Processo 1357/2023

DÃO Nº 194/2026

 

Processo
n.º 1357/2023

Plenário

 

 

Aos
dezanove dias do mês de fevereiro de dois mil e vinte e seis, achando-se
presentes o Conselheiro Presidente José João Abrantes e Conselheiros Mariana Canotilho, Dora
Lucas Neto, Afonso Patrão, António Ascensão Ramos, Joana Fernandes Costa, João
Carlos Loureiro, Maria Benedita Urbano, José Eduardo Figueiredo Dias, Rui
Guerra da Fonseca e Carlos Medeiros de Carvalho, foram trazidos à conferência os
presentes autos.

 

Após
debate e votação, e apurada a decisão do Tribunal, foi pelo Exmo. Conselheiro
Presidente ditado o seguinte:

 

I.
Relatório

 

1.
Através
de exposição apresentada em 27 de dezembro de 2023 – cf. fls. 2 e 5 dos autos
–, veio o Requerente A., na qualidade de «presidente de Assembleia
Municipal» suscitar, junto deste Tribunal, a questão de saber se se encontrava
obrigado à apresentação de declaração única de rendimentos, património, interesses,
incompatibilidades e impedimentos, nos termos da Lei n.º 52/2019, de 31 de
julho.

 

1.1.1. Através de despacho do
Presidente do Tribunal Constitucional datado de 27 de dezembro de 2023 (cf.
fls. 6), este determinou a autuação de um processo de dúvidas, ao abrigo
do disposto no artigo 109.º, n.

º 2, da Lei de Organização, Funcionamento e
Processo do Tribunal Constitucional, na versão que resulta da Lei Orgânica n.º
1/2018, de 18 de abril (“LTC 2018”), tendo em conta o regime transitório
prescrito no artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13 de setembro, e que
fosse feita vista do mesmo ao Ministério Público junto deste Tribunal, para os
devidos efeitos legais.

 

1.1.2. Nessa sequência, o
Ministério Público apresentou parecer, em 12 de janeiro de 2024, nos seguintes
termos (cf. fls. 7 a 12):

“[…]

Em face do que, nos termos e para os
efeitos dos n.ºs 2 e 3 do artigo 109.º da Lei de organização, funcionamento e
processo do Tribunal Constitucional [na redação da Lei Orgânica n.º 1/2018, de
19 de abril, aplicável ex vi do artigo 5.º, n.º 1, da Lei Orgânica n.º 4/2019,
de 13 de setembro (Aprova o Estatuto da Entidade para a Transparência e proceda
à nona alteração à Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, que aprova a organização,
funcionamento e processo do Tribunal Constitucional)], resta concluir que os membros
dos órgãos deliberativos do poder local, i.e., os membros das assembleias
municipais – aí, naturalmente, se incluindo o presidente – e, também, os
membros das assembleias de freguesia, não estão sujeitos ao cumprimento do
disposto na Lei n.º 52/2019, de 31 de julho.

E, como tal, também, não estão legalmente
obrigados a apresentar a “declaração única de rendimentos, património,
interesses, incompatibilidades e impedimentos” prevista nos respetivos artigos
13.º, n.º 1, e 14.º, n.º 1, o que leva o Ministério Público a promover que seja
proferida decisão que acolha este entendimento.”

 

1.1.3.
Por despacho proferido pelo Presidente do Tribunal
Constitucional, em 15 de janeiro de 2024, foi assegurado o contraditório,
determinando-se a notificação do Requerente do teor do parecer do Ministério
Público (cf. fls. 13 a 14).

 

1.1.4.
Sem que
tenha sido aberta conclusão ou proferido qualquer despacho nesse sentido pelo
Presidente do Tribunal Constitucional, a 4.ª Secção procedeu ao arquivamento
dos autos em 22 de fevereiro de 2024 (cf. fls. 17).

 

1.2. Em
11 de abril de 2025, o Ministério Público junto deste Tribunal apresentou requerimento dirigido ao Presidente do Tribunal
Constitucional a requerer que a questão objeto dos autos fosse submetida a
decisão do Plenário, nos termos do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018 (cf. fls.
18 a 19). 

 

1.2.1.
Por despacho do Presidente do Tribunal
Constitucional proferido em 24 de abril de 2025, a pretensão do Ministério
Público foi indeferida e confirmado o arquivamento dos autos, com os seguintes
fundamentos (cf. fls. 20 a 23):

“[…]

A título prévio, esclareça-se que, nos
termos do n.º 2 do referido artigo 109.º da LTC 2018, «ocorrendo dúvida, mesmo
após a notificação referida no número anterior, sobre a existência, no caso, do
dever de declaração, o Presidente submeterá a questão ao Tribunal, que decidirá
em sessão plenária». Ou seja, segundo o regime pretérito, a submissão da
questão ao Plenário do Tribunal Constitucional era sempre precedida de uma
decisão do respetivo Presidente.

Na ausência de norma transitória
específica, poderia sustentar-se que os processos por dúvidas iniciados antes
da entrada em vigor da Lei Orgânica n.º 4/2019 deveriam seguir os seus termos
até final, alegando-se, para esse efeito, que essa seria a solução mais
conforme aos dois parâmetros constitucionais convocados, em regra, pela
sucessão de regimes processuais: o direito à tutela judicial efetiva (cf.
artigo 20.º da Constituição) e a proteção da confiança dos interessados que se
extrai, implicitamente, da ideia basilar de Estado de direito (cf. artigo 2.º da
Constituição).

Todavia, afigura-se-nos que nem estes
vetores constitucionais encontram aplicação no caso vertente, nem tal solução
se acharia conforme ao sentido geral da disciplina normativa que veio a ser
instituída pela Lei Orgânica n.º 4/2019 e pela Lei n.º 52/2019, de 31 de julho.

Com efeito, os processos por dúvidas não
dirimem qualquer litígio, nem se mostram indispensáveis à efetividade ou
exercício de qualquer direito ou posição jurídica substantiva, constituindo
mero expediente processual de clarificação de determinado dever declarativo,
cuja decisão a lei veio a revestir da força de caso julgado, no que concerne ao
dever de apresentação de declaração e atenta a natureza jurisdicional do
Tribunal Constitucional (cf. artigo 109.º, n.º 3, da LTC 2018).

Aliás, do incumprimento da obrigação
declarativa não resulta para o declarante, e em primeira linha, outra
consequência jurídica além da interpelação, pela entidade competente, para
apresentar a declaração, no prazo de 30 dias (cf. artigo 18.º, n.º 1, da Lei
n.º 52/2019).

Por outro lado, não se vê como a
existência, ou não, deste meio processual pudesse ter condicionado, de qualquer
forma, a atuação do requerente, ao ponto de justificar um investimento de
confiança ou gerado uma conduta ou expectativa alicerçada numa confiança
legítima, a reclamar a prossecução de tais processos até final.

Assim sendo, à questão suscitada deve
responder-se considerando, no essencial, o paralelismo que, manifestamente,
subjazia àquele artigo 109.º da LTC 2018, entre as competências que
anteriormente eram exercidas pelo Tribunal Constitucional, por um lado, e a
dissipação da dúvida objeto de tais processos, por outro.

Dito de outro modo: o Tribunal
Constitucional tomava decisão com força de caso julgado sobre tais dúvidas
porque era a ele que competiria sempre a verificação da entrega das
declarações.

Contudo, tal paralelismo quebrou-se com a
entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência, na medida em que é
esta atualmente competente para receber e escrutinar, em primeira linha, as
declarações, bem como para proceder à notificação para a sua entrega e
comunicar ao Ministério Público a falta dessa entrega, nos termos do artigo
18.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho.

O que significa que a norma do n.º 1 do
anterior artigo 109.º da LTC 2018 deixou, inequivocamente, de vigorar, limitando-se
hoje a competência do Tribunal Constitucional, em matéria de titulares de
cargos políticos, ao disposto no artigo 11.º-A da LTC, de que se destaca a
decisão dos recursos de decisões proferidas pela Entidade para a Transparência.

Do exposto resulta que a prossecução até
final deste processo por dúvidas, após a plena entrada em funcionamento da
Entidade para a Transparência, não só não é reclamada por qualquer princípio
constitucional, como brigaria com a repartição de competências estabelecida
entre a Entidade para a Transparência e o Tribunal Constitucional, conduzindo à
prolação de decisão com a força de caso julgado fora do âmbito de uma
intervenção estritamente recursória, que é aquela hoje reservada ao Tribunal
Constitucional, em linha com o estatuto de independência da Entidade para a
Transparência.

Assim, concluímos que, sob pena de
manifesta contradição com o regime jurídico entretanto instituído, a entrada em
funcionamento da Entidade para a Transparência determinou a imediata e
automática extinção da competência do Tribunal Constitucional para a prolação
de decisão no âmbito deste processo por dúvidas, que se encontrava pendente.

Pelo exposto, confirma-se, para todos os
efeitos, o arquivamento dos autos.”

 

1.2.2. Inconformado com o
referido despacho, veio o Ministério Público apresentar reclamação, invocando a
ilegalidade do mesmo, por violação do artigo 109.º, n.º 2, da LTC 2018,
considerando que o Presidente deste Tribunal avocara, sem fundamento legal, um
poder que não lhe pertence ao concluir pelo arquivamento dos autos, sem
submeter a questão ao Plenário (cf. fls. 25 a 31).

Alega, ainda,
a pretensa contradição entre a posição ora adotada pelo Presidente e a posição
que aquele sustentou com respeito à manutenção em vigor dos deveres de
fiscalização, a cargo do Ministério Público, das declarações entregues em
papel, neste Tribunal, antes da entrada em funcionamento da Entidade para a
Transparência, e vertida em Nota do Gabinete de 9 de abril de 2024, que veio a
ser acolhida em deliberação do Plenário datada de 17 de abril de 2024.

Por
conseguinte, conclui o ora Reclamante que «(…) deverá o Plenário do Tribunal
Constitucional tomar conhecimento da presente reclamação e, concedendo-lhe
provimento, decidir, a final, ao abrigo do prescrito no artigo 109.º, da Lei
n.º 28/82 (Lei do Tribunal Constitucional), na redação dada pela Lei n.º
1/2018, de 18 de abril que o requerente não se encontra vinculado à
apresentação de “declaração única de rendimentos, património, interesses,
incompatibilidades e impedimentos”».

 

Cumpre
apreciar e decidir.

 

II.
Fundamentação

 

A)   
A
título prévio: da admissibilidade da presente Reclamação

 

2.1. A
título preambular, importa reter que o ora Reclamante não invoca qualquer
fundamento legal expresso para alicerçar a reclamação e a respetiva
admissibilidade.

Com efeito, como acima
mencionado, a argumentação do ora Reclamante cinge-se a arguir a
inadmissibilidade da decisão do Presidente, uma vez que este estava obrigado a
submeter a questão ao Plenário, independentemente do entendimento que
aquele sufragasse acerca da subsistência e aplicabilidade do meio processual em
causa.

Salvo melhor
entendimento, cremos que tal argumentário não pode colher, na medida em que
contende com elementares princípios de economia processual e da proibição da
prática de atos inúteis, o que bem se evidencia por mero confronto com as
competências do relator em sede de fiscalização concreta, o qual tem um
poder/dever de proferir decisão sumária, sempre que entenda não dever
conhecer-se do objeto do recurso (cf. artigo 78.º-A da  LTC).

Sem prejuízo disso, já
não repugna que opere in casu, por analogia, a garantia processual de
reclamação para a conferência, contemplada no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC,
sendo que, na economia do artigo 109.º da LTC 2018, a competência tipicamente
exercida pela conferência tem de caber ao Plenário.

Dilucidada esta questão
prévia, passaremos a apreciar, em seguida, a questão da subsistência ou não, na
ordem jurídica, do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018,
após a entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e a entrada em
vigor das alterações à LTC 2018 decorrentes da Lei Orgânica n.º 4/2019, de 13
de setembro.

 

B)   
Da
subsistência na ordem jurídica do meio processual contemplado no artigo 109.º
da LTC 2018

 

2.2.
O
processo de entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência e,
portanto, de plena entrada em vigor das alterações à LTC introduzidas pela Lei
Orgânica n.º 4/2019 arrastou-se no tempo para além do que seria previsível e,
seguramente, bem para além do que terá sido previsto pelo próprio legislador,
que logo determinou, no n.º 2 do respetivo artigo 4.º, que «o Governo
disponibiliza as instalações para a Entidade para a Transparência no primeiro
semestre de 2020, preferencialmente fora das Áreas Metropolitanas de Lisboa e
do Porto», o que só veio a ocorrer em agosto de 2023.

Fruto,
porventura, dessa previsão otimista quanto ao prazo de implementação da
Entidade para a Transparência, o legislador daquela Lei Orgânica não
estabeleceu mais do que um regime transitório muito sumário e consignado no artigo 5.

º da mesma Lei Orgânica, onde se estatui,
simplesmente, que «até à instalação da Entidade para a Transparência, as
declarações únicas de rendimentos, património e interesses continuam a ser
entregues junto do Tribunal Constitucional e a ser escrutinadas nos termos do
regime anterior» (cf. n.º 1) e que «até à implementação da plataforma
eletrónica prevista na lei que permita a sua apresentação e tratamento digital,
as declarações únicas de rendimentos, património e interesses são entregues em
papel» (cf. n.º 2).

Destas
disposições legais deriva um dever de continuidade do escrutínio das
declarações entregues em papel neste Tribunal, ou seja, de fiscalização e de
verificação da conformidade daquelas declarações com a legislação pertinente,
sob pena de ostensiva quebra dos princípios da legalidade e da igualdade de
tratamento dos declarantes, como já este Plenário assinalou na sua deliberação
de 17 de abril de 2024 e como o próprio Reclamante reconhece, agora, na sua
Reclamação.

 

2.3. Mas deriva também a
subsistência do meio processual contemplado no artigo 109.º da LTC 2018, após a
entrada em funcionamento da Entidade para a Transparência. É nesse sentido
inequívoco aquele artigo 5.º da Lei Orgânica n.º 4/2019.

No
caso dos autos, o processo foi iniciado antes da entrada em funcionamento da
Entidade para a Transparência, inexistindo disposição legal expressa que
determine a extinção dos processos cuja tramitação se encontrava já a correr
nesse momento. Assim sendo, afigura-se dever encontrar aplicação in casu a
regra geral segundo a qual a competência se afere no momento da propositura da ação,
permanecendo essa competência, em princípio, incólume a vicissitudes
ulteriores.

 

2.4.
Pelas
razões expostas, julga-se procedente a Reclamação em apreço, revogando-se o
Despacho reclamado e passando a conhecer-se, em seguida, do mérito do
processo, apreciando e decidindo a dúvida suscitada nos autos.

 

C)   
Apreciação
e decisão da dúvida objeto dos autos

 

2.5. Como já se referiu, o
Requerente suscita, na qualidade de «presidente de Assembleia Municipal», a questão de saber se
se encontra obrigado à apresentação de declaração única de rendimentos, património,
interesses, incompatibilidades e impedimentos, nos termos da Lei n.º 52/2019,
de 31 de julho.

Conforme
se lê no Acórdão n.º 506/2023, o processo de dúvidas constitui «meio
processual afim da ação de simples apreciação, o que
justifica, aliás, como também é próprio de qualquer intervenção jurisdicional
de simples apreciação, que a dúvida a dilucidar seja pertinente, especialmente
relevante ou qualificada, porque à atividade judiciária
não compete, por via de regra e como é consabido, uma intervenção com escopo
limitado a declarar o Direito».

Numa
abordagem rigorosa, e como se compreenderá em seguida, talvez devesse
considerar-se que a dúvida suscitada em concreto, nos autos, não reúne estes
requisitos. Em todo o caso, sempre se apreciará, muito sumariamente, a questão
em apreço.

 

2.6.
Assim,
importa começar por referir que a disposição pertinente da Lei n.º 52/2019, de
31 de julho, é a alínea i) do n.º 1 do artigo 2.º, onde se estatui que
são cargos políticos, para os efeitos dessa lei, «os membros dos órgãos
executivos do poder local», donde se infere, a contrario sensu, que os
membros de órgãos não executivos não se inserem no âmbito de aplicação subjetivo
deste diploma legal. A dúvida interpretativa pode apenas suscitar-se porque, no
direito pregresso, a alínea m) do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83,
de 2 de abril (com alterações posteriores), qualificava expressamente como
titulares de cargos políticos o presidente e os vereadores de câmaras
municipais, tornando ainda mais óbvio, a contrario sensu, que os deputados
(e o presidente) das assembleias municipais não se encontravam abrangidos pelo
respetivo regime jurídico.

A
Lei n.º 52/2019 não esclarece, ela própria, quais são os órgãos executivos do
poder local, havendo que dilucidar tal questão, naturalmente, em face do Regime
Jurídico das Autarquias Locais (RJAL), aprovado pela Lei n.º 75/2013, de 12 de
setembro, com alterações posteriores.

Aliás, ainda antes do RJAL, é a própria Constituição
que, no seu artigo 239.º, inserido no respetivo Título VIII, dedicado ao poder
local, e sob a epígrafe «órgãos deliberativos e executivos», prescreve que «a organização das
autarquias locais compreende uma assembleia eleita dotada de poderes

deliberativos e um órgão executivo colegial perante ela responsável».

Por sua vez, e em concretização mencionado
preceito da Lei Fundamental, os n.ºs 1 e 2 do artigo 6.º do RJAL esclarecem,
lapidarmente, a natureza dos órgãos autárquicos, nos seguintes termos:

 

«1 - A
assembleia de freguesia e a assembleia municipal são os órgãos deliberativos,
respetivamente, da freguesia e do município.

2 - A
junta de freguesia e a câmara municipal são os órgãos executivos,
respetivamente, da freguesia e do município».

 

Em
face do que antecede, e sem necessidade de mais considerações, afigura-se claro
que, como concluiu o Ministério Público na promoção constante dos autos, a
assembleia municipal não
constitui órgão executivo, nos termos e para os efeitos da alínea i) do
n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, não se encontrando os
deputados municipais, nem o respetivo presidente, sujeitos às obrigações
declarativas previstas nessa mesma lei.

 

III.
Decisão

 

Pelo
exposto, o Tribunal Constitucional defere a Reclamação apresentada pelo Exmo.
Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal e, apreciando o pedido,
pronuncia-se no sentido de que a assembleia municipal não constitui órgão
executivo, nos termos e para os efeitos da alínea i) do n.º 1 do artigo
2.º da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, não se encontrando os deputados
municipais, nem o respetivo presidente, sujeitos às obrigações declarativas
previstas nessa mesma lei.

 

Lisboa, 19 de fevereiro
de 2026 - José João Abrantes - Mariana Canotilho - Dora Lucas Neto -
Afonso Patrão - António José da Ascensão Ramos - Joana
Fernandes Costa - Maria Benedita Urbano - Rui Guerra da Fonseca
- Carlos Medeiros de Carvalho.

Atesto o voto de
conformidade dos Senhores Conselheiros Vice-Presidente João Carlos Loureiro
e José Eduardo Figueiredo Dias, que participaram por meios telemáticos.

José João Abrantes

 

 

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