Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. A…………., S.A., interpôs recurso de revista excepcional, ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento ao recurso que havia interposto da sentença proferida pelo TAF de Loulé que, por sua vez, julgara improcedente a impugnação judicial deduzida contra actos de liquidação de taxa de ocupação do domínio público hídrico referentes aos anos de 2003 e 2004. 1.1. As alegações mostram-se rematadas com o seguinte quadro conclusivo: a. Nos termos do artigo 150º nº 1 do CPTA, das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando verificados os seguintes requisitos: i) estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental; ou ii) ser a admissão do recurso claramente necessária para uma melhor aplicação do direito; b. No caso vertente, está em causa a apreciação, por parte do Supremo Tribunal Administrativo, da possibilidade de a CCDR Algarve poder emanar atos de fixação de taxas por utilização do domínio público marítimo antes de o interessado ser ouvido em sede do procedimento administrativo; c. A intervenção da Recorrente no procedimento administrativo afigurava-se essencial para esclarecer a área do domínio público marítimo, facultando ao órgão decisor (a CCDR Algarve) elementos – designadamente o Despacho do Ministério da Defesa Nacional, Direção-Geral da Marinha, publicado no Diário da República, n.º 200, III Série, de 30 de agosto de 1990 – que, embora públicos e de fonte oficial, não foram considerados pela referida entidade; d. Caso a Recorrente tivesse sido ouvida em sede de audição prévia, antes da emanação das taxas contestadas, poderia, igualmente, ter posto em causa o próprio valor das taxas fixado para os anos de 2003 e 2004, porquanto da análise da notificação à Recorrente constata-se que a CCDR Algarve apenas havia fixado as referidas taxas até ao ano de 2002; e. Tendo a Recorrente questionado a área de terreno fundante da liquidação da taxa de ocupação do domínio público hídrico referente aos anos de 2003 e 2004 objeto do processo (6.357 m2) – conforme resulta dos artigos 80º a 92º da Impugnação Judicial e, bem assim, do teor dos Documentos 2 e 3 juntos com a mesma – a matéria de facto em que assentou a decisão de aplicação das taxas contestadas não se encontrava estabilizada na ordem jurídico-tributária; f. A existência de uma divergência entre as partes (CCDR Algarve e a ora Recorrente) no que concerne às áreas (dimensão) abrangidas pela incidência das taxas de ocupação do domínio público hídrico, jamais poderia – como entenderam o Tribunal a quo e o Tribunal de 1ª de instância – considerar-se que a matéria de facto estava estabilizada; g. Em face das decisões proferidas pelas Instâncias, entende a Recorrente que “as instâncias [trataram] a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema” porquanto não pode ser aplicável ao caso sub judice o princípio do aproveitamento do ato tributário, na medida em que a Recorrente contestou a matéria de facto subjacente à aplicação das taxas impugnadas nos presentes autos;
Jurisprudência
Processo 0474/16
h. Em conclusão, sendo os requisitos legais exigidos pelo artigo 150º nº 1 do CPTA alternativos e, constatando-se estar verificado quer o requisito relativo à necessidade de garantir a melhor aplicação do direito, quer o requisito de se estar perante uma relevância social fundamental na apreciação da questão em discussão nos autos, estão preenchidos, in casu, os pressupostos legais para a admissão do presente Recurso de Revista, interposto para o Supremo Tribunal Administrativo. 1.2. A Recorrida não apresentou contra-alegações. 1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de que o recurso não devia ser admitido, por não se verificarem os respectivos pressupostos. 1.4. Colhidos os vistos legais, cumpre proceder à apreciação liminar sumária a que se refere o n.º 5 do artigo 150.º do CPTA. 2. Segundo o disposto no nº 1 do artigo 150º do CPTA, “das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Por conseguinte, este recurso só é admissível se estivermos perante questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Razão por que, tal como a jurisprudência tem reiteradamente sublinhado, este recurso constitui uma “válvula de segurança do sistema”, que só deve ser accionada nos estritos limites do preceito, pois não se trata de um recurso ordinário em terceiro grau de jurisdição (o qual foi eliminado pelo Dec. Lei nº 229/96, de 29 de Novembro) A relevância jurídica fundamental verificar-se-á quando esteja em discussão uma questão de complexidade jurídica superior ao comum, seja em razão da dificuldade das operações exegéticas que cumpra efectuar, seja de um enquadramento normativo particularmente complexo, seja da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis. Relevância jurídica que não pode ser meramente teórica, medida pelo exercício intelectual que seja possível praticar sobre as normas discutidas, mas uma relevância prática, com interesse e utilidade objectiva. A relevância social fundamental verificar-se-á nas situações em que esteja em causa uma questão que revele especial capacidade de repercussão social ou de controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio, ou nas situações em que se possa entrever, ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes. E a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização da interpretação e aplicação de matéria de direito, quando se verifique que as instâncias a têm vindo a resolver de forma pouco consistente ou contraditória ou tratam matéria de direito de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade
de órgão de regulação do sistema. A esta luz, e tendo sempre presente que o Supremo não efectua no recurso de revista controlo algum quanto a saber se foi ou não correcta a decisão do TCA sobre a matéria de facto (seja na vertente da matéria factual que terá sido, ou não, alegada pelas partes, seja na vertente da fixação dos factos materiais da causa, seja, ainda, na vertente das ilações de facto que o julgador haja retirado dessa factualidade), cumpre, então, verificar se aqueles requisitos se verificam no caso vertente. A questão que, entre outras, foi colocada ao TCA pela Recorrente consistia em saber se a sentença proferida em 1ª instância incorrera em erro ao julgar que, no caso, a preterição da formalidade essencial de audição prévia no procedimento que conduziu à liquidação das taxas impugnadas não determinava a anulação dessa liquidação porque se justificava, no caso, a aplicação do princípio do aproveitamento do acto. O TCA, depois de considerar que «A possibilidade de aplicação do princípio do aproveitamento do acto deve ser apreciada casuisticamente através da análise das circunstâncias particulares do caso concreto», julgou inverificado o apontado erro de julgamento com a seguinte fundamentação: «[...] a questão fáctica está estabilizada ainda no âmbito do procedimento. A Recorrente adquiriu o prédio em 14/01/1988 e juntou prova documental desse facto, mas o anterior proprietário não tem documentos que provem a propriedade privada desde 22 de Março de 1868 conforme a lei impõe. Tanto assim é que a Recorrente nunca se aventou sequer a tentar fazer tal prova, discute apenas a necessidade dessa prova, face aos diplomas legais aplicáveis. […] Ou seja, a participação da Recorrente não seria para fazer qualquer prova adicional, mas meramente para contestar, no plano do direito, a necessidade dessa prova, o que de per si não alteraria a decisão proferida no procedimento, uma vez que a administração pública está vinculada ao princípio da legalidade, ou seja, está obrigada a respeitar os formalismos exigidos pela lei, designadamente os constantes do art. 15.º, n.º 1 da Lei 54/2005 […]. Com efeito, a questão situa-se no estrito plano da legalidade da actuação da Administração, saber se dos diplomas legais resulta a exigência de que a propriedade privada deve resultar provada desde 22 de Março de 1868 e se o Estado beneficia de presunção do domínio público. Trata-se de uma actividade vinculada a administração pública a de aplicar a lei e as suas exigências formais, pelo que a formulação de um juízo de prognose póstuma leva a concluir que a liquidação efectuada era a única possível (…) De igual modo, no que diz respeito ao invocado nas conclusões S), T) e U) das conclusões de recurso, já invocado na petição, o Recorrente entende haver um “erro na qualificação da parcela” por não se enquadrar no domínio público hídrico, só que a divergência do Recorrente quanto à qualificação da parcela não se situa no plano dos factos, ou seja, não se verifica qualquer divergência quanto às áreas concretas da parcela de que é proprietário, mas antes quanto à interpretação que deve ser dada aos dispositivos legais aplicáveis. […].
Não coloca em causa qualquer diferendo relacionado com as medidas da parcela em concreto, mas tão-somente a interpretação das regras de medição previstas na lei, que na sua perspectiva conduzem à exclusão da parcela do domínio público hídrico. Ou seja, pretende a Recorrente com a interpretação por que pugna, uma vez mais, qualificar a sua parcela como não estando no domínio público hídrico, quando resulta estritamente da lei que se encontra abrangida no domínio público. Uma vez mais, estamos perante matéria objecto de uma actividade vinculada da administração pública, que obrigada pelo princípio da legalidade, não poderia agir de outro modo, pelo que a formulação de um juízo de prognose póstuma leva a concluir que a liquidação efectuada era a única possível, sendo de afastar a possibilidade de a decisão do procedimento tributário ser influenciada pela intervenção do Recorrente.» (nosso sublinhado). Neste recurso, a Recorrente advoga que, ao contrário do que foi julgado no acórdão recorrido, a matéria de facto não estava estabilizada no procedimento quando a liquidação foi efectuada, porquanto subsistia uma divergência a nível factual, isto é, uma divergência no que toca à área do domínio público hídrico abrangida. É esta a razão que a leva a sustentar que no acórdão recorrido não se podia ter concluído, como se concluiu, que a questão fáctica estava estabilizada no âmbito do procedimento e que inexistia qualquer diferendo quanto à área da parcela de terreno em jogo; e, por tal motivo, advoga que não se podia ter julgado, como se julgou, que a falta de audição se degradou em formalidade não essencial por força do princípio do aproveitamento do acto administrativo. E defende que a questão deve ser reapreciada pelo STA por se mostrar claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Todavia, e salvo o devido respeito pela visão da Recorrente, a questão jurídica que coloca (e só questões jurídicas podem ser alvo de escrutínio neste tipo de recurso) tem natureza pontual e casuística, estando umbilicalmente ligada à análise e ponderação da matéria de facto articulada, à fixação dos factos materiais da causa e à concreta e específica leitura que lhes foi dada pelo julgador, não se preenchendo, portanto, as características de generalidade, complexidade e susceptibilidade de generalização de controvérsias jurídicas inerentes às questões que legitimam a interposição do recurso excepcional de revista A reapreciação pretendida pela Recorrente obrigaria à alteração da matéria de facto fixada e à sua reinterpretação em moldes diferentes, pelo que estamos perante um quadro em que a questão de direito (relativa, tão só, ao regime jurídico do princípio do aproveitamento do acto administrativo (O princípio do aproveitamento dos actos administrativos não se encontra expressamente previsto numa norma escrita no ordenamento jurídico português, existindo, contudo, afloramentos dispersos desse princípio no nosso sistema jurídico, como a doutrina tem abundantemente demonstrado.) não pode ser apreciada, nem essa apreciação se impõe por interesse objectivo de melhor administração da justiça, visto que nenhuma complexidade ou dificuldade suscita o quadro doutrinário e o regime jurídico desse princípio. A existir erro de julgamento, tal erro não se reporta ao quadro legal disciplinador do dever de audiência prévia e às situações em que a sua falta pode degradar-se em formalidade não essencial por força do princípio do aproveitamento do acto, mas à conclusão, porventura errada, que as instâncias retiraram da matéria de facto articulada e assente, na medida em que concluíram, porventura erradamente, que não existia, no procedimento, divergência entre a entidade liquidadora e o contribuinte quanto à área do domínio público
hídrico abrangida. Trata-se, em suma, de questão que respeita ao caso concreto e ao princípio da livre apreciação dos factos alegados, fixados e interpretados pelo julgador, o que, como se viu, não pode constituir fundamento de recurso de revista face aos termos expressos do disposto nos nºs 3 e 4 do artigo 150º do CPTA E não correspondendo o recurso excepcional de revista à introdução generalizada de uma nova instância de recurso, o mesmo não pode ser utilizado para a imputação de erros de julgamento ao acórdão recorrido sem a verificação dos requisitos previstos no artigo 150º do CPTA. Razão por que não pode ser admitido o presente recurso. 3. Termos em que acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo que integram a formação referida no nº 5 do artigo 150º do CPTA, em não admitir a revista. Custas pela Recorrente. Lisboa, 8 de Março de 2017. – Dulce Neto (relatora) – Casimiro Gonçalves – Isabel Marques da Silva.