Processo 22220/26.8BELSB-A.CS1

I - Relatório.

S....., doravante Recorrente, vem interpor recurso jurisdicional contra a sentença de 12/06/2026, do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa), que rejeitou liminarmente o requerimento cautelar apresentado em processo deduzido contra a AGÊNCIA PARA A INTEGRAÇÃO, MIGRAÇÕES E ASILO, I.P. (AIMA), doravante Recorrida, tendente ao decretamento de medida cautelar antecipatória que permita a emissão, no prazo máximo de 5 dias, de documento, declaração ou autorização provisória que permita à esposa do Requerente, H....., a deslocação, entrada e permanência regular em Portugal na pendência da ação principal, já intentada, e que visa [o processo principal] a impugnação do despacho de extinção e arquivamento do procedimento de reagrupamento familiar.

O Recorrente, inconformado com a sentença recorrida, interpôs recurso ordinário de apelação, formulando as seguintes conclusões:

“1.ª A decisão recorrida rejeitou liminarmente o requerimento cautelar por entender que a providência requerida consumiria a ação principal.

2.ª Tal entendimento assenta numa incorreta leitura do pedido cautelar e numa errada identificação do objeto da ação principal.

3.ª O pedido cautelar formulado pelo Recorrente é expressamente provisório.

4.ª O Recorrente pediu a emissão de documento, declaração ou autorização provisória que permitisse à sua esposa deslocar-se, entrar e permanecer regularmente em Portugal na pendência da ação principal e/ou até decisão final do procedimento administrativo.

5.ª O Recorrente não pediu a emissão definitiva de autorização de residência.

6.ª A ação principal tem por objeto a anulação do despacho de extinção e arquivamento do procedimento de reagrupamento familiar e a condenação da Requerida a reabrir e prosseguir tal procedimento.

7.ª A ação principal não tem por objeto imediato a emissão definitiva de autorização de residência.

8.ª A eventual providência cautelar não substituiria a decisão final da AIMA.

9.ª A Requerida manteria todos os poderes de instrução, verificação documental, recolha biométrica, apreciação legal e decisão final do procedimento.

10.ª A providência requerida caducaria ou deixaria de produzir efeitos com a decisão final da ação principal ou do procedimento administrativo.

11.ª Não existe, por isso, identidade de objeto entre a providência cautelar e a ação principal.

12.ª A providência requerida é instrumental à ação principal, pois visa assegurar a utilidade da sentença a proferir.

13.ª A providência requerida é provisória, pois apenas vigoraria durante a pendência da ação principal e/ou até decisão final do procedimento administrativo.

14.ª O artigo 112.º, n.º 2, alíneas d) e e), do CPTA admite providências cautelares consistentes em autorização provisória e regulação provisória de situações jurídicas.

15.ª A tutela cautelar administrativa admite providências antecipatórias.

16.ª O que a tutela cautelar não permite é a criação de situações definitivas e irreversíveis, o que não sucede no caso dos autos.

17.ª A decisão recorrida confundiu a finalidade mediata do procedimento administrativo com o objeto processual da ação principal.

18.ª Mesmo que a providência fosse decretada, continuaria a haver que decidir, na ação principal, a legalidade do arquivamento e o dever de reabertura e prosseguimento do procedimento.

19.ª Continuaria igualmente a haver que decidir, em sede administrativa, o pedido de reagrupamento familiar.

20.ª A rejeição liminar do requerimento cautelar apenas é admissível quando exista manifesta falta de fundamento, manifesta desnecessidade da tutela cautelar ou manifesta ausência dos pressupostos processuais.

21.ª Nenhuma dessas situações se verifica no caso dos autos.

22.ª O requerimento inicial alegou factos concretos que sustentam o fumus boni iuris.

23.ª O Recorrente alegou ter remetido à Requerida a documentação solicitada, não podendo o procedimento ser considerado parado por causa que lhe seja imputável.

24.ª Foi igualmente alegada preterição do direito de audiência prévia.

25.ª O requerimento inicial alegou factos concretos que sustentam o periculum in mora, designadamente a situação da esposa do Recorrente no Afeganistão e o risco grave a que se encontra exposta.

26.ª A ponderação de interesses favorece a apreciação e concessão da providência, porquanto a medida requerida é provisória e não impede a Requerida de decidir definitivamente o procedimento.

27.ª Caso o Tribunal entendesse que a medida requerida era excessiva, poderia adotar providência menos gravosa, nos termos do artigo 120.º, n.º 3, do CPTA.

28.ª O Tribunal recorrido não podia rejeitar liminarmente a providência sem contraditório e sem apreciação dos pressupostos do artigo 120.º do CPTA.

29.ª A decisão recorrida viola os artigos 112.º, 113.º, 116.º, 120.º, 122.º, 123.º, 124.º e 131.º do CPTA.

30.ª A decisão recorrida viola ainda os artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, por restringir de forma desproporcionada a tutela jurisdicional efetiva.

31.ª Subsidiariamente, caso se entendesse estar em causa necessidade de decisão definitiva urgente, deveria o Tribunal recorrido ter ponderado o mecanismo previsto no artigo 121.º do CPTA, o que não fez.

32.ª Deve, por isso, ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a decisão recorrida.”

A Recorrida não deduziu contra-alegações.

O Ministério Público (MP) junto deste Tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do previsto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos das Exmas. Juízas Desembargadoras-Adjuntas, por se tratar de processo urgente (cf. artigo 36.º, n.º 2, do CPTA), mas com apresentação prévia do projecto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo deste TCAS para o competente julgamento. ***
II - Delimitação do objecto do recurso.

Considerando que são as conclusões de recurso a delimitar o seu objecto, nos termos conjugados dos artigos 635.º, n.ºs 3 e 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicáveis “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, cumpre apreciar e decidir, resumidamente, se a decisão recorrida, ao rejeitar liminarmente o requerimento cautelar, incorreu em erro de julgamento. ***
III - Matéria de facto.

A sentença recorrida não fixou factualidade.***
IV - Fundamentação de Direito.

Na parte que aqui importa perscrutar, veja-se a fundamentação de direito explanada na decisão recorrida, transcrevendo-se os seguintes trechos, por serem aqueles que, de modo mais relevante, interessam à decisão do presente recurso:

“(…) Cumpre apreciar liminarmente.

(…)

Como características essenciais e intrínsecas do processo cautelar destaca-se a (i) instrumentalidade, (ii) a provisoriedade e (iii) a sumariedade.

No que à instrumentalidade diz respeito, ter-se-á que o processo cautelar visa assegurar a utilidade da decisão a proferir no processo principal, pelo que a tutela cautelar existe em função daquele processo onde se discute o fundo da causa.

A provisoriedade impede que o tribunal adote, a título de providência cautelar, uma regulação que dê resposta à questão de fundo sobre qual versa o litígio, o que só poderá ocorrer no âmbito da ação principal.

Por sua vez, a sumariedade envolve uma summaria cognitio da situação, através de um processo simplificado e célere, devendo o tribunal apreciar de forma perfunctória, com base num juízo sumário sobre os factos, evitando que se antecipem juízos definitivos que, em princípio, apenas terão lugar no processo principal.

In casu, face ao que vem peticionado nestes autos cautelares, afigura-se não estar assegurado o caráter provisório necessário à tutela cautelar.

Ora, a providência cautelar a decretar não pode consumir o efeito visado com a procedência da ação administrativa (ação principal de que é o processo cautelar instrumental).

O Requerente, a final do requerimento inicial apresentado, refere que peticiona a título cautelar a declaração ou autorização provisória que permita à esposa do Requerente, H....., a deslocação, entrada e permanência regular em Portugal na pendência da ação principal e/ou até decisão final do procedimento administrativo e, a título de ação principal peticiona, em síntese, a anulação do ato administrativo de extinção e arquivamento do procedimento, bem como a condenação da Requerida a reabrir e prosseguir o procedimento de reagrupamento familiar, com vista à obtenção de autorização de residência da sua esposa.

Afigura-se, assim, que o pedido cautelar formulado nos presentes autos, a ser procedente, esvaziaria por completo uma qualquer ação principal. Sendo a Entidade Requerida condenada a proceder à autorização provisória da esposa do Requerente à deslocação, entrada e permanência em território nacional, nada mais haveria a decidir em sede principal.

Assim, o decretamento da requerida providência cautelar comportará a resolução definitiva do litígio, o que é vedado pela natureza cautelar dos presentes autos e constitui manifesta falta de fundamento da pretensão aqui deduzida em juízo, nos termos dos já citados artigos 112.º, n.º 1 e 113.º, n.º 1 e 2 do CPTA.

(…)

Isto posto, impõe-se a rejeição liminar do requerimento cautelar apresentado, o que se decidirá.”***
 Apreciando.

A decisão recorrida, no essencial, rejeitou liminarmente o requerimento inicial por entender que não se verificava a provisoriedade que caracteriza o processo cautelar.

O Tribunal a quo argumentou, em suma, que a pretensão cautelar do ora Recorrente não observa “o caráter provisório necessário à tutela cautelar”, pois “a providência cautelar a decretar não pode consumir o efeito visado com a procedência da ação administrativa”.

Entendemos, porém, que a 1.ª instância errou.

Compulsado o requerimento inicial, o Recorrente alega, em síntese, que é cidadão afegão, beneficiário do estatuto de refugiado em Portugal, sendo titular de autorização de residência válida até 19/08/2030, residindo e trabalhando em território nacional.

O Recorrente, nesse articulado inicial, aduz circunstâncias específicas relativamente à condição da sua mulher, que diz viver ainda no Afeganistão, sujeita, segundo factos que afirma serem públicos e notórios, a restrições de liberdade individual, designadamente, de circulação, de acesso ao trabalho, à educação e à vida pública, sobretudo, desde que os talibãs tomaram o poder no indicado país.

Visto o requerimento inicial, o ora Recorrente pretende a adopção de uma providência cautelar antecipatória, requerendo que, provisoriamente, os serviços da Recorrida procedam à emissão, no prazo máximo de 5 dias, de documento, declaração ou autorização provisória que permita à esposa do Requerente, H....., a deslocação, entrada e permanência regular em Portugal na pendência da ação principal.

Em contraponto, no processo principal, segundo o requerimento inicial, o Recorrente coloca em crise o acto administrativo que determinou a extinção e o arquivamento do procedimento de reagrupamento familiar apresentado junto dos serviços da ora Recorrida, por alegadamente o Recorrente não ter procedido, em tempo, à junção de documento considerado necessário à instrução e decisão em tal procedimento administrativo.

Ora bem, perante tal cenário, bem se vê que o efeito alcançável pela procedência da pretensão cautelar é de natureza provisória, pois só procede à regulação da situação jurídica da mulher do Recorrente de forma temporária, isto é, até que seja proferida uma decisão transitada em julgado na respectiva acção principal.

Ou seja, os efeitos alcançáveis com o processo cautelar e com o processo principal não são propriamente coincidentes, porquanto, se no primeiro processo a almejada autorização de entrada e permanência da mulher do Recorrente em território nacional sempre seria a título provisório ou condicional, no segundo processo os pedidos do Recorrente passam pela declaração judicial de invalidade do acto que procedeu à extinção e arquivamento do procedimento administrativo, pela prossecução do mesmo, mais abarcando o Recorrente nesse petitório a emissão de uma decisão administrativa final no procedimento em que foi pedido o reagrupamento familiar (veja-se a 4.ª conclusão de recurso).

O Recorrente, em rigor, não pede, em termos cautelares, a emissão definitiva de uma autorização de residência para a sua mulher, nem a medida cautelar ora peticionada substituirá os poderes administrativos e as valorações próprias da AIMA, que, na hipótese de procedência da acção principal, os manterá intactos aquando da retoma do procedimento administrativo, seja em termos instrutórios, seja no que concerne à decisão administrativa final, que tanto poderá ser de deferimento ou de indeferimento do pedido de reagrupamento formulado pelo ora Recorrente.

Por outro lado, vislumbra-se que, no caso de improcedência da acção principal, a medida cautelar, decretada de modo provisório, acabaria mesmo por caducar, atento o previsto no artigo 123.º, n.º 1, alínea e), do CPTA.

Portanto, a emissão de uma autorização de residência provisória, face ao circunstancialismo próprio do caso concreto, pode ser adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal.

Tal não invalida, ainda assim, que numa fase mais adiantada do processo cautelar [depois da sua admissão e tramitação/instrução subsequente], o Juiz deva proceder à concreta sindicância dos pressupostos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” e à ponderação dos interesses em presença, vertidos no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, e que, na decorrência desse contexto avaliativo, possa livremente concluir que tais requisitos se mostram verificados, ou não, tarefa que, todavia, a decisão recorrida não deu sequer qualquer chance de acontecer, pois, como vimos, rejeitou liminarmente o requerimento inicial.

Aqui chegados, importa concluir que a medida cautelar antecipatória requerida pelo Recorrente, a título temporário, não é incompatível com a provisoriedade que caracteriza os processos cautelares (cf. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), enquadrando-se bem na nomenclatura do artigo 112.º, n.º 2, alínea e), do CPTA, enquanto “Regulação provisória de uma situação jurídica (…)” – (sublinhado nosso).

Aliás, a presente questão não é nova, tendo este TCAS apreciado e decidido em situações similares no sentido aqui propugnado, destacando-se, entre outros, o acórdão de 31/10/2024, proferido no processo sob o n.º 2997/24.6BELSB, consultável em www.dgsi.pt, destacando-se o ponto I do seu sumário, como segue: “A emissão de um título de residência provisório é adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, no qual é pedida a concessão de autorização de residência, na medida em que permite que o requerente permaneça, de modo regular, em Portugal até ser proferida decisão na acção”.

O mesmo entendimento foi secundado no acórdão deste TCAS, de 03/07/2025, tirado no processo sob o n.º 51150/24.6BELSB, também disponível em www.dgsi.pt.

Acresce ainda invocar o acórdão deste TCAS, de 07/06/2023, prolatado no processo sob o n.º 166/23.1BEALM, também consultável em www.dgsi.pt, enfatizando-se os seguintes pontos do seu sumário:

“II - Invocando a autora que tem direito à concessão da autorização de residência, a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual inidóneo, já que a autora poderá intentar uma acção administrativa, sendo-lhe possível obter a tutela urgente dos direitos que invoca através de um processo cautelar, no qual formule pedido de intimação do réu a conceder, provisoriamente, a autorização de residência.

III - A concessão da autorização de residência a título provisório não contende com os limites intrínsecos da tutela cautelar, concretamente com a sua natureza provisória, pois, de acordo com o estatuído no art. 75º n.º 1, da Lei 23/2007, de 4/7, na redacção da Lei 18/2022, de 25/8, a autorização de residência aqui em causa é válida pelo período de dois anos contados a partir da data da emissão do respectivo título e é renovável por períodos sucessivos de três anos, pelo que, caso a acção principal improceda, tal implicará a caducidade da autorização de residência concedida a título provisório (ou da respectiva renovação), ou seja, é possível reverter os efeitos criados, isto é, a concessão de autorização de residência a título cautelar não conduz a uma situação definitiva e irreversível.”

Por conseguinte, o Tribunal a quo não podia rejeitar liminarmente o requerimento cautelar com o fundamento que verteu na sentença recorrida, impondo-se, por isso, conceder provimento ao presente recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à 1.ª instância, a fim de, se nada mais a tal obstar, admitir o requerimento cautelar e prosseguir com a tramitação/instrução dos presentes autos e com a prolação da sentença que ao caso couber.***
Custas a cargo da Recorrida – cf. artigos 527.º, n.º 1, do CPC, 1.º e 189.º do CPTA, e 12.º, n.º 2, do RCP.***
Em conclusão, é elaborado sumário pelo Relator, nos termos e para os efeitos do estipulado no artigo 663.º, n.º 7, do CPC, aplicável “ex vi” do artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, nos seguintes moldes:***
I - Quando as circunstâncias específicas do caso concreto permitem, no que toca à apreciação que o Juiz cautelar empreende a propósito da característica da provisoriedade, identificar que é possível a emissão de uma autorização de residência provisória ou temporária como medida cautelar antecipatória adequada a assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal, no qual é colocado em crise o acto administrativo que determinou a extinção e o arquivamento do procedimento de reagrupamento familiar e é pedida a prossecução desse procedimento, inexiste razão para logo rejeitar o requerimento inicial, na medida em que tal providência, com carácter temporário, permite que o beneficiário final do pedido de reagrupamento familiar permaneça, de modo regular, em Portugal até que seja proferida a decisão transitada em julgado na acção principal.

II - Todavia, ainda que admitido liminarmente o requerimento inicial, o Juiz cautelar não fica inibido de proceder à concreta sindicância dos pressupostos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” e à ponderação dos interesses em presença, vertidos no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA, e que, nesse contexto avaliativo e tendo presente o caso concreto, não possa livremente concluir que tais requisitos se mostram verificados, ou não.

III - Acresce dizer que, no caso de improcedência da acção principal, a medida cautelar requerida e decretada de modo provisório [se verificados todos os pressupostos enunciados no artigo 120.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA] acabará mesmo por caducar, atento o previsto no artigo 123.º, n.º 1, alínea e), do CPTA.***
V - Decisão.

Ante o exposto, acordam, em conferência, os Juízes-Desembargadores que compõem a Subsecção Administrativa Comum da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e, em consequência, revogar a sentença recorrida e determinar a baixa dos autos à 1.ª instância, a fim de, se nada mais a tal obstar, admitir o requerimento cautelar e prosseguir com a tramitação/instrução dos autos e com a prolação da sentença que ao caso couber.

Custas a cargo da Recorrida.

Registe e notifique.

Lisboa, 01 de Outubro de 2026.Marcelo Mendonça – (Relator)

Alda Nunes – (1.ª Adjunta)

Mara de Magalhães Silveira – (2.ª Adjunta)