Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: «AA» (contribuinte fiscal nº ...91, residente na Praça .... sala ..., ... ...) e «BB» (contribuinte fiscal nº ...01, residente em Lugar 1... - ... ... ...), interpõem recurso jurisdicional em processo cautelar no qual vieram requerer “intimação para a adoção de conduta”, com pedido de decretamento provisório contra Estado Português, representado pelo Ministério Público, Ministério do Ambiente (Rua ..., ... ...), e Agência Portuguesa do Ambiente, I.P. (NIPC ...24, com sede na Rua ..., ..., ..., ... ...), e em que o Mmº juiz do TAF decidiu «rejeito liminarmente o presente requerimento inicial de processo cautelar». Os recorrentes concluem: I. O presente recurso de apelação visa colocar em crise a sentença proferida pelo Tribunal a quo nos presentes autos cautelares com decretamento provisório das providências requeridas, por ter rejeitado liminarmente este procedimento. II. A decisão recorrida errou ao considerar que a providência cautelar visava uma regulação definitiva do litígio, na medida em que, as requeridas medidas de reforço do enrocamento existente, são de natureza conservatória e urgente, visando impedir a destruição física do objeto da causa até à decisão final da ação que se pretende intentar. III. Salvo diferente e melhor opinião, estando, como estão, amplamente demonstradas quer a omissão do dever de agir dos Recorridos quanto aos interesses aqui em causa, quer a necessidade e urgência de acções concretas para assegurar a manutenção da arriba (ao menos a parte ainda não afectada) e, ainda, a impossibilidade de aguardar os termos da acção principal (pois, nessa altura, pode já não existir arriba), sempre deveriam os autos ter sido admitidos e proferida decisão de cautelar de mérito que decretasse as medidas em causa, mesmo sendo ou podendo ser similiares/idênticas à tutela principal (e que não serão, na verdade, e como se demonstrou), conquanto se trata duma tutela cautelar antecipatória que, pela sua natureza, pressupõe uma antecipação de tutela destinada a garantir o status quo ante. IV. Foi, assim, violado o artigo 112.º, n.º 1 do CPTA e o art. 116.º, n.º 2, al. d) do CPTA, pois a "instrumentalidade" exige precisamente que se adote a medida que assegure a utilidade da decisão final, no caso, de risco de derrocada iminente (confirmado pelo Doc. 1 e alertas do IPMA - Docs. 8 e 9) e de perda irreparável do bem jurídico a proteger: a praia marítima, que desempenha um serviço essencial para a proteção costeira. V. Uma intervenção urgente no Lugar 2..., em tempo útil que permita a contenção da arriba identificada aqui nos autos, e que evite, de facto e de imediato, a derrocada da mesma, sem prejuízo de outra solução que tecnicamente se afigure adequada à finalidade pretendida que é a de impedir, de imediato, a derrocada da arriba em causa (pedido de decretamento provisório), e/ou reforço/reestruturação imediato do enrocamento já existente no Lugar 2..., com o assoreamento de, pelo menos das partes mais fustigadas da arriba, mediante colocação no enrocamento de pedras similares às do enrocamento já lá existente e cuja degradação atual esvazia a finalidade para o qual foi edificado (pedido cautelar), permitem apenas salvaguardar o princípio da provisoriedade, uma vez que tais estruturas e objectos são passíveis de remoção ou de alteração, caso a ação principal venha a improceder, pelo que mesmo é dizer que, ainda que possa existir uma identidade parcial dos pedidos, jamais poderá entender-se, como entendeu o Tribunal a quo, que o pedido cautelar
Jurisprudência
Processo 00249/26.6BEBRG
consome o pedido da ação principal. VI. Ao contrário, a não se prevenir, por via de uma medida cautelar decretada, a derrocada da arriba em causa, deixará, outrossim, de existir o objeto a acautelar com a ação principal. VII. O indeferimento liminar, nos termos do art. 116.º, n.º 2 do CPTA é uma medida excecional que apenas deve ocorrer quando a pretensão é "manifestamente" infundada. VIII. Não se discernindo que interesse contraditório ou conflituante com aquele cuja tutela se reclamou possa ter pretendido o Tribunal a quo acautelar com a decisão de indeferimento liminar, parece-nos antes claro que a providência requerida e o seu decretamento provisório são o único meio processual adequado a assegurar a utilidade de sentença que venha a ser proferida em acção principal, inexistindo outro que assegure a protecção dos direitos invocados, nomeadamente com carácter de urgência, p elo que a rejeição liminar da providência reque rida violou o Princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva (Art. 20.º da CRP e Art. 2.º do CPTA). IX. Deverá, assim, a decisão proferida ser revogada, ordenando-se seja apreciado o pedido de decretamento provisório da providência e o prosseguimento dos autos para apreciação do pedido e posterior decisão sobre o mérito da providência cautelar. Contra-alegou o Estado, pugnando pelo “manter a decisão de rejeição liminar da providência cautelar requerida”. * Com legal dispensa de vistos, cumpre decidir. * As incidências processuais - cfr. o processado: 1º) - O requerente intentou o presente processo cautelar, cujos termos aqui se têm presentes, formulando o seguinte pedido: «TERMOS EM QUE: (Decretamento provisório): Deverá o presente requerimento de decretamento provisório ser julgado procedente por provado e, em consequência, para assegurar o efeito útil dos presentes autos cautelares e dos principais, serem os Requeridos intimados a proceder a uma intervenção urgente no Lugar 2..., em tempo útil que permita a contenção da arriba identificada aqui nos autos, e que evite, de facto e de imediato, a derrocada da mesma, sem prejuízo de outra solução que tecnicamente se afigure adequada à finalidade pretendida que é a de impedir, de imediato, a derrocada da arriba em causa. Mais se Requer: Seja o presente requerimento cautelar considerado procedente por provado e, em consequência, os Requeridos intimados a proceder ao reforço/reestruturação imediato do enrocamento já existente no Lugar 2...
, com o assoreamento de, pelo menos das partes mais fustigadas da arriba, mediante colocação no enrocamento de pedras similares às do enrocamento já lá existente e cuja degradação atual esvazia a finalidade para o qual foi edificado, tudo com as devidas e legais consequências. Em consequência, verificando- se o decretamento da presente providência, serem os Requeridos condenados, a título de sanção pecuniária compulsória, nos termos do n.º 2 do artigo 3.º do CPTA, a fixar oficiosamente, por cada dia de atraso na efetivação da providência, tudo com a cominação expressa de incorrerem em crime de desobediência em caso de incumprimento da sentença que vier a ser proferida na providência cautelar». 2º) - Ao que verteu a decisão recorrida, com seguinte teor (extracto): «(…) [Imagem que aqui se dá por reproduzida] [ (…)». * A apelação. O TAF assentou o indeferimento liminar nos termos do artigo 116.º n.º 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), numa das suas hipóteses: «d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada». Constituiu “ratio decidendi” a falta de provisoriedade do que foi solicitado em providência judiciária. A saber: “reforço/reestruturação imediato do enrocamento já existente no Lugar 2..., com o assoreamento de, pelo menos das partes mais fustigadas da arriba, mediante colocação no enrocamento de pedras similares às do enrocamento já lá existente e cuja degradação atual esvazia a finalidade para o qual foi edificado”. Não se deixa de ter presente o anúncio de acção principal «pedindo que os Requeridos sejam condenados no cumprimento de deveres de prestar/agir que directamente decorram de normas jurídico-administrativas, cumprindo com um dos cenários previstos no documento elaborado pela APA, em Abril de 2024, que é a Análise Custo-Benefício para Definição de Cenários de Adaptação às Alterações Climáticas de Troços Costeiros em Erosão (COBE), que "[...] englobam a remoção de estruturas existentes (esporões) [não confundir com o enroncamento referido na presente cautelar], a construção de novas estruturas (defesas longitudinais aderentes) [sublinhado nosso, e diferente do reforço que se pede da estrutura já existente], prolongamento e/ou adaptação de estruturas existentes (esporão em T), alimentação artificial da praia emersa e cenários de intervenção que combinam os diferentes tipos de intervenção anteriores[...]"» (art.º 108º do req. in.).
Os recorrentes reforçam e voltam a destacar novamente a diferença do que agora cuidam (enroncamento e seu reforço): “a medida requerida na providência cautelar, não se confunde, nem pode confundir-se com a adopção de uma das soluções de ampla requalificação ambiental prevista no Plano de Requalificação” (cfr. corpo de alegações). E logo de seguida apontam que “é requerida com o intuito de acautelar o efeito útil pretendido na ação principal, porquanto se a arriba derrocar, nenhuma das medidas previstas no documento elaborado pela APA, em Abril de 2024, é possível, pois que as mesmas assentam no pressuposto da existência daquela barreira natural de proteção costeira, conforme conclusões supra transcritas do próprio estudo” (cfr. corpo de alegações). O juízo cautelar só poderá ser reconhecido com o que foi alegação de causa. No que que concretizaram quanto a essas medidas previstas no documento elaborado pela APA, em Abril de 2024, alegaram (cfr. req. in.): 80º. Nos termos de tal documento, prevê a Requerida APA a necessidade de proceder a "alimentações artificiais de areia" (cenário OC_S07), adiantando que "a proteção do aglomerado urbano das Pedrinhas, em frente à Praia das ..., pode ser realizada com recurso a alimentações de praia emersa, sobretudo quando acompanhada de outras alimentações da praia emersa no troço a barlamar do esporão de Pedrinhas (Norte), cf. demonstrado nos cenários OC_SO7 e OC_S10." 81º. Ora, e como já se disse e aqui se reitera, a Requerida APA não desenvolveu, nem executou as medidas necessárias que ela mesma identificou no âmbito das suas atribuições, nem naquele momento em que as identificou, nem agora. 82º. Aliás, a APA que está incumbida de promover a manutenção do enroncamento que evitava a erosão da duna primária de pedrinhas/cedovém e respectiva arriba e, com excepção de pequena intervenção no ano 2008, pela então Administração de Recursos Hidrográficos do Norte, por Despacho do seu então Presidente Senhor Eng.º «CC», se absteve de lá para cá de promover. 111º. Caso os Requeridos não procedam ao reforço/reestruturação do enrocamento já existente e supra identificado no Lugar 2..., com o assoreamento de, pelo menos, das zonas mais fustigadas, mediante colocação no enrocamento de pedras similares às do enrocamento já existente e cuja estado degrada que cumpra a finalidade com que foi edificado, ainda que a sentença final da acção principal venha a dar razão aos Requerentes, o que se afigura, como vimos, manifestamente provável, não será, todavia, adequada a repristinar o status quo ante,
112º. Uma vez que o avanço do mar para a zona protegida do Parque Litoral Norte não será reversível, e inutilizará a efetivação de um das medidas previstas na análise custo benefício previstas em 2024, pela APA. O TAF não colocou em crise relação de instrumentalidade mas de provisoriedade. Também assim o entendemos, a providência não se oferece com tal feição. Como afirma Abrantes Geraldes (“Temas da Reforma do Processo Civil”, Almedina, III vol., pág. 35), os procedimentos cautelares “… são uma antecâmara do processo principal, possibilitando a emissão de uma decisão interina ou provisória destinada a atenuar os efeitos erosivos decorrentes da demora na resolução definitiva ou a tornar frutuosa a decisão que, porventura, seja favorável ao requerente”. Uma providência cautelar não é um fim, mas um meio; não se propõe dar realização directa e imediata ao direito substancial. O objecto da providência não é o direito acautelado, mas a garantia desse direito, a regulação provisória da situação ou a antecipação da tutela requerida, sempre provisoriamente. Como consequência da sua função instrumental, as providências cautelares são meramente provisórias, tendo uma duração, apesar de incerta, limitada no tempo (dies certus an, incertus quando). Assinala Fernanda Maçãs (“As Medidas Cautelares” in Reforma do Contencioso Administrativo, I, O Debate Universitário, pág. 457), “uma medida deixa de ser provisória se os efeitos de uma eventual sentença favorável são antecipados de forma irreversível.”. Como refere José Carlos Vieira de Andrade, em A Justiça Administrativa, 7ª edição, pág. 342: «a tutela cautelar constitui, por definição, uma regulação provisória de interesses, de modo que um outro aspeto marcante das providências respetivas é o carácter de provisoriedade e de temporalidade, quer da duração da decisão, quer do seu conteúdo, que se manifesta em diversos planos. Desde logo, a decisão cautelar, mesmo que seja antecipatória, sempre será, pela sua função, provisória relativamente à decisão principal, na medida em que não a pode substituir e em que caduca necessariamente com a execução desta»; a providência deve acompanhar a sorte do processo principal, extinguindo-se com a decisão definitiva. Os recorrentes apontam que “em momento algum se consegue vislumbrar a irreversibilidade das providências ora requeridas.” (cfr. corpo de alegações). Mas, evidencia-se que o “reforço/reestruturação imediato do enrocamento já existente no Lugar 2..., com o assoreamento de, pelo menos das partes mais fustigadas da arriba, mediante colocação no enrocamento de pedras similares às do enrocamento já lá existente e cuja degradação atual esvazia a finalidade para o qual foi edificado”, nada tem de provisório.
Os requerentes solicitam uma acção - reforço/reestruturação imediato do enrocamento já existente - visando manter íntegra a arriba com a linha de costa actual, preservando da erosão do mar; e, claramente, não “media tempore” mas definitivamente, como obra de “proteção do aglomerado urbano das Pedrinhas, em frente à Praia das ...”, de reposição do que já é definitivo e se quer definitivo; não deixando de assim o ser mesmo se concomitantemente uma obra em primeiro passo que proporciona perspectiva útil à realização de posterior obra (molhe) num futuro intento de recurso a “alimentações artificiais de areia”. A jurisprudência deste TCAN citada na decisão recorrida realça que “as providências cautelares deverão ser provisórias não apenas no plano normativo, mas também no plano dos factos”; importa ter esse norte de prudência; notar-se-á que “a satisfação antecipada do direito do requerente não é em si mesma um mal, mas a possibilidade de a satisfação antecipada deste direito, comprometer a provisoriedade da tutela cautelar, tornando-a definitiva, agrava os riscos próprios das providências cautelares” (Rita Lynce de Faria, “A Tutela Cautelar Antecipatória no Processo Civil Português: Um difícil equilíbrio entre a Urgência e a Irreversibilidade”, Universidade Católica Editora, 2016, pág. 269); in causu, não se bastaria a solicitada providência em evitar um facto consumado, ela própria desembocaria em facto consumado (mais a mais substituindo-se à Administração no exercício de poderes discricionários; pelo menos de oportunidade?). «Verificada a falta de provisoriedade da providência cautelar, não há que analisar a pretensão requerida, à luz dos requisitos de decretamento previstos no artigo 120.º do CPTA, por tal análise e apreciação ficar prejudicada.» - Ac. deste TCAN, de 05-07-2024, proc. n.º 01673/24.4BELSB. * Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso. Custas pelos Autores/recorrentes, em ambas as instâncias. Porto, 08 de Maio de 2026. [Luís Migueis Garcia] [Celestina Caeiro Castanheiro] [Catarina de Sousa Vasconcelos]