Apreciação preliminar da admissibilidade do recurso excepcional de revista interposto no processo n.º 268/13.2BELRA Recorrente: A………………… Recorrida: Autoridade Tributária e Aduaneira (AT) 1. RELATÓRIO 1.1 O acima identificado Recorrente, inconformado com o acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul em 5 de Novembro de 2020 (Disponível em http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/-/0755debddeacb72a802586180057f35b.) – que negou provimento ao recurso por ele interposto da sentença proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou verificada a excepção de intempestividade da impugnação judicial deduzida contra uma liquidação de IRS –, apresentando as alegações de recurso, com conclusões do seguinte teor: «1- O douto acórdão recorrido considerou não se mostrar legalmente admissível a convolação da petição inicial de impugnação judicial em acção administrativa especial, assim entendendo que “... a convolação da petição inicial de impugnação em acção administrativa especial é inviável como bem decidiu a Mma. Juíza [do Tribunal] a quo…”, e sendo esta a questão de fundo objecto de pedido de apreciação jurisdicional, a mesma reveste importância fundamental e a admissão do presente recurso justifica-se também por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 2- Na PI o recorrente delimitou e concretizou o objecto da impugnação como sendo o despacho de indeferimento do Recurso Hierárquico e deduziu o correspondente pedido da revogação do despacho que indeferiu o Recurso Hierárquico, pedido esse que cumulou (mal) com o pedido de anulação da liquidação oficiosa à qual assacou vários vícios, pelo que a acção apresentada enferma de erro na forma do processo, pois que se apresentou em juízo uma impugnação judicial com o objecto e pedido de uma acção administrativa especial. 3- Em face do erro parcial na forma do processo, as instâncias não deviam deixar de convolar o processo para a forma adequada tendo em conta o pedido formulado em 1.º lugar e que a pretensão efectivamente formulada em juízo, respeitava à revogação / anulação do despacho que indeferira o Recurso Hierárquico, pedido com autonomia relativamente ao pedido de anulação da liquidação, o qual este sim, dependia do 1.º pedido. 4- Trata-se de uma situação de incompetência em razão do funcionamento ou estrutura do tribunal de 1.ª instância, incompetência essa que por ser relativa não obstava à convolação da Petição Inicial dos autos em Acção Administrativa Especial por aplicação do n.º 3 do artigo 193.º do CPC e 98.º n.º 4 do CPPT e 547.º do CPC. 5- O douto Acórdão recorrido errou ao acolher o entendimento da 1.ª instância, de não poder aproveitar-se como acção administrativa especial uma petição inicial com dois pedidos, tendo considerado implicitamente que o pedido de anulação da liquidação era o pedido principal, assim desconsiderando a ordem pela qual o ora recorrente deduziu os seus pedidos e não tendo adoptado o critério da tutela jurisdicional efectiva ao interpretar a Petição Inicial apresentada.
Jurisprudência
Processo 0268/13.2BELRA
6- Uma correcta aplicação do Direito no caso vertente, impunha que fosse convolada a Petição Inicial apresentada como impugnação judicial em acção administrativa especial a fim de se apreciar o Recurso hierárquico e a sua tempestividade, pois é o que decorre da letra e do espírito dos artigos 98.º n.º 4 do CPPT, 193.º n.º 3 e 547.º do CPC, do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (cfr. arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa), e art. 9.º n.º 1 da LGT com reflexo no princípio pro actione, que visa obstar a que o rigor formalista na interpretação da lei adjectiva impeça a prolação de decisões de mérito (cfr. art. 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Pelo exposto e pelo que mui doutamente for suprido por V. Exas, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido com as necessárias consequências, com o que se fará Justiça!». 1.2 A Fazenda Pública não apresentou contra-alegações. 1.3 O Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal Administrativo emitiu parecer no sentido de que a revista não seja admitida. Isto, após tecer diversos considerando sobre o objecto do recurso e os requisitos da admissibilidade da revista e a interpretação que dos mesmos tem vindo a ser efectuada pela jurisprudência, com a seguinte fundamentação: «[…] Decorre das alegações de recurso que o Recorrente não elege qualquer questão jurídica que “pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental”, nem apresenta razões que revelem que “a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. Com efeito, o Recorrente limita-se a contestar o entendimento vertido nas instâncias sobre a inadmissibilidade da convolação do processo por erro na forma processual. Como decorre do acórdão recorrido, o TCA sufragou o entendimento da 1.ª instância no sentido de que nos casos em que aos pedidos correspondem meios processuais distintos, a acção deve prosseguir para conhecimento do pedido para o qual a forma de processo é adequada, desprezando-se o(s) pedido(s) para os quais a forma de processo utilizada é inadequada. Entendimento este que se alicerçou em jurisprudência deste tribunal e doutrina abalizada. Resulta igualmente dos autos, que o acto tributário foi impugnado graciosamente através de reclamação graciosa, de cujo indeferimento foi apresentado recurso hierárquico, tendo este sido igualmente indeferido por intempestividade. Deste último indeferimento o Recorrente apresentou impugnação judicial, contestando a legalidade desse indeferimento, por entender que o recurso foi tempestivo, e pedindo a sua revogação, e igualmente a legalidade do acto tributário, cuja anulação peticionou. Resulta igualmente do acórdão recorrido que para se decidir pela improcedência da acção, o tribunal tributário de 1.ª instância considerou intempestiva a acção de impugnação judicial, a qual foi aferida em relação ao acto de indeferimento da reclamação graciosa, por no entender do tribunal o acto de indeferimento do recurso hierárquico não poder ser conhecido em sede de impugnação judicial, por não comportar apreciação da legalidade do acto de liquidação (por ter apreciado apenas a tempestividade do recurso hierárquico).
Esta última questão não foi contestada pelo Recorrente, nem foi apreciada pelo TCA. Ora, ainda que a apreciação feita pela 1.ª instância possa suscitar controvérsia, certo é que a Recorrente restringiu o recurso dirigido ao TCA à questão da convolação do meio processual e foi com base nesta que dirigiu o recurso a este tribunal. Assim sendo e uma vez que a apreciação desta questão não suscita quaisquer reparos, já que está conforme o entendimento que tem sido sufragado por este tribunal, afigura-se-nos que não se justifica a intervenção deste tribunal, atento o carácter excepcional do recurso de revista e o seu âmbito restrito conforme supra enunciado. Entendemos, assim, que se impõe a não admissão do recurso». 1.4 Cumpre apreciar e decidir da admissibilidade do recurso, nos termos do disposto no n.º 6 do art. 285.º do CPPT. * * * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 DE FACTO Nos termos do disposto nos arts. 663.º, n.º 6, e 679.º do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do art. 281.º do CPPT, remete-se para a matéria de facto constante do acórdão recorrido. * 2.2 DE FACTO E DE DIREITO 2.2.1 DOS PRESSUPOSTOS DE ADMISSIBILIDADE DO RECURSO 2.2.1.1 Em princípio, as decisões proferidas em 2.ª instância pelos tribunais centrais administrativos não são susceptíveis de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo; mas, excepcionalmente, tais decisões podem ser objecto de recurso de revista em duas hipóteses: i) quando estiver em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assuma uma importância fundamental ou ii) quando a admissão da revista for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito (cf. art. 285.º, n.º 1, do CPPT). Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste Supremo Tribunal tem repetidamente sublinhado, trata-se de um recurso excepcional, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma «válvula de segurança do sistema», que só deve ter lugar naqueles precisos termos. 2.2.1.2 Como a jurisprudência também tem vindo a salientar, incumbe ao recorrente alegar e demonstrar essa excepcionalidade, que a questão que coloca ao Supremo Tribunal Administrativo assume uma relevância jurídica ou social de importância fundamental ou que o recurso é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. Ou seja, em ordem à admissão do recurso de revista, a lei não se satisfaz com a invocação da existência de erro de julgamento no acórdão recorrido, devendo o recorrente alegar e demonstrar que se verificam os referidos requisitos de admissibilidade da revista [cf. art. 144.º, n.º 2, do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) e art. 639.º, n.
ºs 1 e 2, do CPC, subsidiariamente aplicáveis). 2.2.1.3 Na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória – nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema» (Cf., por todos, o acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Abril de 2014, proferido no processo n.º 1853/13, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/-/aa70d808c531e1d580257cb3003b66fc.). 2.2.2 O CASO SUB JUDICE 2.2.2.1 O ora Recorrente deduziu impugnação judicial junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, pedindo a “revogação” do despacho de indeferimento do recurso hierárquico da decisão que indeferiu a reclamação graciosa que deduziu contra a liquidação de IRS que lhe foi efectuada relativamente ao ano de 2005, bem como a anulação dessa liquidação. 2.2.2.2 O Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, considerou que nos autos se configurava uma situação de erro parcial na forma do processo. Isto porque entendeu que o recurso hierárquico se não tinha pronunciado sobre a legalidade da liquidação (o indeferimento teve por fundamento a intempestividade da apresentação do recurso hierárquico), motivo por que a respectiva decisão não podia ser atacada judicialmente mediante impugnação judicial, mas apenas mediante acção administrativa. Considerou ainda não ser possível a convolação da impugnação judicial em acção administrativa porque a impugnação judicial é o meio processual adequado ao pedido de anulação da liquidação de IRS, havendo o processo de prosseguir para conhecimento deste pedido. Mais considerou que a impugnação judicial deveria ter sido deduzida no prazo de 15 dias após o indeferimento do recurso hierárquico e que, tendo-o sido após o termo desse prazo, se deve ter por intempestiva, motivo por que decidiu nos seguintes termos: «julgo verificada a excepção de intempestividade de apresentação da impugnação e, em consequência, absolvo a Fazenda Pública do pedido».
2.2.2.3 O Impugnante, inconformado com a sentença, dela recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul com fundamento na ilegalidade da decisão de não convolação da impugnação judicial em acção administrativa e da decisão sobre o erro parcial na forma do processo sem prévia concessão ao Impugnante da possibilidade de se pronunciar sobre a questão (que considerou violadora do princípio do contraditório). 2.2.2.4 O Tribunal Central Administrativo Sul elegeu como questão a apreciar a «a de saber se a sentença incorreu em erro de julgamento ao não ter convolado a impugnação judicial em acção administrativa especial», sendo que também se pronunciou sobre a alegada violação do princípio do contraditório. Com referência à jurisprudência e à doutrina, concluiu que «nas situações de erro parcial na forma do processo não pode haver convolação do processo por haver um pedido adequado à forma de processo escolhida». A final, elaborou as conclusões do seguinte teor: «I. Tendo sido efectuado na petição inicial de impugnação dois pedidos, um de anulação da liquidação e outro de revogação do despacho de indeferimento do recurso hierárquico que não conheceu da ilegalidade da liquidação, por ter considerado intempestivo o pedido, verifica-se erro parcial na forma do processo, devendo desprezar-se este último pedido e prosseguir o processo apenas para a conhecimento do primeiro que é o único adequando à forma processual escolhida. II. O erro na forma do processo é do conhecimento oficioso do tribunal e o caso presente (erro parcial) é manifestamente uma das situações em que não há lugar ao cumprimento do princípio do contraditório por manifesta desnecessidade, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe, de antemão, ser inconsequente, o que contraria a proibição legal da prática no processo de actos inúteis (artigo 3.º e 130.º do CPC)». 2.2.2.5 O presente recurso vem interposto, ao abrigo do disposto no art. 285.º do CPPT, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul. O Recorrente continua a sustentar que as instâncias fizeram errado julgamento quanto decidiram não ser viável no caso sub judice a convolação da petição inicial de impugnação judicial em acção administrativa e, em ordem ao preenchimento dos requisitos da admissibilidade da revista, alegou que «sendo esta a questão de fundo objecto de pedido de apreciação jurisdicional, a mesma reveste importância fundamental e a admissão do presente recurso justifica-se também por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». 2.2.2.6 Salvo o devido respeito, como bem salientou o Procurador-Geral-Adjunto neste Supremo Tribunal, a questão jurídica não se encontra suficientemente delimitada e também não foi demonstrada a verificação dos requisitos da admissibilidade do recurso. Na verdade, sendo certo que das alegações do Recorrente resulta que este se insurge contra a não convolação da petição inicial de impugnação judicial em acção administrativa, o invocado erro de julgamento, por si só, não constitui uma questão jurídica.
Seja como for, ainda que se admita que a questão jurídica seja a da indagação da viabilidade da convolação no caso em que na petição inicial foram formulados dois pedidos dos quais apenas um se adequa à forma processual escolhida, lidas as alegações de recurso nelas não encontramos qualquer alusão, por mínima que seja, aos requisitos de admissibilidade da revista, sendo que para tanto não chega, manifestamente, a mera enunciação, não concretizada, de que a questão «reveste importância fundamental e a admissão do presente recurso justifica-se também por ser claramente necessária para uma melhor aplicação do direito». O Recorrente não demonstra, nem sequer alega, que estamos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou que a admissão deste recurso é claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. A referida afirmação por ele efectuada, de natureza conclusiva e não concretizada, não serve para que se possa considerar que se desincumbiu do ónus da demonstração dos requisitos da admissibilidade do recurso. Para esse efeito não basta a mera enunciação desses requisitos; impõe-se que seja, alegados os factos susceptíveis de integrá-los, tarefa que o Recorrente nem sequer ensaiou. A falta dessa alegação, por si só, justifica a não admissão da revista. 2.2.2.7 Sem prejuízo do que deixámos dito, a questão da inviabilidade da convolação foi decidida pelas instâncias de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal e com a doutrina, uma e outra nelas amplamente citadas, o que também arreda a possibilidade de admissão do recurso para melhoria do direito. Questão diferente – e cuja solução nos merece dúvidas – é a de saber se aos pedidos formulados pelo ora Recorrente correspondiam diferentes formais processuais; mas essa decisão não é objecto do presente recurso (como também não foi objecto do recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria para o Tribunal Central Administrativo Sul), que o Recorrente limitou à questão da viabilidade da convolação do meio processual. 2.2.7.8 Em suma, o invocado erro de julgamento, por si só, não justifica a admissibilidade da revista, que, recorde-se, não constitui um modo de impugnar qualquer decisão proferida por um Tribunal Central Administrativo, mais um grau de recurso que o legislador tenha posto à disposição da parte, mas, ao invés, um modo de trazer à apreciação do Supremo Tribunal Administrativo, enquanto órgão de cúpula da jurisdição tributária, uma concreta questão relativamente à qual estejam verificados os requisitos acima enunciados. Assim, porque não se mostram reunidos os pressupostos de admissibilidade do recurso de revista previstos no art. 285.º do CPPT, o recurso não pode prosseguir. 2.3 CONCLUSÕES Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões: I - O recurso de revista excepcional, previsto no art. 285.º do CPTT, visa funcionar como “válvula de segurança” do sistema, sendo admissível apenas se estivermos perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental, ou se a admissão do recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
II - Cumpre ao recorrente alegar e demonstrar a factualidade necessária para integrar a verificação dos referidos requisitos de admissibilidade da revista (cf. art. 144.º, n.º 2, do CPTA e art. 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, subsidiariamente aplicáveis). * * * 3. DECISÃO Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência da formação prevista no n.º 6 do art. 285.º do CPPT, em não admitir o presente recurso. Custas pelo Recorrente. * Lisboa, 7 de Abril de 2021. – Francisco Rothes (relator) – Isabel Marques da Silva – Aragão Seia.