ACÓRDÃO 1. RELATÓRIO 1.1. A Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa - que julgou procedente a Impugnação Judicial deduzida por “A..., S.A.” do acto de liquidação relativo à Taxa Anual devida pelo exercício de actividade de fornecedor de serviços de comunicações electrónicas, respeitante ao ano de 2018, no montante de € 10. 302. 202,81 -, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, formulando nas suas alegações «as seguintes conclusões fundamentais: Quanto ao objeto do recurso 1.ª O presente recurso é interposto per saltum da sentença de fls. 1331 a 1359 (numeração dos autos no SITAF) que, conhecendo do mérito da causa, julgou procedente a impugnação apresentada pela A..., ora Recorrida, tendo (i) declarado nulo o ato de liquidação da TRCE 2018, no valor de € 10.302.202,81, e (ii) condenado a ANACOM «a restituir à Impugnante o montante por esta pago, que ascende a € 10.302.202,81», bem como (iii) «a pagar juros indemnizatórios calculados sobre esse montante, desde 23/11/2018 até à data de emissão da nota de crédito correspondente à restituição desse valor» (cf. p. 29 da sentença recorrida); 2.ª A sentença recorrida enferma de erro de direito ao considerar que o ato de liquidação da TRCE 2018, praticado em 23.11.2018, em momento anterior à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 779/2024 do Tribunal Constitucional, cria uma obrigação pecuniária não prevista na lei e, consequentemente, declara a nulidade do ato impugnado por aplicação do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do CPA; 3.ª O presente recurso visa a obter a reapreciação, pelo Tribunal ad quem, da sentença recorrida, por violação do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º, alínea c), da LGT); Quanto ao desvalor jurídico de atos de aplicação de normas regulamentares declaradas inconstitucionais 4.ª Embora a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, na parte em que determinam a incidência e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no ‘escalão 2', implique que os atos de aplicação daquelas normas fiquem desprovidos de base legal, daí não decorre a sua nulidade, dado que não se pode confundir o vício da norma julgada inconstitucional com o vício do ato aplicativo, que se reconduz ao erro sobre os pressupostos de direito, determinando a sua anulação por falta de norma habilitante, como decorre da jurisprudência uniforme do STA (cf. Acórdão do Pleno de 16.12.2010, processo n.º 0396/10); 5.ª Este entendimento corresponde à solução mais equilibrada numa ótica de tutela dos interesses em presença, (i) tanto em razão da vinculação da Administração ao princípio da legalidade e à presunção de constitucionalidade das normas, estando impedida de recusar a aplicação ou desaplicar as normas regulamentares habilitantes da liquidação enquanto não for proferida a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, (ii)
Jurisprudência
Processo 0571/19.8BELRS.SA1
como em virtude de exigências de segurança jurídica; 6.ª Conforme refere o Professor Doutor PAULO OTERO, em parecer jurídico que se junta com as presentes alegações, «[p]ode dizer-se, em resumo, que, existindo o princípio geral de aplicação administrativa de todas as normas “em vigor, enquanto não forem alteradas, corrigidas ou revogadas ou não forem declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional”, nunca poderá a emanação de atos administrativos ao abrigo de normas que, em momento posterior, virão a ser declaradas inconstitucionais com força obrigatória geral conduzir à nulidade de tais atos, por razões atinentes à inconstitucionalidade da norma aplicada - a unidade do sistema jurídico exclui que um órgão administrativo possa estar vinculado a praticar atos nulos»; 7.ª Decorre da jurisprudência uniforme e reiterada do STA que o desvalor da norma habilitante da liquidação (a norma regulamentar declarada inconstitucional) não se propaga aos atos administrativos ou tributários respeitantes à sua aplicação, os quais padecem do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, gerador de mera anulabilidade, salvo nas situações em que se verifique alguma das causas de nulidade dos atos administrativos definidas no CPA, o que, ao contrário do decidido na sentença recorrida, não sucede no caso em apreço; Quanto às obrigações pecuniárias não previstas na lei e impossibilidade de aplicação do artigo 161.º, n.º 2, alínea k) do CPA à TRCE 2018 8.ª O artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do CPA não pode ter aplicação no caso em apreço, na medida em que essa aplicação está reservada para as situações em que falte, por absoluto, a norma legal que origina o tributo, ao passo que, pelo contrário, a TRCE é um tributo criado e expressamente previsto no artigo 105.º, n.º 1, alínea b) e nºs 2, 4 e 5 da LCE 2004 e mantido no artigo 167.º da LCE 2022 (agora com a redação resultante do Decreto-Lei 114/2024) nunca tendo qualquer dessas normas legais sido objeto de declaração de inconstitucionalidade; 9.ª A previsão da alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA abrange apenas as situações em que a Administração, sem qualquer base legal habilitante, faça nascer obrigações pecuniárias, maxime obrigações tributárias; 10.ª A previsão da alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA não pode ser interpretada extensivamente por forma a incluir quaisquer situações em que, sendo um determinado tributo criado por lei, como é o caso da TRCE 2018, são depois praticados atos regulamentares de densificação e atos administrativos em matéria tributária de aplicação, destinados, por exemplo, à determinação em concreto da dívida tributária, que não são fundados diretamente na lei, mas em diploma regulamentar; 11.ª Neste sentido veja-se a jurisprudência dos Tribunais Administrativos, podendo, a título de exemplo, referir-se o Acórdão do TCA Sul de 26.09.2024 (processo n.º 923/18.0BEALM), em que se afirma que «o conceito previsto na alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA apenas será preenchido se faltar por absoluto a norma que origina o tributo»; 12.ª Também nesse sentido, veja-se o Acórdão do TCA Sul de 13.07.2023 (processo n.º 143/22.0BELRS), onde se afirma que a alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA «visa salvaguardar, designadamente do ponto de vista tributário, que os atos de liquidação tenham base legal» e o Acórdão mesmo do TCA Sul de 20.03.2025 (processo n.º 696/18.7BELRS) onde se afirma que «o artigo 161.º, n.
º 1, alínea k), do CPA, convoca “os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei”, mas é, igualmente, certo que a situação fática dos autos não é passível de subsunção na visada alínea, porquanto a mesma visa, tão-só, salvaguardar, designadamente do ponto de vista tributário, que os atos de liquidação tenham base legal, ou seja, tem como pressuposto necessário a respetiva base legal impositiva»; 13.ª No caso em apreço, é evidente que, por muito que se acentue o seu carácter inovatório, porventura abrangendo áreas compreendidas no âmbito da reserva da função legislativa, não foi a Portaria n.º 1473-B/2008, nem o ato de liquidação da TRCE 2018 que criou ex novo esse tributo; 14.ª A TRCE foi expressamente criada pelo artigo 105.º, n.º 1, alínea b) e nºs 2, 4 e 5 da LCE 2004 (em transposição do disposto no artigo 12.º da Diretiva Autorização) e mantida pelo artigo 167.º da LCE 2022 (em transposição do disposto no artigo 16.º do Código Europeu das Comunicações Eletrónicas), com as alterações resultantes do Decreto-Lei 114/2024; 15.ª Também não foram os n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008 que procederam à criação da TRCE, quando, na verdade, se limitaram a densificar o que já estava estabelecido na lei; 16.ª O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 779/2024, considerou que alguns dos elementos essenciais da TRCE não estavam suficientemente densificados na LCE 2004, sendo definidos, de forma inovadora, pela Portaria n.º 1473-B/2008, o que constituiria uma violação da reserva de função legislativa, sendo esse o único fundamento da declaração de inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da referida Portaria; 17.ª Contudo, nunca, em nenhum momento, aquele Tribunal (ou qualquer outro, refira-se) veio sustentar que o tributo em causa foi “criado ex novo” por ato regulamentar, e muito menos que foi “criado ex novo” pelo ato de liquidação praticado pela ANACOM, em aplicação da Portaria n.º 1473-B/2008, habilitada no n.º 2 do artigo 105.º da LCE 2004 e mantida em vigor pelo artigo 10.º, n.º 3 da Lei n.º 16/2022; 18.ª Acresce que a própria natureza do ato de liquidação torna impossível a sua caraterização como ato que cria a obrigação tributária, na medida em que está em causa um ato com natureza meramente declarativa, ou declarativo-constitutiva, procedendo à determinação em concreto da dívida tributária, nunca podendo ser configurado - quando esteja em causa um tributo lançado pela lei - como o ato que cria esse tributo e, como tal, sujeito ao desvalor previsto na alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA; 19.ª Assim sendo torna-se axiomático que a sentença recorrida enferma de manifesto erro de direito ao declarar a nulidade do ato de liquidação da TRCE 2018, por considerar que o mesmo cria uma obrigação que não está prevista na lei, tendo sido violado o disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k) do CPA. 1.2. A Recorrida, notificada da admissão do recurso jurisdicional e para, querendo, contra-alegar, veio fazê-lo, concluindo esta sua peça processual nos seguintes termos:
«I. No presente Recurso a Recorrente não coloca em causa a procedência da Impugnação e a consequente restituição à Recorrida do valor pago com juros, incidindo o Recurso apenas na qualificação do desvalor jurídico da invalidade da liquidação impugnada (nulidade ou anulabilidade); II. Independentemente daquela qualificação jurídica, a impugnação judicial sempre será procedente, como decidido na douta Sentença recorrida, o que, repita-se, não é colocado em causa pela Recorrente; III. De resto, a Recorrente não invoca - como, de resto, nunca invocou e não se verifica -, que a impugnação tivesse sido intentada intempestivamente face ao prazo previsto para a mesma, com base em anulabilidade (cfr. art. 102.º do CPPT); IV. Em recursos da ANACOM idênticos ao presente e pendentes nesse Venerando Supremo Tribunal, o Ministério Público suscitou a questão da inutilidade do Recurso e consequente rejeição, não tendo ainda, na presente data, esta questão sido apreciada por esse Venerando Supremo Tribunal (v. Procs. 459/23.8BELRS e 1311/21.7BELRS); V. No que respeita às custas a pagar pela parte vencida neste Recurso, refira-se que o facto da aqui Recorrida apresentar as suas Contra-Alegações, e mesmo que seja concedido provimento ao Recurso da ANACOM, entendesse que a Recorrida não pode ser condenada no pagamento das custas no Recurso, face ao teor das Alegações da Recorrente e das presentes Contra-alegações, e, mesmo que assim não se entendesse - o que não se concede -, nunca deveria ser condenada nas custas de todo o processo, nomeadamente em 1.ª Instância, mas apenas no Recurso, pois o Recurso não alterará a decisão de procedência da Impugnação e devolução do valor pago, com juros, o que não é aqui impugnado pela Recorrente; VI. Nos termos do art. 6.º/7 do Regulamento das Custas Processuais, dado o valor extremamente elevado do remanescente da taxa de justiça, face ao valor da causa (€ 10.302.202,81) e a reduzida complexidade do recurso, deve o remanescente da taxa de justiça no recurso ser dispensado, tal como decidido na douta Sentença recorrida e também é requerido pela Recorrente. 1.4. O Senhor Procurador-Geral-Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu douto parecer, defendendo que a «Recorrente carece de interesse em agir, por não revelar qualquer interesse digno de tutela jurídica na pretensão dirigida a este tribunal, motivo pelo qual entendemos não se impor o conhecimento de mérito do mesmo». 1.5. A Recorrente, notificada, XXXXXXXXXXXX 1.6. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos, submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. Fundamentação de facto Do julgamento de facto realizado nos autos resultou apurada a seguinte factualidade:
A) A Impugnante exerce a actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas - facto não controvertido. B) A ANACOM enviou um ofício datado de 1/06/2018, recebido pela Impugnante em 4/06/2018, solicitando o seguinte: «[d]e acordo com a Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, (…) e nos termos da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação dada pela Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, as taxas a aplicar pela ANACOM são as seguintes: (…)b) Taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas (alínea b) do n.º 1 do artigo 105º da LCE (…). Relativamente à taxa anual mencionada na alínea b), deverão V. Exas, nos termos do artigo 3º da Portaria n.º 1473-B/2008, (…) enviar-nos, até 2 de julho de 2018, declaração de acordo com o modelo que enviamos em anexo, onde será efetuado um apuramento dos rendimentos relevantes relacionados diretamente com o exercido da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas no ano civil anterior. (…) De salientar que o montante dos rendimentos relevantes a comunicar a esta Autoridade, deverá ser apresentado de forma fidedigna e rigorosa, uma vez que constitui a base para a determinação do escalão e um dos elementos a ter em conta para o posterior apuramento e liquidação da taxa, constituindo uma obrigação declarativa de natureza tributária. (…). Anexa-se, igualmente, uma Circular Interpretativa sobre a definição do conceito de “Rendimentos relevantes", no sentido de ajudar a esclarecer eventuais dúvidas sobre os valores a comunicar» - cf. Ofício e respectivo anexo ao mesmo e Aviso de Recepção assinado e datado, constantes de págs. 2 a 15 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor”, referência SITAF 006707757. C) A Impugnante respondeu ao ofício referido na alínea anterior, por missiva datada de 29/06/2018, indicando o montante global de rendimentos relevantes de € 953 620 407.24 - cf. Missiva datada de 29/06/2018 constante de págs. 16 a 18 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor”, referência SITAF 006707757. D) Por Deliberação de 20/07/2018, a ANACOM aprovou o cálculo do montante dos custos de regulação da actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público respeitante às taxas a liquidar em 2018, de € 34 065 348.00 e o lançamento de consulta à empresa “B..., SROC. S.A.” para a realização de auditoria aos rendimentos relevantes e ao volume de negócios dos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público que, em 2017, apresentaram rendimentos relevantes e volumes de negócios mais significativos - cf. Deliberação e nota justificativa, constantes de págs. 22 a 26 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. E) Em 14/11/2018, a ANACOM aprovou a percentagem contributiva t2, referente ao escalão 2, de 0.7915% a aplicar aos rendimentos relevantes dos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas e a emissão da facturação das taxas devidas pelo exercício da actividade de fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas tendo em conta as alterações dos rendimentos relevantes que resultam da auditoria efectuada pela empresa “B..., SROC. S.A.” - cf. Deliberação e nota justificativa de págs. 80 a 82 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. F) A ANACOM enviou o Ofício datado de 23/11/2018, recebido pela Impugnante em 27/11/2018, com o assunto «Decisão final sobre as conclusões da auditoria aos rendimentos relevantes de 2017, reportados à ANACOM pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas e a liquidação da taxa anual a que se refere o artigo 105º, n.º 1, alínea b) da Lei das Comunicações Electrónicas, relativa ao ano de 2018», tendente a comunicar, além do mais, o seguinte:
«por deliberação de 14 de novembro de 2018, o Conselho de Administração da ANACOM aprovou: O relatório de audição prévia respeitante ao sentido provável de decisão comunicado em 18 de outubro de 2018 juntamente com o relatório de auditoria realizado pela B..., SROC. S.A. aos rendimentos relevantes relativos ao exercício de 2017; ii) Os valores dos Rendimentos Relevantes relativos ao ano de 2017 de acordo com o mencionado relatório de auditoria; iii) A fixação do valor da percentagem contributiva t2 em 0,7915%, a aplicar na liquidação da taxa anual devida pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público para o ano de 2018 e a sua publicitação no sítio da ANACOM na Internet; iv) Os valores da taxa anual devida pelo exercício de atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, a aplicar aos sujeitos passivos situados no escalão 2, em 2018. Em conformidade, remetemos a V. Exas., em anexo, o relatório de audição prévia e a n/Nota de Liquidação/Fatura n.º ...61, no valor de € 10 302 202.81» - cf. Ofício datado de 23/11/2018 e AR assinado e datado, juntos a págs. 97 a 100 ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. G) Em 23/11/2018, a ANACOM emitiu, em nome da Impugnante, “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, relativa ao ano de 2018, com um montante a pagar de € 10 302 202.81 e data limite de pagamento até 24/12/2018, com a seguinte discriminação: [Imagem] - cf. “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, de págs. 136 e 137 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. H) Consta, ainda, do documento referido na alínea anterior, além do mais, o seguinte: «regras aplicáveis das taxas devidas à ANACOM: (…); Específicas - A Portaria n.º 1473- B/2008, de 17 de dezembro, alterada e republicada pela Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, (…) e alterada pela Portaria n.º 378-D/2013, de 31 de dezembro, (…) estabelece o montante das taxas devidas à ANACOM, nos seguintes termos: (…); Anexo II - Taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas Prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro e posteriores alterações» - cf. pág. 2 da “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, de págs. 136 e 137 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. I) Em 23/11/2018, a Impugnante procedeu ao pagamento do montante de € 10 302 202.81 - cf. comprovativo de ordem de liquidação nº...81, junta como documento nº2, referência SITAF 006602105, e “recibo” nº ...95, junto a pág. 101 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. 2.2. Fundamentação de direito 2.2.1. Como deixámos já firmado, o Tribunal Tributário de Lisboa julgou procedente a presente Impugnação Judicial deduzida pela ora Recorrida contra o acto de liquidação relativo à Taxa Anual devida pelo exercício de actividade de fornecedor de serviços de comunicações electrónicas, respeitante ao ano de 2018, no montante de € 10. 302. 202,81, e que, «em consequência», declarou nulo o acto de liquidação impugnado e determinou a devolução à Impugnante do montante liquidado acrescido dos respectivos juros indemnizatórios calculados sobre esse montante, desde a data do pagamento até à data da emissão da nota de crédito correspondente à restituição desse valor.
2.2.2. Em recurso, tendo em vista a revogação da sentença, a ANACOM apenas imputa à sentença um único erro: ter perfilhado o entendimento de que o vício do acto aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, em vez da anulabilidade, em violação do regime consagrado no artigo 160.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPTA). 2.2.3. A questão que antes de mais cumpre apreciar e decidir é, pois, a de saber se, como propugna o Ministério Público neste Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional deve ser rejeitado. 2.2.4. Considerando que pendem neste Supremo Tribunal Administrativo vários processos em que é parte a ANACOM, na qualidade da Recorrente, com objecto similar, no que releva, ao objecto desta acção, em que as alegações de recurso neles aduzidas são praticamente idênticas, que em todos esses processos foi colocada a mesma questão prévia nos pareceres emitidos pelos Excelentíssimos Procuradores Gerais Adjuntos e que esta Secção de Contencioso Tributário, em conferência, já sobre ela se pronunciou, é, nos termos do artigo 8.º do Código Civil, por referência aos acórdãos proferidos nos processos n.º 1308/21.7BELRS.SA1, a 4 de Março de 2026 e 1311/21.7BELRS.SA1, a 11 de Março de 2026 (ambos integralmente disponíveis para consulta em www.dgsi.pt), que aqui acolhemos integralmente e sem reservas, que proferiremos o nosso julgamento. 2.2.5. Passamos a citar: «Tendo perdido a ação, a ANACOM tem legitimidade para interpor o recurso (artigo 631.º/1 do CPC), o que não está em discussão. Mas, como defendido pelo Ministério Público e pela Recorrida, não tem interesse em agir ou interesse processual no recurso que interpôs, condição de admissibilidade do recurso. Este pressuposto corresponde à concretização em sede recursiva do pressuposto processual geral de interesse em agir, que se caracteriza como a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir o processo. Importa, desde logo, fazer notar que em momento algum do recurso (alegações/conclusões e pedido final), a Recorrente, e o que seria natural depois de pedir a revogação da sentença, pede que a impugnação judicial intentada pela Recorrida, improceda. Ou seja, não pede a Recorrente a este Tribunal que, na procedência do erro de direito que imputa à sentença, reverta o sentido da decisão recorrida que lhe foi desfavorável. E não o faz porque sabe que ainda que lhe fosse dada razão no que respeita ao erro de direito apontado à sentença, o sentido da decisão não se alteraria, ou seja, a impugnação judicial ainda que corrigido o erro, manteria o sentido, o da procedência, o mesmo é dizer, a Recorrente continuaria vencida. Ora, finalidade do recurso só pode ser a alteração da decisão - o recurso é o meio de impugnar as decisões (artigo 627.º/1 do Código Civil) - de modo que de desfavorável passe a favorável ao Recorrente (total ou parcialmente). A legitimidade para recorrer que, como se referiu não está em questão, não se confunde com o interesse em agir. A legitimidade afere-se pelo prejuízo que a decisão causa na esfera jurídica da parte. O interesse em agir, em recorrer, está ligado à utilidade prática na esfera jurídica do recorrente, que decorre da intervenção do tribunal superior.
Na verdade, no âmbito dos recursos, o interesse em agir encontra-se ligado à utilidade efetiva na intervenção do tribunal superior, traduzido na possibilidade de a questão submetida ter uma repercussão favorável ao recorrente no processo em que o recurso foi interposto. Se o recorrente não alcança, com o recurso, qualquer efeito útil, no caso da sua procedência, não tem interesse em agir. Está subjacente ao interesse em agir/recorrer a ideia de evitar desperdícios da atividade jurisdicional com questões que não apresentam qualquer utilidade objetiva. Por outro lado, não se pode olvidar que a função do juiz é a composição de conflitos reais, e nessa sequência, as sentenças não são exercícios académicos ou doutrinários. Tem interesse em agir para efeitos de recurso quem tiver necessidade desse meio de impugnação para defender um direito seu. Ora, como refere o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, a Recorrente não retira do erro de direito apontado à sentença qualquer efeito, seja de natureza formal ou material, assim como não específica qual a vantagem ou interesse que retira desse desiderato e que se reflita na sua esfera jurídica tendo por referência a pretensão formulada pelo autor da ação. E se o entendimento, acertado, do Ministério Público foi aferido apenas com base no teor das alegações de recurso, dado o contraditório à Recorrente, com resposta que apresentou, saiu reforçada a ideia da falta de interesse que tem em recorrer. Nesta sede, a Recorrente não foi capaz de indicar um qualquer interesse prático que do recurso lhe pudesse advir merecedor de tutela jurídica. Quedou-se no confronto entre recursos de reponderação e recursos de reexame, distinção que nada releva para o caso, uma vez que a mesma respeita aos poderes de conhecimento que são atribuídos ao tribunal de recurso. Acresce que os efeitos da sentença que declara a nulidade ou ao invés a anulação do ato administrativo não são diferentes: “V. Pelos efeitos das respetivas sentenças, não se distinguem nitidamente os processos contenciosos de declaração da nulidade e da anulação do acto administrativo - sem prejuízo, é evidente, de uma ser declarativa, outra, constitutiva. // Anulado o acto ilegal, tudo se passa na ordem jurídica como se ele não tivesse sido praticado, valendo a sentença erga omnes; ficam destruídos os seus efeitos, os actos consequentes podem ser nulos e praticam-se (retroativamente também (…) - os actos necessários para repor (à ordem jurídica) na situação em que hoje estaria, se o acto ilegal não tivesse vindo à luz do dia. Como acontece com o acto nulo, que eventualmente tenha sido aplicado e executado. // De resto, os sacrifícios legais do interesse dos administrados resultantes da plena eficácia retroactiva da sentença anulatória - ser a Administração a proceder à sua execução e poder invocar causa legítima de inexecução - valem igualmente para o caso da declaração de nulidade” - Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, Almedina, página 662. Alega a Recorrente que a ser rejeitado recurso com base numa avaliação da sua utilidade a partir de critérios exógenos à instância recursiva, equivale à denegação de justiça e à violação do direito à tutela jurisdicional previsto no artigo 20.º , n.º 1 da Constituição da República Portuguesa como o “direito a uma solução jurídica dos conflitos ”. Pois bem, em primeiro lugar, a falta de interesse em agir da Recorrente, no caso, ressalta evidente dos termos do recurso, quando nele não se pede que se decida a pretensão da autora de forma diferente da decisão recorrida.
Depois, e exatamente porque a Recorrente não formula tal pedido, não há nesta etapa processual quanto ao objeto da lide “conflito” a resolver entre a Recorrente e a Recorrida e, por isso, não se pode falar em denegação de justiça ou de violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, porquanto, como bem refere a Recorrida na sua resposta, o litígio já foi dirimido no sentido da procedência da impugnação e devolução do valor pago com juros, o que, repete-se a Recorrente não põe em causa. Esta situação de falta de interesse recursório, ao contrário do defendido pela Recorrente, nada tem a ver com as decisões dos tribunais superiores que mantêm a decisão recorrida, com outra fundamentação. Porque, nesses casos em que houve conhecimento do mérito e se mantém o sentido da decisão, mas com fundamentação diferente da do tribunal recorrido, a parte pede ao tribunal de recurso que reverta a decisão no sentido de passar a ser-lhe favorável. O que não acontece no caso sub judice. Assim, independentemente de a Recorrente ter ou não razão no erro que aponta à sentença recorrida (ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade), no caso em apreço não vislumbramos, nem a Recorrente indicou, qualquer interesse prático na sua correção, sendo de concluir, tal como pugnou o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto pela falta de interesse em recorrer.». 2.2.6. Em suma, por tudo quanto ficou exposto, há que concluir pela procedência da questão prévia de falta de interesse em agir suscitada pelo Excelentissímo Procurador-Geral Adjunto. E, em conformidade, rejeitar o recurso jurisdicional, como a final se decidirá. 2.3. Custas e dispensa de pagamento da taxa de justiça remanescente: vencida, a Recorrente suportará as custas da acção a que deu causa, nos termos do artigo 527.º do Código de Processo Civil, ficando ambas as partes dispensadas de pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devida, nos termos o artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, considerando o valor da causa (€ 10. 302. 202,81), a diminuta complexidade da única questão ( de natureza processual) apreciada, o julgamento meramente remissivo realizado e que a conduta das partes, revelada pela tramitação processual, não se nos afigura merecedora de censura. 3. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o recurso. Custas pela Recorrente, fixando-se no mínimo a taxa de justiça devida, mais se dispensando ambas as partes de pagamento da taxa de justiça remanescente. Registe e notifique. Lisboa, 8 de Abril de 2026. - Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Pedro Nuno Pinto Vergueiro. SEGUE ACÓRDÃO RETIFICATIVO DE 6 DE MAIO DE 2026
ACÓRDÃO 1. RELATÓRIO 1.1. A Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), inconformada com a sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa - que julgou procedente a Impugnação Judicial deduzida por “A..., S.A.” do acto de liquidação relativo à Taxa Anual devida pelo exercício de actividade de fornecedor de serviços de comunicações electrónicas, respeitante ao ano de 2018, no montante de € 10. 302. 202,81 -, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, formulando nas suas alegações «as seguintes conclusões fundamentais: Quanto ao objeto do recurso 1.ª O presente recurso é interposto per saltum da sentença de fls. 1331 a 1359 (numeração dos autos no SITAF) que, conhecendo do mérito da causa, julgou procedente a impugnação apresentada pela A..., ora Recorrida, tendo (i) declarado nulo o ato de liquidação da TRCE 2018, no valor de € 10.302.202,81, e (ii) condenado a ANACOM «a restituir à Impugnante o montante por esta pago, que ascende a € 10.302.202,81», bem como (iii) «a pagar juros indemnizatórios calculados sobre esse montante, desde 23/11/2018 até à data de emissão da nota de crédito correspondente à restituição desse valor» (cf. p. 29 da sentença recorrida); 2.ª A sentença recorrida enferma de erro de direito ao considerar que o ato de liquidação da TRCE 2018, praticado em 23.11.2018, em momento anterior à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, constante do Acórdão n.º 779/2024 do Tribunal Constitucional, cria uma obrigação pecuniária não prevista na lei e, consequentemente, declara a nulidade do ato impugnado por aplicação do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do CPA; 3.ª O presente recurso visa a obter a reapreciação, pelo Tribunal ad quem, da sentença recorrida, por violação do disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do Código do Procedimento Administrativo, aplicável subsidiariamente às relações jurídico-tributárias (artigo 2.º, alínea c), da LGT); Quanto ao desvalor jurídico de atos de aplicação de normas regulamentares declaradas inconstitucionais 4.ª Embora a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas constantes dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, na parte em que determinam a incidência e a taxa a aplicar em relação aos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas enquadrados no ‘escalão 2', implique que os atos de aplicação daquelas normas fiquem desprovidos de base legal, daí não decorre a sua nulidade, dado que não se pode confundir o vício da norma julgada inconstitucional com o vício do ato aplicativo, que se reconduz ao erro sobre os pressupostos de direito, determinando a sua anulação por falta de norma habilitante, como decorre da jurisprudência uniforme do STA (cf. Acórdão do Pleno de 16.12.2010, processo n.º 0396/10); 5.ª Este entendimento corresponde à solução mais equilibrada numa ótica de tutela dos interesses em presença, (i) tanto em razão da vinculação da Administração ao princípio da legalidade e à presunção de constitucionalidade das normas, estando impedida de recusar a aplicação ou desaplicar as normas regulamentares habilitantes da liquidação enquanto não for proferida a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, (ii)
como em virtude de exigências de segurança jurídica; 6.ª Conforme refere o Professor Doutor PAULO OTERO, em parecer jurídico que se junta com as presentes alegações, «[p]ode dizer-se, em resumo, que, existindo o princípio geral de aplicação administrativa de todas as normas “em vigor, enquanto não forem alteradas, corrigidas ou revogadas ou não forem declaradas inconstitucionais, com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional”, nunca poderá a emanação de atos administrativos ao abrigo de normas que, em momento posterior, virão a ser declaradas inconstitucionais com força obrigatória geral conduzir à nulidade de tais atos, por razões atinentes à inconstitucionalidade da norma aplicada - a unidade do sistema jurídico exclui que um órgão administrativo possa estar vinculado a praticar atos nulos»; 7.ª Decorre da jurisprudência uniforme e reiterada do STA que o desvalor da norma habilitante da liquidação (a norma regulamentar declarada inconstitucional) não se propaga aos atos administrativos ou tributários respeitantes à sua aplicação, os quais padecem do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, gerador de mera anulabilidade, salvo nas situações em que se verifique alguma das causas de nulidade dos atos administrativos definidas no CPA, o que, ao contrário do decidido na sentença recorrida, não sucede no caso em apreço; Quanto às obrigações pecuniárias não previstas na lei e impossibilidade de aplicação do artigo 161.º, n.º 2, alínea k) do CPA à TRCE 2018 8.ª O artigo 161.º, n.º 2, alínea k), do CPA não pode ter aplicação no caso em apreço, na medida em que essa aplicação está reservada para as situações em que falte, por absoluto, a norma legal que origina o tributo, ao passo que, pelo contrário, a TRCE é um tributo criado e expressamente previsto no artigo 105.º, n.º 1, alínea b) e nºs 2, 4 e 5 da LCE 2004 e mantido no artigo 167.º da LCE 2022 (agora com a redação resultante do Decreto-Lei 114/2024) nunca tendo qualquer dessas normas legais sido objeto de declaração de inconstitucionalidade; 9.ª A previsão da alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA abrange apenas as situações em que a Administração, sem qualquer base legal habilitante, faça nascer obrigações pecuniárias, maxime obrigações tributárias; 10.ª A previsão da alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA não pode ser interpretada extensivamente por forma a incluir quaisquer situações em que, sendo um determinado tributo criado por lei, como é o caso da TRCE 2018, são depois praticados atos regulamentares de densificação e atos administrativos em matéria tributária de aplicação, destinados, por exemplo, à determinação em concreto da dívida tributária, que não são fundados diretamente na lei, mas em diploma regulamentar; 11.ª Neste sentido veja-se a jurisprudência dos Tribunais Administrativos, podendo, a título de exemplo, referir-se o Acórdão do TCA Sul de 26.09.2024 (processo n.º 923/18.0BEALM), em que se afirma que «o conceito previsto na alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA apenas será preenchido se faltar por absoluto a norma que origina o tributo»; 12.ª Também nesse sentido, veja-se o Acórdão do TCA Sul de 13.07.2023 (processo n.º 143/22.0BELRS), onde se afirma que a alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA «visa salvaguardar, designadamente do ponto de vista tributário, que os atos de liquidação tenham base legal» e o Acórdão mesmo do TCA Sul de 20.03.2025 (processo n.º 696/18.7BELRS) onde se afirma que «o artigo 161.º, n.
º 1, alínea k), do CPA, convoca “os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei”, mas é, igualmente, certo que a situação fática dos autos não é passível de subsunção na visada alínea, porquanto a mesma visa, tão-só, salvaguardar, designadamente do ponto de vista tributário, que os atos de liquidação tenham base legal, ou seja, tem como pressuposto necessário a respetiva base legal impositiva»; 13.ª No caso em apreço, é evidente que, por muito que se acentue o seu carácter inovatório, porventura abrangendo áreas compreendidas no âmbito da reserva da função legislativa, não foi a Portaria n.º 1473-B/2008, nem o ato de liquidação da TRCE 2018 que criou ex novo esse tributo; 14.ª A TRCE foi expressamente criada pelo artigo 105.º, n.º 1, alínea b) e nºs 2, 4 e 5 da LCE 2004 (em transposição do disposto no artigo 12.º da Diretiva Autorização) e mantida pelo artigo 167.º da LCE 2022 (em transposição do disposto no artigo 16.º do Código Europeu das Comunicações Eletrónicas), com as alterações resultantes do Decreto-Lei 114/2024; 15.ª Também não foram os n.ºs 1 e 2 do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008 que procederam à criação da TRCE, quando, na verdade, se limitaram a densificar o que já estava estabelecido na lei; 16.ª O Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.º 779/2024, considerou que alguns dos elementos essenciais da TRCE não estavam suficientemente densificados na LCE 2004, sendo definidos, de forma inovadora, pela Portaria n.º 1473-B/2008, o que constituiria uma violação da reserva de função legislativa, sendo esse o único fundamento da declaração de inconstitucionalidade dos n.ºs 1 e 2 do Anexo II da referida Portaria; 17.ª Contudo, nunca, em nenhum momento, aquele Tribunal (ou qualquer outro, refira-se) veio sustentar que o tributo em causa foi “criado ex novo” por ato regulamentar, e muito menos que foi “criado ex novo” pelo ato de liquidação praticado pela ANACOM, em aplicação da Portaria n.º 1473-B/2008, habilitada no n.º 2 do artigo 105.º da LCE 2004 e mantida em vigor pelo artigo 10.º, n.º 3 da Lei n.º 16/2022; 18.ª Acresce que a própria natureza do ato de liquidação torna impossível a sua caraterização como ato que cria a obrigação tributária, na medida em que está em causa um ato com natureza meramente declarativa, ou declarativo-constitutiva, procedendo à determinação em concreto da dívida tributária, nunca podendo ser configurado - quando esteja em causa um tributo lançado pela lei - como o ato que cria esse tributo e, como tal, sujeito ao desvalor previsto na alínea k) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA; 19.ª Assim sendo torna-se axiomático que a sentença recorrida enferma de manifesto erro de direito ao declarar a nulidade do ato de liquidação da TRCE 2018, por considerar que o mesmo cria uma obrigação que não está prevista na lei, tendo sido violado o disposto no artigo 161.º, n.º 2, alínea k) do CPA. 1.2. A Recorrida, notificada da admissão do recurso jurisdicional e para, querendo, contra-alegar, veio fazê-lo, concluindo esta sua peça processual nos seguintes termos:
«I. No presente Recurso a Recorrente não coloca em causa a procedência da Impugnação e a consequente restituição à Recorrida do valor pago com juros, incidindo o Recurso apenas na qualificação do desvalor jurídico da invalidade da liquidação impugnada (nulidade ou anulabilidade); II. Independentemente daquela qualificação jurídica, a impugnação judicial sempre será procedente, como decidido na douta Sentença recorrida, o que, repita-se, não é colocado em causa pela Recorrente; III. De resto, a Recorrente não invoca - como, de resto, nunca invocou e não se verifica -, que a impugnação tivesse sido intentada intempestivamente face ao prazo previsto para a mesma, com base em anulabilidade (cfr. art. 102.º do CPPT); IV. Em recursos da ANACOM idênticos ao presente e pendentes nesse Venerando Supremo Tribunal, o Ministério Público suscitou a questão da inutilidade do Recurso e consequente rejeição, não tendo ainda, na presente data, esta questão sido apreciada por esse Venerando Supremo Tribunal (v. Procs. 459/23.8BELRS e 1311/21.7BELRS); V. No que respeita às custas a pagar pela parte vencida neste Recurso, refira-se que o facto da aqui Recorrida apresentar as suas Contra-Alegações, e mesmo que seja concedido provimento ao Recurso da ANACOM, entendesse que a Recorrida não pode ser condenada no pagamento das custas no Recurso, face ao teor das Alegações da Recorrente e das presentes Contra-alegações, e, mesmo que assim não se entendesse - o que não se concede -, nunca deveria ser condenada nas custas de todo o processo, nomeadamente em 1.ª Instância, mas apenas no Recurso, pois o Recurso não alterará a decisão de procedência da Impugnação e devolução do valor pago, com juros, o que não é aqui impugnado pela Recorrente; VI. Nos termos do art. 6.º/7 do Regulamento das Custas Processuais, dado o valor extremamente elevado do remanescente da taxa de justiça, face ao valor da causa (€ 10.302.202,81) e a reduzida complexidade do recurso, deve o remanescente da taxa de justiça no recurso ser dispensado, tal como decidido na douta Sentença recorrida e também é requerido pela Recorrente. 1.4. O Senhor Procurador-Geral-Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu douto parecer, defendendo que a «Recorrente carece de interesse em agir, por não revelar qualquer interesse digno de tutela jurídica na pretensão dirigida a este tribunal, motivo pelo qual entendemos não se impor o conhecimento de mérito do mesmo». 1.5.A Recorrente notificada, insurgiu-se contra o parecer do Ministério Público, defendo que existem diferenças entre este processo e os demais citados pelo Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, tendo a Recorrida, igualmente notificada, assumido posição diametralmente oposta. 1.6. Colhidos os vistos dos Excelentíssimos Juízes Conselheiros Adjuntos, submetem-se agora os autos à Conferência para julgamento 2. FUNDAMENTAÇÃO
2.1. Fundamentação de facto Do julgamento de facto realizado nos autos resultou apurada a seguinte factualidade: A) A Impugnante exerce a actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas - facto não controvertido. B) A ANACOM enviou um ofício datado de 1/06/2018, recebido pela Impugnante em 4/06/2018, solicitando o seguinte: «[d]e acordo com a Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, (…) e nos termos da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação dada pela Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, as taxas a aplicar pela ANACOM são as seguintes: (…)b) Taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas (alínea b) do n.º 1 do artigo 105º da LCE (…). Relativamente à taxa anual mencionada na alínea b), deverão V. Exas, nos termos do artigo 3º da Portaria n.º 1473-B/2008, (…) enviar-nos, até 2 de julho de 2018, declaração de acordo com o modelo que enviamos em anexo, onde será efetuado um apuramento dos rendimentos relevantes relacionados diretamente com o exercido da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas no ano civil anterior. (…) De salientar que o montante dos rendimentos relevantes a comunicar a esta Autoridade, deverá ser apresentado de forma fidedigna e rigorosa, uma vez que constitui a base para a determinação do escalão e um dos elementos a ter em conta para o posterior apuramento e liquidação da taxa, constituindo uma obrigação declarativa de natureza tributária. (…). Anexa-se, igualmente, uma Circular Interpretativa sobre a definição do conceito de “Rendimentos relevantes", no sentido de ajudar a esclarecer eventuais dúvidas sobre os valores a comunicar» - cf. Ofício e respectivo anexo ao mesmo e Aviso de Recepção assinado e datado, constantes de págs. 2 a 15 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor”, referência SITAF 006707757. C) A Impugnante respondeu ao ofício referido na alínea anterior, por missiva datada de 29/06/2018, indicando o montante global de rendimentos relevantes de € 953 620 407.24 - cf. Missiva datada de 29/06/2018 constante de págs. 16 a 18 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor”, referência SITAF 006707757. D) Por Deliberação de 20/07/2018, a ANACOM aprovou o cálculo do montante dos custos de regulação da actividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público respeitante às taxas a liquidar em 2018, de € 34 065 348.00 e o lançamento de consulta à empresa “B..., SROC. S.A.” para a realização de auditoria aos rendimentos relevantes e ao volume de negócios dos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas acessíveis ao público que, em 2017, apresentaram rendimentos relevantes e volumes de negócios mais significativos - cf. Deliberação e nota justificativa, constantes de págs. 22 a 26 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. E) Em 14/11/2018, a ANACOM aprovou a percentagem contributiva t2, referente ao escalão 2, de 0.7915% a aplicar aos rendimentos relevantes dos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas e a emissão da facturação das taxas devidas pelo exercício da actividade de fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas tendo em conta as alterações dos rendimentos relevantes que resultam da auditoria efectuada pela empresa “B..., SROC. S.A.” - cf. Deliberação e nota justificativa de págs. 80 a 82 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757.
F) A ANACOM enviou o Ofício datado de 23/11/2018, recebido pela Impugnante em 27/11/2018, com o assunto «Decisão final sobre as conclusões da auditoria aos rendimentos relevantes de 2017, reportados à ANACOM pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações electrónicas e a liquidação da taxa anual a que se refere o artigo 105º, n.º 1, alínea b) da Lei das Comunicações Electrónicas, relativa ao ano de 2018», tendente a comunicar, além do mais, o seguinte: «por deliberação de 14 de novembro de 2018, o Conselho de Administração da ANACOM aprovou: O relatório de audição prévia respeitante ao sentido provável de decisão comunicado em 18 de outubro de 2018 juntamente com o relatório de auditoria realizado pela B..., SROC. S.A. aos rendimentos relevantes relativos ao exercício de 2017; ii) Os valores dos Rendimentos Relevantes relativos ao ano de 2017 de acordo com o mencionado relatório de auditoria; iii) A fixação do valor da percentagem contributiva t2 em 0,7915%, a aplicar na liquidação da taxa anual devida pelos fornecedores de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público para o ano de 2018 e a sua publicitação no sítio da ANACOM na Internet; iv) Os valores da taxa anual devida pelo exercício de atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, a aplicar aos sujeitos passivos situados no escalão 2, em 2018. Em conformidade, remetemos a V. Exas., em anexo, o relatório de audição prévia e a n/Nota de Liquidação/Fatura n.º ...61, no valor de € 10 302 202.81» - cf. Ofício datado de 23/11/2018 e AR assinado e datado, juntos a págs. 97 a 100 ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. G) Em 23/11/2018, a ANACOM emitiu, em nome da Impugnante, “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, relativa ao ano de 2018, com um montante a pagar de € 10 302 202.81 e data limite de pagamento até 24/12/2018, com a seguinte discriminação: [Imagem] - cf. “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, de págs. 136 e 137 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. H) Consta, ainda, do documento referido na alínea anterior, além do mais, o seguinte: «regras aplicáveis das taxas devidas à ANACOM: (…); Específicas - A Portaria n.º 1473- B/2008, de 17 de dezembro, alterada e republicada pela Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, (…) e alterada pela Portaria n.º 378-D/2013, de 31 de dezembro, (…) estabelece o montante das taxas devidas à ANACOM, nos seguintes termos: (…); Anexo II - Taxa anual devida pelo exercício da atividade de fornecedor de redes e serviços de comunicações eletrónicas Prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 105.º da Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro e posteriores alterações» - cf. pág. 2 da “Factura/nota de liquidação/recibo” nº ...61, de págs. 136 e 137 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. I) Em 23/11/2018, a Impugnante procedeu ao pagamento do montante de € 10 302 202.81 - cf. comprovativo de ordem de liquidação nº...81, junta como documento nº2, referência SITAF 006602105, e “recibo” nº ...95, junto a pág. 101 do ficheiro “Processo Administrativo Instrutor” referência SITAF 006707757. 2.2. Fundamentação de direito 2.2.1. Como deixámos já firmado, o Tribunal Tributário de Lisboa julgou procedente a presente Impugnação Judicial deduzida pela ora Recorrida contra o acto de liquidação relativo à Taxa Anual devida pelo exercício de actividade de fornecedor de serviços de comunicações electrónicas, respeitante ao ano de 2018, no montante de € 10. 302.
202,81, e que, «em consequência», declarou nulo o acto de liquidação impugnado e determinou a devolução à Impugnante do montante liquidado acrescido dos respectivos juros indemnizatórios calculados sobre esse montante, desde a data do pagamento até à data da emissão da nota de crédito correspondente à restituição desse valor. 2.2.2. Em recurso, tendo em vista a revogação da sentença, a ANACOM apenas imputa à sentença um único erro: ter perfilhado o entendimento de que o vício do acto aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade, em vez da anulabilidade, em violação do regime consagrado no artigo 160.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPTA). 2.2.3. A questão que antes de mais cumpre apreciar e decidir é, pois, a de saber se, como propugna o Ministério Público neste Supremo Tribunal, o recurso jurisdicional deve ser rejeitado. 2.2.4. Considerando que pendem neste Supremo Tribunal Administrativo vários processos em que é parte a ANACOM, na qualidade da Recorrente, com objecto similar, no que releva, ao objecto desta acção, em que as alegações de recurso neles aduzidas são praticamente idênticas, que em todos esses processos foi colocada a mesma questão prévia nos pareceres emitidos pelos Excelentíssimos Procuradores Gerais Adjuntos e que esta Secção de Contencioso Tributário, em conferência, já sobre ela se pronunciou, é, nos termos do artigo 8.º do Código Civil, por referência aos acórdãos proferidos nos processos n.º 1308/21.7BELRS.SA1, a 4 de Março de 2026 e 1311/21.7BELRS.SA1, a 11 de Março de 2026 (ambos integralmente disponíveis para consulta em www.dgsi.pt), que aqui acolhemos integralmente e sem reservas, que proferiremos o nosso julgamento. 2.2.5. Passamos a citar: «Tendo perdido a ação, a ANACOM tem legitimidade para interpor o recurso (artigo 631.º/1 do CPC), o que não está em discussão. Mas, como defendido pelo Ministério Público e pela Recorrida, não tem interesse em agir ou interesse processual no recurso que interpôs, condição de admissibilidade do recurso. Este pressuposto corresponde à concretização em sede recursiva do pressuposto processual geral de interesse em agir, que se caracteriza como a necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir o processo. Importa, desde logo, fazer notar que em momento algum do recurso (alegações/conclusões e pedido final), a Recorrente, e o que seria natural depois de pedir a revogação da sentença, pede que a impugnação judicial intentada pela Recorrida, improceda. Ou seja, não pede a Recorrente a este Tribunal que, na procedência do erro de direito que imputa à sentença, reverta o sentido da decisão recorrida que lhe foi desfavorável. E não o faz porque sabe que ainda que lhe fosse dada razão no que respeita ao erro de direito apontado à sentença, o sentido da decisão não se alteraria, ou seja, a impugnação judicial ainda que corrigido o erro, manteria o sentido, o da procedência, o mesmo é dizer, a Recorrente continuaria vencida.
Ora, finalidade do recurso só pode ser a alteração da decisão - o recurso é o meio de impugnar as decisões (artigo 627.º/1 do Código Civil) - de modo que de desfavorável passe a favorável ao Recorrente (total ou parcialmente). A legitimidade para recorrer que, como se referiu não está em questão, não se confunde com o interesse em agir. A legitimidade afere-se pelo prejuízo que a decisão causa na esfera jurídica da parte. O interesse em agir, em recorrer, está ligado à utilidade prática na esfera jurídica do recorrente, que decorre da intervenção do tribunal superior. Na verdade, no âmbito dos recursos, o interesse em agir encontra-se ligado à utilidade efetiva na intervenção do tribunal superior, traduzido na possibilidade de a questão submetida ter uma repercussão favorável ao recorrente no processo em que o recurso foi interposto. Se o recorrente não alcança, com o recurso, qualquer efeito útil, no caso da sua procedência, não tem interesse em agir. Está subjacente ao interesse em agir/recorrer a ideia de evitar desperdícios da atividade jurisdicional com questões que não apresentam qualquer utilidade objetiva. Por outro lado, não se pode olvidar que a função do juiz é a composição de conflitos reais, e nessa sequência, as sentenças não são exercícios académicos ou doutrinários. Tem interesse em agir para efeitos de recurso quem tiver necessidade desse meio de impugnação para defender um direito seu. Ora, como refere o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto, a Recorrente não retira do erro de direito apontado à sentença qualquer efeito, seja de natureza formal ou material, assim como não específica qual a vantagem ou interesse que retira desse desiderato e que se reflita na sua esfera jurídica tendo por referência a pretensão formulada pelo autor da ação. E se o entendimento, acertado, do Ministério Público foi aferido apenas com base no teor das alegações de recurso, dado o contraditório à Recorrente, com resposta que apresentou, saiu reforçada a ideia da falta de interesse que tem em recorrer. Nesta sede, a Recorrente não foi capaz de indicar um qualquer interesse prático que do recurso lhe pudesse advir merecedor de tutela jurídica. Quedou-se no confronto entre recursos de reponderação e recursos de reexame, distinção que nada releva para o caso, uma vez que a mesma respeita aos poderes de conhecimento que são atribuídos ao tribunal de recurso. Acresce que os efeitos da sentença que declara a nulidade ou ao invés a anulação do ato administrativo não são diferentes: “V. Pelos efeitos das respetivas sentenças, não se distinguem nitidamente os processos contenciosos de declaração da nulidade e da anulação do acto administrativo - sem prejuízo, é evidente, de uma ser declarativa, outra, constitutiva. // Anulado o acto ilegal, tudo se passa na ordem jurídica como se ele não tivesse sido praticado, valendo a sentença erga omnes; ficam destruídos os seus efeitos, os actos consequentes podem ser nulos e praticam-se (retroativamente também (…) - os actos necessários para repor (à ordem jurídica) na situação em que hoje estaria, se o acto ilegal não tivesse vindo à luz do dia. Como acontece com o acto nulo, que eventualmente tenha sido aplicado e executado. // De resto, os sacrifícios legais do interesse dos administrados resultantes da plena eficácia retroactiva da sentença anulatória - ser a Administração a proceder à sua execução e poder invocar causa legítima de inexecução - valem igualmente para o caso da declaração de nulidade” - Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2.ª edição, Almedina, página 662.
Alega a Recorrente que a ser rejeitado recurso com base numa avaliação da sua utilidade a partir de critérios exógenos à instância recursiva, equivale à denegação de justiça e à violação do direito à tutela jurisdicional previsto no artigo 20.º , n.º 1 da Constituição da República Portuguesa como o “direito a uma solução jurídica dos conflitos ”. Pois bem, em primeiro lugar, a falta de interesse em agir da Recorrente, no caso, ressalta evidente dos termos do recurso, quando nele não se pede que se decida a pretensão da autora de forma diferente da decisão recorrida. Depois, e exatamente porque a Recorrente não formula tal pedido, não há nesta etapa processual quanto ao objeto da lide “conflito” a resolver entre a Recorrente e a Recorrida e, por isso, não se pode falar em denegação de justiça ou de violação do direito à tutela jurisdicional efetiva, porquanto, como bem refere a Recorrida na sua resposta, o litígio já foi dirimido no sentido da procedência da impugnação e devolução do valor pago com juros, o que, repete-se a Recorrente não põe em causa. Esta situação de falta de interesse recursório, ao contrário do defendido pela Recorrente, nada tem a ver com as decisões dos tribunais superiores que mantêm a decisão recorrida, com outra fundamentação. Porque, nesses casos em que houve conhecimento do mérito e se mantém o sentido da decisão, mas com fundamentação diferente da do tribunal recorrido, a parte pede ao tribunal de recurso que reverta a decisão no sentido de passar a ser-lhe favorável. O que não acontece no caso sub judice. Assim, independentemente de a Recorrente ter ou não razão no erro que aponta à sentença recorrida (ao considerar que o vício de ato aplicativo de norma regulamentar inconstitucional é a nulidade), no caso em apreço não vislumbramos, nem a Recorrente indicou, qualquer interesse prático na sua correção, sendo de concluir, tal como pugnou o excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto pela falta de interesse em recorrer.». 2.2.6. Em suma, por tudo quanto ficou exposto, há que concluir pela procedência da questão prévia de falta de interesse em agir suscitada pelo Excelentissímo Procurador-Geral Adjunto. E, em conformidade, rejeitar o recurso jurisdicional, como a final se decidirá. 2.3. Custas e dispensa de pagamento da taxa de justiça remanescente: vencida, a Recorrente suportará as custas da acção a que deu causa, nos termos do artigo 527.º do Código de Processo Civil, ficando ambas as partes dispensadas de pagamento do remanescente da taxa de justiça que seria devida, nos termos o artigo 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, considerando o valor da causa (€ 10. 302. 202,81), a diminuta complexidade da única questão ( de natureza processual) apreciada, o julgamento meramente remissivo realizado e que a conduta das partes, revelada pela tramitação processual, não se nos afigura merecedora de censura. 3. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir o recurso. Custas pela Recorrente, fixando-se no mínimo a taxa de justiça devida, mais se dispensando ambas as partes de pagamento da taxa de justiça remanescente.
Registe e notifique. Lisboa, 6 de maio de 2026. - Anabela Ferreira Alves e Russo (relatora) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Pedro Nuno Pinto Vergueiro.