Processo 0735/19.4BECBR

O Ministério da Agricultura, com os sinais nos autos, inconformado com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte proferido em 15.05.2020 confirmativo da sentença de execução de julgado cautelar de 13.03.2020 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, dele vem recorrer concluindo como segue:

1. O presente recurso visa a apreciação de várias questões que, pela sua relevância jurídica e social, se revestem de importância fundamental, mas também é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito;

2. Sendo necessário aferir se os atos administrativos suspensos na sua eficácia por sentença cautelar transitada em julgado, são insuscetíveis de revogação, anulação, ratificação, reforma, conversão ou substituição;

3. Não podendo estar compreendido, no efeito conformativo do julgado cautelar de suspensão de eficácia a revogação do ato suspenso na pendência do processo principal, medida fitossanitária impositiva de condicionantes à produção, comercialização e circulação de vegetais do operador profissional beneficiário da suspensão de eficácia;

4. Sendo importante aferir se a revogação do ato suspenso integra, ou não, a previsão da alínea i) do nº 2 do art. 161º do Código do Procedimento Administrativo;

5. Um ofício informativo que nada inova, apenas remete para a lei vigente, não pode ser considerado um ato administrativo;

6. Não pode, pois, estar compreendido, no efeito conformativo do julgado cautelar de suspensão de eficácia a exclusão do Requerente beneficiário do âmbito subjetivo de aplicação do quadro legalmente estabelecido para todos os demais operadores profissionais;

7. Dito de outro modo, pode o Acórdão recorrido implicar a violação pelo Estado Português do Regulamento (UE) nº 2016/2031, também do Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de novembro, assim como a violação do Tratado de Funcionamento da União Europeia, podendo implicar a aplicação de sanções pela Comissão, financeiras e outras, depois, assim como proibições à exportação de plantas e citrinos, com perdas significativas para a economia nacional;

8. Mais pode o Estado ficar impedido de atuar na exploração da empresa recorrida relativamente à infestação de Trioza erytreae que existe comprovadamente na região, qualificada pela legislação nacional e comunitária como uma praga de quarentena, a qual se mostra oficialmente confirmada numa zona adjacente e sem haver prova positiva de que as plantas da empresa recorrida estavam (sobretudo, que vão permanecer) livres de infestação;

9. Um viveirista que beneficiou da prolação de uma sentença favorável em sede cautelar, esse aresto não pode ser entendido como uma autorização inatacável, pois o Estado, depois de ter emitido um ato administrativo ilegal através de um seu qualquer serviço, tem de poder revogá-lo e proferir um novo, sem as referidas irregularidades.

10. A execução de uma Sentença cautelar não pode ter como fundamento a imutabilidade, sem suporte legal adequado, de uma situação ilegalmente constituída.

11. Uma comunicação que se limita a transcrever a lei, nada inovando relativamente à ordem jurídica em vigor, não pode ser qualificada como um ato administrativo.

12. O conhecimento e o cumprimento das condições e normas fitossanitárias aplicáveis à produção de plantas é em primeira instância da responsabilidade dos viveiristas, os quais tendo conhecimento da presença da praga estão obrigados a tomar medidas imediatas, no caso em concreto, a manter as plantas em abrigo apropriado que impeça o contacto das plantas com o inseto de quarentena;

13. O Acórdão Recorrido viola legislação vária, nomeadamente o artº 18º do Regulamento (UE) nº 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, depois o ponto nº 18 do anexo VIII do Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, a subalínea i) da alínea d) do nº 1 do arº 7º, também o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV [neste caso na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 137/2017, de 8 de novembro] do Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro.

14. No caso vertente, sucedeu que a Direção Regional de Agricultura e Pescas do Centro, depois de ter sido detetada na sua área de jurisdição a presença do inseto psila africana dos citrinos (de seu nome científico Trioza erytreae), notificou vários agentes económicos instalados dentro das zonas demarcada e da zona tampão estabelecidas pela autoridade fitossanitária nacional, para a obrigatoriedade de cumprirem determinadas medidas constantes expressamente da lei, precisamente com o objetivo de controlar a propagação da dita praga.

15. As referidas notificações foram em alguns casos objeto de procedimentos cautelares.

16. Já depois de terem sido emitidas algumas Sentenças favoráveis aos agentes económicos em sede das ditas ações cautelares, concluiu-se que as notificações em causa não se mostravam conformes do ponto de vista técnico-jurídico em questões várias, pelo que foi decidido que deveriam ser objeto de revogação expressa.

17. Tendo todos os viveiristas sido devidamente notificados dessa decisão, incluindo a empresa agora recorrida.

18. Tendo entretanto sido emitido o Despacho nº 1525-B/2020, com a definição das zonas infetadas e tampão, a DRAPC procedeu à elaboração de um documento que apelidou de circular informativa, a qual endereçou a todos os operadores económicos da sua área de jurisdição.

19. Documento, onde, no entanto, se limitou a dar notícia da publicação deste despacho da Autoridade Fitossanitária Nacional e a transcrever o teor do ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV ao Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nºs 137/2017

20. Como o Tribunal não pode desconhecer, o ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo 4 ao Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei nº 137/2017, de 8 de novembro, tem a redação constante na circular informativa.

21. A qual é por sua vez uma réplica do ponto 18 do anexo VIII do Regulamento de Execução (EU) 2019/2072 da Comissão de 28 de Novembro de 2019.

22. Decorrendo a sua obrigatoriedade da aplicação dessas mesmas medidas do nº 2 do artº 8º desse mesmo normativo e os artigos 13º e 18.° do Regulamento (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de outubro de 2016.

23. Estatuindo o artº 13º citado que, "Caso seja oficialmente confirmada, relativamente a uma praga (...), a autoridade competente informa o público acerca das medidas que adotou ou que pretende adotar e de qualquer medida a tomar pelas categorias pertinentes de operadores profissionais ou por outras pessoas".

24. Obrigação a que a DRAPC procurou dar cumprimento, mas que o Tribunal de 1a Instância considerou estar a violar o conteúdo essencial da Sentença cautelar.

25. Sempre que a presença de uma praga de quarentena da União seja confirmada num estado membro "(,..)a autoridade competente estabelece imediatamente uma ou mais áreas onde devem ser aplicadas as medidas de erradicação referidas no artigo 17°, nº 1 («área demarcada») e "A área demarcada deve ser composta por uma zona infestada, e por uma zona tampão.

26. "A zona tampão deve ser adjacente à zona infestada e deve rodeá-la. A sua extensão deve ser adequada atendendo ao risco de a praga em causa se propagar para fora da zona infestada de forma natural ou como consequência de atividades humanas na zona infestada e na sua proximidade, (...)".

27. Dúvidas não existem de que a exploração do Recorrido se encontra em zona tampão, formal e legalmente classificada como tal ao abrigo da legislação citada, após confirmação da presença de uma praga de quarentena da União, a Trioza erytreae.

28. Existindo a obrigação legal de notificação de todos os agentes económicos para a presença da praga, a DRAPC nada mais fez do que transcrever o constante ao respeito, na lei interna e comunitária, sem nada inovar ou alterar.

29. Mantendo-se no ordenamento jurídico o Douto Acórdão agora recorrido, esta empresa Viveiros …………, Lda., apesar de se encontrar em Zona Tampão (neste momento até já eventualmente em zona infetada), continuará a poder vender livremente as suas plantas, podendo contribuir, pelo menos de modo potencial para a disseminação da Trioza erytreae por todo o território nacional e atentos aos princípios do mercado interno, também para o restante território da União Europeia.

30. "(...) no pressuposto de se tratarem de produtos sãos" e porque se entendeu que nunca poderá ser retificada na pendência do processo, a circunstância da primeira notificação de aplicação das medidas de contenção ter sido feita com irregularidades.

31. Situação que se afigura ser um completo e total paradoxo, quando de toda a legislação existente, nacional e comunitária decorre que as medidas cautelares previstas partem de uma filosofia dissonante da que perpassa pelo Douto Acórdão recorrido, que é a da cautela.

32. Esta manutenção de uma situação de privilégio de um operador económico relativamente a todos os outros em face de uma situação de saúde pública (vegetal) porque o Estado errou inadvertidamente na vontade de fazer depressa com o objetivo de controlar uma praga de presença confirmada (a Trioza eiytreae) é algo que não pode ser aceite.

33. Sobretudo porque irá muito seguramente conduzir ao sancionamento do Estado Português por se mostrar internamente incapaz de cumprir os regulamentos comunitários a que se encontra vinculado e portanto incumprindo também o disposto o Tratado de Funcionamento da União Europeia.

34. Mas também não podendo o Douto Aresto impugnado deixar de ser considerado no referente ao forte impacto que terá toda a economia nacional, em especial para todos os produtores de citrinos e de plantas citrus, pois pode acabar por conduzir à proibição da exportação deste tipo de produtos, quer para a comunidade, quer para fora dela.

35. Mostrando-se as autoridades fitossanitárias objetivamente incapazes de assegurar a integridade das áreas demarcadas (infetadas e tampão) no que se refere à movimentação de plantas para fora das mesmas, o Estado Português deixa de conseguir asseverar que as plantas originárias das zonas isentas não sejam portadoras da praga em causa, sob a forma de ovos, fêmeas fecundadas ou situações de índole similar.

36. Sem conceder, no caso vertente, estamos perante uma situação em que o Ministério da Agricultura, através dos seus vários serviços, teve necessidade de tentar asseverar o controlo de uma praga de quarentena, oficialmente confirmada através de análises numa parte do seu território.

37. Uma Sentença cautelar não pode ser entendida como a criação de uma situação jurídica nova, neste caso de concessão de total liberdade para a empresa recorrida poder comercializar as suas plantas em todo o território nacional e europeu, até à decisão do processo principal.

38. A finalidade da Sentença Cautelar tem de ser diferente, apenas o de manter durante a pendência processual a situação jurídica anterior à prolação do ato jurídico impugnado.

39. Uma Sentença cautelar não pode ser interpretada no sentido de que o Estado, depois de reconhecer ter emitido um ato administrativo ilegal através de um seu qualquer serviço, fica impedido de o poder revogar e proferir outro sem as irregularidades que possam estar em causa.

40. Interpretação que se impõe, sobretudo, quando estão em causa questões sanitárias.

41. A execução não pode ter como fundamento a imutabilidade de uma situação, mas apenas como o impedimento de que uma aparente ilegalidade produza efeitos imediatos.

42. Ao ter concluído de forma contrária o Douto Acórdão Recorrido violou, entre outros, o nº 3 do art.º120.° do CPTA e o artºs 619ºdo CPC, aplicável ex vi o artº lº do CPTA.

43. Continuando sem conceder, manteve o Douto Aresto impugnado o entendimento de que uma comunicação da Administração que se limita a transcrever a informar da publicação em Diário da República de lei, nada inovando relativamente à ordem jurídica em vigor, pode ser qualificada como um ato administrativo.

44. Sendo absolutamente claro que ali apenas se refere a publicação do Despacho da DGAV nº 1525-B/2020 que veio instituir "Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae", publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 22, de 31/01/2020.

45. E transcrevendo no restante o teor do ponto 10.1 da Secção II da Parte A do anexo IV ao Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro.

46. Tendo assim de ser evidente que a referida circular informativa nada inovou.

47. Ao ter concluído de forma contrária o Douto Acórdão Recorrido violou o artº 148º do CPA.

48. Novamente sem conceder, o Douto Acórdão recorrido viola legislação variada.

49. Vício que, quando da interposição do primeiro recurso, foi suscitado de forma expressa e qualificado como de nulidade da Sentença, pois essa era - e continua a ser - convicção do recorrente.

50. O conhecimento da lei aplicável e em vigor, deve ser um pressuposto inerente a qualquer decisão judicial em que essa desconsideração é notória.

51. Quando resulta patente de uma decisão judicial que o Tribunal decidiu no desconhecimento da lei, essa situação não pode deixar de ser considerada como uma nulidade.

52. Pois, a unicidade que se pretende para o sistema, não permite que perpasse de nenhuma Sentença a evidenciação de que a lei foi desconsiderada na sua totalidade, pois os Tribunais têm de ser os primeiros guardiões da plena aplicação das leis.

53. Mesmo que assim se não devesse considerar, o que se admite sem conceder, tendo entendido que «A "desconsideração" ou violação de lei aplicável não conduz à nulidade da decisão, por não ser um dos casos previstos no n.° 1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, mas apenas à sua revogação» o Tribunal a quo, nada mais fez ou decidiu.

54. Tendo omitido completamente pronúncia sobre se a violação e lei existia ou não, e, concluindo pela sua verificação, se a mesma justificava ou não a revogação do julgado.

55. Deveria tê-lo feito em homenagem, designadamente, ao seu poder inquisitório e atentos os princípios da promoção do acesso à justiça e da cooperação, estabelecidos nos artigos 7º e 8º, nºs 1 e 3, do CPTA.

56. Não tendo agido deste modo, o Tribunal a quo, decidiu meramente de forma, contrariando, designadamente, o princípio pro actione, ínsito no artº 7º do CPTA.

57. E ainda os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da promoção do acesso à justiça (cfr. art° 2º do CPTA), que têm de se aplicar a todos os sujeitos processuais, incluindo ao Ministério aqui Recorrente.

58. Sem conceder, mesmo que assim se não devesse entender, ainda assim deveria ser concedido provimento ao recurso.

59. Pois tem de ser evidente para qualquer destinatário que, quem pede seja declarada a nulidade de uma Sentença por vício de violação de lei, por natureza também pretende a sua revogação com base no mesmo fundamento.

60. O agora recorrente nunca foi notificado pelo Tribunal a quo para proceder ao aperfeiçoamento das suas conclusões, e, tendo decidido como decidiu, tal notificação impunha-se.

61. Como consabido, o artigo 639º do CPC, aplicável ex vi o artº lº do CPTA estabelece no seu nº 3 que "Quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afetada".

62. Inexistindo outra forma de interpretar conjugadamente o estatuído nestes dois preceitos com os referidos artºs 7° e 8º nº 1 do CPTA.

63. Termos em que, mesmo que se deva sustentar o entendimento de que «A desconsideração ou violação de lei aplicável não conduz à nulidade da decisão, por não ser um dos casos previstos no nº1 do artigo 615º do Código de Processo Civil, mas apenas à sua revogação», continua o Douto Acórdão recorrido a ter de ser revogado tendo por base a circunstância de ter sido omitido pelo Tribunal a quo o convite ao recorrente para suprir a deficiência de não ter sido requerida, em sede de conclusões e de modo claro, a anulação da Sentença com base no vício de violação de lei invocado.

64. Impõe-se aos Tribunais respeitar a separação de poderes e não impedir que o Estado/ Administração assegure o cumprimento da Lei.

*
 A sociedade Viveiros A…………Unipessoal, Lda., ora Recorrida, contra-alegou, concluindo como segue:

1. Em primeiro, as questões suscitadas não preenchem os requisitos, exigidos pelo artigo 150.°, nº l do CPTA que permitem a admissão do recurso de revista.

2. Liminarmente se, como o declara a jurisprudência deste Alto Tribunal, deve ser rara a admissão deste recurso de revista em matéria de providências cautelares (o que se percebe confrontando a excepcionalidade da intervenção com a regulação provisória do direito), temos que essa intervenção deve ser reduzida a uma expressão próxima da inadmissibilidade ou, positivamente, apenas ser admitida em situações, pública e notoriamente, catastróficas, seja do ponto de vista jurídico, seja do ponto de vista social - qualificação que a situação de que cuidamos não comunga, posto que, para inicio e suficiente fim desta matéria, a autorização de comercialização foi concedida para plantas saudáveis!

3. Depois, o Recorrente, como se alegou e cremos ter demonstrado à saciedade, insiste em atacar a decisão da providência cautelar e não a decisão de execução de que cuidamos (vejam-se, entre o mais, as conclusões deste numeradas como VII, VIII, VLII, LII, que transcrevemos ipsis verbis no texto), pelo que, assim-mesmo, não só não deve o recurso ser

admitido como a reacção critica acaba por ser inânime;

4. Chega a alegar que o Tribunal está a impedir o Recorrente de cumprir a lei - absolutamente fantástico e merecedor da mais veemente censura, pior... chega ao ponto de, este é um juízo nosso é certo, de agir com rematada má fé ao revogar um acto para depois tentar, e isso é inequívoco, impor o que o Tribunal no exercício da sua função suspendeu!

5. Seguidamente importa referir, ou melhor afirmar agora expressamente, que a autorização provisória para comercialização é para plantas sãs, como refere a sentença - só para essas e só essas foram e serão comercializadas!

6. Aliás, entre o mais, a prova da pretensa falta de sanidade das mesmas (apesar de não estar, como dissemos, obstaculizada naturalmente pela sentença) cumpre e cumpria, ostensiva e inequivocamente, encerrada que está num acto ou actuação agressiva, ao Ministério da Agricultura, que não a fez, nem a poderia fazer - já nem falamos em tratamento das plantas e nas suas consequências.

7. A discussão sobre a natureza do acto que reiterou (nos mesmos pressupostos de facto), a ordem suspensa é irrelevante, pois seja acto administrativo (que o é levando em devida linha de conta as consequências expressamente escritas que derivariam do seu incumprimento, até ao limite criminal e considerando que expressamente reitera a necessidade de confinar as plantas) ou não, a verdade é que, sendo eficaz e contendo uma alteração ou limitação da realidade decidida pela sentença é incompatível com a mesma e como tal é nula.

8. E um acquis do direito processual administrativo Português que em execução de uma sentença tudo (ou quase tudo, com as excepções conhecidas da impossibilidade ou extrema dificuldade de execução, sendo que, se evolução recente ocorreu, foi no sentido de dar uma abrangência maior ao poder judicial como sucede, à semelhança de Itália, com os comissários ad acta) pode e deve em legalidade ser pedido e feito;

9. Declarações de nulidade, prática de contrarius actos, privação de efeitos de actos, abstenção da prática dos mesmos, actuações materiais positivas, etc., sendo que, não sendo (!), no limite, e apesar de tudo não o aceitamos, a suposta informação um “nada jurídico”, como sobejamente demonstrámos (pois chega-se mesmo a reeditar expressamente um segmento suspenso do acto), pode pedir-se a nulidade desta actuação, desde que baste, ou o desaparecimento do seu conteúdo da ordem jurídica;

10. A administração, não pode, não deve e, perdoe-se-nos, nós não o permitiremos, ignorar as sentenças dos Tribunais Portugueses, rebelando-se contra o seu conteúdo de forma deprimentemente arrogante em sede executiva e, assim, sem sequer ter recorrido da decisão exequenda.

11. De censurar são as erradas e repetidas tentativas, descritas no texto, de discutir o que constitui caso julgado e de não distinguir como, salvo o devido respeito, deveria, o que são nulidades e o que serão os tais inexistentes erros!

12. Resta terminar as presentes conclusões reiterando, isso sim, que a conduta da administração demonstra, porque todos temos um mínimo de inteligência, má fé, ao revogar um acto suspenso e ao re-editar o seu comando agora com a cominação de que o seu não acatamento consubstancia a prática de crime - já nem falando de que insiste em decidir,

insistindo assim em re-editar o conteúdo do acto suspenso, como é o caso da suspensa necessidade de confinar as plantas.

*

Mediante acórdão da Formação de Apreciação Preliminar deste STA foi decidido admitir a revista.

*

O Digno Magistrado do Ministério Público emitiu parecer pronunciando-se no sentido da procedência do recurso interposto pelo Ministério da Agricultura.

*

Com substituição legal de vistos pela entrega das competentes cópias aos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem para decisão em conferência.

*

Pelas Instâncias foi julgada provada a seguinte matéria de facto:

1) Através do ofício com a referência OF/432/2019/DAAP, de 15/10/2019, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Trioza erytreae - Notificação de inclusão em Zona Demarcada - Interdição”, foi a Exequente informada do seguinte:

“Trioza erytreae (Del Guercio), vulgarmente designada por ‘Psila africana dos citrinos’, é um inseto considerado de quarentena tendo como hospedeiros exclusivamente plantas da família das Rutáceas (laranjeira, limoeiro, limeiras, tangerineira, Fortunella, Poncirus e seus híbridos, Casimiroa, Clausena, Choisya, Murraya, Vepris e Zanthoxylum). Provoca estragos muito graves, podendo veicular uma bactéria causadora da forma africana da doença denominada Citrus greening (Candidatus Liberibacter africanus).

Em resultado da prospeção levada a cabo pelos serviços oficiais, o inseto de quarentena foi agora detetado na região onde se encontra o seu local de atividade, ficando assim esse local abrangido pela zona demarcada para esta praga, que inclui a zona infestada correspondente às freguesias onde foi detetada e a zona tampão circundante de 3km de raio, tendo em conta a capacidade de voo do inseto.

Face ao exposto, conforme previsto no nº 1 do artigo 20º do Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.° 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Lei nºs 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, e 170/2014, de 7 de novembro, fica V. Exa. notificado das seguintes medidas de proteção fitossanitária:

- Destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nesse local, quer sejam plantas de viveiro ou partes de plantas, incluindo porta-enxertos, ou plantas envasadas, na presença dos serviços oficiais;

ou

- Manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que exclua totalmente a introdução do inseto, de acordo com os requisitos estabelecidos, durante o período mínimo de um ano, sem observação de sinais da presença da praga comprovada por, pelo menos, duas inspeções anuais realizadas nas alturas apropriadas pelos serviços oficiais.

Caso opte pela segunda alternativa por estar em processo de estabelecimento do local de proteção física acima referido, poderá não destruir as plantas que permanecerão oficialmente retidas e sujeitas a tratamentos fitossanitários regulares nas suas instalações até o processo estar concluído, ficando proibida a sua movimentação.

Tanto num caso como noutro, deverá contactar a DRAP no prazo de cinco dias, afim do inspetor fitossanitário deslocar-se às suas instalações para presenciar e lavrar o auto de destruição ou o auto de retenção das plantas hospedeiras em causa.

O não cumprimento das medidas de proteção fitossanitária constitui contraordenação prevista no art.° 26° alínea e) do DL n.° 154/2005 e suas alterações, puníveis com coima e sanções acessórias ” - (cfr. doc. de fls. 26 do suporte físico do processo).

2) Por sentença proferida por este Tribunal em 13/01/2020, no âmbito do presente processo cautelar, notificada às partes por ofício de 14/01/2020, foi julgado procedente o pedido cautelar nesta sede deduzido pelo ora Exequente contra o Executado e, em consequência, foi determinada a suspensão de eficácia do ato administrativo constante do ofício com a referência OF/432/2019/DAAP, de 15/10/2019, referido no ponto anterior, o qual impôs ao Exequente a destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nas suas plantações ou, em alternativa, a manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob proteção física completa que excluísse totalmente a introdução do inseto, durante o período mínimo de um ano e com proibição da sua movimentação (cfr. sentença de fls. 268 a 288 do suporte eletrónico do processo - SITAF).

3) A sentença referida no ponto que antecede já transitou em julgado.

4) Através do ofício com a referência nº OF/68/2020/NAJ e com o n.° de saída 000881, de 31/01/2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “(…) Trioza erytreae - Notificação de inclusão em Zona Demarcada - Interdição - Comunicação de revogação de despacho administrativo”, foi a Exequente, através dos seus mandatários, informada do seguinte:

“(...) Por este meio vimos notificar V.Exas. de que o despacho que esteve na origem da remessa por parte da DRAPC dos ofícios com as refs (...) OF/462/2019/DAAP, com o número de saída 009093 datado de 15/10/2019, foi objeto de revogação, pelo que a indicada comunicação deverá ser consideradas sem efeito.

A título estritamente informativo, permitimo-nos esclarecer que a decisão comunicada através do presente ofício não desobriga naturalmente V. Exas. Enquanto operadores económicos do cumprimento das normas constantes do DL nº 154/2005 de 06 de Setembro, nem dos restantes normativos nacionais e comunitários aplicáveis - (cfr. doc. de fls. 178 no verso do suporte físico do processo).

5) Foi publicado em Diário da República, 2ª Série, n.° 22, de 31/01/2020, o Despacho n.° 1525-B/2020, proferido pelo Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, com o sumário “Medidas fitossanitárias de combate à propagação da Trioza erytreae” e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“Em resultado das inspeções realizadas pelas Direções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP) e pelas Direções Regionais de Agricultura (DRA) das regiões autónomas dos Açores e da Madeira, no âmbito da implementação do disposto do Decreto-Lei n.° 154/2005, de 6 de setembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei nº 243/2009, de 17 de setembro, e alterado pelos Decretos-Leis nºs 7/2010, de 25 de janeiro, 32/2010, de 13 de abril, 95/2011, de 8 de agosto, 115/2014, de 5 de agosto, 170/2014, de 7 de novembro, e 137/2017 de 8 de novembro e 41/2018 de 11 de junho, que transpõe a Diretiva 2000/29/CE, do Conselho, de 8 de maio, foi detetada a praga de quarentena Trioza erytreae Del Guercio na ilha da Madeira em 1994 e pela primeira vez no território continental na cidade do Porto em janeiro de 2015.

A Direção-Geral de Alimentação e Veterinária, enquanto Autoridade Fitossanitária Nacional, com base nos conhecimentos científicos disponíveis sobre a biologia do inseto, incluindo o número de gerações e a sua capacidade de voo, e tendo em conta a distribuição no território das plantas hospedeiras desta praga (vegetais de Citrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf, e os seus híbridos, e Casimiroa La Llave, Clausena Burm f, Murraya J. Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L., com exceção de frutos e sementes), definiu uma zona demarcada constituída pelas freguesias onde os serviços fitossanitários das DRAP e DRA detetaram a presença do inseto (freguesias infestadas), e uma zona tampão que inclui as freguesias total ou parcialmente abrangidas por um raio de 3 km a partir dos limites das freguesias infestadas (freguesias da zona tampão).

A presença de uma praga de quarentena, oficialmente confirmada, numa parte do território na qual anteriormente estava ausente, obriga ao estabelecimento de áreas demarcadas em conformidade com o artigo 18.°do Regulamento (UE) nº2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016.

As condições uniformes para a execução do mesmo regulamento foram estabelecidas pelo Regulamento de Execução (UE) 2019/2072, da Comissão, de 28 de novembro de 2019, que no seu anexo VIII, relativo aos requisitos especiais para a circulação no território da União dos vegetais, produtos vegetais e outros objetos, determina no seu n° 18 a obrigatoriedade das plantas hospedeiras da praga serem originárias de zona isenta deste inseto ou terem sido cultivadas em local à prova de insetos e de cumprirem as condições suplementares aí estabelecidas.

Em resultado da continuidade dos trabalhos de inspeção que vêm a ser desenvolvidos, e para além da publicitação da zona demarcada que vem sendo feita quer pela DGAV quer pelas DRAP e DRA, procede-se, pelo presente despacho, à publicação das listas de freguesias que constituem a zona demarcada atual.

Todo o restante território nacional não abrangido por esta zona é considerado como zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida em conformidade com a norma internacional de medidas fitossanitárias nº 4 (N1MF 4), estabelecida pela Convenção Internacional de Proteção das Plantas, da qual Portugal é signatário, norma que define os requisitos para o estabelecimento de áreas isentas de pragas.

Assim, ao abrigo do disposto no n° 1 do artigo 4.° do Decreto-Lei nº 154/2005, de 6 de setembro, na sua redação atual, do n.° 1 do artigo 2.°do Decreto Regulamentar n.° 31/2012, de 13 de março, e do artigo 18.° do Regulamento (UE) n,° 2016/2031, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de outubro de 2016, na qualidade de Autoridade Fitossanitária Nacional, determino:

1 - São aprovadas as listagens das freguesias que integram a zona demarcada para a Trioza erytreae, nos termos do anexo ao presente despacho e do qual fazem parte integrante.

2 - O presente despacho produz efeitos no dia imediatamente seguinte ao da sua publicação ” - (cfr. doc. de fls. 180 a 193 do suporte físico do processo).

6) As plantas e os vegetais cultivados pela Exequente encontram-se integrados em “freguesia de zona tampão”, nos termos do anexo ao Despacho nº 1525-B/2020, referido no ponto anterior (cfr. doc. de fls. 180 a 193 do suporte físico do processo).

7) Através do ofício com a referência nº OF/53/2020/DAAP e com o nº de saída 000913, de 04/02/2020, subscrito pelo Diretor Regional de Agricultura e Pescas do Centro e com o assunto “Oficio circular informativo - Condicionantes à circulação de vegetais. Psila africana dos citrinos ‘Trioza erytreae” - Despacho n.° 1525-B/2020 de 31 de janeiro de 2020 do Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária /Decreto-Lei n.° 154/2005, de 6 de setembro”, foi a Exequente informada do seguinte:

“Por este meio se leva ao conhecimento de V. Exa(s) que, através do Despacho n.° 1525-B/2020 de 31 de janeiro de 2020 do Senhor Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária (Autoridade Fitossanitária Nacional), publicado no Diário da República, 2ª série, n.° 22, foi aprovada a lista das freguesias que constituem a zona demarcada relativamente à infestação de psila africana dos citrinos - “Trioza erytreae".

Este Despacho do Senhor Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, conjugado com o estatuído pelo DL 154/2005, de 06 de setembro (alterado pelo DL n.° 154/2019, de 18/10, o DL nº 41/2018, de 11/06, o DL n.° 137/2017, de 08/11, o DL n.° 170/2014, de 07/11, o DL nº 115/2014, de 05/08, o DL n.° 95/2011, de 08/08, o DL n.° 32/2010, de 13/04. o DL nº 7/2010, de 25/01, o DL n.° 243/2009, de 17/09, pelo DL n.° 4/2009, de 05/01, pelo DL nº 16/2008. de 24/01 e, finalmente, pelo DL nº 193/2006, de 26/09), atento em especial o teor da subalínea i) da alínea d) do nº 1 do seu art° 7°, considerando ainda com o REGULAMENTO (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de outubro de 2016, relativo a medidas de proteção contra as pragas dos vegetais, vem colocar condicionantes à circulação de “vegetais de Cítrus L., Choisya Kunth, Fortunella Swingle, Poncirus Raf, e os seus híbridos, e Casimiroa La Liave, Clausena Burm f., Murraya J.Koenig ex L., Vepris Comm., Zanthoxylum L”, apenas se excepcionando frutos e sementes.

As condicionantes à circulação referidas, são as que se permite transcrever para melhor esclarecimento;

“Declaração oficial de que os vegetais:

a) São originários de uma zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida pela organização nacional de proteção fitossanitária em conformidade com as normas internacionais pertinentes relativas às medidas fitossanitárias;

ou

b) Foram cultivados num local de produção registado e supervisionado pelas autoridades competentes do Estado-Membro de origem;

e

onde os vegetais são colocados num local com protecção física total contra a introdução de Trioza erytreae Del Guercio

e

onde, durante o último ciclo vegetativo completo antes da circulação, foram efectuadas duas inspecções oficiais em momentos oportunos, não se tendo observado sinais de Trioza erytreae Del Guercio nesse local.”

Possuindo V. Exa(s) uma exploração de produção de material vegetativo na Zona Demarcada permitimo-nos acrescentar que a eventual violação dos normativos em causa, para além de poder implicar a aplicação das medidas de protecção fitossanitária previstas no artº 20º do DL nº 154/2019, de 18 de Outubro, poderá ser considerada como a prática de uma contraordenação, nos termos do disposto no artº 26º do mesmo diploma, ainda porventura qualificada como a prática do ilícito previsto no artº 281º do Código Penal (Perigo relativo a animais ou vegetais) – (cfr. doc. de fls. 179, frente e verso, do suporte físico do processo).

8) O requerimento executivo deu entrada em juízo no dia 12/02/2020 ((cfr. doc. de fls. 152 do suporte físico do processo).

DO DIREITO

O acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15.05.2020, confirmativo da sentença de execução de julgado cautelar de 13.03.2020 proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, vem assacado de incorrer em nulidades várias, bem como em violação primária de direito substantivo por erro de julgamento nas seguintes matérias:

A. conceito de acto administrativo (ofº OF/54/2020/DAAP de 04/02/2020 – item 7 do probatório)…………………………………………………. itens 11 a 35 das conclusões;

B. revogação do acto suspenso e caso julgado cautelar ……. itens 1 a 10 e 36 a 50;

C. nulidades de sentença …………………………………….. itens 51 a 64.

*

a. nulidades de sentença;

No tocante às variadas situações de nulidade de sentença invocadas nos itens 51 a 64 das conclusões, cabe referir que “(..) as nulidades da decisão encontram-se legalmente tipificadas no artº 615º nº 1 CPC [ex 668º nº 1]. A enumeração é taxativa (..) Ela não se submete ao regime geral das nulidades processuais (artº 201º cfr. STJ – 9.4.

1992, BMJ, 416/558) (..)” ( Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, pág. 219.)

Como é entendimento unânime na doutrina e jurisprudência, desde o Código de 1939, pelo menos, caso a parte recorrente discuta a bondade da opção jurídica expressa na sentença, a questão não se centra na nulidade mas no eventual desvalor da peça jurídica em causa por erro de julgamento, isto é, na vertente do seu valor doutrinal, que é exactamente o percurso que o ora Recorrente desenvolve nos citados itens.

Pelo que vem dito, conclui-se pela falta de fundamento legal da questão suscitada nos itens 51 a 64 das conclusões de recurso.

b. acto administrativo – definições normativas – exigências específicas de circulação de vegetais da espécie citrinos;

A questão de direito trazida a revista no primeiro bloco recursório (itens 11 a 35 das conclusões) é desenvolvida a fls. 12 a 16 do corpo alegatório e sintetizada pelo Recorrente no item 11 das conclusões do seguinte modo: “uma comunicação que se limita a transcrever a lei, nada inovando em relação à ordem jurídica em vigor, não pode ser qualificada como um acto administrativo, o que aconteceu relativamente ao ofício com a referência nº OF/54/2020/DAAP de 04/02/2020” – vd. item 7 do probatório.

O Recorrente sustenta que a situação do Recorrido já se encontra definida pela lei, não carecendo de intermediação administrativa, pelo que a declaração do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro constante do ofício nº OF/54/2020/DAAP de 04.02.2020 não constitui o exercício de um poder de definir a situação do destinatário, o ora Recorrido.

Todavia, não assiste razão ao Recorrente.

Vejamos o bloco normativo que importa.

*

Consta dos artºs 148º CPA e 51º nº 1 CPTA o conceito normativo de acto administrativo, entendendo-se como tal “as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.”.

Em ambas as noções figuram como características determinantes do acto administrativo a sua eficácia externa e o elemento decisão; assim, como nos diz a doutrina, “(..) significa isto que onde estiver em causa uma conduta daquele jaez, fica a Administração obrigada a prepará-la, praticá-la, exterioriza-la, revê-la e executá-la de acordo com as regras procedimentais e substanciais do código [CPA]. (..)” (Luiz Cabral de Moncada, Código de procedimento Administrativo, anotado, Coimbra Editora/2015, pág. 521; Mário Aroso de Almeida/Carlos F. Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed. Almedina/2017, págs. 337-338.)

Estamos perante actuações da Administração que do ponto de vista jurídico definem a situação do interessado sempre que a lei estabeleça uma competência que envolva o exercício de um poder de autoridade, ou seja, “(..

) quando um órgão administrativo emita uma pronúncia que corresponda ao exercício de um poder de definição jurídica, isto é, quando desse modo esteja a desempenhar uma função que lhe tenha sido normativamente atribuída, ou por previsão normativa específica ou, pelo menos, porque a emissão de um tal acto configura a expressão normal de um poder inscrito no âmbito das competências de definição jurídica do órgão e das atribuições do ente ao qual o órgão pertence. (..)” (Mário Aroso de Almeida, Teoria geral do acto administrativo – O novo regime do Código de procedimento Administrativo, 2ª ed. Almedina/2015, págs.220-221.)

Ou seja, cumpre distinguir os dois planos, o plano de exercício administrativo de poderes de definição jurídica de situações concretas, com produção unilateral de efeitos na esfera jurídica dos destinatários, do plano das meras actuações administrativas que não envolvem o exercício de poderes de definição jurídica de situações concretas.

Cabe aplicar o exposto ao caso trazido a recurso.

*

O mencionado ofício refª nº OF/53/2020/DAAP de 04/02/2020 assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro informa o Recorrido das condicionantes impostas por lei à circulação das plantas e vegetais cítricos da actividade empresarial agrícola de viveirista de citrinos, por si desenvolvida (laranjeiras, limoeiros, limas, clementinas e tangerineiras), nos seguintes termos:

“Por este meio se leva ao conhecimento de V. Exa(s) que, através do Despacho nº 1525-B/2020 de 31 de janeiro de 2020 do Senhor Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária (Autoridade Fitossanitária Nacional), publicado no Diário da República, 2ª série, n.° 22, foi aprovada a lista das freguesias que constituem a zona demarcada relativamente à infestação de psila africana dos citrinos - “Trioza erytreae".

Este Despacho do Senhor Diretor-Geral de Alimentação e Veterinária, conjugado com o estatuído pelo DL 154/2005 (…) vem colocar condicionantes à circulação de “vegetais de Cítrus L.,” (…) apenas se excepcionando frutos e sementes.

As condicionantes à circulação referidas, são as que se permite transcrever para melhor esclarecimento;

“Declaração oficial de que os vegetais:

a) São originários de uma zona isenta de Trioza erytreae Del Guercio, estabelecida pela organização nacional de proteção fitossanitária em conformidade com as normas internacionais pertinentes relativas às medidas fitossanitárias;

ou

b) Foram cultivados num local de produção registado e supervisionado pelas autoridades competentes do Estado-Membro de origem;

e

onde os vegetais são colocados num local com protecção física total contra a introdução de Trioza erytreae Del Guercio

e

onde, durante o último ciclo vegetativo completo antes da circulação, foram efectuadas duas inspecções oficiais em momentos oportunos, não se tendo observado sinais de Trioza erytreae Del Guercio nesse local.”

Possuindo V. Exa(s) uma exploração de produção de material vegetativo na Zona Demarcada permitimo-nos acrescentar que a eventual violação dos normativos em causa, para além de poder implicar a aplicação das medidas de protecção fitossanitária previstas no artº 20º do DL nº 154/2019, de 18 de Outubro, poderá ser considerada como a prática de uma contraordenação, nos termos do disposto no artº 26º do mesmo diploma, ainda porventura qualificada como a prática do ilícito previsto no artº 281º do Código Penal (Perigo relativo a animais ou vegetais)”

- ponto 7 do probatório.

*

Do texto do ofício nº OF/53/2020/DAAP de 04/02/2020 resulta evidente que o mesmo contém o despacho da mesma data emitido do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro pelo qual procede à definição jurídica concreta da situação da sociedade Recorrida enquanto viveirista de citrinos, determinando o efeito jurídico inibitório da circulação das espécies de árvores frutíferas cítricas se o destinatário do referido despacho, a ora Recorrida, não estiver munido da declaração oficial das exigências específicas determinadas no DL 137/2017, 08.11, no Anexo IV, Parte - A, Secção II, ponto 10.1.

Em suma, o despacho do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro constante do ofício nº OF/54/2020/DAAP de 04/02/2020 objecto de notificação, aplica à esfera jurídica da ora Recorrida as exigências específicas de circulação previstas de forma geral e abstracta no DL 154/2009 na redacção introduzida pelo DL 137/2017, 08.11, no Anexo IV, Parte - A, Secção II, ponto 10.1, para os vegetais, produtos vegetais e outros objectos originários da Comunidade Europeia, em ordem a prevenir a Trioza erytreae Del Guercio.

Uma coisa é dar a conhecer à ora Recorrida, sociedade empresarial agrícola viveirista de citrinos, o Despacho n.° 1525-B/2020 de 31 de janeiro de 2020 do Director-Geral de Alimentação e Veterinária (Autoridade Fitossanitária Nacional), publicado no Diário da República, 2ª série, nº 22, que aprovou a lista das freguesias que constituem a zona demarcada relativamente à infestação de psila africana dos citrinos - “Trioza erytreae".

Coisa completamente distinta é determinar condicionantes à circulação dos produtos vegetais da espécie citrinos à ora Recorrente, conforme ofício nº OF/53/2020/DAAP de 04.02.2020 assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro, com fundamento na lei geral e abstracta nacional e em Regulamento comunitário, a saber,

- no “(..) DL 154/2005, de 06 de setembro (alterado pelo DL n.° 154/2019, de 18/10, o DL nº 41/2018, de 11/06, o DL n.° 137/2017, de 08/11, o DL n.° 170/2014, de 07/11, o DL nº 115/2014, de 05/08, o DL n.° 95/2011, de 08/08, o DL n.° 32/2010, de 13/04. o DL nº 7/2010, de 25/01, o DL n.° 243/2009, de 17/09, pelo DL n.° 4/2009, de 05/01, pelo DL nº 16/2008. de 24/01 e, finalmente, pelo DL nº 193/2006, de 26/09), atento em especial o teor da subalínea i) da alínea d) do nº 1 do seu art° 7°, considerando ainda com o Regulamento (UE) 2016/2031 do Parlamento Europeu e do Conselho de 26 de outubro de 2016, relativo a medidas de proteção contra as pragas dos vegetais, (..)”,

ou seja, circulação condicionada à obtenção prévia de declaração oficial certificativa do preenchimento das exigências específicas de protecção fitossanitárias para circulação de produtos vegetais da espécie dos citrinos e cominada a circulação sem a declaração oficial com o preenchimento de dois tipos distintos de ilícito, contra-ordenacional e criminal.

Esta autorização de circulação condicionada nos termos constantes do ofício nº OF/53/2020/DAAP de 04.02.2020 assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro, dirigida à Recorrida no sentido de se munir de declaração oficial certificativa das exigências específicas de protecção fitossanitárias para circulação de produtos vegetais da espécie dos citrinos constitui, indubitavelmente, um acto administrativo na acepção dos artºs 148º CPA e 51º nº 1 CPTA, na medida em que se trata de uma decisão, tomada no exercício de poderes jurídico-administrativos, ao abrigo do disposto no DL 137/2017, 08.11, no Anexo IV, Parte - A, Secção II, ponto 10.1, visando produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.

A vinculatividade do ordenado é colocada por lei num grau superior à mera proibição de circulação na medida das cominações contra-ordenacional e criminal.

O que significa que sem a declaração oficial certificativa das exigências específicas de protecção fitossanitárias para circulação de produtos vegetais da espécie dos citrinos, a sociedade Recorrida está inibida de fazer circular os vegetais de citrinos que cultiva nos seus viveiros, o mesmo é dizer, inibida de vender os seus produtos agrícolas sem que seja detentor da mencionada declaração oficial nos termos determinados no DL 137/2017, 08.11, no Anexo IV, Parte - A, Secção II, ponto 10.1.

*

Ou seja, estão presentes as funções definitória, tituladora e estabilizadora do acto administrativo em sentido restrito, correspondente a “(..) uma estatuição de autoridade (reguladora e constitutiva) produzida por um órgão administrativo, que visa definir estavelmente a situação jurídica dos particulares (ou outros destinatários) num caso concreto, com efeitos externos (alterando a sua esfera jurídica) (..)”. (Vieira de Andrade, Lições de direito administrativo, Imprensa da Universidade de Coimbra/2017, págs.165,169.)

*

Pelo que vem de ser exposto, improcede a questão de direito trazida a recurso nos itens 11 a 35 das conclusões.

c. revogação de acto administrativo – cessação de efeitos para futuro;

Vejamos agora a questão trazida a recurso nos itens 1 a 10 e 36 a 64 das conclusões, no tocante à revogação do acto cuja suspensão de eficácia foi jurisdicionalmente decretada e a execução forçada da sentença cautelar transitada.

Em primeiro lugar cabe afirmar que o citado efeito jurídico de inibição da venda dos vegetais citrinos cultivados na exploração de viveiros da sociedade Recorrida também se encontra presente no acto administrativo de 15/10/2019 constante do ofício refª. OF/432/2019/DAAP assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro que impôs ao Recorrido a

§ Destruição de todos os vegetais de citrinos existentes nesse local, quer sejam plantas de viveiro ou partes de plantas, incluindo porta-enxertos, ou plantas envasadas, na presença dos serviços oficiais

ou

§ Manutenção desses vegetais num local oficialmente aprovado sob protecção física completa que exclua totalmente a introdução do insecto … ” – ponto 1 do probatório;

Naturalmente que sendo ordenado à ora Recorrida, sociedade empresarial viveirista de citrinos, as medidas de protecção fitossanitária consistentes ou na destruição ou no armazenamento dos vegetais (artº 20º nº 1 als. e) e g), DL 154/2005 na redacção do DL 243/2009, 17.12, republicação), a consequência óbvia é que a produção vegetal dos viveiros de citrinos da Recorrida não pode ser objecto de venda.

Tendo em conta que o objecto do recurso se centra na sentença de execução de julgado cautelar de 13.03.2020 proferida pelo TAF/Coimbra, não cabe analisar os termos de concretização dos pressupostos da suspensão de eficácia do acto constante do ofício de 15/10/2019 refª. OF/432/2019/DAAP assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro, julgados verificados em sede de sentença cautelar de 13.01.2020 de suspensão de eficácia do acto de 15/10/2019, sentença exequenda transitada proferida pelo TAF/Coimbra - pontos 1, 2 e 3 do probatório.

*

Mediante este acto de 15/10/2019 o Recorrente através do Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro impôs à sociedade Recorrida a aplicação de medidas de protecção fitossanitária do artº 20º nº 1 als. e) e g), DL 154/2005 na redacção do DL 243/2009, 17.12 (republicação).

Conforme sentença cautelar de 13.01.2020, as medidas de protecção fitossanitária do artº 20º nº 1 als. a) a j) DL 154/2005 na redacção do DL 243/2009, 17.12 (republicação) são aplicadas desde que verificado o incumprimento das exigências fitossanitárias em resultado das inspecções fitossanitárias [artº 3º nº 1 a)] previstas nos artºs. 15º e 16º DL 154/2005 (artº 19º nºs 1 e 3), com carácter periódico anual (artº 15º nºs. 2 e 3) ou ocasional em qualquer ponto do País (artº 16º nºs.1, 2 e 3).

Sendo que, caso no decurso da inspecção fitossanitária se verificar que os organismos prejudiciais aos vegetais (artº 7º nº 3 DL 154/2005) não é consequência de incumprimento por parte do operador económico das exigências fitossanitárias, mas deriva de outras causas, o operador pode beneficiar de ajudas financeiras (artº 20º nº 3 DL 154/2005 na redacção do DL 170/2014, 7.11).

No caso concreto, a sentença cautelar de 13.01.2020 proferida pelo TAF/Coimbra considerou no segmento fundamentador que:

“(..) no caso concreto, não resultou indiciariamente provado que as plantações vegetais da Requerente (sobretudo de citrinos) tenham sido sujeitas a uma prévia inspecção fitossanitária nos respectivos locais de produção ou de actividade, nem resulta dos autos a comprovação, pelas entidades competentes, em consequência da referida inspecção, do

não cumprimento das exigências fitossanitárias pela Requerente (em particular no que concerne a eventuais medidas de contingências para controlo da propagação do insecto Trioza erytreae e da doença por si veiculada), o que seriam condições para, nos termos legais, lhe serem aplicadas quaisquer medidas de protecção fitossanitária previstas no artº 20º nº 1 do Decreto-Lei nº 154/2005. (..)” – vd. sentença na plataforma electrónica do SITAF.

*

Cabe pois, analisar o acto a que o Recorrente atribui a natureza de acto de revogação, constante do ofício de 31/01/2020 refª. OF/69/2020/NAJ assinado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro a informar a sociedade Recorrida da revogação do acto do ofício de 15/10/2019 refª. OF/432/2019/DAAP, isto é, o acto pelo qual o Recorrente procedeu à revogação do acto cuja suspensão de eficácia foi decretada pela sentença de 13.01.2020 - ponto 4 do probatório.

Vejamos, então, o acto revogatório de 31.01.2020, praticado sobre o acto de aplicação das medidas preventivas de 15/10/2019, em conjugação com o acto de 04.02.2020 (ofício nº OF/53/2020/DAAP) de circulação condicionada dos produtos dos viveiros da Recorrida à obtenção prévia de declaração oficial certificativa do preenchimento das exigências específicas de protecção fitossanitárias para circulação de produtos vegetais da espécie dos citrinos, a fim de concluir se houve, ou não, violação do caso julgado cautelar por parte do Ministério da Agricultura, ora Recorrente, através do acto praticado pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro.

*

O artº 165º nº 1 CPA/revisão de 2015 define a revogação como “o acto administrativo que determina a cessação de efeitos de outro acto, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade”, pelo que a cessação de efeitos do acto revogado (acto anterior primário) por via do acto revogatório (acto secundário) assenta em razões de oportunidade relativamente à função administrativa de prossecução do interesse público, produzindo, por regra, efeitos só para futuro, conforme disposto no artº 171º nº 1 CPA.

O ofício de 31/01/2020 refª. OF/68/2020/NAJ não faz referência aos eventuais fundamentos da operada cessação de efeitos do acto primário de 15/10/2019 (ofício refª. OF/432/2019/DAAP) logo, o processo não evidencia as motivações de oportunidade e mérito subjacentes à decisão revogatória.

Todavia, a operatividade revogatória de 31/01/2020 projecta-se sobre o acto anterior de 15/10/2019 já depois de decretada, por sentença cautelar de 13.01.2020, a suspensão de eficácia daquele acto de aplicação das medidas preventivas; em princípio, e não havendo pedidos cumulados, tal redundaria na perda do interesse processual da Recorrida na acção principal impugnatória com a extinção da instância por inutilidade superveniente da lide, salvo perdurabilidade de efeitos do acto revogado cuja eliminação o interessado pretendesse ver declarada, prosseguindo a instância quanto a estes (artº 65º nº 1 CPTA).

De modo que, na inexistência de regra proibitiva ou introdutora de condicionantes da revogação (com ou sem efeitos retroactivos) de acto administrativo cuja suspensão de eficácia tenha sido decretada jurisdicionalmente - no domínio estrito da acção cautelar e não extravasando para a acção administrativa em processo declarativo comum (artºs. 78º e sgs. CPTA) - nada impede a Administração de, com observância do bloco de legalidade aplicável posto que submetida ao princípio da legalidade no sentido de precedência total de lei (artº 266º nº 2 CRP e 3º nº 1 CPA/revisão 2015) reavaliar o interesse público em equação com os interesses dos particulares (ou outros entes públicos) em presença e conexionados com o acto praticado e revogar o acto, ou pura e simplesmente ou seguido de nova regulação substantiva da situação.

Naturalmente que vinculação da actividade da Administração Pública à lei significa que a existência de regra que determine a intervenção administrativa segundo um contexto (hipótese legal) e sentido (estatuição) juridicamente definidos, veda à administração a actuação contrária ao direito vigente e, em caso de conflito, resolve-o pela preferência da lei sobre o acto administrativo em causa. (Marcelo Rebelo de Sousa/André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo I, 3ª ed., D. Quixote, pág. 159; Cabral de Moncada, Código de procedimento administrativo…, págs. 67-68)

É o caso.

O ora Recorrente deu nova regulação à situação jurídica da Recorrida, reintroduzindo por acto de 04.02.2020 a situação criada com o acto primário anterior de 15/10/2019 (revogado em 31/01/2020) através da introdução de condicionantes à circulação dos produtos dos viveiros mediante prévia declaração oficial certificativa das exigências específicas de protecção fitossanitárias para circulação de produtos vegetais da espécie dos citrinos, ou seja, inibindo a sociedade Recorrida de vender os seus produtos agrícolas sem que seja detentor da mencionada declaração oficial nos termos determinados no DL 137/2017, 08.11, no Anexo IV, Parte - A, Secção II, ponto 10.1. – pontos 2, 3, 4 e 7 do probatório.

Todavia, no contexto dos factos, tal actuação contende com disposição de lei expressa.

d. obrigatoriedade e prevalência das decisões judiciais;

O caso concreto trazido a revista envolve apreciar a garantia jurídica de efectividade da pronúncia cautelar transitada em julgado que decretou a suspensão de eficácia de acto administrativo, mediante a execução forçada contra as entidades públicas nos termos do regime do artº 127º nº 1 CPTA, assim concretizando no modelo de tutela jurisdicional cautelar o princípio da tutela jurisdicional efectiva, posto que “(..

) embora introduzam uma regulação provisória, as decisões proferidas em processos cautelares são verdadeiras decisões jurisdicionais, destinadas a definir imperativamente os termos em que se devem compor os interesses durante a pendência do processo principal. Afigura-se, por isso, que tal como sucede em relação às sentenças de anulação, também deve ser considerado nulo, por ofensa de caso julgado, o acto administrativo que procede à revogação por substituição de outro acto, com o propósito e o alcance de restabelecer os efeitos jurídicos que esse acto tinha introduzido mas, entretanto, tinham sido suspensos por decisão cautelar de suspensão de eficácia. (..)” (Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilhe, Comentário ao CPTA, Almedina/2017, pág. 1016.)

*

O princípio da obrigatoriedade e prevalência das decisões judiciais constitui uma afirmação material da função jurisdicional decorrente da proclamação constitucional da autoridade do poder jurisdicional do Estado sobre o poder administrativo do Estado com assento no artº 205º nºs. 2 e 3 CRP e consagração expressa em lei adjectiva no artº 158º nº 2 CPTA e procedimental no artº 161º nº 2 i) CPA (ex 133º/2/h) CPA/1991) sancionando com a nulidade qualquer acto administrativo que desrespeite uma decisão judicial, seja por ofensa de caso julgado seja por desconformidade com a sentença. (Cecília Anacoreta Correia, A tutela executiva dos particulares, no CPTA, Almedina/2013, págs. 308-310;)

*

Em sede executiva, os artºs. 164º nº 3 e 167º nº 1 CPTA consagram o princípio da plenitude do processo de execução, mediante a atribuição normativa “(..) ao tribunal de execução [d]o poder de reconhecer e declarar a invalidade dos actos administrativos que possam surgir no âmbito das relações a que dizem respeito os processos executivos dirigidos contra as entidades públicas (..)” prevendo no âmbito do processo executivo a declaração de nulidade dos “actos praticados em desconformidade com a sentença” situação que inclui a ofensa de caso julgado e, avançando relativamente ao regime do artº 9º nº 2 DL 256-A/77, a anulação dos “actos que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal”

Quanto aos primeiros, além da prática de actos administrativos e outras situações como sejam as actuações materiais, das quais resulte directamente a ofensa de caso julgado, integram este conceito “(..) os casos em que o acto administrativo, embora dirigido a fazer o que é devido, determine um resultado que não corresponde àquele que deveria ser produzido porque não foi correctamente praticado (..)”; o segundo bloco de actos reporta-se aos “(..) actos administrativos supervenientes que configurem uma recusa disfarçada de executar, por virem dar uma nova definição jurídica ilegal à situação a que respeitava o acto anulado, com o propósito ou, pelo menos, o alcance de afastar a reconstituição da situação que deveria existir se aquele acto não tivesse sido praticado (..)” (Mário Aroso de Almeida/Carlos Fernandes Cadilhe, Comentário ao CPTA … , págs.1204, 1246 e 1247.)

Efectivamente, “(..) a autoridade do caso julgado requer um efeito constitutivo que decorre da destruição dos efeitos do acto consequente à anulação e um efeito preclusivo que inibe a Administração de renovar o acto anulado com os mesmos motivos que dele contavam e que corporizaram os vícios que levaram à anulação. Por mesmos motivos entenda-se aqui não apenas os que levaram directamente à anulação como também motivos alegadamente novos mas que se não afastam substancialmente dos anteriores. O ónus da prova caberá à Administração através da fundamentação. O contrário seria permitir à Administração defraudar o alcance do caso julgado. (..)” (Cabral de Moncada, Código de procedimento administrativo …, pág.573.)

*

O que significa que no caso dos autos ambos os actos, o acto de revogação de 31/01/2020 (do acto primário de 15.10.2019 cuja eficácia foi suspensa) constante do ofício refª. OF/68/2020/NAJ, como o acto de imposição de condicionantes à circulação de produtos de 04/02/2020 constante do ofício refª OF/53/2020/DAAP, ambos assinados pelo Director Regional de Agricultura e Pescas do Centro configuram-se como:

(i) “actos praticados em desconformidade com a sentença”, situação que inclui a ofensa de caso julgado, por violação do princípio da plenitude do processo de execução (artºs. 127º nº 1, 164º nº 3 e 167º nº 1 CPTA) e

(ii) violação do princípio da obrigatoriedade e prevalência das decisões judiciais (artºs 205º nºs. 2 e 3 CRP 158º nº 2 CPTA, 161º nº 2 i) CPA),

sendo por isso actos administrativos passíveis de ser declarados nulos ao abrigo do regime das disposições legais citadas, como o foram em ambas as Instâncias, solução jurídica que se acompanha integralmente.

No mesmo sentido o acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste STA, proferido em 10.DEZ.2020, tirado no procº nº 754/19.0BECBR.

*

Pelo que vem de ser exposto, improcede a questão de direito trazida a recurso nos itens 1 a 10 e 36 a 50 das conclusões.

***

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo em julgar improcedente o recurso interposto pelo Ministério da Agricultura e manter o acórdão proferido pelo TCA Norte, confirmativo da sentença de execução de julgado cautelar proferida pelo TAF de Coimbra.

Custas a cargo do Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2020

A Relatora atesta, nos termos do disposto no artº 15º-A do DL 10-A/2020 de 13.03 aditado pelo artº 3º do DL 20/2020 de 01.05, o voto de conformidade ao presente acórdão dos restantes Conselheiros integrantes desta formação de conferência, Conselheiro José Veloso e Conselheira Ana Paula Portela.