plano de formação

ii. Não descreve ou descreve de modo incompleto o calendário dos planos de formação

iii. Não descreve ou descreve de modo incompleto os materiais de formação.1

A proposta no subfactor “Formação” apresenta um desempenho de nível “insatisfatório”, uma vez que a proposta descreve sem detalhe a maioria dos critérios e não demonstra a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores aos perfis indicados, nem permite relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto. Identifica os materiais de formação, mas não permite verificar a existência de abordagens adicionais de utilidade para o projeto

i. Descreve, sem detalhe, o plano de formação

ii. Descreve, sem detalhe, o calendário dos planos de formação

iii. Descreve, sem detalhe, os materiais de formação.2

A proposta no subfactor “Formação” apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a maioria dos critérios, mas não demonstra a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores aos perfis indicados, nem permite relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto. Identifica com detalhe os materiais de formação, mas não permite verificar a existência de abordagens adicionais de utilidade para o projeto

i. Descreve, com detalhe, o plano de formação, mas não demonstra a adequação dos cursos com os formadores relativamente aos perfis indicados

ii. Descreve, com detalhe, o calendário dos planos de formação, mas não relaciona com as várias fases do projeto

iii. Descreve, com detalhe, os materiais de formação.3

A proposta no subfactor “Formação” apresenta um desempenho de nível “bom”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a maioria dos critérios, demonstra a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores aos perfis indicados, permitindo relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto, bem como a identificar com detalhe os materiais de formação; Não permite verificar a existência de abordagens adicionais de utilidade para o projeto

Descreve, com detalhe, o plano de formação e demonstra a adequação dos cursos com os formadores relativamente aos perfis indicados

Descreve, com detalhe, o calendário dos planos de formação e relaciona-o com as várias fases do projeto

Descreve, com detalhe, os materiais de formação, mas não apresenta abordagens adicionais de utilidade para o projeto4

A proposta no subfactor “Formação” apresenta um desempenho de nível “muito bom”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a totalidade dos critérios, demonstra a adequação do conteúdo dos cursos com os formadores aos perfis indicados e a sua coerência com o calendário proposto. Permite, ainda, relacionar a adequação do calendário dos planos de formação com as várias fases do projeto, bem como identificar com detalhe os materiais de formação e verificar a existência de abordagens adicionais de utilidade para o projeto

i. Descreve, com detalhe, o plano de formação e demonstra a adequação dos cursos com os formadores relativamente aos perfis indicados, bem como a sua coerência com o calendário proposto

ii. Descreve, com detalhe, o calendário dos planos de formação e relaciona-o de modo adequado com as várias fases do projeto

iii. Descreve, com detalhe, os materiais de formação e apresenta abordagens adicionais de utilidade para o projeto.5

(…)
14. O fator “Adequação da aplicação”, decompõe-se nos subfactores “Requisitos Tecnológicos”,

“Requisitos de Integração com outras entidades” e “Gestão”.

a) O subfactor “Requisitos Tecnológicos” visa avaliar a clareza e o detalhe da proposta apresentada relativamente à nova arquitetura técnica da aplicação, a evidência dos benefícios para a sua adoção e a demonstração do cumprimento integral dos requisitos técnicos;

Critérios

Escala

A proposta no subfactor “Requisitos tecnológicos” apresenta um desempenho de nível “inadequado”, uma vez que a proposta não descreve ou descreve de modo incompleto a nova arquitetura técnica da aplicação, não evidencia os benefícios para a sua adoção, nem demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos

i. Não descreve ou descreve de modo incompleto a nova arquitetura técnica da aplicação

ii. Não descreve ou descreve de modo incompleto a arquitetura técnica da aplicação, de modo que impossibilita a sua apreciação face aos requisitos técnicos1

A proposta no subfactor “Requisitos tecnológicos” apresenta um desempenho de nível “insatisfatório”, uma vez que a proposta descreve, sem detalhe, a nova arquitetura técnica da aplicação, mas não evidencia os benefícios para a sua adoção, nem demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos

i. Descreve, sem detalhar, a nova arquitetura técnica da aplicação

ii. Descreve, sem detalhar, uma arquitetura técnica da aplicação e demonstra o incumprimento de alguns dos requisitos técnicos2

A proposta no subfactor “Requisitos tecnológicos” apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a nova arquitetura técnica da aplicação, mas não evidencia os benefícios para a sua adoção, nem demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos

i. Descreve, com detalhe, a nova arquitetura técnica da aplicação

ii. Descreve, com detalhe, uma arquitetura técnica da aplicação e demonstra o cumprimento dos requisitos técnicos, mas com algumas reservas3

A proposta no subfactor “Requisitos tecnológicos” apresenta um desempenho de nível “bom”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a nova arquitetura técnica da aplicação, mas não evidencia os benefícios para a sua adoção, apesar de demonstrar o cumprimento integral dos requisitos técnicos

i. Descreve, com detalhe, a nova arquitetura técnica da aplicação, mas não evidencia os benefícios para a sua adoção

ii. Descreve, com detalhe, uma arquitetura técnica da aplicação e demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos4

A proposta no subfactor “Requisitos tecnológicos” apresenta um desempenho de nível “muito bom”, uma vez que a proposta descreve com detalhe a nova arquitetura técnica da aplicação, evidencia os benefícios para a sua adoção e demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos

i. Descreve, com detalhe, a nova arquitetura técnica da aplicação e evidencia, com detalhe, os benefícios da sua adoção

ii. Descreve, de modo explícito e detalhado, uma nova arquitetura que demonstra o cumprimento integral dos requisitos técnicos

ii. Descreve, com detalhe, o calendário dos planos de formação e relaciona-o de modo adequado com as várias fases do projeto

iii. Descreve, com detalhe, os materiais de formação e apresenta abordagens adicionais de utilidade para o projeto5

b) O subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” visa avaliar a clareza e o detalhe dos mecanismos de integração contemplados no sistema de informação e a demonstração do cumprimento dos requisitos de integração previstos com outras entidades, bem como a adequação dos serviços e ferramentas para análise e tratamento da qualidade dos dados, contemplando mecanismos para completar e corrigir dados.

Critérios

Escala

A proposta no subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” apresenta um desempenho de nível “inadequado”, uma vez que a proposta não descreve ou descreve de modo incompleto os mecanismos de integração contemplados e não demonstra o cumprimento dos requisitos de integração previstos com outras entidades. Não inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados

i. Não descreve ou descreve de modo incompleto os mecanismos de integração contemplados

ii. Não descreve ou descreve de modo incompleto as características de integração com outras entidades, de modo que impossibilita a sua apreciação face aos requisitos de integração1

A proposta no subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve os mecanismos de integração contemplados e não demonstra o cumprimento dos requisitos de integração previstos com outras entidades. Não inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados

i. Descreve, sem detalhar, os mecanismos de integração contemplados, identificando-se dúvidas concretas

ii. Descreve, sem detalhar, as características de integração com outras entidades, de modo que prejudica a sua apreciação face aos requisitos de integração2

A proposta no subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve de modo explícito e detalhado os mecanismos de integração contemplados e as caraterísticas de integração com outras entidades. Não inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados

i. Descreve, com detalhe, os mecanismos de integração contemplados

ii. Descreve, com detalhe, as características de integração com outras entidades3

A proposta no subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” apresenta um desempenho de nível “bom”, uma vez que a proposta descreve de modo explícito e detalhado os mecanismos de integração contemplados e a demonstração do cumprimento dos requisitos de integração previstos com outras entidades. Não inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados

i. Descreve, de modo explícito e detalhado, os mecanismos de integração contemplados

ii. Descreve, de modo explícito e detalhado, as características de integração com outras entidades e demonstram o cumprimento dos requisitos previstos

iii. Não inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados4

A proposta no subfactor “Requisitos de Integração com outras entidades” apresenta um desempenho de nível “muito bom”, uma vez que a proposta descreve de modo explícito e detalhado os mecanismos de integração contemplados e a demonstração do cumprimento dos requisitos de integração previstos com outras entidades. Inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados, contemplando mecanismos para completar e corrigir dados

i. Descreve de modo detalhado e explícito os mecanismos de integração contemplados

ii. Descreve, de modo explícito e detalhado, as características de integração com outras entidades e demonstram o cumprimento dos requisitos previstos

iii. Inclui serviços e ferramentas adequados para análise e tratamento da qualidade dos dados, contemplando mecanismos para completar e corrigir dados5

c) O subfactor “Gestão, planeamento e execução” visa avaliar a clareza, o detalhe e a coerência da proposta apresentada relativamente à descrição das metodologias de gestão e das várias fases do projeto - preparação, desenho, implementação, testes e produção incluindo a articulação entre a gestão e essas fases, bem como do perfil dos atores propostos para cada fase, permitindo relacionar os documentos entregáveis e o calendário proposto com as várias fases, bem como verificar da existência de um o plano de gestão de riscos, e da coerência entre as metodologias, o planeamento e os resultados finais.

CritériosEscala

De um modo geral, a proposta apresenta um desempenho de nível “inadequado”, uma vez que a proposta não descreve a totalidade dos critérios (metodologia de gestão, de preparação, de planeamento, de desenho, de implementação; de testes e de produção e revela omissões ou incoerências relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Não descreve os documentos entregáveis ou descreve-os mas não os relaciona ou relaciona-os de modo incoerente ou pouco coerente com as metodologias de planeamento, desenho, implementação, testes e produção

ii. Não descreve o calendário ou descreve-o mas é omisso na relação ou relaciona-o de modo pouco coerente com as metodologias planeamento, desenho, implementação, testes e produção

iii. Não apresenta um plano de gestão de riscos

iv. A proposta é omissa ou apresenta incoerências entre as várias metodologias e os resultados finais1

De um modo geral, a proposta apresenta um desempenho de nível “insatisfatório”, uma vez que a proposta, apesar de descrever a totalidade dos critérios, embora de modo pouco explícito, revela incoerências relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de gestão

ii. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de preparação

iii. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de planeamento

iv. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de desenho

v. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de implementação

vi. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de testes

vii. Descreve de modo pouco explícito a metodologia de produção

viii. Descreve os documentos entregáveis de modo explícito e relaciona-os com as metodologias de planeamento, desenho, implementação, testes e produção

ix. Descreve o calendário e relaciona-o de modo pouco explícito com as metodologias planeamento, desenho, implementação, testes e produção

x. Apresenta um plano de gestão de riscos

xi. A proposta apresenta incoerências entre as várias metodologias e os resultados finais2

De um modo geral, a proposta apresenta um desempenho de nível “satisfatório”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito, mas não os articula, e não revela incoerências de relevo, relativamente à gestão da implementação do sistema de informação.

i. Descreve de modo explícito a metodologia de gestão

ii. Descreve de modo explícito a metodologia de preparação, mas não a articula com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iii. Descreve de modo explícito a metodologia de planeamento, mas não a articula com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iv. Descreve de modo explícito a metodologia de desenho, mas não a articula com as metodologias de preparação, implementação, testes e produção

v. Descreve de modo explícito a metodologia de implementação, mas não a articula com as metodologias de preparação, desenho, testes e produção

vi. Descreve de modo explícito a metodologia de testes, mas não a articula as metodologias de preparação, desenho, implementação

vii. Descreve de modo explícito a metodologia de produção, mas não a articula com as metodologias de implementação e testes

viii. Descreve os documentos entregáveis de modo explícito e relaciona-os com as metodologias de planeamento, desenho, implementação, testes e produção

ix. Descreve o calendário e relaciona-o de modo explícito com as metodologias de planeamento, desenho, implementação, testes e produção

x. Apresenta um plano de gestão de riscos

xi. A proposta não apresenta incoerências de relevo entre as várias metodologias e os resultados finais3

De um modo geral, a proposta apresenta um desempenho de nível “bom”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito e detalhado, articulando as metodologias entre si e é coerente relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase

ii. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de preparação e articula-a com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iii. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de planeamento e articula-a com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iv. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de desenho e articula-a com as metodologias de preparação, implementação, testes e produção

v. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de implementação e articula-a com as metodologias de preparação, desenho, testes e produção

vi. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de testes e articula-a com as metodologias de preparação, desenho, implementação

vii. Descreve de modo explícito e detalhado a metodologia de produção e articula-a com as metodologias de preparação, desenho, implementação e testes

viii. Descreve os documentos entregáveis de modo explícito e detalhado e relaciona-os com as metodologias de preparação, desenho, implementação, testes e produção

ix. Descreve o calendário e relaciona-o de modo explícito e detalhado com as metodologias de preparação, desenho, implementação, testes e produção, e os atores

x. Apresenta um plano de gestão de riscos

xi. A proposta apresenta coerência entre as várias metodologias e os resultados finais4

De um modo geral, a proposta apresenta um desempenho de nível “muito bom”, uma vez que a proposta descreve a totalidade dos critérios de modo explícito e muito detalhado, articulando a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase e as metodologias entre si de forma coerente e revela coerência relativamente à gestão da implementação dos sistemas de informação.

i. Descreve de modo explícito, muito detalhado e coerente a metodologia de gestão e o perfil dos atores em cada fase

ii. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de preparação e articula-a de modo coerente com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iii. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de planeamento e articula-a de modo coerente com as metodologias de desenho, implementação, testes e produção

iv. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de desenho e articula-a de modo coerente com as metodologias de preparação, implementação, testes e produção

v. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de implementação e articula-a com as metodologias de preparação, desenho, testes e produção

vi. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de testes e articula-a de modo coerente com as metodologias de preparação, desenho, implementação

vii. Descreve de modo explícito e muito detalhado a metodologia de produção e articula-a com a metodologia de preparação, desenho, implementação e testes

viii. Descreve os documentos entregáveis de modo explícito e detalhado e relaciona-os de modo coerente com as metodologias de preparação, desenho, implementação, testes e produção

ix. Descreve o calendário e relaciona-o de modo explícito e coerente com a metodologia de preparação, desenho, implementação, testes e produção, e os atores

x. Apresenta um plano de gestão de riscos muito detalhado

xi. A proposta evidencia elevada coerência entre as várias metodologias e os resultados finais5

(…)”
 4. Em 2 de julho de 2021 foi elaborado o “Relatório Preliminar de Qualificação” pelo júri do procedimento, nomeadamente com o seguinte teor:

“(…) 5.2. Documentos que instruem as candidaturas

(…) Nesta sede, foram detetadas as seguintes irregularidades:

Candidato n.º 2 – A…………, S.A.

Nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 9.º do Programa de Procedimento, os candidatos devem apresentar as certificações exigidas na alínea b) do n.º 2 da Cláusula 8ª do referido diploma, onde se inclui o Certificado CMMI nível 3 ou superior, ou certificado equivalente, emitido por organismo de certificação habilitado.

Em resposta a este requisito, o candidato apresentou o documento 1 - 3_c1) CMMI_signed, o qual não certifica a A............ na metodologia CMMI. Apresentou ainda o documento 1 - 4_c1.1) A............ CMMI Nível 5_ signed e o documento 1 - 5_c1.2) A............ CMMI Nível 3_signed, os quais configuram o certificado CMMI requerido, mas que, no entanto, ambos contêm a validade expirada:

O certificado CMMI nível 5 expirou em 2018 (conforme indicado no próprio certificado);

O certificado CMMI nível 3 expirou em 2012 (tendo em conta que foi emitido em 2009 e que, de acordo com o CMMI Institute, a certificação deve ser renovada de três em três anos por forma a garantir as melhores práticas bem como os modelos mais recentes da certificação CMMI – https://cmmiinstitute.com/learning/certification#recertify).

Adicionalmente, ambos os documentos não apresentam tradução para a língua portuguesa, conforme exigido no n.º 2 do artigo 9.º do Programa de Procedimento.

A não apresentação do referido documento nos termos exigidos impossibilita a análise da candidatura relativamente a um dos requisitos de capacidade técnica mínimos obrigatórios, o que configura motivo de exclusão nos termos das alíneas e) e l) do n.º 2 do artigo 184º do CCP.

O Júri considerou que as demais candidaturas apresentadas foram instruídas em conformidade com o exigido.

5.3. Requisitos de qualificação técnica e experiência curricular

O conjunto de requisitos de qualificação técnica e de experiência curricular dos candidatos, elencados no n.º 2 do artigo 8.º do Programa de Procedimento, deveria ser evidenciado na candidatura.

Nesta sede, foram detetadas as seguintes irregularidades:

Candidato n.º 2 – A…………, S.A.

Conforme já mencionado na secção anterior, a não apresentação do Certificado CMMI, ou certificado equivalente, emitido por organismo de certificação habilitado, não permite avaliar o cumprimento do requisito de qualificação técnica mínimo obrigatório referido no n.º ii) da alínea b) do n.º 2 do artigo 8.º do Programa de Procedimento, que configura motivo de desqualificação da A.............

Importa ainda mencionar o incumprimento por parte do candidato do n.º i e n.º ii da alínea a) do n.º 2 do artigo 8.º do Programa do Procedimento. Esta cláusula obriga a que seja comprovada a conceção e/ou desenvolvimento aplicacional de projetos realizados nos últimos três anos anteriores ao ano de publicação do anúncio de procedimento respeitante ao presente concurso (isto é, posteriores a 7 de maio de 2018).

Ora, das declarações abonatórias apresentadas pela A............ para demonstrar experiência comprovada na conceção e/ou desenvolvimento aplicacional de sistemas de informação (n.º i) e de Business Intelligence (n.º ii), apenas duas entidades adjudicantes indicam uma data de fim da prestação de serviço posterior a 7 de maio de 2018: (ANSR – Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária e ANACOM).

De referir ainda que, embora a A............ indique, no documento 1 - 2_b) Anexo II_signed, datas de finalização de serviços prestados para diversas entidades posteriores a 7 de maio de 2018, este facto não é comprovado pelas declarações abonatórias emitidas pelas mesmas.

Neste sentido, sendo o número mínimo de referências exigidas para cada tipologia de projetos de três, e tendo o candidato apresentado apenas duas referências (ANSR e ANACOM), estes requisitos de qualificação técnica não se encontram cumpridos, determinando a desqualificação da A.............

O Júri considerou que as demais candidaturas apresentadas evidenciam o cumprimento integral dos requisitos de qualificação técnica mínimos obrigatórios.

5.4. Requisitos de qualificação financeira

Por forma a comprovar a sua capacidade financeira para a prestação dos serviços objeto do concurso público em apreço, os candidatos deveriam apresentar as evidências requeridas no disposto entre o n.º 3 e o n.º 7 do artigo 8.º do Programa de Procedimento.

O Júri considerou que as candidaturas apresentadas evidenciam o cumprimento integral dos requisitos de qualificação financeira mínimos obrigatórios.

Assim, considerando o anteriormente exposto, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 184.º do CCP, o júri do procedimento propõe a exclusão da candidatura apresentada pela A…………, S.A pelos motivos infra indicados:

a) Por não terem sido apresentados todos os documentos exigidos para a qualificação do candidato, conforme a alínea c) do n.º 1 do artigo 9.º do Programa do Procedimento, nomeadamente a certificação CMMI prevista no n.º ii) da alínea b) do nº 2 da Cláusula 8.ª do mesmo diploma, não sendo assim possível demonstrar o cumprimento integral dos requisitos de qualificação técnica mínimos obrigatórios, o que configura motivo de exclusão nos termos das alíneas e) e l) do n.º 2 do artigo 184º do CCP;

b) Por não ter sido demonstrada experiência comprovada na conceção e/ou desenvolvimento aplicacional de sistemas de informação (n.º i) e de Business Intelligence (n.º ii), prevista no n.º i e n.º ii da alínea a) do n.º 2 do artigo 8.º do Programa do Procedimento. (…)” – (Cfr. relatório preliminar de qualificação, a fls. 5358 do Sitaf);

5. Em 15 de julho de 2021 foi elaborado relatório final de qualificação, o qual manteve a decisão de exclusão da ora Autora – (Cfr. relatório final de qualificação, a fls. 5370 do Sitaf);

6. Em 22 de julho de 2021 foi proferido pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática despacho de aprovação do relatório final de qualificação e da decisão de qualificação – (Cfr. despacho, a fls. 5375 do Sitaf);

7. A presente ação foi remetida a este Tribunal via Sitaf no dia 31 de julho de 2021 – (Cfr. fls. 1 do Sitaf).”

3. O acórdão recorrido, para negar provimento ao recurso interposto da sentença e julgar verificada a excepção da falta de interesse em agir, considerou o seguinte:

“(…).

O artigo 103.º do CPTA, com a epígrafe ‘impugnação dos documentos conformadores do procedimento’, tem a seguinte redação:

“1 - Regem-se pelo disposto no presente artigo e no artigo anterior, os processos dirigidos à declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem desses documentos.

2 - O pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido por quem participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa, podendo ser cumulado com o pedido de impugnação de ato administrativo de aplicação das determinações contidas nos referidos documentos.

3 - O pedido de declaração de ilegalidade pode ser deduzido durante a pendência do procedimento a que os documentos em causa se referem, sem prejuízo do ónus da impugnação autónoma dos respetivos atos de aplicação.

4 - O disposto no presente artigo não prejudica a possibilidade da impugnação, nos termos gerais, dos regulamentos que tenham por objeto conformar mais do que um procedimento de formação de contratos.”

Sabemos, por via da matéria de facto dada como assente, não impugnada, que o procedimento em questão teve início com despacho do Ministro do Ambiente e da Ação Climática, datado de 14/04/2021, que autorizou a assunção dos compromissos plurianuais, a realização da despesa e a escolha do procedimento de concurso público limitado por prévia qualificação, atinentes à aquisição de serviços de ‘Desenvolvimento e Suporte Aplicacional do Sistema de Informação’, do Sistema de Business Intelligence, do Sistema de Gestão Documental e do WebSite do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e Suporte Técnico ao Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT) e Adaptação dos Sistemas Informáticos ao próximo período de Programação 2021-2027.

Que em 02/07/2021, foi elaborado o relatório preliminar de qualificação pelo júri do procedimento, que propôs a exclusão da candidatura apresentada pela aqui recorrente, ao abrigo do disposto do artigo 184.º, n.º 1, do CCP.

Que em 15/07/2021, foi elaborado relatório final de qualificação, o qual manteve aquela decisão de exclusão.

Que em 22/07/2021, o Ministro do Ambiente e da Ação Climática proferiu despacho de aprovação do relatório final de qualificação e da decisão de qualificação.

Recorde-se que na presente ação, entrada em juízo no dia 31/07/2021, a autora/recorrente veio pedir a declaração de ilegalidade das disposições previstas nas alíneas a) e b) do n.º 6 e alíneas a), b) e c) do n.º 14, todos do Anexo III ao Programa do Procedimento, a anulação do ato que aprovou as peças do procedimento, bem como a condenação da Entidade Demandada à aprovação de novas peças do procedimento sem reincidir nas ilegalidades detetadas e a praticar todos os atos e diligências subsequentes previstos na tramitação legal do procedimento de concurso limitado por prévia qualificação, num prazo a determinar.

Ou seja, centrou o seu ataque nos documentos conformadores do procedimento, visando a aprovação de novas peças para um futuro concurso.

Como se viu do segmento supra citado, na decisão recorrida concluiu-se que a autora não poderia retirar vantagem ou utilidade na apreciação da legalidade das normas procedimentais, em função da consolidação no ordenamento jurídico dos atos de exclusão da sua proposta e de qualificação, tendo incumprido o ónus impugnatório previsto no artigo 103.º, n.º 3 do CPTA, relativamente a estes atos. Assim, deu por verificada a exceção dilatória da falta de interesse em agir.

E assiste-lhe razão.

Vejamos porquê.

O interesse em agir “é um pressuposto processual que se destina a assegurar a utilidade da tutela jurisdicional, isto é, que visa evitar que os tribunais sejam chamados a exercer a sua função em situação nas quais não se justifica a concessão de qualquer tutela ou nas quais a eventual concessão dessa tutela não representa qualquer benefício para o seu requerente” (Miguel Teixeira de Sousa, Reflexões sobre a legitimidade das partes em processo civil, in Cadernos de Direito Privado n.º 1, Janeiro/Março de 2003, pág. 6).

À luz do CPTA, o interesse em agir surge integrado no pressuposto legitimidade, conforme decorre do disposto no artigo 55.º, n.º 1, al. a): “[t]em legitimidade para impugnar um ato administrativo (…) [q]uem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Distinguem-se na medida em que terá legitimidade para impugnar quem espera obter da anulação do ato impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o poder receber, ao passo que o interesse em agir consiste no interesse direto de suscitar uma repercussão imediata na esfera do interessado e por isso de efetiva necessidade de tutela judiciária (cf. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2016, pág. 222).

No âmbito em que nos movemos, recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos, cumpre interpretar o citado normativo em conformidade com o direito europeu, em concreto, com a Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de dezembro de 2007 que alterou as Diretivas 89/665/CEE e 92/13/CEE do Conselho, no que diz respeito à melhoria da eficácia do recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos.

Aí se prevê no artigo 1.º, n.º 1, 3.º parágrafo, que “[o]s Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para assegurar que, no que se refere aos contratos abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2004/18/CE, as decisões das entidades adjudicantes possam ser objeto de recursos eficazes e, sobretudo, tão céleres quanto possível, nos termos dos artigos 2.º a 2.º-F da presente diretiva, com fundamento na violação, por tais decisões, do direito comunitário em matéria de contratos públicos ou das normas nacionais de transposição desse direito.”

E no artigo 1.º, n.º 3, que “[o]s Estados-Membros devem garantir o acesso ao recurso, de acordo com regras detalhadas que os Estados-Membros podem estabelecer, a qualquer pessoa que tenha ou tenha tido interesse em obter um determinado contrato e que tenha sido, ou possa vir a ser, lesada por uma eventual violação.”

E em conformidade com a jurisprudência emanada do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE), a propósito da presente temática.

Assim, nos acórdãos de 04/07/2013, proc. n.º C-100/12 (Fastweb), de 05/04/2016, proc. n.º C-689/13 (PFE), de 11/05/2017, proc. n.º C-131/16 (Archus e Gama), e de 05/09/2019, proc. n.º C-333/18 (Lombardi), o TJUE adotou orientação no sentido do artigo 1.º, n.º 1, terceiro parágrafo, e n.º 3, da Diretiva dever ser interpretado no sentido de que se opõe a que um recurso principal interposto por um proponente que tem interesse em que lhe seja adjudicado um determinado contrato e que foi ou pode vir a ser lesado por uma violação alegada do direito da União em matéria de contratação pública ou das regras que transpõem este direito, e que visa a exclusão de outro proponente, seja julgado inadmissível, em aplicação das regras ou das práticas jurisprudenciais processuais nacionais, relativas ao tratamento dos recursos de exclusão recíprocos, independentemente do número de participantes no procedimento de contratação pública e do número de recorrentes.

Ou seja, impõe-se reconhecer interesse em agir a qualquer concorrente que tenha visto a sua proposta ser excluída, ainda que seja de manter tal decisão, na impugnação da decisão de adjudicação e pretensão de ver excluídas as demais propostas, desde que seja equacionável a possibilidade de abertura de um novo procedimento e de poder participar no mesmo, no qual poderá obter a adjudicação do contrato (cf., neste sentido, Marco Caldeira, Quão plena deve ser a jurisdição no contencioso pré-contratual?, in Revista de Direito Administrativo, setembro-dezembro, 2020, pág. 29, Pedro Fernández Sánchez, Direito da Contratação Pública, Vol. II, 2020, pág. 863, e o recente acórdão deste TCAS de 02/12/2021, proc. n.º 484/21.3BELRA, disponível em www.dgsi.pt).

Não é esse, contudo, o caso dos autos.

Repise-se, a recorrente veio pedir a declaração de ilegalidade de disposições do Programa do Procedimento, a anulação do ato que as aprovou as peças do procedimento, e a condenação da entidade demandada a aprovar novas peças sem reincidir nas ilegalidades detetadas.

Sucede que o já citado artigo 103.º, n.º 3, do CPTA, permitindo a dedução do pedido de declaração de ilegalidade das peças durante a pendência do procedimento, salvaguarda o ónus da impugnação autónoma dos respetivos atos de aplicação, seja da decisão de exclusão da proposta da interessada, seja da decisão de adjudicação, o que não, sendo feito, obsta a que tais decisões venham a ser anuladas.

Com efeito, de acordo com o artigo 38.º, n.º 2, do CPTA, não pode ser obtido por outros meios processuais o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável.

Por outro lado, segundo o artigo 76.º, n.º 4, do mesmo diploma legal, a retroatividade da declaração de ilegalidade não afeta os casos julgados nem os atos administrativos que, entretanto, se tenham tornado inimpugnáveis.

A impugnação das peças do procedimento não prejudica o ónus de impugnação autónoma dos atos que apliquem as peças, pelo que “se tais atos não forem tempestivamente impugnados, uma eventual impugnação das peças não poderá ter como efeito colocar o autor na mesma posição em que se encontraria caso tais atos não tivessem sido praticados” (Marco Caldeira, O “novo” contencioso pré-contratual, in Contencioso pré-contratual, e-book CEJ, fevereiro de 2017, disponível em www.cej.mj.pt).

Ou seja, “a impugnação dos documentos conformadores do procedimento não dispensa o interessado de impugnar autonomamente os respetivos atos de aplicação, sendo que não tem qualquer consequência prática a apresentação de um pedido de impugnação dessas disposições quando já tenham sido praticados os atos procedimentais que possam ter afetado a posição jurídica do interessado” (acórdão do TCAN de 28/06/2019, proc. n.º 408/18.5BEPNF, disponível em www.dgsi.pt).

Assim, sem que a recorrente tenha impugnado os atos administrativos de exclusão da sua proposta e de adjudicação da proposta vencedora, fica por demonstrar que os seus interesses tenham sido lesados, e nessa medida que tenha interesse em agir traduzido na possibilidade de obter uma repercussão imediata na sua esfera, inexistindo efetiva necessidade de tutela judiciária.

Não merece, pois, censura a decisão objeto de recurso.

Em suma, será de negar provimento ao recurso.”

Resulta do que ficou exposto que o acórdão, depois de citar vários acórdãos do TJUE de onde se retirava que havia que reconhecer interesse em agir na impugnação do acto adjudicatório aos concorrentes ao procedimento concursal cuja proposta tivesse sido excluída, desde que fosse equacionável a possibilidade de abertura de um novo procedimento onde eles pudessem vir a obter a adjudicação do contrato, considerou que não era essa a situação que estava em causa nos autos, dado que “o art.º 103.º, n.º 3, do CPTA, permitindo a dedução do pedido de declaração de ilegalidade das peças durante a pendência do procedimento salvaguarda o ónus de impugnação autónoma dos respectivos actos de aplicação, seja da decisão de exclusão da proposta da interessada, seja da decisão de adjudicação, o que não sendo feito obsta a que tais decisões venham a ser anuladas”, pelo que, e uma vez que a impugnação dos documentos conformadores do procedimento, desacompanhada da impugnação autónoma dos respectivos actos de aplicação que já tenham sido praticados não tem “qualquer consequência prática”, inexiste para a recorrente “efectiva necessidade de tutela judiciária” visto não ter impugnado “os actos administrativos de exclusão da sua proposta e de adjudicação da proposta vencedora”.

Assim, o fundamento do acórdão recorrido para considerar verificada a excepção da falta de interesse em agir foi que a recorrente, por não ter impugnado os actos de exclusão da sua proposta nem o da escolha da proposta vencedora, desrespeitando o ónus imposto pelo art.º 103.º, n.º 3, do CPTA, estava impedida de vir a obter a anulação destes actos e, consequentemente, de obter qualquer efeito útil com a acção.

Cremos, porém, que este entendimento não se pode manter.

Vejamos porquê.

Nos concursos limitados por prévia qualificação há uma 1.ª fase, da qualificação dos candidatos, onde se avalia a sua capacidade técnica e financeira por referência a requisitos mínimos estabelecidos no programa do procedimento para determinar quem os preenche e que é qualificado para apresentar as propostas que serão avaliadas e ordenadas na 2.ª fase, de adjudicação do contrato (cf. artºs 163.º, 188.º e 189.º, do CCP)). Assim, a decisão de qualificação destina-se apenas a seleccionar os candidatos que, por terem sido considerados técnica e financeiramente capazes, vão ser convidados a apresentar propostas para adjudicação do contrato que a entidade adjudicante se comprometeu a celebrar.

Na situação em apreço, está em causa um concurso limitado por prévia qualificação, tendente à celebração de contrato de “Desenvolvimento e Suporte Aplicacional do Sistema de Informação (SISEUR), do Sistema de Business Intelligence (BISEUR), do Sistema de Gestão Documental (GesDoc) e do WebSite do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso de Recursos e Suporte Técnico ao Sistema de Informação do Programa Operacional Valorização do Território (SIPOVT) e Adaptação dos Sistemas Informáticos ao próximo período de Programação 2021-2027”, onde, na decisão de qualificação, proferida em 22/7/2021 pelo Ministro do Ambiente e da Ação Climática, foi excluída a candidatura da recorrente e consideradas qualificadas as candidaturas das contra-interessadas.

Na acção que intentou, a recorrente impugnou as als. a) e b) do n.º 6 e as als. a), b) e c) do n.º 14 do Anexo III ao programa do procedimento, com fundamento na violação dos artºs. 74.º, n.º 1, 75.º, n.º 1, 132.º, n.º 1, al. n) e 139.º, n.º 3, todos do CCP, por delas resultar que a avaliação não incidia sobre atributos da proposta mas apenas sobre aspectos de natureza formal na vertente puramente documental da proposta e por implicarem que o júri do concurso proceda a uma análise e ponderação subjectiva ou arbitrária.

Conforme resulta da matéria fáctica provada, as als. a) e b) do aludido n.º 6, no âmbito do lote n.º 1, respeitam aos subfactores “Gestão” e “Formação” em que se decompõe o factor “Adequação de implementação”, enquanto as als. a), b) e c) do referido n.º 14, no âmbito do lote n.º 2, reportam-se aos subfactores “Requisitos Tecnológicos”, “Requisitos de Integração com outras entidades” e “Gestão, Planeamento e Execução” em que se decompõe o factor “Adequação da aplicação”.

Está, assim, em causa a legalidade do modelo de avaliação das propostas para efeitos de adjudicação no que concerne aos factores “Adequação da implementação” do lote n.º 1 e “Adequação da aplicação” do lote n.º 2.

Tal como entendeu o acórdão, a 2.ª parte do n.º 3 do art.º 103.º do CPTA impõe um ónus de impugnação autónoma dos actos administrativos de aplicação das disposições dos documentos conformadores do procedimento, ou seja, exige que o interessado impugne as decisões concretas praticadas no decurso do procedimento com fundamento nessas disposições alegadamente ilegais. Porém, ao contrário do que nele se considerou, esse ónus não foi desrespeitado quando ele não impugnou o acto de exclusão da sua candidatura nem a adjudicação, uma vez que o primeiro não é um acto de aplicação concreta das disposições pretensamente ilegais e o segundo ainda nem sequer foi praticado. É que se, como vimos, a ilegalidade invocada pela ora recorrente incide sobre disposições respeitantes à avaliação das propostas, só na fase da adjudicação haverá lugar à sua aplicação.

Assim, o acórdão recorrido, ao concluir pela procedência da excepção da falta de interesse em agir com fundamento no incumprimento pela recorrente do ónus que para ela resultava da 2.ª parte do n.º 2 do art.º 103.º do CPTA por falta de impugnação da exclusão da sua candidatura e da adjudicação do contrato, partiu de um pressuposto errado, uma vez que estes actos não fizeram, ou ainda não fizeram, a aplicação concretas das disposições alegadamente ilegais.

Nestes termos, porque a referida excepção não podia ser considerada procedente com o aludido fundamento, terá de ser concedido provimento ao recurso.

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e ordenando a baixa dos autos ao tribunal “a quo”.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Junho de 2022. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.