Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo1. RELATÓRIO A……………., B…………, C…………e D………………., inconformados com o acórdão proferido em 24.11.2016 no TCAS, que entre o mais e, em substituição, absolveu os demandados de todos os pedidos formulados pelos A/ora recorrentes, no âmbito da presente acção administrativa especial, interpuseram o presente recurso. Apresentaram, para o efeito, as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem: «1.ª O douto acórdão em crise negou provimento ao recurso de apelação interposto da sentença do TAF de Loulé que julgou a acção improcedente e não conheceu do recurso do despacho interlocutório que julgou procedente a excepção dilatória de ilegitimidade activa dos autores, ora recorrentes, admitido conjuntamente com o recurso de apelação interposto daquela sentença. 2.ª O douto aresto em crise viola a lei substantiva e processual sendo a admissão do presente recurso de revista claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 3.ª O douto acórdão em crise ao não conhecer do recurso do despacho interlocutório de 19 de Março de 2012 é nulo nos termos do art.º 615º/1/d do CPC. 4.ª O douto acórdão recorrido julgou, e bem, a sentença nula por omissão de pronúncia, mas andou mal quando julgou a questão da dualidade de critérios da avaliação de impacte ambiental do ………… versus Campo de Golfe denominado …………… pois constam dos autos os respectivos pareceres da Comissão de Avaliação Ambiental de cuja análise comparativa resulta à evidência a dualidade de critérios utilizada pela Administração na avaliação de impacte ambiental dos respectivos projectos. 5.ª Termos em que, tendo o TCA Sul declarado a nulidade da sentença do TAF de Loulé por omissão de pronúncia sobre esta matéria, deveria tê-la apreciado à luz dos referidos documentos conjugados com o alegado nos art.ºs 171º a 189º e 222º a 225º da PI, e em consequência julgar procedente a invocada violação do princípio da legalidade, da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, da igualdade, e da proporcionalidade e da justiça e imparcialidade. 6.ª O douto acórdão em crise viola a lei substantiva ao sufragar o entendimento vertido na sentença do TAF de que não se formou uma DIA favorável tácita por entender, na esteira do douto Acórdão do STA de 05/04/2005 – Proc.º nº 01456/03, que o prazo para a formação desse acto tácito só se começa a contar após o recebimento das informações pedidas pela Comissão de Avaliação nos termos do art.º 13º/5 do Dec. Lei nº 69/2000 de 3 de Maio. 7.ª Esta interpretação da Lei efectuada no acórdão em crise é claramente contra legem, pois o Dec. Lei nº 69/2000, de 3 de Maio, quer na sua versão original, quer na redacção dada pelo Dec. Lei nº 197/2005, de 8 de Novembro, é bem claro ao estatuir que o prazo previsto no n.º 1 do art.º 19.º para a formação de DIA tácita favorável se suspende durante o período em que o procedimento esteja parado por motivo imputável ao proponente, designadamente na situação prevista no nº 5 do artº 13º, preceito este que habilita precisamente a Comissão de Avaliação a solicitar ao proponente aditamentos, informações complementares ou a reformulação do resumo não técnico, para efeitos da conformidade do EIA.
Jurisprudência
Processo 0593/17
8.ª Com efeito decorre daquela interpretação que o prazo em apreço ao invés de se suspender, se interrompe, reiniciando-se a sua contagem na data da apresentação pela proponente dos elementos adicionais e informações solicitadas pela Comissão de Avaliação ao abrigo do art.º 13º/5 do Dec. Lei nº 69/2000, interpretação esta, que é claramente contra legem, pelo que, ao decidir como decidiu, o douto aresto em crise fez errada interpretação e aplicação dos arts.º13º/1/5 e 19º/1/6 do Dec Lei nº 69/2000, preceitos legais que assim se mostram violados. 9.ª Em suma, formou-se uma DIA tácita favorável em 18 de Outubro de 2005, válida e constitutiva de direitos para a ora recorrente, razão pela qual a DIA desfavorável consubstancia um acto revogatório substitutivo de um acto tácito positivo válido e constitutivo de direitos, violando por isso o disposto no art.º 140º/1/b do CPA, na redacção então vigente, enfermando por essa via de vício de violação de lei. 10.ª Termos em que, para além de revogar a sentença recorrida na parte em que não reconhece a formação de uma DIA favorável tácita por errada interpretação e aplicação da lei nos termos atrás expostos, deve ainda esse Venerando Tribunal, no âmbito dos poderes que lhe são conferidos pelo art.º 150º/3 do CPTA, reconhecer a formação da DIA favorável tácita, anular a DIA prolatada por sua Exª o SEA, por vício de violação de lei, e condenar o membro do Governo que sucedeu nas competências do ex-SEA a reconhecer a formação da DIA favorável tácita, com os efeitos previstos no art.º 19º/2 do Dec. Lei nº 69/2000, e os correspondentes direitos da Autora, ora recorrente. 11.ª O douto acórdão em crise ao julgar improcedentes todos os erros sobre os pressupostos de facto e de direito imputados pelos recorrentes à sentença do TAF de Loulé faz uma interpretação patentemente errada dos vários regimes legais que estão em causa, designadamente do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, do Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa e do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António, e do Regime Jurídico da Reserva Agrícola Nacional. 12.ª O processo de licenciamento do campo de golfe iniciou-se na plena vigência do Dec. Lei nº 373/87, de 9 de Dezembro, e do Dec. Regulamentar nº 2/91, de 24 de Janeiro, e no decurso do respectivo desenvolvimento procedimental todas as entidades competentes da Administração Pública, que no âmbito das suas competências específicas intervieram neste processo, emitiram autorizações, pareceres e informações favoráveis sobre a admissibilidade da instalação do campo de golfe nos prédios da recorrente, à luz do disposto na legislação que criou e regulamentou o Parque Natural da Ria Formosa. 13.ª Ou seja, até à avaliação de impacte ambiental a utilização dos solos dos prédios da recorrente para a instalação do campo de golfe foi sempre considerada compatível com o diploma que criou o PNRF e com o disposto no respectivo Plano de Ordenamento e a interpretação destes dispositivos legais e regulamentares só veio a alterar-se, e radicalmente, em sede de avaliação de impacte ambiental, maxime no parecer da Comissão de Avaliação na parte relativa ao descritor ordenamento do território, onde veio a concluir-se que, afinal, o Plano de Ordenamento do PNRF não permitia a utilização dos solos dos prédios da propriedade da recorrente para a instalação de um campo de golfe. 14.ª A sentença do TAF de Loulé e o douto acórdão em crise sufragaram a interpretação do Plano de Ordenamento do PNRF efectuado pela Comissão de Acompanhamento, interpretação essa que é, como todo o devido respeito, errada.
15.ª Na verdade a art.º 10º do Dec. Reg. nº 2/91 apenas refere quais são os objectivos primordiais da reserva natural; 16.ª O art.º 10º do Dec. Reg. nº 2/91 é uma norma que se refere a objectivos, ou seja, trata-se de uma norma de natureza programática, da qual, por consequência, não se pode extrair um concreto regime de ocupação, uso e transformação dos solos e, muito menos, um regime de interdição de determinados usos dos solos, maxime o uso agro-pecuário, que constitui desde há muitas centenas de anos o uso dominante no território actualmente classificado como zona de reserva natural, sendo por isso evidente que a exploração agrícola dos terrenos não prejudica o respectivo equilíbrio ambiental, pois a propriedade foi classificada como reserva natural em 1978 e manteve essa classificação com a criação do Parque Natural em 1987, sem que ao longo destes 25 anos (1973 – 1998) a Administração considerasse a exploração agrícola e pecuária dessa propriedade prejudicial para os objectivos da Reserva e do Parque. 17.ª A aplicação da regra contida no art.º 10 do Dec. Reg. nº 2/91 implica a avaliação em concreto das pretensões à luz do disposto no Dec.Lei nº 373/87, o qual se limita a dispor que dentro dos limites do Parque é interdito o exercício de quaisquer actividades que prejudiquem significativamente o ambiente e o equilíbrio natural do Parque (art.º 7º nº 1), e no caso vertente conforme se encontra comprovado pela perícia realizada, o projecto em apreço irá trazer melhorias em termos ambientais para a área em causa. 18.ª Os solos da propriedade estão classificados como Reserva Agrícola Nacional, daí resultando que se tratam de solos que, por definição legal, se encontram afectos à agricultura (Cfr. artº 1º do Dec.Lei nº 196/89, de 14 de Junho e actualmente art.º 2º do Dec. Lei nº 73/2009, de 31 de Março) e, por conseguinte, a interpretação do art.º 10º do Dec. Reg. nº 2/91, efectuada no acto em crise e no parecer e informação que per relationem o fundamentam, a que a douta sentença recorrida aderiu, mostra-se claramente ilegal. 19.ª Na interpretação propugnada na DIA, a que a sentença do TAF aderiu, e que é sufragada pelo douto aresto em crise, o art.º 10º do Dec. Reg. nº 2/91, revela-se uma norma praeter legem pois vai além do que lhe é permitido pelo Dec.Lei nº 373/87 e também contra legem pois derroga o disposto no artº 1º do Dec.Lei nº 196/89, violando o princípio da hierarquia das normas vertido no artº 112º da Constituição. 20.ª O regime legal da RAN, constante do Dec.Lei nº 196/89, comporta excepções à regra da afectação agrícola dos solos respectivos, entre as quais se inclui a instalação de campos de golfe nas condições previstas no art.º 9º/2/i do citado diploma legal (e actualmente no art.º 22º/1/i do Dec. Lei nº 73/2009 de 31 de Março), pelo que da sua conjugação com o disposto no Dec.Lei nº 373/87, que criou o PNRF, resulta necessariamente que, quer a utilização agrícola dos solos, quer a instalação do campo de golfe, enquanto actividade compatível com a RAN, constituem utilizações dos solos compatíveis com o regime de protecção da natureza instituído pelo Dec. Lei nº 373/87. 21.ª A afirmação no douto aresto em crise de que o projecto não é tolerado pelo nº 3 do art.º 7º do Dec. Lei nº 373/87, na parte referente a alterações de topografia, revela uma interpretação pouco cuidada, que não levou em conta o disposto nos art.ºs 8º, 9º e 10º desse mesmo diploma legal, onde são previstas um conjunto de actividades condicionadas sujeitas a licenciamento, através da autorização do Director do Parque, que prevê expressamente ou pressupõe a alteração da topografia do solo, v.g. as previstas nos artºs 8º/1/b/d/h/j/l, e no artº 10º/1/b/e/f/g do Dec. Lei nº 373/87.
22.ª Por isso, da interpretação sistemática destes preceitos tem necessariamente que se concluir que a proibição de alteração de topografia do solo prevista no nº 3 do art.º 7º se refere a alterações significativas de topografia que prejudiquem o ambiente e o equilíbrio natural do Parque, conforme previsto no nº 1 desse preceito legal, termos em que o douto aresto em crise faz errada interpretação da referida disposição legal e bem assim do art.º 9º do Plano de Ordenamento do PNRF aprovado pelo Dec. Regulamentar nº 2/91, uma vez que as propriedades da recorrente nem sequer se localizam nas zonas de uso limitado a que se refere esse art.º 9º mas sim na zona de reserva natural regulada pelo art.º 10º, do qual também faz errada interpretação e aplicação. 23.ª Considera ainda o douto aresto em crise que o POOC de 2005 é aplicável no caso vertente por via do princípio tempus regit actum, invocando o art.º 67º do RJUE e o artº 12º/1 do Código Civil, desconsiderando completamente a existência da informação prévia favorável da Câmara Municipal de Loulé e os respectivos efeitos previstos no art.º 17º/1 do RJUE, e isto apesar de afirmar que a informação favorável válida constitui direitos a favor do requerente no estrito âmbito do seu conteúdo. 24.ª Com efeito, o estrito conteúdo da informação prévia favorável para a instalação do campo de golfe é precisamente a respectiva admissibilidade face aos instrumentos de gestão territorial aplicáveis - Plano de Ordenamento do PNRF e PDM de Loulé - e às condicionantes legais – Reserva Agrícola Nacional - termos em que o pedido de licenciamento só poderia ser indeferido com fundamento em aspectos que não tenham sido analisados em sede de informação prévia, e não naqueles que constituíram os parâmetros delimitadores da respectiva decisão. 25.ª Assim, considerando o quadro legal em que foi emitida a informação prévia favorável e os respectivos efeitos consagrados no art.º 17º do RJUE, resulta por demais evidente que, mantendo-se aquela válida e vigente à data da prolação da DIA, em que é invocado o POOC que entrou em vigor supervenientemente, não pode ser aplicado esse Plano, exactamente por ser superveniente à informação prévia (Cfr. art.º 148º/1 do Dec.Lei nº 380/99 conjugado com o art.º 17º/1/4 do Dec.Lei nº 555/99). 26.ª E por outro lado, o projecto do campo de golfe tem perfeito enquadramento no POOC, pois atentas as características da intervenção proposta, maxime a sua componente de integração, recuperação e valorização ambiental, constitui uma acção de reabilitação paisagística, geo-morfológica e ecológica da propriedade, e como tal é claramente subsumível à previsão do artº 12º/1/h daquele Plano especial, valendo também nesta sede, mutatis mutandis, as considerações acima expendidas acerca da necessidade de conjugação do regime legal da RAN, desta feita com o regime do POOC. 27.ª O projecto do campo de golfe mostra-se assim em perfeita conformidade tanto com o Plano de Ordenamento do PNRF como com o POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António, para além deste último nem sequer ser in casu aplicável, dada a preexistência de informação prévia favorável da Câmara Municipal de Loulé e do pedido de licenciamento pendente na autarquia, termos em que o douto aresto em crise ao decidir em contrário faz errada interpretação e aplicação do disposto nesses planos especiais de ordenamento do território, mais concretamente do disposto no artº 10.º do Regulamento do Plano de Ordenamento do PNRF aprovado pelo Dec. Reg. nº 2/91 e no art.º 12º/1/h do Regulamento do POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António, aprovado pela RCM nº 103/2005, fazendo igualmente errada interpretação e aplicação do disposto no artº 7º/1 do Dec.Lei nº 373/87 e, bem assim, do disposto no art.º 10º do Dec.Lei nº 317/97, de 25 de Novembro, conjugado com o art.º 17º do RJUE, aprovado pelo Dec.Lei nº 555/99 e com o art.º 148.
º/1 do RJIGT, aprovado pelo Dec.Lei nº 380/99, normativos que assim se mostram violados. 28.ª E por outro lado, tanto as normas do Plano de Ordenamento do PNRF como as do POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António invocadas para sustentar a desconformidade do projecto do campo de golfe com esses instrumentos de planeamento, na interpretação que delas é efectuada na douta sentença recorrida, sufragada pelo douto aresto em crise, mostram-se claramente ilegais, pois os solos da propriedade em questão encontram-se na íntegra classificados como RAN e, por isso, legalmente afectos à agricultura (Cfr. art.º 1º do Dec.Lei nº 196/89 em vigor à data do acto em crise e actualmente art.º 2º do Dec. Lei nº 73/2009, de 31 de Março), sendo que, a afectação agrícola desses solos comporta a excepção prevista no art.º 9º/2/i do Dec.Lei nº 196/89, em vigor à data do acto em crise e actualmente art.º 22º/1/i do Dec. Lei nº 73/2009, de 31 de Março. 29.ª Assim, o art.º 10º do Dec. Reg. nº 2/91, na interpretação efectuada, estaria a derrogar o disposto no Dec.Lei nº 196/89, mais concretamente nos arts. 1º e 9º/2/i, configurando desta forma uma norma regulamentar simultaneamente praeter e contra legem; praeter legem porque a respectiva lei habilitante se limita a dispor que dentro dos limites do PNRF é interdito o exercício das actividades que prejudiquem significativamente o ambiente e o equilíbrio natural (Cfr. art.º 7º/1 do Dec.Lei nº 373/87), o que não é o caso nem da agricultura, nem dos campos de golfe, pois são incontáveis as propriedades agrícolas que aí existem e, por outro lado, há vários campos de golfe instalados e em funcionamento, e outros em fase de execução dentro do PNRF, e contra legem porque uma norma regulamentar não possui a virtualidade de derrogar regimes legais, como é o caso da RAN. 30.ª Conclusão que se aplica mutatis mutandis à regulamentação das "Áreas húmidas e ameaçadas pelas cheias" do POOC Vilamoura – Vila Real de Santo António (constante do artº 30.º do respectivo Regulamento) pois da interpretação que dela é feita na douta sentença recorrida - i.e. como proibitiva das acções previstas no projecto do campo de golfe - também essa regulamentação estaria a derrogar o disposto nos arts. 1º e 9º/2/i do Dec.Lei nº 196/89, configurando assim igualmente uma norma regulamentar contra legem, donde se conclui que a douta sentença recorrida, sufragada pelo douto aresto em crise, também aplica normas regulamentares ilegais, posto que, na interpretação que delas aí é efectuada, violam o princípio da hierarquia das normas consagrado no art.º 112º da CRP. 31.ª O douto aresto em crise recusou conhecer da necessidade de conjugação do regime da RAN com o PNRF e com o POOC invocando erradamente que tais questões não foram discutidas na 1ª instância, o que constitui lapso manifesto uma vez que se trata de matéria invocada nos art.ºs 103º a 109º e 120º da PI, e tal matéria é de suma importância para interpretação do conteúdo das atrás citadas normas do Plano de Ordenamento do PNRF e do POOC. 32.ª Em suma, a DIA impugnada é claramente ilícita pelo que o douto aresto em crise faz ainda errada interpretação e aplicação do princípio da legalidade, legal e constitucionalmente consagrado (v. artº 3º do CPA), posto que essa DIA se mostra em desconformidade com todo o bloco legal aplicável, e do princípio da prossecução do interesse público e da protecção dos direitos e interesses dos cidadãos, consagrado no art.º 4º do CPA, pois o interesse público prosseguido pela DIA é nenhum, visto que o projecto do campo de golfe contribui para a melhoria das condições ambientais actualmente existentes na propriedade, sendo a violação dos direitos e interesses legalmente protegidos da ora Recorrente, por demais evidente.
33.ª Encontram-se assim reunidos os requisitos para a condenação dos recorridos à prática do acto devido, nos termos previstos nos artºs 66º e 67º do CPTA, termos em que, ao abrigo do disposto no artº 150º/3 do CPTA deve esse Venerando Tribunal condenar o membro do Governo que sucedeu nas competências do ex-SEA a reconhecer a formação de uma DIA favorável tácita sobre a Avaliação do Impacte Ambiental do projecto de instalação do campo de golfe denominado "…………...", com os efeitos previstos no artº 19º/2 do Dec.Lei nº 69/2000, nos termos do qual a entidade licenciadora, in casu a Câmara Municipal de Loulé, terá apenas que, em sede de licenciamento do projecto, ter em consideração o EIA apresentado, ou na eventualidade desse Venerando Tribunal entender que não se chegou a formar uma DIA favorável tácita, deve o mesmo membro do Governo ser condenado a emitir uma DIA expressa favorável, ou condicionalmente favorável, nos termos do EIA apresentado. 34.ª O douto aresto em crise julgou o pedido indemnizatório sumariamente improcedente com fundamento em não se ter apurado a ilicitude da DIA, e também por não se poder aferir a legalidade das autorizações de localização em função dessa mesma DIA, e supostamente não ter ficado provada a diminuição do valor da propriedade, entendimento este claramente improcedente. 35.ª Na verdade verificam-se in casu os requisitos da responsabilidade civil extra contratual por facto ilícito da Administração Pública, legalmente previstos no Dec. Lei nº 48.051 de 21 de Novembro de 1967, vigente à data dos factos, quer na Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro, actualmente vigente, assistindo àqueles recorrentes o direito a serem indemnizados pelos prejuízos que lhes foram causados pelo acto impugnado. 36.ª Nesta sede deve julgar-se procedente o recurso do despacho interlocutório do TAF de Loulé, decidindo-se pela legitimidade activa dos recorrentes. 37.ª A DIA em apreço originou o incumprimento definitivo do contrato promessa, de transmissão de acções pelo valor de 9.000.000€, celebrado entre aqueles e a E……….. Ldª, tendo os recorrentes sido condenados por sentença transitada em julgado ao pagamento de 3.000.000 de euros acrescidos de juros vencidos e vincendos. 38.ª Encontram-se assim reunidos os requisitos da responsabilidade civil extracontratual, tanto os previstos na lei vigente à data dos factos – Dec. Lei nº 48051, como os previstos na lei actualmente vigente, Lei nº 67/2007, termos em que têm aqueles recorrentes, o direito a ser ressarcidos dos prejuízos sofridos, no total de 9.248.894,20€, na proporção das acções de que são beneficiários, a saber: - B……………. 4.624.447,10€; C…………… 2.312.223,55€; e D……………. 2.312.223,55€. 39.ª Sem prescindir do que antecede, também não assiste razão ao Venerando TCA Sul quando no douto aresto em crise conclui que não se verifica um dos requisitos da responsabilidade civil alegados pelos recorrentes, qual seja a ilicitude do acto, in casu, as autorizações de localização emitidas pelo ICN e pela CCDRA. 40.ª Na verdade a fundamentação da DIA em apreço coloca efectivamente em causa a legalidade das autorizações de localização emitidas pelo ICN e pela CCDR Algarve, pois ou é ou não é admissível instalar campos de golfe na zona de reserva natural do PNRF. 41.ª Se é admissível a instalação de campos de golfe na reserva natural do PNRF à luz do disposto no artº 10.º do Regulamento do Plano de Ordenamento aprovado pelo Dec. Regulamentar nº 2/91, então as autorizações de localização concedidas pelo ICN e pela CCDR são perfeitamente legais, mas se tal não é admissível como sustentado na DIA, então tem de
concluir-se que essas autorizações de localização do ICN e da CCDR são ilegais. 42.ª Assim, se se decidir que a fundamentação nesta sede apresentada pela DIA em crise é legal, verificam-se os requisitos da responsabilidade civil extra contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes, tanto nos termos do Dec. Lei nº 48051 vigente à data, como nos termos da Lei nº 67/2007 actualmente vigente. 43.ª Os actos administrativos de autorização de localização de campos de golfe configuram actos autónomos, com eficácia externa e constitutivos de direitos ou, pelo menos, de interesses legalmente protegidos na medida em que atestam ou certificam que os solos dos prédios da recorrente podem ser utilizados para a instalação de um campo de golfe, sem prejuízo, obviamente, de o respectivo projecto estar sujeito a avaliação de impacte ambiental. 44.ª Termos em que, atento o princípio da boa fé e da protecção da confiança vertido no art.º 6-A do CPA à data vigente, actualmente art.º 10º, tais actos administrativos praticados pelo ICN e CCDR Algarve determinaram que o valor de mercado da propriedade se cifrasse à data da DIA em crise em 9.000.000€, valor esse aferido pelo valor da aquisição das acções da Autora, ora Recorrente, constante do contrato promessa de transmissão de acções celebrado com a E………., Ldª em 15 de Janeiro de 2004, valor esse que passou a incorporar a esfera jurídica da recorrente, razão pela qual a eventual nulidade desses actos administrativos é causa directa e necessária da substancial diminuição do valor do seu património. 45.ª A violação do princípio da boa fé, conforme é jurisprudência desse Venerando Tribunal, pode configurar um facto ilícito gerador de responsabilidade civil, e é precisamente este o caso vertente, visto que as autorizações de localização do campo de golfe, se se vier a concluir que são nulas, para além de consubstanciarem em si mesmas um acto ilícito, constituem concomitantemente um facto ilícito gerador de responsabilidade civil por violação do princípio da boa fé e da protecção da confiança consagrado no CPA, e neste caso essa responsabilidade civil deverá abranger a diferença patrimonial entre o valor de mercado das propriedades de acordo com as expectativas legitimamente criadas à altura por esses actos e o seu decréscimo substancial decorrente da respectiva nulidade. 46.ª Em suma, no caso vertente a recorrente sofre prejuízos patrimoniais directamente decorrentes da ilegalidade desses actos administrativos, no caso de se concluir que são ilegais, termos em que a verificar-se esta situação estão reunidos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado e do ICN pelos prejuízos causados, que se contabilizam em 8.971.480,84€, quantia que se peticiona subsidiariamente a título indemnizatório. 47.ª Ainda sem prescindir, caso a tese da legalidade das autorizações de localização do ICN e da CCDR venha a merecer acolhimento, - designadamente por se considerar que o POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António era aplicável à apreciação do EIA constituindo assim um fundamento válido da DIA, por se traduzir numa alteração do quadro regulamentar então vigente, face àquele que vigorava à data da emissão das referidas autorizações de localização - , assiste mesmo assim à ora recorrente, o direito a ser ressarcida dos prejuízos especiais e anormais daí decorrentes, em função do grau de afectação do conteúdo substancial do seu direito de propriedade sobre os prédios nos quais foi autorizada a localização do campo de golfe, nos termos do disposto no art.º 16º da Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro.
48.ª Efectivamente, no caso vertente, e pelas razões antecedentemente expostas o valor da propriedade da ora Recorrente, em razão das autorizações de localização do campo de golfe emitidas pelo ICN e pela CCDR do Algarve era de 9.000.000€, à data da celebração do contrato promessa de transmissão de acções, ou seja, 15 de Janeiro de 2004, sendo que esse valor sofre significativa diminuição, em razão dos fundamentos de ordem regulamentar, maxime o art.º 30º do Regulamento do POOC Vilamoura/Vila Real de Santo António (que entrou em vigor posteriormente à emissão das autorizações do ICN e da CCDRA) invocados na DIA como impeditivos da instalação de um campo de golfe naquela propriedade, pois nestas circunstâncias a propriedade valerá, na melhor das hipóteses, o valor pelo qual foi adquirida, isto é 199.519,16€. 49.ª Trata-se claramente de um dano ou encargo especial e anormal imposto à ora Recorrente, pelo Estado, por razão de interesse público, mais concretamente para salvaguarda do interesse público ambiental associado à preservação dos valores naturais supostamente existentes na propriedade. 50.ª A ora Recorrente, sofre assim um prejuízo de 8.800.480,90€, correspondente à diferença entre o valor pelo qual adquiriu a propriedade e o valor que esta possuía em 15 de Janeiro de 2004, valor esse que ainda hoje se manteria, não fora a DIA desfavorável ter concluído pela impossibilidade legal de instalação de um campo de golfe na propriedade, independentemente do respectivo projecto, termos em que aquela tem, em qualquer caso, direito a ser indemnizada pelo Estado pelo valor de 8.800.480,90€, nos termos do disposto no art.º 16º da Lei nº 67/2007 de 31 de Dezembro». * O recorrido Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional [actualmente Ministério do Ambiente] apresentou contra alegações, que concluiu do seguinte modo: «1 - O juízo – um novo juízo – quanto à ponderação dos interesses em presença constitui matéria de facto, e como tal cai fora do âmbito de cognição do Supremo Tribunal Administrativo, não devendo, em consequência, ser admitida a revista. 2 - Os pressupostos de admissão do recurso de revista não se confundem com os seus fundamentos, intimamente ligados aos poderes de cognição do tribunal de revista, razão pela qual a mera afirmação da existência de uma alegada violação de um comando legal não conduz a que o recurso de revista seja, por si só, claramente necessário para uma melhor aplicação do direito. 3 - A admissão e apreciação do presente recurso não é, de forma alguma, necessária para uma melhor aplicação do direito. 4 - A apreciação ou ponderação de factos por via de um terceiro grau de recurso é matéria que se encontra excluída do âmbito de cognição do Tribunal de Revista, e sendo exactamente essa matéria que a recorrente pretende ver reapreciada, também por esta razão, não deve o presente recurso ser admitido». *
Por sua vez, também o recorrido Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., contra alegou formulando as seguintes conclusões: «1º - O presente recurso ser liminarmente rejeitado, por falta de preenchimento dos pressupostos constantes no artigo 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Sem conceder, 2º - O recorrente nas suas alegações não põe em causa os fundamentos da decisão objecto de recurso. 3º- A decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura, tendo o Tribunal Central Administrativo Sul decidido bem, quer de facto, quer de Direito, motivo pelo qual a mui douta motivação de Recurso apresentada pelos recorrentes, não detém qualquer fundamento como infra se constatará. 4º- As conclusões das alegações não se mostram elaboradas de forma sintética e em estrito cumprimento do disposto nos artigos 690º nº 1 e nº 2 do Código de Processo Civil já que analisadas as mesmas se constata que acabam, em grande medida, por reproduzir, com todo o devido respeito, o corpo das alegações, numerando, entretanto, os vários parágrafos daquele corpo das alegações, repetindo-se ainda a argumentação desenvolvida. 5º- Não se podem fazer comparações, e muito menos com o Campo de Golfe denominado “………...” porque este não se situa em área equivalente àquela em que a recorrente pretende instalar o Campo de Golfe do ……………, uma vez que está em área de pré-parque, e fora da Rede Natura 2000. 6º - Não se verificou a formação de DIA favorável tácita. 7º- Não enferma a DIA, contrariamente ao alegado pelos recorrentes, de qualquer erro sobre os pressupostos de facto e de direito. 8º - O Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. não autorizou a localização deste Campo de Golfe concreto na propriedade em questão nos autos. 9º- Qualquer construção dentro da área do Parque Natural da Ria Formosa estava, na altura, sujeita a autorização do seu director ou, em casos excepcionais, do Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P.. 10º - Para o efeito, deveriam, na altura, ser remetidos ao Parque Natural da Ria Formosa os projectos e elementos necessários aos licenciamentos pretendidos, após o que o seu director emitiria parecer de autorização ou de indeferimento, conforme impunha o artigo 9º do Decreto-Lei nº 373/87, de 09 de Dezembro. 11º - Neste sentido, e nos termos da legislação em vigor à data, nunca poderia a recorrente A…………., interpretar o acto como uma autorização à construção do campo de golfe pretendido. 12º - Aliás, a resposta do Senhor Presidente do Instituto da Conservação da Natureza ressalva a necessidade do parecer e autorização do Parque Natural da Ria Formosa em relação aos projectos do campo de golfe, como se sublinhou.
13º - O Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. não apreciou nenhum projecto. 14º - Pelo que, a resposta do Presidente do Instituto da Conservação da Natureza era um trâmite, meramente preparatório e instrumental, da decisão final a proferir pelo director do Parque Natural da Ria Formosa, pelo que não define a situação jurídica da construção do campo de golfe, não lesando quaisquer direitos ou interesses legalmente protegidos. 15º - É neste sentido que, o parecer sobre a localização não pode ser entendido como um acto final, porquanto não versa sobre matéria sujeita a autorização do, então, Director do Parque Natural da Ria Formosa e do Senhor Presidente do Instituto da Conservação da Natureza. 16º - O acto praticado pelo Senhor Presidente do Instituto da Conservação da Natureza, que nem sequer é impugnado aqui nestes autos, note-se, como a recorrente bem sabe é apenas um acto preparatório ou antecedente da decisão que se viesse a tomar no futuro, mas que ainda não era decisiva para o alcance da decisão. 17º - Pelo que, jamais antes da apresentação dos projectos e da Decisão de Impacte Ambiental, seria admissível a constituição de qualquer direito à construção, pela emissão de um parecer do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P.. 18º - Na realidade, a situação jurídica apenas se constitui quando se verifica o último elemento, e elemento conclusivo do seu processo de formação, que é a autorização de acordo com o artigo 9º do Decreto-Lei nº 373/87, de 09 de Dezembro. 19º - Se assim não fosse, desnecessária seria obter a autorização da mencionada disposição legal. 20º - Pelo que quando o Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. concedeu autorização de localização, jamais se pode vir agora invocar que foi com base nesse acto que todo o projecto foi desenvolvido, até porque como supra já se explicou, tal acto não tem eficácia externa e não é gerador de direitos, nem tão pouco, de interesses legalmente protegidos. 21º - A autorização do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. não é ilegal, teve em conta o pedido formulado, tendo sido determinada e limitada pelo mesmo, como já se explicou. 22º - Não sendo o acto do Senhor Presidente do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. aqui em causa nulo. 23º - Quanto à questão da VIOLAÇÃO DO PLANO DE ORDENAMENTO DO PARQUE NATURAL DA RIA FORMOSA, não têm, igualmente, razão, os recorrentes quando referem não existir qualquer desconformidade entre o projecto e tal PO. 24º - A propriedade em causa se encontra inserida numa área protegida, nomeadamente, do Parque Natural da Ria Formosa.
25º - E, como tal, tem que se sujeitar às disposições legais que se aplicam relativamente a esta matéria e dentro da área protegida. 26º - A particularidade dos ecossistemas sensíveis e raros existentes na Herdade do ……………… encontra expressão nomeadamente no nº 1 do artigo 7º do Decreto-Lei nº 373/87, de 09 de Dezembro, que estabelece o seguinte: “Dentro dos limites da área do Parque é interdito o exercício de quaisquer actividades que prejudiquem significativamente o ambiente e o equilíbrio natural do Parque.” 27º - E é ao Parque Natural/Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I. P. quem compete aferir se determinada actividade prejudica o ambiente, não cabendo aos recorrentes esse juízo. 28º - Pelo que, quando os recorrentes referem que a instalação do Campo de Golfe, que como já se viu afecta significativamente o ambiente, é benéfica para o ambiente, pretende, mais uma vez, querer provar o impossível. 29º - A zona de intervenção integra-se numa zona sensível denominada por “zona de protecção” e integrada no sistema lagunar, sendo que está identificada no Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa como incidindo em área de reserva natural. 30º - De acordo com o disposto no nº 4 do artigo 9º do Decreto Regulamentar nº 2/91, de 24 de Janeiro, na zona de reserva natural deve ser proibida a instalação de qualquer tipo de construção, infra-estrutura ou equipamento. 31º - Nos termos do nº 3 do citado artigo, nas zonas húmidas inseridas nesta classe de espaço são apenas permitidas actividades de pesca e apanha de espécies marinhas animais, o que é claramente oposto aos objectivos do projecto da recorrente. 32º - Sendo que, prescreve o artigo 10º do Decreto Regulamentar nº 2/91, de 24 de Janeiro que “zonas de reserva natural são áreas em que a conservação da natureza e o desenvolvimento de projectos específicos de investigação científica constituem objectivos primordiais.” 33º - A DIA concluiu que o projecto apresentado não se insere nos objectivos primordiais previstos na mencionada disposição legal, ou seja, conservação da natureza e desenvolvimento de projectos específicos de investigação científica constituem os objectivos primordiais. 34º - A conclusão mencionada é bastante e suficiente para que se possa dar como devidamente assente que o projecto em causa viola o Plano de Ordenamento do Parque Natural da Ria Formosa. 35º - Não existe qualquer nexo de causalidade entre as comunicações do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P., a celebração do contrato e a posterior rescisão do contrato. 36º - Se a recorrente A…………. se quis convencer a ela própria que tinha uma autorização do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. para instalar um Campo de Golfe de 18 buracos, essa presunção foi apenas sua, do seu pensamento.
37º - O acto do Presidente do Instituto da Conservação da Natureza não foi gerador de responsabilidade civil, como quer fazer crer a recorrente, pois não gerou quaisquer prejuízos à recorrente, nem tão pouco era passível de tal. 38º - Inexistindo qualquer nexo de causalidade entre a emissão do parecer do Instituto da Conservação da Natureza e das Florestas, I.P. e os danos que a recorrente alega ter sofrido. 39º - É, assim, por demais evidente que o Tribunal Central Administrativo Sul decidiu com base na mais estrita e rigorosa aplicação da lei, pelo que as decisões objecto de recurso devem ser mantidas na íntegra». * O TCAS proferiu acórdão de sustentação [cfr. fls. 3761] afirmando que não se verificam as nulidades invocadas. * O «recurso de revista» foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 5 do artigo 150º do CPTA], proferido a 01.06.2017. * O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146º, nº 1 do CPTA, emitiu o parecer que constitui fls. 3789 a 3796 no sentido da procedência do recurso, por omissão de pronúncia, quanto ao não conhecimento do recurso interposto do despacho interlocutório de 19.03.2012 e pela improcedência quanto ao mérito da acção. * Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão recorrido, a qual aqui se dá por integralmente reproduzida – cfr. nº 6 do artº 663º do CPC. * 2.2. O DIREITO A presente acção administrativa especial visa: a) A anulação da DIA desfavorável em crise por vício de violação de lei;
b) Reconhecer-se a formação de uma DIA favorável tácita e dos correspondentes direitos da autora; c) Condenar-se o SEA, ora réu, a reconhecer a formação da DIA favorável tácita sobre a Avaliação do Impacte Ambiental do projecto de instalação do campo de golfe denominado “…………”, com os efeitos previstos no artº 19º/2 do DL nº 69/2000; ou, se assim não se entender, d) Condenar-se o SEA, ora réu a emitir uma DIA expressa favorável, ou condicionalmente favorável nos termos do EIA apresentado e consoante o que vier a ser dado como provado na presente acção; e, ainda, e) Condenar-se o Estado a indemnizar os danos sofridos pelos Autores, no montante global de 9.248.894,20€, indemnizando cada autor na proporção das acções de que é beneficiário na A……………... LIMITED, conforme se passa a discriminar: - B……………... – 4.624.447,10€; - C…………… – 2.312.223,55€; - D……………. – 2.312.223,55€; ou, na eventualidade de se manter a DIA em crise, f) Condenar-se solidariamente o Estado e o Instituto da Conservação e Natureza a indemnizar os autores no montante global de 9.248.894,20€, indemnizando cada autor na proporção das acções de que é beneficiário na A……………. LIMITED, conforme se passa a discriminar: - B……………... – 4.624.447,10€; - C…………… – 2.312.223,55€; - D…………… – 2.312.223,55€, quantias estas acrescidas dos juros que se vencerem após a citação até integral pagamento. Ou, subsidiariamente, g) Condenar-se solidariamente o Estado e o Instituto da Conservação e Natureza a indemnizar a autora pelos prejuízos sofridos que se contabilizam em 8.971,480,84€, acrescida dos juros que se vencerem após a citação até integral pagamento.
Foram indicadas como contra interessadas GEOTA - GRUPO DE ESTUDOS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E AMBIENTE, LPN - LIGA PARA A PROTECÇÃO DA NATUREZA, QUERCUS - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE CONSERVAÇÃO DA NATUTREZA, SPEA - SOCIEDADE PORTUGUESA PARA O ESTUDO DAS AVES e, ALMARGEM - ASSOCIAÇÃO PARA A DEFESA DO PATRIMÓNIO AMBIENTAL E CULTURAL DO ALGARVE * Os autos seguiram os seus termos e, depois de vicissitudes várias veio a ser proferido o acórdão recorrido, pelo TCAS em 24.11.2016 que, entre o mais, veio a absolver a demandada de todos os pedidos formulados. Insurgem-se os recorrentes contra o assim decidido nos termos que constam das alegações/conclusões de recurso supra transcritas. E para além da discordância quanto ao mérito, imputam ainda ao acórdão recorrido a nulidade por omissão de pronúncia, por não ter conhecido do recurso que interpuseram do despacho proferido em 19.03.2012, que julgou procedente a excepção dilatória da ilegitimidade activa dos autores/ora recorrentes B………………, C…………... e D……………... A «omissão de pronúncia», geradora de nulidade da sentença, exige a total ausência de tratamento da respectiva questão. E esta nulidade por omissão de pronúncia, prevista no artº 615º, nº 1, al. d) do CPC «é nula a sentença quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça (…) é de conhecimento prioritário face ao demais, pelo que passamos de imediato a conhecer dos fundamentos da sua arguição. Mas para isso, há que atentar no que resulta dos autos a este respeito: 1. A acção foi intentada pela A……………. e pelos autores singulares, formulando o pedido supra referido, em separado para cada um deles; 2. Por despacho de 19-03-2012, foi julgando verificada a excepção da ilegitimidade dos autores B……………., C……………... e D…………… – cfr. fls. 2212 3. Em 04.05.2012 os aludidos autores singulares interpuseram recurso desse despacho, produzindo de imediato as respectivas alegações - cfr. fls. 2308 e segs. 4. Por despacho de 24.05.2012 foi o recurso admitido, com subida a final, nos termos do «nº 5 in fine do artº 142º do CPTA, nº 3 do artº 691º, artº 735º e nº 1 do artº 747 do CPC, ex vi do artº 1º do CPTA» - cfr. fls. 2323 e segs.
5. Os autores singulares notificados deste despacho interpuseram reclamação em 08-06-2012 para o Presidente do TCAS por não concordarem com o regime da subida (esta reclamação nunca chegou a ser decidida) – cfr. fls. 2334 e ss; 6. Entretanto, seguiu-se a audiência de julgamento e foi proferida sentença no TAF de Loulé em 13-02-2013, proferida por juiz singular – cfr. fls. 2632 e ss; 7. Desta sentença proferida por juiz singular em 21.03.2013, foi interposto recurso quer pela autora, quer pelos autores singulares para o TCAS pedindo ainda a subida do recurso referente ao despacho interlocutório que os havia considerado partes ilegítimas – cfr. fls. 2686 e segs; 8. O recurso foi admitido por despacho judicial em 09-04-2013, que novamente admitiu o recurso do despacho interlocutório que os havia considerado partes ilegítimas – cfr. fls. 2780; 9. Nas alegações de recurso, interposto pela autora e pelos autores singulares refere-se expressamente o despacho interlocutório; 10. De seguida, em 11.07.2013 foi proferido despacho que decidiu que não era possível convolar o recurso interposto contra a sentença em reclamação para a conferência [mas tendo sempre subjacente o despacho interlocutório], não tendo por isso mandado seguir os recursos; 11. Deste despacho que não admite a convolação, a autora e os autores singulares em 19-09-2013 interpuseram recurso para o TCAS, aludindo sempre ao despacho interlocutório e pedindo a apreciação em sede de recurso quer da sentença, quer do despacho interlocutório; 12. Em 04-12-2014 é proferido acórdão no TCAS que apenas decide a questão da impossibilidade da convolação e assim nega provimento ao recurso. 13. Deste Acórdão do TCAS proferido em 04-12-2016 a autora e os autores singulares interpuseram nos termos do artº 150º do CPTA recurso para o STA que veio a ser admitido por Acórdão de 08.04.2015 (e nas alegações referem sempre o despacho interlocutório de 19-03-2012); 14. Em 29.10.2015 foi proferido Acórdão por este Supremo Tribunal Administrativo que constitui fls. 3268 e segs, nele se decidindo «revogar o acórdão recorrido e o despacho de 1ª instância de 11.07.2013 que não admitiu o recurso, mantendo-se válido o despacho proferido em 09.04.2013 a fls. 2780 dos autos». Mais se decidiu «admitir o recurso da sentença final nos termos do despacho proferido em 09.04.2013»; 15. No TCAS é proferido em 24-11-2016 novo acórdão que não conhece do despacho interlocutório e concede parcial provimento ao recurso, absolvendo os demandados do pedido. 16. Deste Acórdão do TCAS, a autora e os autores singulares interpuseram recurso para o STA, que é o que está agora em apreciação, suscitando novamente a questão do não conhecimento do despacho interlocutório
* Ora, o despacho de 09.04.2013 que o Acórdão deste STA manteve válido, é o despacho que admitiu não só o recurso da sentença final proferida no TAF de Loulé, como o recurso do despacho interlocutório de 19.03.2012 que com ele subiria a final, como veio a subir – cfr. 2780. Assim, constata-se que o recurso do despacho interlocutório de 19.03.2012 cuja subida foi expressamente pedida no recurso de fls. 2686, em cujas alegações – cfr. al. C), a fls. 2770 – se formulava pedido de que o mesmo fosse provido, não foi na verdade apreciado e decidido pelo TCAS como se impunha. A este respeito e em sede de despacho de sustentação veio o TCAS dizer que não se verifica a alegada nulidade por omissão de pronúncia, e que o tribunal apreciou no acórdão recorrido o único recurso que o STA considerou ser de julgar, ou seja o recurso contra a sentença de 13.02.2013, uma vez que tudo o mais ficou precludido. Mas não lhe assiste razão nesta fundamentação. Com efeito, mesmo a entender-se que o Acórdão proferido neste Supremo Tribunal em 29.10.2015 não se pronunciou sobre o recurso que havia sido admitido por despacho proferido em 09.04.2013 [que declarou os autores singulares partes ilegítimas], por não constituir objecto do recurso então interposto para o STA, ainda assim, regressados os autos ao TCAS, este nunca poderia ignorar o despacho do TAF de Loulé que admitiu e mandou subir o recurso interposto contra o despacho que julgou os autores partes ilegítimas, que aliás sempre se manteve válido [não se colocando quanto a ele a questão do artº 27º do CPTA]. Aliás, se assim se não entendesse, ficaria por julgar, sem motivo legal justificado, um recurso que foi atempadamente interposto e admitido, de uma decisão interlocutória, que deixa de fora do processo alguns autores, que inclusive formularam pedido indemnizatório autónomo em relação ao da autora A………..., como se constata do pedido formulado em sede de petição inicial e que supra se transcreveu. Concluímos, pois, pela verificada nulidade, por omissão de pronúncia, que acarreta a nulidade do acórdão recorrido, ficando consequentemente prejudicado o conhecimento do mérito, e impondo-se a baixa dos autos ao TCAS para que conheça do recurso admitido por despacho proferido em 09.04.2013 no tocante à ilegitimidade dos autores singulares, sendo que se o recurso vier a merecer provimento, estes terão de participar do processo, de pleno direito, desde o momento em que indevidamente foram afastados. * DECISÃO: Atento o exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso, declarando verificada a nulidade, por omissão de pronúncia, relativamente ao despacho que declarou os autores partes ilegítimas, cujo recurso foi admitido por despacho de 09.04.2013; consequentemente anular o acórdão recorrido e demais processado. Custas pelos recorridos.
Lisboa, 9 de Novembro de 2017. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – António Bento São Pedro – José Augusto Araújo Veloso.