Processo 00326/17.4BEVIS

Acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção Administrativa, Subsecção Comum, do Tribunal Central Administrativo Norte,

I. RELATÓRIO

CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL ..., intentou acção administrativa contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, na qual formula o pedido seguinte: "(…) deve a presente ação ser julgada procedente por provada e em consequência ser anulada a decisão do Concelho Directivo do ISS de 15 de Dezembro de 2016 e a medida de execução do Centro distrital de ... de 20 de Março de 2017 que determinaram a suspensão dos acordos de SAD, CD e pré-escolar por 30 dias e até que se mostre paga a quantia de 115.172,62 euros, por violação do disposto nos artigos 34.º do EIPSS, 3.º, 7.º, 11.º, 12.º, 121.º, 122.º do CPA e 121.º da CRP.”

A Entidade Demandada (ED), regularmente citada, apresentou contestação, na qual suscitou a exceção de caducidade do direito de ação e, no mais, pugnou pela improcedência da ação.

O A. apresentou réplica, na qual pugnou pela improcedência da suscitada excepção.

O Tribunal a quo proferiu sentença que julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolvida a Entidade Demandada da instância e ainda improcedente o pedido de condenação da Ré como litigante de má-fé.

Por acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte foi revogada a decisão recorrida e julgada improcedente a excepção dilatória de caducidade de direito à acção.

Foi proferido despacho saneador e despacho a fixar o objecto do litígio e os temas da prova.

Realizou-se a audiência final, em duas sessões a última das quais em 17 de Junho de 2022.

A ED apresentou alegações escritas a 7/7/2022.

O Tribunal a quo a 5/4/2025 proferiu sentença, julgando a acção improcedente e, em consequência, absolveu a ED do pedido.

A sentença foi notificada eletronicamente às partes em 7/4/2025.

*

O A., não se conformando com o referido despacho saneador- sentença dele interpõe Recurso, juntando um documento, alegadamente, nos termos do artº651º nº1 do CPC ex vi do artº 1º do CPTA, porquanto não terá sido possível juntá-lo antes do encerramento da discussão já que só foi produzido em março de 2025.

Apresentou as seguintes conclusões:

A. A decisão de que se recorre e salvo o muito e devido respeito que se nutre pelos tribunais em geral e pelo tribunal “a quo” em particular, errou em vários segmentos;

B. É, por isso, que o presente recurso é interposto por erro na apreciação de direito, erro na apreciação da prova com reapreciação da prova gravada e na decisão da matéria de facto e de direito, nos termos que infra se expõem.

C. O artº 34º nº3 do EIPSS aprovado pelo D. L. Decreto-Lei n.º 119/83 de 25 de Fevereiro, na sua redação atual, é muito claro: “para além da notificação em sede de audiência prévia, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, os serviços competentes devem comunicar ao órgão de administração da instituição os resultados das acções de fiscalização e de inspecção desenvolvidas,

incluindo as recomendações adequadas à supressão das irregularidades e deficiências verificadas.»

D. O legislador impôs de forma clara dois momentos distintos para o exercício do contraditório:

E. Um primeiro momento em sede do procedimento inspetivo em que deve existir uma comunicação do resultado da ação pelos serviços competentes, leia-se os serviços de fiscalização (um relatório provisório).

F. E só depois desta pronúncia é que pode ser elaborado um relatório final a ser presente ao Conselho Diretivo do ISS que é a quem nos termos da c) do nº 2 do artigo 5º dos respetivos Estatutos12, cabe ao “promover a acção inspectiva e fiscalizadora do cumprimento dos direitos e obrigações dos beneficiários e contribuintes do sistema de segurança social, das instituições particulares de solidariedade social e de outras entidades privadas que exerçam actividades de apoio social”.

G. Se fosse suficiente, como defende a sentença recorrida, a notificação operada pelo Centro Distrital devia concluir-se que o legislador impôs uma acto inútil, já que a lei não podia ser mais clara: para além de uma notificação para o exercício do contraditório, no caso das IPSS que detêm um regime especial com

proteção constitucional e consagração em lei de valor reforçado estas entidades com estatuto especial, têm de ser, no decurso do processo inspetivo e antes do relatório final, notificadas dos resultados da inspeção.

H. E a omissão desta notificação não pode ser suprida pelo cumprimento da primeira parte da norma que é a “notificação em sede de audiência prévia, nos termos do Código do Procedimento Administrativo”, pelo que tal omissão implica a anulação do acto nos termos do nº 1 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo.

I. Tendo a decisão recorrida ao não decretar tal anulação violado os referidos artºs 34º nº3 do Estatuto das IPSS aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83 de 25 de Fevereiro e nº 1 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo.

J. Tendo sido o Centro Distrital a permitir à instituição o exercício do “contraditório” nunca este contraditório poderia configura um substantivo direito de participação porque a decisão já estava tomada pelo Conselho Diretivo, nunca podendo este órgão do ISS, IP revogar uma decisão do seu órgão hierarquicamente superior - o referido Conselho Diretivo - que além do mais é o órgão com competência para “promover a acção inspectiva e fiscalizadora do cumprimento dos direitos e obrigações dos beneficiários e contribuintes do

sistema de segurança social, das instituições particulares de solidariedade social e de outras entidades privadas que exerçam actividades de apoio social”.

K. Inquinando, por tudo isto e por ofensa do artigo 121.º do CPA, o procedimento, com vício de nulidade por vício formal, incumprindo a directiva constitucional de participação prevista no artigo 267.º da Constituição da República Portuguesa.

L. Factos que não foram considerados e que deviam ter sido dados como provados:

i. A Autora é uma IPSS

ii. E sendo uma instituição de erecção canónica matricialmente enformada pela doutrina social da Igreja a sua vocação de serviço dirige-se aos mais pobres e vulneráveis dessa comunidade;

iii. Que apoia incondicional e ilimitadamente sem atender à possibilidade de pagamento por estes de qualquer comparticipação.

iv. Por isso aquela sua actividade é dimensionada e projectada tendo em conta a prévia definição de número de utentes a abranger e financiamento pelo

Estado por utente, através de acordo de cooperação estabelecido entre si e o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS)

v. O acto em causa, anulável e que ora se impugna é o de suspensão do acordo de cooperação, com efeitos a partir de 1 de Abril de 2017.

vi. E que se constitui como uma quebra sem aviso no financiamento pelo ISS - hoje estimado em cerca de 70% de todo o financiamento.

vii. Dos 55 utentes incluídos na relação mensal CD, foram detectadas 19 pessoas regulares indevidamente enquadrados/declarados dos quais 12 considerados como utentes de SAD.

viii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspectores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD.

ix. In casu, os subscritores do relatório (logo: e o autor da decisão), excluíram do acordo determinando a reposição dos montantes recebidos por referência aos utentes, que segundo o próprio relatório frequentavam outra resposta social.

x. Em CD, excluíram os utentes que consideraram que deviam ser incluídos em SAD.

xi. Não obstante considerarem 12 utentes excluídos de CD como utentes de SAD, a verdade é que não contabilizaram nenhum na resposta SAD.

xii. E do mesmo modo procederam relativamente a SAD.

xiii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspetores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD.

xiv. Mas excluindo estes 8 utentes de SAD não incluíram os 5 em CD.

xv. «AA» consta da listagem nominativa de SAD facultada pelos serviços em 12/07/17. contactado «BB» (...09), filho da utente «AA», o mesmo referiu que a sua mãe almoça em casa e depois vai para o centro de dia para onde passa a tarde.

xvi. No processo individual desta utente com data de admissão de 2012 regista-se a integração da utente na resposta social de SAD, com a alteração em janeiro de 2015 para a resposta social de Centro de Dia”.

xvii. Tendo esta utente sido considerada não enquadrada em qualquer resposta social foi determinada a devolução da comparticipação paga pelo Estado desde 2013.

xviii. A visita inspectiva decorreu em 2 dias, tendo sido realizadas visitas domiciliárias em 21 de setembro de 2016, feriado municipal em ....

M. Os factos indicados em i. a vi. Devem ser considerados provados por acordo das partes e também pelo depoimento da testemunha «CC».

N. O facto indicado em v. pelo DOC3 da providência cautelar;

O. Os factos identificados como vii. a xvii. ficam provados com o relatório da inspeção junto como DOC. 1 da Providência cautelar e o depoimento da testemunha «DD».

P. Os factos identificados como xv. a xvii ficam provados com o relatório da inspeção junto como DOC. 1 da Providência cautelar e ainda com o depoimento da testemunha «EE».

Q. Quanto aos factos identificados como vii. a xvii. resultaram provados de forma inequívoca com o relatório da inspeção, mas sobretudo com o depoimento da testemunha do Réu «DD».

R. No relatório da inspeção, doc.1 junto com a providência cautelar e dos respetivos pressupostos, designadamente dos pontos 2.3.1. e 2.3.1.1. resulta claro que dos 55 utentes incluídos na relação mensal CD, foram detectadas 19 pessoas regulares indevidamente enquadrados/declarados dos quais 12 considerados como utentes de SAD.

S. E do quadro do ponto 2.4 resulta também que foram consideradas indevidas as comparticipações pagas a título de frequência de Centro de Dia mesmo relativamente aos utentes de SAD que teriam sido indevidamente indicados nas listagens de Centro de Dia.

T. Sendo que dos pontos 2.5. e 2.6 resulta também evidente que destas comparticipações consideradas indevidas em 10 casos foi efetuada uma retroação a 2013, um caso a 2014, 3 casos a 2015 e os restantes a 2016.

U. Quanto ao serviço de apoio domiciliário consta dos pontos 2.3. e do quadro de fls. 22 do relatório da inspeção, assim como do ponto 2.3.1. que

analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspetores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD.

V. Ficando claro do ponto 2.4 que excluíram estes 8 utentes de SAD não incluíram os 5 em CD.

W. E que retroagiram a exigência das comparticipações à data da entrada destes utentes.

X. Na consideração como provados todos estes factos foi particularmente impressivo o depoimento da testemunha indicada pelo Réu «DD» que, num depoimento muito cuidadoso prestado na sessão de 17/06/2022 afirmou sobre estas matérias: [01:00:31] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Pronto. E as minhas perguntas são muito rápidas e muito claras, que é, isto é o mapa da chamada comparticipação indevida em Centro de Dia de julho de 2016, correto? [01:00:41] «DD»: Hum-hum. [01:00:41] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Pronto. Em que as senhoras inspetoras consideraram que todos estes que têm à frente o termo SAD, são efetivamente utentes que deviam estar inscritos na resposta social de SAD, correto? [01:00:56] «DD»: Certo. [01:00:57] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Pronto. Pergunto eu se relativamente a estes utentes, ou seja, e eu percebi que os sem

enquadramento são aqueles que a senhora doutora considerou… [01:01:07] «DD»: Considerámos. [01:01:08] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Sim, sim, ó senhora doutora, peço desculpa, claro. A equipa considerou porque eram utentes que não deviam receber qualquer tipo de comparticipação. É isto? [01:01:16] «DD»: Sim. [01:00:41]

Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Pronto. Em que as senhoras inspetoras consideraram que todos estes que têm à frente o termo SAD, são efetivamente utentes que deviam estar inscritos na resposta social de SAD, correto? [01:00:56] «DD»: Certo. [01:01:17] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Quanto aos utentes SAD a vossa conclusão é que ao receberem comparticipação deviam estar inscritos na resposta SAD. É correto? [01:01:25] «DD»: Certo. …… [01:01:54] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Que é, todos estes utentes de SAD as senhoras foram ao início da resposta deles em Centro de Dia, é isto? Percebe o que eu estou a perguntar? [01:02:06] «DD»: Sem ser os de enquadramento. [01:02:07] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Não. Os sem enquadramento eu não estou a perguntar. [01:02:08] «DD»: Sim. Certo. [01:02:10] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Estou a perguntar de SAD, só. Só SAD. [01:02:11] «DD»: Sim. Certo. [01:02:12] Mandatário do Autor (Dr. «GG» de

«AA»): Não é? [01:02:13] «DD»: Hum-hum. [01:02:14] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): E até lhe posso dizer os nomes. «HH», «II», «JJ», «KK», «LL» [impercetível] «KK», «MM», «NN», «OO», [impercetível] «PP», «QQ», «OO» e «RR». A senhora doutora já disse que há dois destes que é a «OO» e «RR» que só usaram julho. [01:02:36] «DD»: Só. Está aqui [impercetível] descrito. [01:02:37] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Muito bem. Certíssimo, senhora doutora. E o que eu pergunto é se relativamente a todos os outros, «QQ», «SS» fizeram um apuramento retroativo? [01:02:47] «DD»: Certo. [01:02:48] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Fizeram? [01:02:48] «DD»: Certo. ….. [01:02:53] Mandatário do Autor (Dr. «FF»):

Ou seja, o que a senhora doutora, e a pergunta que eu faço é, de acordo com a vossa análise estes utentes sempre estiveram a receber Serviços de Apoio Domiciliário na instituição, mas sempre estiveram inscritos no Centro de Dia. É isto? [01:03:10] «DD»: Precisamente. [01:03:11] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): É isto? [01:03:12] «DD»: É precisamente.

[01:03:12] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Eram utentes que recebiam uma prestação de Serviços de Apoio Domiciliário mas que estavam erradamente listados nas frequências declaradas à Segurança Social? [01:03:23] «DD»: Precisamente. [01:03:41] «DD»: Porque a partir do momento em que eles são reposicionados em SAD, a instituição até vai receber, mesmo que seja pela percentagem, mínima, é maior do que a comparticipação financeira da Segurança Social em Centro de Dia. Qualquer uma das participações… das comparticipações… nós não estamos aqui para [sobreposição de vozes] contas do deve e haver. ………. [01:05:47] Meritíssima Juiz: Já [impercetível]. Agora estou um bocado confundida. [01:05:51] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Duvido, senhora doutora Juíza. [01:05:52] Meritíssima Juiz: [impercetível] não percebo nada [impercetível]. Então diga-me lá, [impercetível] o que está a dizer é que [impercetível] há algum tempo. Que o Estado até ganhava dinheiro… e que ganhava dinheiro ou que ficava mais beneficiado. [01:06:06] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Claro. É verdade. [01:06:10] Meritíssima Juiz: Não interessa. Mas este reposicionamento, [impercetível]. Mas se era este o reposicionamento, vocês não deviam ter feito encontro de contas? [01:06:18] «DD»: Não somos nós que fazemos o encontro de contas. Se o ISS quiser fazer, nós temos um departamento financeiro, nós temos um… …..

[01:06:26] Meritíssima Juiz: Se me diz assim, eu confesso que sou mais experiente em inspeções das Finanças. …….. [01:06:33] Meritíssima Juiz: E as Finanças fazem isso. [01:06:35] Meritíssima Juiz: Se eu tenho uma despesa, um custo que está indevidamente colocado numa determinada conta - não é? - o que é que fazem as Finanças? Olhe, está mal colocado, não é aqui, é acolá. E depois eles fazem a correção em termos de declaração, não é? [01:06:48] Meritíssima Juiz: Bom, se você me diz, ou seja, eles não põem em causa que existiu aquele custo. Aqui o que me está a dizer é que as pessoas [impercetível] um serviço, não é? Mas [impercetível] serviço correto. [01:07:01] «DD»: Certo? [01:07:02] Meritíssima Juiz: E porque é que não fizeram - entre aspas - a correção à liquidação como forma do enquadramento [impercetível]? [01:07:07] «DD»: Eu até podia ir mais longe, se me permite, mas também não posso. Diz… é que é assim, se o próprio [sobreposição de vozes] se o próprio outorgante nos acordos de cooperação com o Centro Distrital de ...… todos os anos lá vai, se fizesse o reposicionamento tal como devia ser feito, nós não estávamos aqui a debater este assunto. ………. [01:07:40] Meritíssima Juiz: [impercetível] não. Mas então, [impercetível], basicamente, o que vocês determinaram “olhe, está indevidamente colocado, acabou”. …… [01:07:55] Meritíssima Juiz: Mas [impercetível] simplista da minha parte não lhe vou dizer, não é? Mas, no fundo, o que vocês disseram “olhe, está erradamente enquadrado,

portanto, vão ter [impercetível] devolver o dinheiro”, é só isso? Ou seja, nunca fizeram esse enquadramento subsequente? [01:08:09] «DD»: Não. Porque esse enquadramento subsequente cabe ao outorgante do acordo de cooperação.

Y. Ou seja deste depoimento resulta claríssimo que os utentes de SAD que constavam erradamente de listagens de Centro de Dia mas que beneficiavam efetivamente de serviços de SAD, pelos quais o Estado deveria pagar aliás uma comparticipação superior;

Z. Foram pura e simplesmente desconsiderados em Centro de Dia e em SAD como se não tivessem recebido qualquer serviço da instituição;

AA. E do mesmo passo também os utentes que estavam considerados em SAD e deviam ser considerados como utentes de Centro de Dia, foram eliminados das listagens de SAD e Centro de Dia como se não tivessem recebido a prestação de qualquer serviço.

BB. No que é a confirmação do que a Autora sempre disse que constituía o

principal erro da inspeção, não fazer a correção em função dos serviços

efetivamente prestados;

CC. E que determinou uma decisão do Conselho Diretivo do ISS de 16 de dezembro de 2021 de determinar a reapreciação dos processos onde existissem pedidos de reposição de comparticipações referentes aos serviços de SAD,

DD. Quanto aos factos xv. a xvii referentes à utente «AA» decorre do ponto 2.4. a fls 18. do relatório de inspeção que esta utente constava das listagens de Centro de Dia em julho de 2016, foi considerada como não beneficiando de qualquer resposta - “sem enquadramento” e foi considerada indevida a comparticipação paga pelo estado e relativa aos serviços que lhe eram prestados.

EE. Isto porque frequentava, a partir de 2015, o Centro de Dia apenas à tarde.

FF. Mas no caso desta utente o erro da inspeção é ainda mais clamoroso porque a considerou “desenquadrada” desde 2013, quando entre 2013 e 2015 beneficiou de serviço de apoio domiciliário.

GG. Como decorre do depoimento da testemunha «EE» ouvida na sessão de julgamento de 18/03/2022 onde afirmou a este propósito: [01:29:02] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Relativamente às listas nominativas e às listagens de frequências, pode explicar

ao Tribunal como é que isso funciona? [01:29:08] «EE»: Relativamente às listagens nominativas, convém também fazer essa explicação, que foi aquilo que as senhoras inspetoras solicitaram, que era uma ferramenta de análise. Essas listagens não eram por nós, no dia a dia, muito utilizadas. O que é que acontecia? Um utente, quando iniciava apoio na instituição, portanto, dirigia-se à instituição, eu fazia o atendimento, solicitava os serviços que tinha necessidade, era avaliado com a família. E o utente, era-lhe elaborado o processo, e o processo depois era entregue em Secretaria, para abrir a nível informático. E aí, o utente era colocado numa listagem, na resposta que, na altura, iniciava, e ficava nessa lista nominativa. Mas, à medida que nós íamos fazendo o acompanhamento, com a parte processual, o utente iria tendo altos e baixos, conforme as necessidades, quer do próprio, conforme a saúde, conforme a família, as necessidades que tinha… e o utente iria transitando entre uma resposta e outra. E esses movimentos que ele tinha, ora era apoiado em Centro de Dia, ora era apoiado em Apoio Domiciliário, por circunstâncias que eram colocadas, a parte administrativa, e eu própria também, que trabalhamos em conjunto, não era atualizado na lista nominativa. Portanto, era atualizado em processo, não na lista nominativa. Portanto, estas listas nominativas, que as senhoras inspetoras tiveram por base, para definirem o tal desfasamento entre o real e o que foi efetivamente enviado nas frequências, essa lista não

correspondia ao real, porque havia pessoas que, naquela lista, já estariam em Apoio Domiciliário… [01:31:14] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Diz-se aqui no relatório, por exemplo, não sei se a senhora doutora se lembra ou não, mas que há aqui uma Sra. «AA», que consta da lista nominativa de SAD, facultada pelos [impercetível] e depois, diz: “Contactado «TT», diz que a senhora vai ao Centro de Dia, sendo que ela está registada a partir de janeiro de 2015 na resposta social de Centro de Dia”. É um desses casos, é isso? Que entrou como SAD, é isso? [01:31:39] «EE»: É um desses casos. Inicialmente, começou, ainda do tempo do marido, o marido também era utente, começou em Apoio Domiciliário, e ficou, entrou nessa condição. Entretanto, o marido faleceu, e ela teve necessidade… até para não cair no isolamento, teve necessidade de conviver, e transitou para o Centro de Dia. [01:32:00] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Portanto, passou a ir nas listagens de Centro de Dia? [01:32:04] «EE»: Ela passou a ir nas frequências do Centro de Dia. [01:32:06] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): Nas frequências do Centro de Dia. [01:32:08] «EE»: Entretanto, a listagem não foi atualizada. [01:32:11] Mandatário do Autor (Dr. «FF»): A lista nominativa não foi atualizada. [01:32:12] «EE»: Exatamente. [01:32:13]

Mandatário do Autor (Dr. «FF»): É um caso típico, este. [01:32:14]

HH. Pelo que em conclusão deve ser alterada a matéria de facto considerando-se provados factos alegados em 4 a 8, 127, 141 a 144 e 149 da petição inicial e aqui identificados nos números i. a xviii.

II. Afirma-se na sentença que “Perante este enquadramento, e ao contrário do que refere a Autora, estes serviços não são intercambiáveis entre si, dado que, para além de terem natureza diferente são comparticipados de forma diferente pela Segurança Social. Perante este enquadramento, é incorrecto afirmar que existe uma lógica de comparticipar a “totalidade dos utentes da valência”, como afirma a Autora. Na verdade, e como decorre do artigo 17º e 18º da 196-A/2015, de 1 de Julho, a comparticipação da Segurança Social é paga mensalmente, de acordo com a frequência efectiva dos utentes, sendo que a alteração de frequência do número de utentes dará lugar à correspondente dedução do valor da comparticipação por cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento ou valência pela qual a Autora recebe a comparticipação. Por outro lado, a lista mensal enviada à segurança social nos termos exigidos no nº 2 do artigo 17º da Portaria, não é só para assegurar que o “número abrangido é constituído por pessoas reais e existentes” como afirma a Autora, sendo com

base nas listagens comunicadas mensalmente que é calculada a comparticipação - sendo esta apenas devida relativamente os utentes frequentam a resposta social em causa e que efectivamente usufruíram dos respectivos serviços. E também de realçar que não, “reenquadrar os utentes nas resposta que efectivamente frequentavam” ainda que em sede de inspecção, dado os contratos de cooperação tem um número limite de utentes que podem beneficiar do apoio do estado (não sendo portanto possível esse reenquadramento, em especial quando os utentes que usufruem comparticipação são limitados) e perante a possibilidade da própria instituição não ter capacidade efectiva para acolher utentes adicionais na valência real do utente. É de realçar que a Portaria aplicável, nem sequer prevê como legalmente possível o “reenquadramento” dos utentes, como a Autora fez relativamente a alguns dos utentes. A alteração de valência por alteração das concretas necessidades do utentes (de CD para SAD ou vice-versa), obriga que o mesmo deixe de constar da comunicação da frequência da valência que é feita à segurança social, podendo ser inserido na frequência da nova valência caso não esteja atingido o limite de utentes que podem beneficiar do apoio do estado e, naturalmente, caso reúna a condições para ser admitido na nova valência, de acordo com o regulamento aplicável.

JJ. Mais uma vez salvo o devido respeito o erro de base da sentença é tão manifesto quando afirma que estes serviços não são intercambiáveis entre si, dado que, para além de terem natureza diferente são comparticipados de forma diferente pela Segurança Social que é o próprio Conselho Diretivo do ISS que não apenas afirma que eles são intercambiáveis, como reconhecendo o que foi afirmado pelas testemunhas da Autora quanto à dificuldade de fixar idosos a uma resposta social definitiva, diz mesmo que são cumuláveis, de acordo com a deliberação do Conselho Diretivo do Instituto Réu de 13 de março de 2025 no nº17 “O SAD pode ser prestado conjuntamente com outras respostas sociais, designadamente…f) Centro de Dia, desde que os serviços e horários não sejam sobrepostos com os de SAD.

KK. Mas a sentença recorrida ainda incorre num outro erro e esse salvo o devido respeito de maior gravidade e consequências ao afirmar que “É de realçar que a Portaria aplicável, nem sequer prevê como legalmente possível o “reenquadramento” dos utentes, como a Autora fez relativamente a alguns dos utentes. A alteração de valência por alteração das concretas necessidades do utentes (de CD para SAD ou vice-versa), obriga que o mesmo deixe de constar da comunicação da frequência da valência que é feita à segurança social, podendo ser inserido na frequência da nova valência caso não esteja atingido o limite de utentes que podem beneficiar do apoio do estado e, naturalmente, caso reúna a

condições para ser admitido na nova valência, de acordo com o regulamento aplicável.

LL. O artº 3º al. e) da Portaria da cooperaçãonº196-A/2015 define a Comparticipação financeira da segurança social como “o montante variável, concedido pela segurança social às instituições com acordo de cooperação, para apoio ao funcionamento de uma resposta social”.

MM. Sendo que em matéria de acordo de cooperação estabelece-se no artº 8º al. a) que no caso de acordo típico ( como é o caso dos autos ) é um acordo cuja resposta social a contratualizar obedece a um valor de financiamento padronizado por utente ou família, face à despesa de funcionamento que está associada ao desenvolvimento da resposta social;

NN. Assim, a fonte da obrigação do Estado de pagar a comparticipação prevista nos acordos de cooperação, que constituem na contraface dever da instituição, é o comparticipado dispor de uma determinada resposta social em funcionamento e prestar os serviços previstos nessa resposta a utentes que reúnam as condições para serem beneficiários desses serviços.

OO. As listagens a serem enviadas mensalmente à segurança social são apenas uma forma de controlo, um meio de prova do cumprimento desses deveres, não constituindo fonte autónoma de atribuição ou retirada de direitos.

PP. É o que decorre do artº 17º da referida Portaria que no respetivo nº4 estabelece que “para o controlo da frequência é utilizado o Número de Identificação da Segurança Social”.

QQ. Isto significa que se existir erro na documentação da frequência, na indicação dos utentes em determinada resposta social, podem sempre essas listagens ser objeto de correção, quer retirando utentes, quer acrescentando utentes.

RR. Se numa verificação posterior, a instituição ou quaisquer serviços do ISS, constatarem que existem erros na listagem a correção deve obedecer ao critério da verdade e da salvaguarda do interesse público, sem prejuízo dos legítimos interesses dos privados, mas também da boa fé, princípios previstos nos artºs 4º e 10º do C.P.A.

SS. Ou seja, se numa verificação posterior e “in loco”, como foi o caso, os serviços de inspeção constatam que o utente «FF» foi erradamente feito constar da lista da resposta A, mas efetivamente beneficiou dos serviços da resposta B,

devem corrigir as listagens e eliminar o «FF» da resposta A ( onde não recebeu serviços) e considerá-lo na resposta B (onde recebeu os serviços);

TT. Sob pena de, ao corrigir apenas eliminando o utente da resposta em que não recebeu serviços, sem considerar os serviços que ele efetivamente recebeu estar a violar as normas da cooperação que determinam que o Estado pague por cada utente que beneficie de um serviço nos limites do acordado.

UU. E estar a causar um prejuízo ilegítimo a uma entidade que prestou serviços contratualizados com o Estado ao utente «FF» sem receber a contrapartida dessa prestação.

VV. E configuraria sempre uma atuação de má fé do Estado, quando, como é o caso, apura que os serviços da resposta B foram mesmo prestados ao «FF» e decide ignorar esse facto, eliminando-o apenas da resposta A.

WW. Regressando ao caso concreto.

XX. No caso dos utentes de SAD concluiu a decisão (e também a sentença que a ela aderiu) que dos utentes indicados pela instituição em SAD, 8 não deviam ter sido enquadrados nessa resposta social e foram excluídos, determinando-se a reposição das quantias recebidas pela instituição pela frequência desses 8 utentes.

YY. Mas concluiu também que dos utentes indicados pela instituição em Centro de Dia, 12 utentes tinham efectivamente beneficiado de serviços de SAD, devendo, por isso ser excluídos da resposta de CD.

ZZ. Tendo sido determinada a reposição da comparticipação quanto a 8 utentes indicados em SAD por se ter considerado que estes 8 não recebiam os serviços que justificava a comparticipação;

AAA. Mas tendo a mesma equipa concluído que existiam 12 utentes que tinham beneficiado dos serviços de SAD sem que a instituição recebesse por esses serviços, impunha-se uma operação de correção simples.

BBB. Eliminar os 12 em Centro de Dia e apurar a reposição devida e apurar a comparticipação devida pelo Estado pelos 8 dos 12 que beneficiaram do serviço de SAD.

CCC. Eliminar apenas por erro na indicação, geraria inevitavelmente um crédito da instituição sobre o Estado pelos serviços prestados e não comparticipados.

DDD. O mesmo se diga para o caso dos 5 utentes que estando erradamente indicados em SAD, deviam ter sido considerados em Centro de Dia.

EEE. E não se pode argumentar, como se faz na sentença, que o “enquadramento” dos utentes dependeria de existir capacidade ou não, porque a eliminação de utentes abre inevitavelmente vaga para a consideração dos utentes antes não considerados.

FFF. Mas o erro de raciocínio que enforma o relatório da inspeção e a decisão recorrida reveste ainda maior amplitude e gravidade quando, a partir de um dado recolhido numa só ocasião - 14 de julho de 2016 - se decide retroagir até 3 anos a correção sem a mobilização de qualquer meio de prova sobre a efetiva prestação do serviço ou a sua ausência.

GGG. Mesmo num caso paradigmático e demonstrativo de um erro clamoroso sobre a retroação que é o caso da utente «AA», a sentença incorre em um ainda maior erro de análise.

HHH. Como decorre do próprio relatório da inspeção ( corroborado pelo depoimento de «EE» ) no processo individual desta utente é possível verificar que ela entrou como utente de SAD em 2012; manteve-se nessa resposta social até 2015, beneficiando dos serviços de apoio domiciliário, conjuntamente com o marido, até essa data 2015.

III. Depois da morte do marido, passou a beneficiar da resposta de Centro Dia onde se deslocava todos os dias à tarde., mas porque em setembro de 2016 as senhoras inspetoras obtiveram esta informação do filho - que ela beneficiava da resposta de Centro Dia onde se deslocava todos os dias à tarde e por considerarem que a frequência após o almoço, mesmo que todos os dias, não permitia a comparticipação do Estado;

JJJ. Sem que exista qualquer norma legal ou mesmo regulamentar que imponha um número determinado de serviços, ou ainda menos um horário de permanência dos utentes.

KKK. Com base numa mera opinião consideraram-na “desenquadrada” e eliminaram-na da lista de utentes por referência ao Centro de Dia;

LLL. Mas sem recorrerem a qualquer meio de prova e sem considerarem que entre 2012 e 2015 a utente tinha frequentado outra resposta social - de SAD - beneficiando efetivamente dos serviços retroagiram a eliminação da utente e determinaram a reposição de todas as verbas que a instituição tinha recebido desde 2013.

MMM. Bastaria este exemplo de como foi operada de forma cega e errada a retroação para se concluir pela existência de um erro sobre os pressupostos de

facto da decisão do Réu, mais que não fosse na retroação e pela consequente necessidade de anulação dessa decisão.

NNN. Ora salvo o devido respeito os agentes da administração estão vinculados ao princípio da legalidade que prescreve que “1 - Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins” e não podem agir discricionariamente, no caso mesmo arbitrariamente, impondo ao particular condições que a lei não estabelece como cumprir um horário para se poder concluir que frequenta uma resposta social ou retroagir “desenquadramentos” sem curar de apurar se no período abrangido pela retroação os utentes estiveram ( ou não ) corretamente “enquadrados”.

OOO. E ao não considerar estes factos o tribunal “a quo” errou na sua decisão sobre os pressupostos de facto da decisão administrativa, violando desse modo os artºs 3º e 163 nº1 º do CPA.

PPP. A decisão recorrida violou ainda o disposto no artigo 7.º do CPА: 107.

«1 - Na prossecução do interesse público, a Administração Pública deve adotar os comportamentos adequados aos fins prosseguidos. 108. 2- As decisões da Administração que colidam com direitos subjetivos ou interesses legalmente

protegidos dos particulares só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objetivos a realizar.» ao concluir que a decisão do Réu não violou este normativo legal.

QQQ. Significa esta imposição legal que sempre que exista alternativa menos gravosa para a realização do objectivo de regularização da situação deve ser esta a medida adoptada em detrimento de outra mais gravosa.

RRR. In casu, a suspensão não só é a medida mais gravosa existindo outras bem menos gravosas, como sobretudo as alternativas são muito mais adequadas para o objectivo visado - a reposição de comparticipações supostamente indevidamente pagas.

SSS. Em qualquer caso e por mera cautela de patrocínio, deve considerar-se que as deliberações do Conselho Diretivo do Réu de 16 de dezembro de 2021 (Deliberação nº263/2021) em que foi decidido reapreciar todos os processos em que se exigia a reposição de quantias por referência ao SAD, independentemente da fase em que os processos se encontrassem graciosa ou contenciosa;

TTT. Bem como a deliberação de 13 de março de 2025 ( que se junta ) que estipula no seu nº17 “O SAD pode ser prestado conjuntamente com outras respostas sociais, designadamente…f) Centro de Dia, desde que os serviços e

horários não sejam sobrepostos com os de SA De que determina no ponto 19. Que devem ser informados o Ministério Público e os tribunais onde existem processos pendentes do teor da deliberação;

UUU. Revogaram as decisões do Conselho Directivo do ISS de 15 de Dezembro de 2016 e a medida de execução do Centro distrital de ... de 20 de Março de 2017 de acordo com o artº165º nº1 do CPA.

Nestes termos e nos demais de direito, que V/ Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença proferida pelo tribunal “a quo” que não anulou a decisão do Conselho Directivo do ISS de 15 de Dezembro de 2016 e a medida de execução do Centro distrital de ... de 20 de Março de 2017 que determinaram a suspensão dos acordos de pré-escolar, SAD e CD por 30 dias e até que se mostre paga a quantia de 115.172,62 euros e a devolução da referida quantia pelo Autor, por violação do disposto nos artigos 34.º nº3 do EIPSS, 3.º, 4º 7.º, 10º 11.º,

121.º, 122.º e 163º nº1 do CPA e 121.º da CRP e substituída por outra que anule essas decisões por violação dos supra citados normativos legais, ou, subsidiariamente, que sejam consideradas revogadas tais decisões nos termos do artº artº165º nº1 do CPA pelas deliberações do Conselho Diretivo do Réu de 16 de dezembro de 2021 (Deliberação nº263/2021) e de 13 de março de 2025.

*

A ED apresentou contra-alegações, com as seguintes conclusões:

1. O ora Recorrido oferece o mérito da douta sentença proferida que, de forma tão sábia e proficiente, julgou a presente ação improcedente, mantendo na ordem jurídica o ato impugnado, dando-se aqui por reproduzida toda a matéria, a esse propósito vertida em sede de decisão.

2. De facto, olhamos para as questões colocadas pelo Recorrente na fundamentação do presente recurso e apenas encontramos o seu inconformismo com o sentido da douta decisão proferida pela Mma. Juíza do tribunal “a quo”, sendo certo, não padecer esta, ao contrário do que alega, para além do mais, de qualquer vício, nem de uma aplicação e/ou interpretação errónea das disposições legais e direito aplicável.

Começando,

3. Com efeito, no âmbito da presente ação administrativa vem o Recorrente, peticionar a anulação da decisão do Conselho Diretivo do Recorrido, e da medida de execução do Centro Distrital de ... do Recorrido, as quais determinaram a suspensão dos acordos de cooperação estabelecidos entre as partes e que respeitavam aos Serviços de Apoio Domiciliário (doravante SAD),

Centro de Dia (doravante CD) e pré-escolar por 30 dias (prestados pelo Recorrente) e até que se mostrasse paga a quantia de € 115.172,62, valor este apurado na sequência de uma ação inspetiva realizada pelos serviços inspetivos do Recorrido, a título de comparticipações financeiras indevidas, no âmbito das respostas sociais acima referidas, no período compreendido entre Janeiro de 2013 e Junho de 2016.

4. O Recorrente reconheceu que a quantia de € 21.772,50 resulta do erro nas listas nominativas remetidas ao Recorrido em sede de valências de pré-escolar, pelo que o aceita e está disponível para pagar, conforme resulta expressamente dos pontos 119. e 120 da douta P.I..

5. A título prévio, o Recorrente pugna pela inadmissibilidade da junção do documento que o Recorrente traz aos autos por via do presente recurso, justificando a sua extemporaneidade no seguinte: “nos termos do artº651º nº1 do CPC ex vi do artº 1º do CPTA tendo presente que o referido documento só foi produzido em março de 2025, não tendo, por isso, sido possível juntá-lo antes do encerramento da discussão ( artº425º do C.P.C.).” [itálico nosso]

6. Uma vez que, só é admitida a junção de documentos nas alegações a título excecional e desde que, a sua apresentação não tivesse sido possível em

momento anterior, e que o julgamento de 1.ª instância a tenha tornado necessário, o que não sucede in casu.

7. Com efeito, o documento data de 13/03/2025 e a Sentença só foi notificada às partes em 07/04/2025;

8. Por outro lado, o julgamento em 1.ª instância não tornou necessária a junção de tal documento, até porque, esta deliberação assente em divergências interpretativas existentes, que não coincidem com as divergências provadas nos presentes autos.

9. Neste caso, só se pode considerar a apresentação do referido documento por parte do Recorrente extemporânea e inadmissível legalmente, motivo pelo qual, se requer o seu imediato desentranhamento, com todas as consequências legais.

10. Aqui chegados, e no que respeita à invocada ofensa ao artigo 121.º do CPA (invocada nulidade por vício formal) cumpre deixar presente que foi dado cumprimento às exigências constantes dos artigos 121.º e 122.º do Código de Procedimento Administrativo, em sede de audiência dos interessados, dado que foi dada a oportunidade à Recorrente de ser ouvida antes de ter tomada a decisão impugnada, mediante notificação a si dirigida para o efeito, a qual

continha todos os elementos de facto e direito relevantes para a decisão, nomeadamente o teor do relatório de inspeção na parte respeitante às irregularidades nas comparticipações financeiras recebidas.

11. E, a Recorrente efetivamente exerceu o direito de audiência prévia, mediante requerimento que apresentou e cujos respetivos contributivos foram valorados na decisão final produzida.

12. Note-se que, a prática de ato administrativo decorrente da matéria apurada em sede inspetiva compete ao Centro Distrital de ... que é outorgante do acordo de cooperação e processador das comparticipações financeiras, e que, foi a ora Recorrente, corretamente informada pelo Centro Distrital de ... da decisão no sentido da suspensão dos acordos em causa, sendo-lhe dado o prazo legalmente previsto para exercício do direito de audiência prévia, direito esse, como se viu, foi exercido por aquele.

13. Mais se diga que, face ao exposto e atento o disposto no artigo 34º, n.º 3 se conclui, contrariamente ao entendimento do Recorrente, que este pôde exercer o seu direito de audiência prévia, tendo-lhe sido devidamente comunicado os resultados da ação de fiscalização desenvolvida e as devidas recomendações (tendo já havido recomendações anteriores), (apesar de o Recorrente entender que as recomendações foram indevidas) e, no que concerne

à supressão das irregularidades, esta será, in casu, também colmatada com o pagamento do valor em causa e a regularização dos mapas de frequências mensais.

14. Não tem, por isso, razão o Recorrente quando afirma que não foram integralmente respeitadas as quatro fases que compõem o procedimento administrativo (arranque do procedimento, instrução, audiência de interessados e decisão) porquanto, ficou devidamente demonstrado nos autos que todas estas quatro fases do procedimento administrativo foram, efetivamente, respeitadas, como resulta do processo administrativo junto aos autos, para o

qual se remete e cujo conteúdo se dá integralmente por reproduzido, carecendo de qualquer justificação que "o Requerido não cumpriu nenhuma destas orientações legais, violando a lei”, conforme alega o Recorrente.

15. Posto isto, cumpre avançar para o que o Recorrente considerou “Dos factos que foram desconsiderados e deviam ter sido considerados provados e dos elementos de prova que suportam a alteração da decisão de facto”.

16. Aqui chegados, cumpre deixar desde já presente, que o recurso apresentado pelo Recorrente enferma de várias falácias.

17. Para começar, embora nas duas respostas sociais em causa se possa admitir que existam serviços compatíveis entre si, por exemplo, alimentação, não pode a segurança social pelo mesmo utente, financiar duas vezes a refeição, isto é, apesar da existência de serviços compatíveis, e até das respostas sociais poderem ser compatíveis, os utentes não podem ser simultaneamente financiados nas duas respostas sociais, sob pena de existir um enriquecimento ilícito por parte da instituição comparticipada.

18. Portanto, há que ter muita cautela quando se diz que a SAD e o CD podem ser compatíveis pois, para que se deixe bastante claro, nunca poderá existir sobreposição de horários/serviços, mas mais importante, a instituição não pode ser comparticipada pelo mesmo utente por uma e por outra valência simultaneamente.

19. A respeito do ponto 92. há que ter em consideração o exposto no Acordo de Cooperação Serviço de Apoio Domiciliário cfr. fls. 3 e ss do PA e 168 e seguintes do PA, de onde resulta da cláusula VI (Obrigações da Instituição) al. j) que a instituição obriga-se a fornecer ao Centro distrital as alterações de frequências dos utentes o que, a ser verdade como alegado pelo Recorrente, não sucedeu.

20. Assim, era o Recorrido quem era o responsável por fornecer todas as alterações de frequências dos utentes, nunca podendo o Recorrido fazê-lo de forma “oficiosa” como parece pretender o Recorrente.

21. Por outro lado, também não se pode deixar de referir que resulta igualmente da mesma cláusula no seu n.º 2 que a Instituição se obriga a conferir prioridade de admissão a pessoas em situação de maior vulnerabilidade social e económica.

22. Mais, adiante-se, face aos critérios de prioridade que resultam inequivocamente do acordo, e à obrigatoriedade de ser a Instituição a comunicar as alterações às frequências, refuta-se absolutamente que pudesse ser o Recorrido a enquadrar qualquer utente noutra resposta social, até porque não tem competência para tal, apenas para, no âmbito da fiscalização, verificar que utentes se encontram mal enquadrados e, por esse motivo, a ser indevidamente comparticipado o Recorrente.

23. Nessa medida, parece-nos indefensável a tese do Recorrente de que constituía: “o principal erro da inspeção, não fazer a correção em função dos serviços efetivamente prestados”, cfr. consta da alínea BB. das conclusões do douto Recurso.

24. Por outro lado, não foi feita uma análise exaustiva aos serviços efetivamente prestados, mas pelo contrário, aos utentes que se encontravam enquadrados em respostas sociais que não se encontravam a usufruir dos serviços dessa resposta, conforme acima analisado.

25. Também se tem que alertar o Venerando Tribunal, de que o Recorrente parece confundir - ou querer confundir - o significado das próprias respostas sociais que presta porquanto, alega, por exemplo, no ponto 96, que a utente «AA» almoça em casa e depois vai para o centro de dia onde passa a tarde.

26. Aqui, o Recorrente refere-se certamente a centro de dia como o local para onde a referida utente vai, porquanto, jamais se pode considerar que a utente frequenta um centro de dia enquanto resposta social somente da parte da tarde, porquanto esse tipo de resposta social tem outro nome, “centro de convívio” como acima melhor explicado.

27. Da mesma forma, quantos aos pontos 116., 117. e 118., defende o Recorrente que ficou demonstrado que os utentes de SAD que constavam erradamente nas listagens de centro de dia beneficiavam efetivamente dos serviços de SAD, para os quais o Estado deveria pagar uma comparticipação superior, o que foi desconsiderado.

28. Ora, o Recorrente não tem razão.

29. O facto de determinados utentes beneficiarem dos serviços de SAD, não os coloca, automaticamente, em posição de serem comparticipados pela Segurança Social. E isto é muito fácil de se entender, se atendermos ao acordo de cooperação estabelecido, o qual estabelece uma lotação máxima de 40 utentes em SAD, dos quais 32 utentes seriam comparticipados.

30. E, a valência de SAD esteve sempre a ser comparticipada integralmente, isto é, o limite máximo de vagas comparticipadas (32) esteve sempre preenchido. Logo, como poderia a Segurança Social enquadrar tais utentes em SAD se o limite de vagas já tinha sido atingido?? Vem o Recorrente defender, nesta medida, que determinados utentes estariam mal enquadrados em SAD logo, isso abriria “espaço/vaga” para que os indevidamente enquadrados em CD pudessem, desta forma, ser enquadrados em SAD, contudo, tal não é possível, porquanto, a resposta social SAD esteve sempre integralmente preenchida (os 40 utentes, ainda que só 32 comparticipados) e, no âmbito da inspeção realizada não foram realizadas diligências exaustivas para se apurar que serviços de SAD estavam a ser prestados, sendo que, existiam critérios de prioridade de atribuição de vagas a pessoas “em situação de maior vulnerabilidade social e económica” como já se referiu supra, além de que,

existiam requisitos para o pagamento da comparticipação, pois não é pelo fato de, por exemplo, ser prestado um serviço de SAD que, automaticamente, um utente está qualificado para a comparticipação ao abrigo do acordo de cooperação celebrado.

31. Ainda a este respeito, também não se pode deixar de referir que o valor da comparticipação na valência SAD variava em função dos serviços que eram prestados aos utentes. Aliás, no decurso da inspeção, verificou-se que oito utentes, que supostamente poderiam estar enquadrados em SAD ao invés de Centro de dia, não tinham efetivo enquadramento em SAD por insuficiência de serviços recebidos (um único serviço) e dois deles foram retirados automaticamente da declaração de Centro de dia, sem posterior registo na declaração de SAD.

32. Posto isto, e entrando na análise ao depoimento das testemunhas efetuada pelo Recorrente, cumpre referir, em primeiro lugar, quanto ao depoimento de «EE», que este apenas reforça a desatualização das listagens remetidas, o que só pode ser imputável ao Recorrente, e a mais ninguém.

33. Por outro lado, e como já se teve oportunidade de dizer, não é pelo fato de, por exemplo, ser prestado um serviço de SAD que, automaticamente, um

utente está qualificado para a comparticipação ao abrigo do acordo de cooperação celebrado.

34. Jamais este depoimento será suficiente para a alteração à matéria dada como provados nos factos alegados em 4 a 8, 141 a 144 e 149 da P.I. e identificados nos pontos 81 a 98. do douto Recurso, até porque, tal depoimento não se mostrou muito coerente, nem imparcial, nos moldes acima referidos.

35. Não se pode olvidar, que o Tribunal de 1.ª instância tem uma posição privilegiada na análise à prova produzida em sede de audiência de julgamento, porquanto, ao analisar a prova testemunhal, tem um papel crucial na avaliação da credibilidade e pertinência dos depoimentos. Este tribunal, por estar em contacto direto com as testemunhas, beneficia da perceção da sua linguagem não verbal e outras nuances que podem influenciar a sua decisão, o que não é possível, com todo o respeito, em instâncias superiores.

Continuando,

36. De acordo com a douta Sentença Recorrida (pág. 85): “De acordo com o artigo 14º da Portaria, cada acordo de cooperação deverá identificar a resposta social e o número de utentes abrangidos pelo acordo que pode ser igual ou inferior à capacidade definida no acordo. Esta questão assume particular

importância, porque só o número de utentes abrangidos pelo acordo é que pode ser objecto da comparticipação financeira por parte da Segurança Social, embora a capacidade da própria instituição para oferecer tal valência possa ser superior. No caso dos autos, verifica-se que a Autora celebrou um acordo de colaboração relativo ao Centro de Dia que abrange 55 utentes, igual à capacidade da instituição (definida no acordo) e em relação aos Serviços de Apoio Domiciliário foi definida uma capacidade 40 utentes, mas apenas 32 serão comparticipados. Em ambos os casos apurou-se em sede inspectiva que a Autora declarava uma frequência coincidente com a totalidade do número de utentes abrangidos por cada acordo Nos termos do artigo 17º da Portaria, o pagamento da comparticipação da segurança social é efectuado mensalmente tem em conta a resposta social, com base na frequência (efectiva) verificada no mês anterior, apurada de acordo com as listagens remetidas pelas instituições à Segurança Social. É de salientar que, nos termos do artigo 18º, a alteração da frequência do número de utentes dá lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento desde que a mesma não se deva a questões transitórias, tais como situação de doença, acidente, férias, acompanhamento de familiares ou outras relacionadas com a integração social e familiar do utente e desde que não ocorram por um período superior a seis meses. É ainda de salientar que o valor da comparticipação do

Estado é diferente conforme esteja em causa uma ou outra valência. Por exemplo, e conforme resulta do probatório, no ano de 2016 (em que ocorreu a inspecção) a comparticipação do Estado para Centro de dia era de € 108,43 por utentes/mês a para Serviço de Apoio Domiciliário era de € 246,36, sendo esta paga em conformidade com os serviços efectivamente prestados ao utente, de acordo com as percentagens de apoio definidas no acordo de colaboração, com o mínimo de dois serviços prestados ao utente no caso do SAD” [itálico e destaques nossos]

37. Portanto, e conforme já expendido, ao abrigo do protocolo estabelecido, o Recorrente poderia ter um total de 40 (quarenta) utentes em SAD, desses 40 eram comparticipados 32 utentes. O que nos parece que o Recorrente fazia era: como facilmente esgotava as 32 comparticipações em SAD, assim alocava os restantes utentes deste serviço nas listagens nominativas remetidas pelo Centro de dia pois, ainda que de valor inferior, ainda assim recebia uma comparticipação ao abrigo do acordo de cooperação do Centro de dia, cuja capacidade era igual às comparticipações: 55, isto é, no caso do CD existiam quase o dobro de vagas comparticipadas do que as de SAD (de 32 em SAD e 55 em CD), sendo que esta estratégia não correspondia à realidade, e constituía um enriquecimento ilícito a favor da instituição.

38. Note-se que, e conforme resulta da passagem transcrita da douta Sentença: “Em ambos os casos apurou-se em sede inspectiva que a Autora declarava uma frequência coincidente com a totalidade do número de utentes abrangidos por cada acordo.”[itálico e destaques nossos]

39. Agora tomando o exemplo amplamente defendido pelo Recorrente sobre a utente «AA», referido nos pontos 96., 128., 131., 179., 213. a 219, 223., e alíneas L), DD), GG) e GGG) das Conclusões, determinou a douta Sentença Recorrida: “vii) utente «AA»; Apurou-se em sede de relatório que a utente frequentava CD, apesar de constar da listagem enviada à Segurança Social como utente comparticipada em SAD. Não se tendo demonstrado que a mesma usufruía de serviço de SAD, antes se tendo apurado que frequentava o CD (ainda que não se tenha apurado em concreto qual os serviços que usufruía)”

40. O Recorrente vem defender, a este respeito, o seguinte: “226. A utente foi considerada desenquadrada por frequentar o Centro de Dia apenas à tarde;

227. E isso foi considerado pela opinião de uma senhora inspetora como insuficiente para justificar a frequência e a consequente comparticipação pelo Estado; 228. Pedimos desculpa, mas a decisão sob recurso errou totalmente nesta matéria.” [itálico e destaques nossos]

41. Ora, a falta de razão do Recorrente é patente e, desde logo, porque não há nenhuma resposta social denominada Centro de dia que seja prestada apenas da parte da tarde. E tal circunstância não é nenhuma “opinião”.

42. A resposta social Centro de Dia caracteriza-se por assegurar, entre outros, os seguintes serviços: a) refeições; b) convívio/ocupação; c) cuidados de higiene; d) tratamento de roupas; e) férias organizadas, conforme consta no Guião Técnico de Centro de Dia, elaborado pela Direcção Geral de Ação Social, aprovado por Despacho do SEIS, de 29 de novembro de 1996.

43. Diferentemente de, por exemplo, um centro de convívio, em que não são asseguradas refeições e, daí, o valor da comparticipação efetuada pela Segurança Social seja diferente numa e noutra resposta social, note-se, à data de 2016, os utentes inscritos em Centro de convívio eram comparticipados em 52€ pela Segurança Social, ao passo que, os utentes inscritos num Centro de dia eram comparticipados em 107,04€ pela Segurança Social (sendo que, a questão da resposta social “centro de convívio” nem sequer está em causa porque o Recorrente não está licenciado para o exercício desta resposta e, portanto, não a poderia desenvolver).

44. E a sobredita diferença de valor acima referida justifica-se, desde logo, pelos serviços prestados, que são totalmente diferentes, e pelas despesas

decorrentes da manutenção de uma e outra resposta social, estabelecendo o n.º

1 do artigo 16.º da Portaria n.º 218-D/2019, de 15 de julho que: “A comparticipação financeira da segurança social destina-se a comparticipar as despesas de funcionamento da resposta social e/ou serviços desenvolvidos pela instituição.”

45. Ora, as despesas de funcionamento de um centro de convívio são, à priori, numa lógica de gestão igualitária, inferiores à de um centro de dia porquanto, este último, prevê um tipo de serviços mais oneroso e completo, nomeadamente, o serviço de refeições que inexiste, regra geral, nos centros de convívio (em que, em regra, só é distribuído - quando é - um lanche aos utentes inscritos).

46. Por outro lado, e ao abrigo do n.º 1 do artigo 17.º da Portaria n.º 218-D/2019, de 15 de julho não se pode deixar de ter presente que: “O pagamento da comparticipação financeira da segurança social é efetuado mensalmente tendo em conta a resposta social em causa.”, [destaque nosso] reforçando-se aqui a necessidade de a comparticipação refletir a inscrição na resposta social em causa, não podendo a instituição beneficiar de comparticipação por outra resposta social em que o utente não esteja previamente inscrito.

47. Daí a necessidade de envio das listagens nominativas, para a Segurança Social poder confirmar o pagamento da comparticipação daquele utente naquela resposta social, e não em qualquer outra.

48. Ora, como é sabido (e resulta claro do depoimento da testemunha «UU») as “respostas sociais (…) no caso desta instituição têm finalidades diferentes, têm formas de funcionar diferentes, têm exigências legais diferentes, têm estruturas de custos humanos diferentes e têm valor pago pelo estado diferente.” [cfr. 17:22 da gravação de dia 18/03/2022 à tarde] concluindo, no minuto 20:45 da aludida gravação que “(…) o estado paga por aquilo que efetivamente é prestado (…) é verdade que alguns serviços coincidem mas a lógica das respostas sociais não é esta.”

49. Isto é, contrariamente ao que parece fazer crer o Recorrente, as respostas sociais devem ser adequadas às necessidades dos utentes, no entanto, o Estado só pode pagar aquilo que é efetivamente prestado aos utentes, se devidamente inscritos nas respetivas respostas sociais, porquanto, o Estado paga um valor mensal por utente, conforme a resposta social em que aquele esteja inserido.

50. Assim, ao contrário do invocado no ponto 216. do Recurso, o facto desta utente eventualmente deslocar-se ao centro de dia à tarde, não faz dela uma

utente enquadrável na comparticipação desta resposta social, porquanto o serviço que lhe é prestado é eventualmente enquadrável numa resposta social denominada “centro de convívio” e não no centro de dia.

51. Quanto ao defendido no ponto 231. de que “ Não existe nenhuma norma regulamentar ou sequer orientação da segurança social que no caso do Centro de Dia explicite que serviços têm de ser assegurados para que esta resposta social cumpra os seus objetivos.” o mesmo não corresponde à realidade, pela existência do já suprarreferido Guião Técnico de Centro de Dia, elaborado pela Direcção-Geral de Ação Social, aprovado por Despacho do SEIS, de 29 de novembro de 1996, do qual consta que a resposta social Centro de Dia caracteriza-se por assegurar, entre outros, os seguintes serviços: a) refeições; b) convívio/ocupação; c) cuidados de higiene; d) tratamento de roupas; e) férias organizadas.

52. E, também não se pode aceitar que: “239. Qualquer erro em listas de frequência não implicaria nunca inviabilização de subsistência do acordo de cooperação.” [itálico nosso] porquanto não se está aqui perante um erro, mas vários erros, confessados inclusive pela própria testemunha do Recorrente cujo depoimento se encontra transcrito supra, e existindo um erro assumido pelo próprio Recorrente quanto ao Pré-escolar, também já suprarreferido.

53. Posto isto, também não se pode aceitar que estamos perante “divergências de entendimento sobre o correcto enquadramento das pessoas nas respostas sociais” [cfr. ponto 242.] pois encontra-se bastante evidenciadas as irregularidades levadas a cabo pelo Recorrente, e sobretudo, no incumprimento do acordado entre as partes através dos acordos de cooperação (isto é, no enquadramento indevido de utentes comparticipados nas listas nominativas que não se encontravam a receber os serviços da resposta social do enquadramento).

54. Por via deste raciocínio, não podemos deixar de refutar expressamente o ponto 249. do Recurso, porquanto, os utentes indevidamente comparticipados (apurados em sede de inspeção) não se encontravam a receber efetivamente os serviços da resposta social em que se encontravam enquadrados, e pelo mesmo motivo o ponto 250., na medida em que, tal não sucederia por força da capacidade da resposta social e das vagas se encontrarem sempre preenchidas até ao limite máximo da lotação.

55. Também não assiste razão ao Recorrente quando invoca a violação do princípio da proporcionalidade porquanto a atuação do Recorrido esteve circunscrita ao pedido de devolução das quantias indevidamente pagas, o que foi absolutamente proporcional à atuação do Recorrente que, como bem ficou

evidenciado em sede de audiência de julgamento, não era muito rigorosa quanto à sua metodologia e organização de utentes por frequência/listas nominativas [veja-se, a título de exemplo, a transcrição efetuada pelo Recorrente na página

17 do Recurso em que a sua própria testemunhasse: “ficou definido que tínhamos… não é que a gente não fosse, mas tínhamos de ser ainda mais rigorosos nos trabalhos que nós estamos a fazer.” - itálico nosso]

56. Os primeiros pontos que o Recorrente entende que deveriam ser dados como provados, e que constam de 82. a 84. do recurso apresentado são absolutamente irrelevantes para o sentido decisório da douta Sentença Recorrida.

57. O ponto 85. é mais uma alegação do que um facto, e o ponto 86. diz: “O acto em causa, anulável e que ora se impugna é o de suspensão do acordo de cooperação, com efeitos a partir de 1 de Abril de 2017” - ora, consta concretamente da Sentença que “ O objeto do litígio é a validade do acto da Entidade Demandada que determinou a suspensão dos acordos de cooperação celebrados entre a Autora, bem como a reposição do montante global de € 115.172,62.”, não carecendo, s.m.o., de constar dos factos provados.

58. Ora, apesar de não perceber o alcance pretendido pela ampliação da matéria factualmente provada com o conteúdo pretendido pelo Recorrente

nestes pontos, não entende o Recorrido, s.m.o., onde é que deu o seu acordo expresso para que tal seja considerado assente, considerando o Recorrente que: “81 a 86 não foram postos em causa pelo Recorrido que os aceita”, o que não se pode, com todo o respeito, aceitar.

59. Sobretudo, no que respeita em concreto ao ponto 85 que na ótica do Recorrente não passa de uma alegação: “Por isso aquela sua actividade é dimensionada e projectada tendo em conta a prévia definição de número de utentes a abranger e financiamento pelo Estado por utente, através de acordo de cooperação estabelecido entre si e o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS)” porquanto tal ponto se refere à forma de “dimensionar e projetar” a sua atividade por parte do Recorrente, organização essa à qual o Recorrido é alheio.

60. Acresce dizer, que a própria Sentença determina logo na alínea a) dos factos dado por provados que: “a) A Recorrente é uma pessoa colectiva religiosa reconhecida como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), prosseguindo a prestação de serviços e outras iniciativas de promoção de vida das pessoas, famílias e comunidades” - [itálico e destaques nossos] logo, o ponto

82. está devidamente dado como provado, sendo o ponto 83. subentendido também na alínea a), s.m.o..

61. Assim, carece de razão a pretensão do Recorrente ao querer a ampliação da matéria de facto nestes pontos.

62. Quanto aos pontos 87. a 94 que o Recorrente pretende que sejam dados por provados, a ampliação pretendida pelo Recorrente com a inserção destes pontos não está devidamente fundamentada e é, s.m.o., mais uma vez, inapta a conduzir a uma decisão diferente da douta Sentença Recorrida.

63. Entende o Recorrente que tais factos devem ser considerados provados com o Relatório da inspeção, mas sobretudo, com o depoimento da testemunha do Recorrido «DD».

64. Quanto ao ponto 87. não se encontra o mesmo refletido na prova indicada pelo Recorrente, s.m.o..

65. Quanto ao depoimento da testemunha «DD» cumpre transcrever o depoimento gravado dia 17/06, a partir do [01:04:06]: “O que nós fizemos não é retirar os utentes só porque eles não estão bem enquadrados, não, nós reposicionámos, porque a instituição tem capacidade, agora falta saber é se, se ao reposicionar todos estes em SAD ainda há vagas para os colocar todos! (…) Eu não sei, não posso dizer. Porque se de

facto [impercetível], estes aqui provavelmente já não têm direito” [destaques nossos]

66. Por outro lado, não se pode olvidar que, cfr. al. j) dos factos dado por provados: “j) A admissão ao SAD é efectuada através de inscrição, de acordo com os critérios de prioridade e definição dos serviços a prestar ao utente, os quais ficam a constar do processo individual dos utentes - cfr regulamento de fls. 185 e seguintes do PA;” [itálico e destaques nossos]

67. E, deu como provado na al. k) da douta Sentença Recorrida o seguinte: “k) A prestação do serviço tem por base a celebração de um contrato de prestação de serviços entre o utente, de onde constem os horários, montante e condições de retribuição, data de início e fim, condições de suspensão ou revisão

- cfr. fls. 185 e seguintes do PA;” [itálico e destaques nossos]

68. Posto isto, não devem os presentes pontos ser dados por provados.

69. Quanto aos “factos” constantes de 95. a 97. e cujo aditamento pretende o Recorrente à matéria dada por provada, pretende o Recorrente, com todo o respeito que é muito, contrariar os factos apurados através da inspeção efetuada, com o depoimento de uma testemunha que indica que a D. «AA» a partir de 2015 passou a frequentar o Centro de Dia.

70. Quanto aos pontos 88. a 95. já se teve oportunidade de dizer supra que, não foi efetuada uma análise exaustiva aos serviços prestados, nem compete ao serviço de fiscalização enquadrarutentes noutras respostas sociais por várias razões, destacando-se, a questão da existência (ou não) de vaga, do critério de admissão dos utentes, através do qual a instituição é obrigada a atribuir vaga a utentes em condições de especial vulnerabilidade social e económica, de não se comprovar o n.º de serviços mínimos prestados para se considerar determinado utente afeto a outra resposta social, e que, existem acordos de cooperação para SAD e acordos de cooperação para CD, os quais têm que ser respeitados e os utentes devidamente enquadrados nas respostas sociais que frequentam, sob pena das comparticipações pagas serem indevidas e terem que ser alvo de reposição, como sucede in casu.

71. Quanto aos pontos 96. a 98. referentes à utente «AA» já se explicou o motivo pelo qual não assiste qualquer razão ao Recorrente.

72. Quanto à interpretação que o Recorrente faz da expressão constante da douta Sentença Recorrida de que os serviços não são “intercambiáveis” entre si, e do seu contraposto com a deliberação do Conselho Diretivo do Recorrido datada de 13 de março de 2025, não lhe assiste razão.

73. De facto, e não obstante se considerar inadmissível a junção desta deliberação nesta fase processual como consta na 1.ª parte do presente articulado, verdade é, que esta deliberação esclarece que o SAD pode ser prestado conjuntamente com outras respostas sociais, nomeadamente, Centro de dia, mas esclarece logo que “desde que os serviços e horários não sejam sobrepostos com os de SAD”. Esta observação não é incompatível com o doutamente decidido pelo Tribunal de 1.ª instância, pelo contrário, é consonante, na medida em que o douto Tribunal a quo diz que os serviços não são intercambiáveis, isto é, não são possíveis de ser trocados/permutados os utentes conforme bem entende a instituição, porquanto, a deliberação do conselho diretivo não refere que estes serviços possam ser intercambiáveis, o que esclarece é que, podem ser prestados ambos os serviços, desde que os serviços e horários não sejam sobrepostos, e desde que se cumpram, obviamente, os requisitos de pagamento de uma e outra comparticipação à resposta social. E, apesar de tal deliberação admitir que as respostas sociais possam ser prestadas conjuntamente, não diz que os utentes serão comparticipados por ambas, apenas que podem tais respostas ser prestadas cumulativamente.

74. Assim, as alegações constantes dos ponto 142 e 143. referente aos 3 utentes que se encontravam no centro de dia e inscritos em SAD, carece de fundamento, pois embora a frequência ao centro de dia seja admissível, ainda

assim, teria que ficar demonstrado por parte da instituição o cumprimento da prestação de serviços em SAD a estes utentes, o que, conforme consta no relatório final, não sucedeu. Além de que, quem tinha a obrigação de entregar as listas nominativas corretas era o Recorrente, asvagas existentes comparticipadas teriam que ser respeitadas, assim como a própria lotação da resposta social, e por fim, teriam sempre que ser respeitados os já sobejamente referidos critérios de prioridade na atribuição das vagas, nomeadamente, a pessoas económica e socialmente mais vulneráveis.

75. Ou seja, as comparticipações não são intercambiáveis entre si (por a Portaria 196-A/2015 não o permitir) pelo que, os utentes deverão frequentar exclusivamente a resposta pela qual são comparticipados. Caso pretendam alterar a valência deverá ser efetuada a respetiva alteração em conformidade, de acordo com o disposto na Portaria aplicável.

76. O que se verifica, nos autos, em relação às comparticipações apuradas, é que os utentes frequentavam uma valência que não correspondia aquela que era declarada para efeitos de comparticipação da Segurança Social.

77. Por outro lado, vem o Recorrente ainda imputar à douta Sentença a quo, um outro erro “de maior gravidade e consequências” que respeita à não

admissibilidade de reenquadramento de utentes, contudo, mais uma vez, não pode proceder tal argumento.

78. Em primeiro lugar, ao contrário do defendido pelo Recorrente, o quadro contratual estabelecido entre a segurança social e a instituição não é apenas por referência a número de utentes e a serviços efetivamente prestados pois, é precisamente através da entrega d lista nominativa, que a instituição recebe a comparticipação, pelo que, é efetivamente a sua fonte de constituição de direitos e a perda dos mesmos.

79. E, como bem determinou a douta Sentença a quo, a Portaria 196-A/2015 jamais refere a possibilidade de “reenquadramento” e muito menos “oficioso” pela segurança social.

80. Além de que, o Recorrente sequer apresentou listas corrigidas como agora parece querer que lhe sejam corrigidas “oficiosamente”!

81. Mas mais, vem ainda o Recorrente defender que inexiste um critério de determine quem são os utentes abrangidos pelo acordo, podendo ser qualquer um que reúna as condições para o efeito (ponto 165.) contudo, não se pode olvidar que: - para a resposta social SAD a idade nem sequer é um critério pois pode ser prestada a pessoas mais novas, são destinatárias destes serviços

quaisquer pessoas de qualquer idade que, por motivos de doença, deficiência ou outro impedimento, não podem assegurar temporária ou permanentemente a satisfação das suas necessidades básicas e/ou a realização das atividades da vida diária, e que necessitem de apoio no seu domicílio; - existem critérios para determinar os utentes abrangidos pelos acordos e, desde logo, o primeiro critério é que são comparticipados os utentes que constam nas listas nominativas fornecidas pelos destinatários das comparticipações (desde que, sejam efetivamente utentes a beneficiar desses mesmos serviços e não de quaisquer outros) e, por outro lado, há que se respeitar o n.º de vagas comparticipadas e o n.º limite de vagas de lotação da resposta social; - por fim, cumpre realçar a existência de um critério fundamental que é o de atribuição de prioridade a pessoas económica e socialmente mais vulneráveis como acima referido, e que resulta expressamente do acordo assinado entre as partes.

82. A lista nominativa constitui, por si, e assim, a opção definitiva e irreversível dos utentes em acordo comparticipados (ao contrário do defendido em 168.) sob pena de se colocar em causa a certeza jurídica subjacente aos acordos estabelecidos e à boa fé e confiança inerentes a qualquer negócio jurídico, refutando-se ainda que o quadro contratual é por referência apenas a n.º de utentes porquanto a lista nominativa não contém apenas o n.º de utentes comparticipados mas o nome e obrigatoriamente os NISS dos utentes

abrangidos para confirmação de quem efetivamente se encontra abrangido por aquela resposta social e a usufruir daqueles serviços.

83. Da mesma forma, quanto ao alegado no ponto 178. do recurso, cumpre referir que os valores comparticipados em SAD variam consoante os serviços prestados, além de que, o n.º de utentes comparticipados já estava atingido, logo os referidos 8 utentes não poderiam ser comparticipados, até por não se conseguir precisar que tipo de serviços se encontravam a ser efetivamente prestados, e o enquadramento de utentes teria, sempre, que depender da existência de capacidade da resposta social, sendo que, as respostas sociais prestadas pelo Recorrente estiveram, no período em análise, com a lotação máxima sempre atingida.

84. Também não se pode deixar de referir, que a Deliberação de 16 de dezembro de 2021 (referida no ponto 265.) jamais poderá considerar-se como uma revogação dos atos praticados ao abrigo do artigo 165.º do CPA como defende o Recorrente no seu ponto 266. porquanto a referida Deliberação é genérica e apenas de caráter esclarecedor, sem qualquer análise concreta do caso em discussão nestes autos, e sem qualquer mecanismo de revogação de qualquer ato administrativo, o qual tem que ser sempre visto de forma casuística

85. Em resposta ao ponto 267. não se podendo deixar de referir, expressamente, que o facto de determinados serviços puderem ser considerados cumuláveis, isso não significa que sejam intercambiáveis (o que não são) nem que muito menos haja comparticipação do mesmo utente em ambos os serviços (o que obviamente não pode suceder!).

86. Ora, atento o que antecede e salvo o devido respeito por entendimento contrário, é por demais evidente que os vários elementos probatórios documentais juntos ao processo administrativo, demonstram de forma cabal que foram indevidamente pagas comparticipações financeiras no valor total de

€115.172,62 (cento e quinze mil cento e setenta e dois euros e sessenta e dois cêntimos).

87. Demonstração esta que, salvo melhor opinião, o Recorrente não conseguiu contrariar.

88. Em face do exposto e considerando os factos apurados em sede inspetiva que se encontram vertidos no processo administrativo junto aos autos e bem assim, tendo em conta a prova testemunhal produzida em sede de audiência de julgamento, designadamente atento o credível depoimento das testemunhas arroladas pelo Recorrido - «UU», «VV» e «DD»- que, s.m.o. foi claro, objetivo e espontâneo e

que nessa medida, contribuiu para a descoberta da verdade material, considera-se não assistir razão ao Recorrente, reiterando-se tudo quanto foi aduzido em sede de contestação e na douta Sentença proferida pelo Tribunal a quo.

89. De facto, não se pode concluir de forma diferente da douta Sentença Recorrida, na qual se conclui pela improcedência da argumentação expendida, não padecendo a mesma de qualquer vício que a inquine de nulidade ou sequer de anulabilidade, bem andando a Mmª Juíza do tribunal “a quo”, nos termos e com os fundamentos nela constantes, ao decidir da forma como o fez. Termos em que, e com o sempre douto suprimento de V. Exas., não deverá o presente recurso obter provimento, mantendo-se assim a douta Sentença Recorrida, com as devidas consequências legais, fazendo-se, assim, a já costumada, JUSTIÇA!

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II. OBJECTO DO RECURSO

Tendo em consideração que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das alegações de recurso, sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso - cfr. artigos 635º e 639, do CPC -, a questão que se coloca consiste em saber se a sentença recorrida, padece de erro de julgamento de facto e de direito, devendo ser revogada, e substituído

por outra que anule a decisão do Concelho Directivo do ISS de 15 de Dezembro de 2016 e a medida de execução do Centro distrital de ... de 20 de Março de 2017 que determinaram a suspensão dos acordos de SAD, CD e pré-escolar por 30 dias e até que se mostre paga a quantia de 115.172,62 euros, por violação do disposto nos artigos 34.º do EIPSS, 3.º, 7.º, 11.º, 12.º, 121.º, 122.º do CPA e 121.º da CRP, ou, subsidiariamente, que sejam consideradas revogadas tais decisões nos termos do artº artº165º nº1 do CPA pelas deliberações do Conselho Diretivo do Réu de 16 de dezembro de 2021 (Deliberação nº263/2021) e de 13 de março de 2025.

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III. FUNDAMENTAÇÃO II.1- DE FACTO

O Tribunal de 1ª instância fixou os seguintes factos assentes:

a) A Autora é uma pessoa colectiva religiosa reconhecida como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), prosseguindo a prestação de serviços e outras iniciativas de promoção de vida das pessoas, famílias e comunidades - fls. 8 e seguintes do PA;

b) Na prossecução daqueles fins, a Autora é promotora de respostas sociais, na área da população idosa (centro de dia e serviço de apoio domiciliário) e da infância e juventude (creche, centro de actividades de tempos livres e pré-escolar), ao abrigo de acordos de cooperação celebrado com o Centro Distrital de ... - cfr. fls. 3 e seguintes do PA;

c) A 1 de Dezembro de 1982, entre a Autora e o Centro Regional da Segurança Social ... foi celebrado um acordo de cooperação para desenvolvimento de actividade de apoio à terceira idade, a ser exercida no Centro de Dia do qual, entre o mais, consta que:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

d) A resposta social de Centro de Dia proporciona um conjunto diversificado de serviços, em função das necessidades dos utentes e em conformidade com as normas legais aplicáveis, nomeadamente: (i) fornecimento e apoio nas refeições; (ii) cuidados de higiene e conforto pessoal; (iii) tratamento de roupas de uso pessoal do utente; (iv) higiene habitacional (priorizando o espaço de conforto do utentes, re4speitando-se o plano acordo com o utente/família); (v) actividades de animação e socialização, designadamente, animação, lazer, cultura, podendo ainda assegurar outros serviços (administração de medicação, acompanhamento refeições, transporte, pequenas reparações no domicílio e outras actividades complementares - cfr regulamento de fls. 101 e seguintes do PA;

e) A admissão ao Centro do Dia é efectuada através de inscrição, de acordo com os critérios de prioridade e definição dos serviços a prestar ao utente, os quais ficam a constar dos respectivos processos individuais - cfr. regulamento de fls. 101 e seguintes;

f) A prestação do serviço tem por base a celebração de um contrato de prestação de serviços entre o utente e a Autora, de onde constem os horários, montante e condições de retribuição, data de início e fim, condições de suspensão ou revisão - cfr. regulamento de fls. 101 e seguintes;

g) A remuneração do serviço é efectuada através do pagamento da comparticipação familiar, a qual constitui o valor pago pela utilização dos serviços e equipamentos sociais, determinada em função da percentagem definida para cada resposta social, aplicado ao rendimento per capita do agregado familiar - cfr. regulamento de fls. 101 e seguintes do PA;

h) A resposta social de SERVIÇOS DE APOIO DOMICILIÁRIO (SAD) consiste na prestação de cuidados individualizados e personalizados no domicílio do utente, nomeadamente cuidados de higiene e conforto pessoal; colaboração na prestação de cuidados de saúde; manutenção de arrumos e higiene habitacional; confecção, transporte e distribuição de refeições; acompanhamento das refeições; tratamento de roupas, apoio psicossocial,

administração de medicamentos, podendo ainda ser contratualizados outros serviços extra - cfr regulamento de fls. 185 e seguintes do PA;

i) A 28.02.2011, entre a Autora e o Centro Regional da Segurança Social ... foi celebrado um acordo de cooperação para desenvolvimento de actividade de apoio à terceira idade nomeadamente de Serviço de Apoio no Domicílio (SAD), abrangendo 32 utentes- fls. 168 PA;

j) A admissão ao SAD é efectuada através de inscrição, de acordo com os critérios de prioridade e definição dos serviços a prestar ao utente, os quais ficam a constar do processo individual dos utentes - cfr regulamento de fls. 185 e seguintes do PA;

k) A prestação do serviço tem por base a celebração de um contrato de prestação de serviços entre o utente, de onde constem os horários, montante e condições de retribuição, data de início e fim, condições de suspensão ou revisão - cfr. fls. 185 e seguintes do PA;

l) A remuneração do serviço é efectuada através do pagamento da comparticipação familiar, calculada de acordo com a situação economia financeira dos utentes (rendimento per capita) e em função dos serviços

requisitados (podendo esta sofrer alterações anuais) - cfr. fls. 185 e seguintes do PA;

m) A resposta social de Jardim de Infância é destinada a acolher crianças com idades entre os 3 anos e a idade de ingresso no primeiro ciclo do ensino básico, de acordo com o projecto pedagógico e plano anual de actividades, o qual inclui ainda o serviço de refeições e actividades de apoio à família -fls. 318 e seguintes do PA;

n) A admissão ao Jardim de Infância é efectuada através de inscrição, de acordo com os critérios de prioridade, com duração pelo ano lectivo (e automaticamente renovável) - cfr. fls. 318 e seguintes do PA

o) A prestação do serviço tem por base a celebração de um contrato de prestação de serviços celebrado com o encarregado de educação - cfr. fls. 318 e seguintes do PA;

p) A remuneração do serviço é efectuada através do pagamento da mensalidade, calculada em função do rendimento per capita do agregado familiar - cfr. fls. 253 e seguintes;

q) Entre a Autora, Centro Regional da Segurança Social ... e Direcção regional de Educação do Centro foi celebrado um acordo de

cooperação para prestação pela Autora no âmbito da educação pré-escolar, de serviços vocacionados para a criança, abrangendo 66 crianças divididas em 3 salas - cfr fls. 266 do PA;

r) O Centro Regional de ... obrigou-se a pagar a comparticipação financeira do Estado nas despesas de funcionamento do estabelecimento da educação pré-escolar, nomeadamente no que respeita aos custos de educação da criança e da promoção da qualidade pedagógica dos serviços educativos a prestar, bem como ao custo das actividades de apoio à família, calculada por utente/mês - cfr. fls. 333 do PA;

s) Na sequência de uma denúncia apresentada, por despacho de 01.07.2016, da Directora do Departamento de Fiscalização/Unidade de Fiscalização do Centro, foi determinado a realização de uma acção de fiscalização à Autora destinado à avaliação das respostas sociais promovidas ao abrigo dos acordos de cooperação celebrados com a Autora cfr. fls. 3 do PA;

t) A equipa inspectora era constituída pelas inspectoras «WW» e «DD» - cfr. fls. 347 e seguintes do PA;

u) A 12.07.2016, a resposta social de CENTRO DE DIA (CD) abrangia 55 utentes, comparticipados pelo Estado, identificados em listagem de fls. 136 e 137 do PA - cfr. fls. 136 do PA

v) Naquela data, a comparticipação financeira do Estado correspondia a: 5 utentes a 150%, 10 utentes a 135%, 10 utentes a 100% e 7 utentes a 75% - fls. 168 e seguintes do PA;

w) A 21.09.2016, a utente do CD «XX» (comparticipada pela Entidade Demandada) declarou aos inspectores da Entidade Demandada que pagava uma mensalidade de € 10 de mensalidade, mas não usufruía qualquer serviço (paga porque no futuro pode necessitar dos serviços) - fls. 138 do PA;

x) A 21.09.2016, a utente do CD «YY», declarou aos inspectores da Entidade Demandada que usufruía do serviço de tratamento de roupa uma vez por semana, pelo qual pagava 15€ - fls. 140 do PA;

y) A 21.09.2016, a utente do CD «ZZ» (comparticipada pela Entidade Demandada) declarou aos inspectores da Entidade Demandada que pagava uma mensalidade no valor de € 10 e que,

presentemente, não usufrui qualquer serviço, continuando a pagar porque pode necessitar dos serviços no futuro (vaga cativa) - cfr. fls. 138 do PA;

z) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada realizaram entrevista a «AAA», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital, o qual declarou que usufrua do serviço de alimentação (todos os dias) e tratamento de roupa de forma semanal, pagando € 150,00 (comparticipado a 135%) - fls. 207 e seguintes do PA;

aa) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada realizaram entrevista a «BBB», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital, o qual declarou que usufrua do serviço de alimentação (cantina social) e tratamento de roupa de forma semanal e pagava € 30,00 (comparticipado a 100%) - fls. 210 e seguintes do PA;

bb) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada realizaram entrevista a «CCC», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital, o qual declarou que usufruir do serviço de alimentação (diário), higiene habitacional (semanal) e tratamento

de roupa (semanal) e pagava € 100,00 (comparticipado a 100%) - fls. 210 e seguintes do PA;

cc) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada não conseguiram entrevistar «DDD» «EEE», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital (comparticipado a 100%), apesar dos vários contactos telefónicos e da equipa se ter deslocado três vezes ao domicílio da utente- fls. 215e seguintes do PA;

dd) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada realizaram entrevista a «OO», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital, o qual declarou que usufruir do serviço de higiene pessoal (3 vezes semana) pagava € 50,00 (comparticipado a 75%) - fls. 218 e seguintes do PA;

ee) A 21.09.2016, os inspectores da Entidade Demandada realizaram entrevista a «FFF», utente de SAD que integrava o mapa de frequência remetido ao Centro Distrital, a qual declarou que usufruir do tratamento de roupa (quinzenal), pagando € 10,00 (comparticipado a 135%) e que declarou ter interrompido os serviços durante os tratamentos médicos realizados em ... - fls. 219 e seguintes do PA;

ff) Finda a acção inspectiva, foi elaborado o relatório de inspecção (informação 177/2016/NFES, datada de 14.10.2016), do qual, entre o mais, consta que:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

gg) Sobre o relatório de inspecção supra-referido, recaiu o despacho da Directora do Núcleo de Fiscalização de Equipamentos Sociais da Unidade de Fiscalização do Centro (NFRS/UFC), datado de 2.11.2016, com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

hh) Sobre o relatório de inspecção supra-referido, incidiu ainda o despacho do Director da Unidade de Fiscalização do Centro, datado de 06.12.2016, com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

ii) Sobre o relatório de inspecção supra-referido recaiu ainda o despacho da Directora de Departamento de Fiscalização, datado de 13.12.2016, com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

jj) A 15.12.2016, o Conselho Directivo da Entidade Demandada deliberou concordar com o relatório de inspecção constante da informação 177/NFES/2016 e o teor dos despachos que recaíram sobre o mesmo - cfr. fls. 346 do PA;

kk) A 02.01.2017 foi remetido à Autora ofício com o seguinte ter:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

ll) A 18.01.2017, o Centro Distrital de ... remeteu à Autora o ofício com o assunto “acção inspectiva - DF/UFC/NFES/PROAVES n.º 201600018890 (creche - PROAVE referência); 2016000254042;

201600025023; 201600025043; 201600025044; 201600025045 - suspensão

de acordos de cooperação” - com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

mm) A Autora exerceu o direito de audiência prévia quanto à proposta de decisão referida na alínea anterior nos seguintes termos: “Exmo. Senhor: O CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL ..., IPSS com sede na Calçada ..., ..., vem, ao processo em referência, exercer o seu direito de audição prévia, o que faz nos termos e com os seguintes fundamentos 1º A respondente é uma instituição particular de solidariedade social, que, desde 1987 tem vindo a dar apoio, em média a 97 idosos, através do apoio domiciliário e em centro de dia e a 148 crianças, em média, através dos serviços de creche, pré-escolar e ATL 2º Sempre prestou estes serviços com a exclusiva preocupação de promover o bem-estar e qualidade de vida das pessoas e famílias. 3º Para dar prestação efectiva, integral e conforme as necessidades interesses das pessoas e famílias, reconhece que cometeu algumas “incongruencias", com único objectivo de lhes assegurar o melhor bem-estar, sem que dai tenha obtido qualquer proveito ou vantagem, 4º Havendo dado, em relação a alguns utentes em simultâneo, apoio especifico de

mais que uma valência. 5º O que aconteceu em relação ao referido com utentes de CD, aos quais também foram prestados serviços de apoio domiciliário, designadamente, por se encontrarem impossibilitados de se deslocarem ao CD. 6º Entre os referidos utentes há, porém, dois, «II» e «RR», que sempre receberam apoio exclusivo em CD. 7º Como, ao invés, relativamente aos utentes referidos de SAD, que desejavam sair de casa, para conviver com outros idosos e beneficiar dos serviços ocupacionais do CD, era-lhes possibilitado usufruir desses apoios. 8º Sendo certo que dois desses referidos utentes, concretamente, «GGG» e «HHH», sempre e só receberam apoio domiciliário. 9º Agimos, desta maneira, na convicção da não obrigatoriedade de apenas serem ministrados a cada utente os benefícios específicos da valência em que se encontrasse inscrito. 10º Com o único objectivo de prestar cuidados e serviços mais adequados às necessidades dos utentes e assim, concorrer para a melhoria da qualidade de vida das pessoas e famílias. 11º Em relação a todos estes utentes aos quais foram prestados serviços não totalmente enquadráveis na resposta social em que estavam inscritos, é de toda a justiça que, pelas razões aduzidos, não seja exigido o reembolso das respectivas comparticipações financeiras, já que o seu processamento não pode considerar-se como indevido. 12º De futuro, face à presente "acção inspectiva" e às aludidas gravosas consequências, passaremos,

em todas as circunstâncias, a prestar aos utentes exclusivamente os serviços integrados na valência em que se hajam inscrito. 13º No que tange ao pré-escolar, as faltas que são imputadas à respondente devem-se a notório lapso, a cuja correcção se procedeu imediatamente, 14º Como também já todas as demais irregularidades imputadas, relativas às outras valências, se encontram devidamente corrigidas. Em conclusão: Considerando tudo o exposto, o pedido do reembolso das comparticipações, consideradas, alegadamente, como indevidas, deve reduzir-se ao valor de 21.772.50€ (vinte e um mil, setecentos e setenta e dois euros e cinquenta cêntimos), correspondente aoslapsos cometidos na resposta social do pré-escolar e, em consequência, nada justificar qualquer suspensão dos acordos da cooperação em vigor.

Se, por mera hipótese, tal não vier ser a ser entendido, então, porque a respondente actuou por mera negligência, sem intenção de retirar qualquer beneficio económico, a suspensão dos acordos de cooperação, que fossem além dos trinta dias, seria demasiado excessiva, com consequências altamente gravosas, como seja, a impossibilidade prática de subsistência da respondente, como instituição particular de solidariedade social, tendo em conta que a sua actividade se dirige no apoio de pessoas e famílias carenciadas, sendo a maioria dos seus rendimentos, apenas os resultantes das comparticipações públicas. Pelo que, a decidir-se no sentido de qualquer suspensão dos acordos, requer-se a V. Exa que esta suspensão seja

fixada por um período nunca superior 30 (trinta) dias, de maneira a que não venha a ser posta em perigo a sobrevivência desta Instituição, bem como se requer que o reembolso do que viesse a considerar-se, como devido, fosse feito em prestações mensais, por um período não inferior a 24 (vinte e quatro) meses.

Cfr. fls. 26 e seguintes do PA de fls 121 do SITAF

nn) A 02.03.2017, o Núcleo de Respostas Sociais da Unidade de Desenvolvimento Social e Programas do Centro Distrital de ... elaborou informação com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

oo) Sobre a informação referida na alínea anterior recaiu o parecer da Directora do Núcleo de Respostas Sociais, com o seguinte teor: “ Exmo. Sr.

Director, Concordo com a proposta de notificação do CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL ... da decisão de suspensão dos acordos de cooperação do Centro de Dia, SAD e Educação PréEscolar, pelo período de um mês, caso a instituição proceda no período indicado, à regularização das situações detectadas pelo NFESC. À consideração superior. Cfr. fls. 30 do PA de fls. 121 e seguintes do SITAF

pp) Sobre a informação e parecer referido nas alíneas anteriores recaiu o despacho do Director do Centro Distrital de ..., datado de 02.03.2017, com o seguinte teor “Concordo. Notifique-se” - Cfr. fls. 30 do PA de fls. 121 e seguintes do SITAF

qq) A 17 de Março de 2017 foi remetida à Autora ofício, subscrito pelo Director do Centro Distrital de ..., com o assunto “notificação da suspensão de acordos de cooperação” com o seguinte teor:

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

rr) - A utente «XX», inscrita como utente de CD nas listagens de frequência remetidas à Segurança Social estava inscrita como “guarda de vaga” e não frequentava qualquer serviço de CD - por acordo;

ss) A utente «III» constava da relação mensal de utentes de CD remetida à Segurança Social - cfr.PA;

tt) - A utente «YY» era funcionária da Autora e constava da relação mensal de utentes de CD remetida à Segurança Social - cfr. PA e declarações de «EE»;

uu) - A utente «ZZ» constava da relação mensal de utentes de CD remetida à Segurança Social, mas não usufruía de qualquer serviço - cfr. PA declarações da utente em sede de inspecção;

vv) - Consta do processo individual da utente «JJJ» e «KKK» que a mesma se encontra à condição de guarda de vaga, convívios e passeios - cfr, PA;

ww)- A utente «AA» consta da lista nominativa de SAD, mas almoça em casa e passa as tardes no centro de dia - cfr. relatório de inspecção do PA e declarações filho da utente;

xx) No dia da inspecção, a utente «LLL» encontrava-se no CD, apesar de constar da relação mensal de utentes de SAD enviada à Segurança Social - relatório de inspecção do PA;

yy) - O utente «MMM» é comparticipado a 135% em SAD, mas no dia da inspecção encontrava-se em CD - cfr. relatório de inspecção do PA:

zz) - A utente «HHH» é comparticipada a 150% nos serviços de SAD, tendo-se apurado a existência de recibos correspondentes a CD e consta da lista nominativa de CD fornecida pelos serviços - cfr, relatório de inspecção;

aaa)A utente «NNN» é comparticipada a 150% nos serviços de SAD, no dia inspecção apurou-que estava presente em CD - relatório de inspecção,

bbb) A utente «OO» é comparticipada em SAD a 75%, no entanto apurou-se em sede de inspecção que apenas usufruía de um serviço - (higiene pessoal) - cfr. relatório de inspecção;

ccc) A utente «FFF» é utente de SAD comparticipada a 150%, em sede de inspecção apurou-se que a mesma só beneficiava do serviço de tratamento de roupa de cama/higiene habitacional, tendo prescindido dos demais serviços - cfr. acordo e relatório de inspecção

ddd) O utente «BBB» era comparticipado a 100% em SAD estando registado no processo individual como usufruindo de serviço de alimentação de Segunda-Feira a Domingo, higiene habitacional, pequenas reparações e tratamento de roupas - - cfr. relatório de inspecção;

eee) - A comparticipação do Estado para Centro de dia era de € 108,43 utentes/mês - cfr. declarações de «UU» e «DD» e relatório de inspecção;

fff) A comparticipação para o serviço de Serviço de Apoio Domiciliário era do valor base de € 246,36 - cfr. declarações de «UU» e «DD»;

ggg) O Serviço SAD é pago em conformidade com o concreto número de serviços prestados ao utente, com a prestação mínima de dois dos serviços indicados no n.º 3 do artigo 4º da Portaria n.º 38/2013, de 30 de Janeiro - declarações de «UU» e «DD» e «WW»;

hhh) Para o serviço de Centro de Dia não é estipulado um número mínimo de serviços que o utente deva receber - declarações de «UU»;

*

O Tribunal deu como não provados os seguintes factos:

1. O utente «OOO» usufruía de serviço de alimentação e deslocava-se, diariamente, ao CD para levar o almoço;

2. A utente «III» usufruiu de serviços de alimentação, acompanhamento das refeições, actividade de animação e associação, administração de medicação prescrita, apoio em situações de emergência, administração de medicação prescrita e apoio médico e refeições no domicílio.

3. A utente «YY» usufruiu do serviço de tratamento de roupas, actividade de animação e socialização, apoio médico e enfermagem e apoio psicossocial;

4. Que a utente «ZZ» participava em CD nas actividades de animação e socialização e ginástica sénior ainda que só de forma ocasional;

5. Que a utente «GGG» usufruía de serviço de alimentação, acompanhamento ao exterior, actividade de animação e socialização, apoio de enfermagem e médico e pequenas reparações no domicílio;

6. A utente «JJJ» e «KKK» participava em CD (alimentação, actividade de animação e socialização, apoio médico e de enfermagem), ainda que de forma esporádica;

7. A utente «AA» recebe refeições em casa (serviço de SAD) e estava ausente do CD porque usufruía de serviços SAD;

8. A utente «OO» usufruiu dos serviços de cuidados de higiene e conforto pessoal, actividades de animação e socialização, apoio em situações de emergência, apoio de enfermagem, apoio psicossocial e apoio médico.

*

II. 2. DE DIREITO

QUESTÃO PRÉVIA RELATIVA À ADMISSIBILIDADE DA JUNÇÃO DE DOCUMENTO COM

AS ALEGAÇÕES DE RECURSO.

Com as alegações de recurso o recorrente juntou um documento, requerendo, agora, a sua admissibilidade aos autos, dado que considera que se trata de documento superveniente ao encerramento da audiência final, com data de 13/3/2025 e que se consubstancia numa deliberação do ISS, da qual a

recorrente retira a conclusão que terá sido revogado o acto impugnado e que sustenta o pedido subsidiário que formula no recurso interposto.

A recorrida opõe-se à junção do referido documento que considera extemporâneo e inadmissível e pugna pelo seu desentranhamento dos autos.

Vejamos.

A junção de documentos em sede recurso encontra-se delimitada pelos requisitos do artigo 651.º do CPC, nomeadamente o seu nº 1, de acordo com o qual, “1- As partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excecionais a que se refere o artigo 425.º ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância”.

Como decorre do normativo, em fase de recurso, a junção de documentos é excecional e é admissível em duas situações: (i) superveniência objetiva e subjetiva dos documentos em relação ao momento final em é admitida a junção de documentos na 1.ª instância, ou seja, até ao momento da discussão/decisão; (ii) a junção se ter tornado necessária em virtude da decisão proferida pela 1.ª instância.

No caso em apreço, o documento que a recorrente pretende juntar constitui uma deliberação do ISS que foi proferida antes da prolação de

sentença e tem como objecto harmonizar a interpretação das regras aplicáveis à execução de acordos de cooperação celebrados, não resultando dessa deliberação interpretativa uma qualquer tomada de posição/revogação da decisão em crise, como pretende o recorrente no pedido subsidiário que formula no recurso.

Nessa medida, porque a deliberação em questão foi proferida em 13 de março de 2025, isso é, em data anterior à sentença recorrida, que tem data de 5/4/2025 e, por isso, não se trata de documento superveniente para efeitos do disposto no artº artigo 651.º do CPC e porque o documento em causa não tem por objecto directa ou indirectamente a tomada de posição sobre o concreto acto impugnado, não pode ser junto ao abrigo da n.º 1 do artigo 651.º do CPC.

Nestes termos, a junção do referido documento com as alegações do recurso não é admissível.

*

QUANTO AO CUMPRIMENTO DO ARTº 121º DO CPA - AUDIÊNCIA DOS

INTERESSADOS.

Uma vez que esta questão é de conhecimento prévio e que a proceder determina que fique prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas passaremos, de imediato, a apreciá-la.

Assim,

Sustenta o recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao não decretar a anulação do acto impugnado por violação dos artºs 34º nº3 do Estatuto das IPSS aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/83 de 25 de Fevereiro e do nº 1 do artigo 163º CPA.

A sentença recorrida julgou improcedente o vício de violação do direito de audiência dos interessados, com a seguinte fundamentação: “o acto administrativo que determinou a suspensão dos acordos de colaboração entre a Autora e a Entidade Demandada e determinou a devolução da quantia de € 115.172,63 a título de comparticipações financeiras indevidas é o despacho do Director do Centro Distrital de ..., datado de 02.03.2017 e notificado à Autora a 17.03.2017. (…) Como resulta dos factos provados, na sequência de uma denúncia apresentada, por despacho de 01.07.2016, da Directora do Departamento de Fiscalização/Unidade de Fiscalização do Centro, foi determinado a realização de uma acção de fiscalização à Autora destinado à avaliação das respostas sociais promovidas ao abrigo dos acordos de

cooperação celebrados com a Autora. Acontece que, concluída a acção inspectiva foi elaborado o relatório de inspecção no qual foram feitas um conjunto de conclusões/recomendação (ponto VII do relatório) e ainda um conjunto de propostas (VIII). Tal relatório foi aprovado pelo Conselho Directivo da Entidade Demandada, através de deliberação de 15.12.2016, conclusões e recomendações que foram remetidas à Autora, sem que esta tenha tido oportunidade de previamente pronunciar quanto ao respectivo teor ao contrário do que impunha o n.º 3 do artigo 34º do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social. Assim, sem mais, haverá que considerar que foi violado do n.º 3 do artigo 34º do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, o qual implicaria a anulação do acto nos termos do n.º 1 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo. Contudo, entende o tribunal que estão reunidas as condições para que não se produza o efeito anulatório nos termos do n.º 5 do artigo 163º do Código de Procedimento Administrativo. Esta norma, acolhe o princípio do aproveitamento do acto administrativo nos termos que já vinham a ser reconhecidos pela doutrina e pela jurisprudência que habilita o julgador a poder negar relevância anulatória ao acto ao pressupor a inoperância dos vícios e uma desvalorização da teoria das formas.(…) o fim visado com a norma foi plenamente alcançado. Efectivamente através da audiência dos interessados visa-se a participação dos particulares no

procedimento administrativo, sendo a concretização legislativa do direito à participação dos interessados na formação nas decisões que lhe digam respeito consagrado a nível constitucional. (…) É facto que a Autora não foi ouvida, em sede de audiência dos interessados, antes da elaboração do relatório final de inspecção. Mas não deixou de ser ouvida em sede de audiência dos interessados antes de ser praticado o acto impugnado no que respeita à medida de suspensão e devolução das quantas indevidamente recebidas que lhe foi aplicada. Como se recolhe do probatório, o Conselho Distrital de ..., antes de ser tomada a decisão final, notificou a Autora para se pronunciar quanto à intenção de proceder à suspensão, pelo prazo máximo de 180 dias, dos acordos de celebração com o Centro Distrital de ..., em face de se ter apurado processamentos indevidos em virtude da manipulação da informação que inseriu nas listagens de frequência remetidas aio Centro Distrital. Mais, como se comprova do teor da notificação para exercício do direito de audiência prévia, a mesma continha todos os elementos de facto e direito relevantes quanta a decisão, dado que a mesma reproduzia o teor integral do relatório de inspecção relativamente ao apurado quanto às irregularidades das comparticipações recebidas no âmbito dos acordos de cooperação celebrados com a Autora e a forma como se alcançou tal conclusão.

Assim sendo, ainda que não nos termos constantes do n.º 3 do artigo 34º do Estatuto das Instituições Particulares de

Solidariedade Social, a formalidade de audiência dos interessados e os fins visados pela mesma foram integralmente atingidos, pelo notificação efectuada para o efeito pelo Centro Distrital de .... Ou seja, foi dado cumprimento às exigências constantes do artigo 121º e 122º do Código de Procedimento Administrativo, em sede de audiência dos interessados, dado que foi dada a oportunidade à Autora de ser ouvida antes de ter tomada a decisão impugnada, mediante notificação a si dirigida para o efeito, a qual continha todos os elementos de facto e direito relevantes para a decisão, nomeadamente o teor do relatório de inspecção na parte respeitante às irregularidades nas comparticipações financeiras recebidas. É também certo que a Autora efectivamente exerceu o direito de audiência prévia, mediante requerimento que apresentou e que os respectivos contributivos foram valorados na decisão final a produzir, como demonstra o facto da suspensão ter sido fixada nos 30 dias propostos pela Autora em sede de audiência dos interessados em vez dos 180 dias que constavam da proposta de decisão que foi comunicada à Autora. Repare-se que caso a Autora tivesse sido ouvida antes de ser elaborado e aprovada a versão final do relatório de inspecção, tal permitiria ao Conselho Distrital da Segurança Social dispensar a audiência prévia antes da decisão impugnada, à luz da alínea e) do n.º 1 do artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo que admite a dispensa da audiência prévia sempre

que “os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão” sobretudo atendendo que o teor da decisão assentava integralmente no apurado em sede de inspecção. Por isso, pode-se concluir, que no caso concreto foram integralmente atingidos os fins visados com os princípio da participação e de colaboração dos interessados constantes do artigo 267º da Constituição da República Portuguesa o e que foram integramente cumpridos os fins do artigo 121º e 122º que concretizam tal direito de audiência dos interessados Na verdade, e resumindo o que vimos dizendo, ainda que tal não tenha ocorrido a audiência dos interessados no momento em que a lei determinou, a audiência dos interessados não deixou de ocorrer de acordo com o estabelecido no Código de Procedimento Administrativo, nomeadamente teve lugar no momento anterior a ser proferida a decisão impugnada, e a notificação que lhe foi dirigida continha o projecto de decisão bem como os demais elementos para que os interessados possam conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, em matéria de facto e direito. O facto de não constar da notificação o dia e hora em que o processo pode ser consultado de acordo com o parte final do n.º 2 do artigo 122º do Código de Procedimento Administrativo, constitui uma mera irregularidade ou deficiência da própria notificação, sem qualquer efeito invalidante e que não contende com o direito de audiência dos interessados. Com efeito, mesmo que

não conste da notificação tal faculdade, os directamente interessados podem sempre proceder à consulta do processo porque tal decorre do artigo 83º do Código de Procedimento Administrativo, sem prejuízo de puderem também lançar mão do disposto no artigo 60º do Código de Processo nos Tribunais Administrativo, pensada exactamente para as situações da notificação ou publicação deficientes, como foi o caso.”

Conforme resulta do probatório, por despacho de 01.07.2016, da Directora do Departamento de Fiscalização/Unidade de Fiscalização do Centro, foi determinada a realização de uma acção de fiscalização à A./recorrente destinada à avaliação das respostas sociais promovidas ao abrigo dos acordos de cooperação celebrados com a ED/recorrida; Finda a acção inspectiva, foi elaborado o relatório de inspecção (informação 177/2016/NFES, datada de 14.10.2016); Sobre o relatório de inspecção recaiu despacho da Directora de Departamento de Fiscalização, datado de 13.12.2016; A 15.12.

2016, o Conselho Directivo da Entidade Demandada deliberou concordar com o relatório de inspecção constante da informação 177/NFES/2016 e o teor dos despachos que recaíram sobre o mesmo.

A 02.01.2017 foi remetido à Autora ofício do qual consta: “Na sequência de ação de fiscalização realizada pelo Núcleo de Fiscalização de Equipamentos

Sociais da Unidade de Fiscalização do Centro junto dessa Instituição, com intervenção das áreas social e financeira, serve o presente para informar quanto à conclusão dos respectivos processos de averiguações, remetendo a V.Ex as conclusões e recomendações daí resultantes, nos termos previstos pelo regime jurídico de instalação, funcionamento e fiscalização dos estabelecimentos de apoio social, aprovado pelo D.L. n.º 64/2007, de 14/03, com as alterações introduzidas pelo D.L. n.º 33/2014, de 04/03. Mais se informa que de todo o apurado e das propostas subsequentes foi dado conhecimento integral ao Centro Distrital de Segurança Social de ..., na qualidade de outorgante dos acordos de cooperação e de entidade competente para instrução e decisão administrativa no âmbito do processo de contraordenação resultante da aplicação do regime sancionatório em vigor, tendo igualmente sido oficiadas as entidades com competência específica no âmbito das irregularidades detetadas.”

A 18.01.2017, o Centro Distrital de ... remeteu à Autora o ofício com o assunto “acção inspectiva - DF/UFC/NFES/PROAVES n.º 201600018890 (creche - PROAVE referência); 2016000254042; 201600025023;

201600025043; 201600025044; 201600025045 - suspensão de acordos de cooperação” - do qual consta: “Informam-se V. exas. que, por Deliberação do Conselho Diretivo de 15 de dezembro de 2016, foi deliberado concordar com os pareceres e propostas do Exmo. Sr. Diretor da Unidade de Fiscalização do Centro

do ISS I.P. de 6 de dezembro de 2016 e Diretora do Departamento de Fiscalização do ISS I.P. de 13 de dezembro de 2016 que concordaram com os factos e fundamentos de direito descritos no Relatório da Ação Inspetiva referente aos PROAVES n.º (s) 201600018890 (Creche - Proave referência); 201600025042; 201600025023; 201600025043; 201600025044;

201600025045, sendo que deste modo é intenção destes serviços proceder, nos termos do disposto no artigo 36.º da Portaria n.º 196-A/2015, de 01/07 (com as alterações introduzidas pela Portaria n.º 296/2016, de 28/11), à suspensão, pelo prazo máximo de 180 (cento e oitenta dias) dias, dos acordos de cooperação por Vos celebrados com este Centro Distrital de ... e respeitantes às respostas sociais de Centro de Dia, Serviço de Apoio Domiciliário e Estabelecimento de Educação Pré-Escolar, em face de se ter apurado processamentos indevidos de comparticipações financeiras, no montante global de 115.172,62 Euros (cento e quinze mil cento e setenta e dois euros e sessenta e dois cêntimos) que a instituição recebeu em virtude da manipulação da informação que inseriu nas listagens de frequência remetidas ao Centro Distrital”.

A Autora pronunciou-se quanto à proposta de decisão concluindo que “Considerando tudo o exposto, o pedido do reembolso das comparticipações, consideradas, alegadamente, como indevidas, deve reduzir-se ao valor de

21.772.50€ (vinte e um mil, setecentos e setenta e dois euros e cinquenta cêntimos), correspondente aos lapsos cometidos na resposta social do pré-escolar e, em consequência, nada justificar qualquer suspensão dos acordos da cooperação em vigor. Se, por mera hipótese, tal não vier ser a ser entendido, então, porque a respondente actuou por mera negligência, sem intenção de retirar qualquer beneficio económico, a suspensão dos acordos de cooperação, que fossem além dos trinta dias, seria demasiado excessiva, com consequências altamente gravosas, como seja, a impossibilidade prática de subsistência da respondente, como instituição particular de solidariedade social, tendo em conta que a sua actividade se dirige no apoio de pessoas e famílias carenciadas, sendo a maioria dos seus rendimentos, apenas os resultantes das comparticipações públicas. Pelo que, a decidir-se no sentido de qualquer suspensão dos acordos, requer-se a V. Exa que esta suspensão seja fixada por um período nunca superior

30 (trinta) dias, de maneira a que não venha a ser posta em perigo a sobrevivência desta Instituição, bem como se requer que o reembolso do que viesse a considerar-se, como devido, fosse feito em prestações mensais, por um período não inferior a 24 (vinte e quatro) meses.”

A 17 de Março de 2017 foi remetida à Autora ofício, subscrito pelo Director do Centro Distrital de ..., com o assunto “notificação da suspensão de acordos de cooperação” do qual se extrai o seguinte: “Na sequência do n/

ofício n.º 006444, de 18/jan/2017, e não tendo resultado da audiência de interessados efetivada quaisquer elementos que permitam alterar a proposta de decisão comunicada, fica V. Exa. notificado que vão ser suspensos os acordos de cooperação em vigor para as respostas sociais de Centro de Dia, Apoio Domiciliário e Educação Pré- Escolar, nos termos do disposto no art. 36.º da Portaria n.º 196-A/2015, de 1 de julho. A suspensão da comparticipação financeira da Segurança Social ao funcionamento dessas respostas terá início a 01/04/2017, vigorando por um prazo de 30 dias, conforme disposto no n.º 1.º do art.º 36.º. Mais informamos que essa instituição deverá desenvolver os procedimentos necessários para regularizar as situações detetadas no âmbito da intervenção reativa do Núcleo de Fiscalização do Centro (NFES/UFC), no prazo definido para a suspensão dos acordos, designadamente a regularização dos mapas de frequências mensais e a reposição do montante global de 115.172,62€ (cento e quinze mil cento e setenta e dois euros e sessenta e dois cêntimos), que a instituição recebeu em virtude da manipulação da informação que inseriu nas listagens de frequência mensais, devendo dar conhecimento a este Centro Distrital do suprimento das deficiências mencionadas, de modo a ser levantada a suspensão dos acordos de cooperação (conforme disposto no nº. 2º. do art.º 36.). Caso não sejam cumpridas estas orientações, informamos V. Exa. de que, em cumprimento do disposto na alínea c) do art.º 34.º, e no art. 37.º da

Portaria n.º 196-A/2015, de 1 de julho, este Centro Distrital poderá proceder à cessação do acordo de cooperação em vigor”

Prescreve o artº121º do CPA na versão aprovada pelo DL nº4/2015, de 7/1, aplicável ao caso dos autos, atenta a data da prolação do acto impugnado, o seguinte:

“1 - Sem prejuízo do disposto no artigo 124.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.

2 - No exercício do direito de audiência, os interessados podem pronunciar-se sobre todas as questões com interesse para a decisão, em matéria de facto e de direito, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos.

3 - A realização da audiência suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos.”

Por sua vez, estabelece o artº 124º do CPA quanto à “Dispensa de audiência dos interessados”, estabelece o seguinte:

“1 - O responsável pela direção do procedimento pode não proceder à audiência dos interessados quando:

a) A decisão seja urgente;

b) Os interessados tenham solicitado o adiamento a que se refere o n.º 2 do artigo anterior e, por facto imputável a eles, não tenha sido possível fixar-se nova data nos termos do n.º 3 do mesmo artigo;

c) Seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão;

d) O número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada;

e) Os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;

f) Os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão inteiramente favorável aos interessados.

2 - Nas situações previstas no número anterior, a decisão final deve indicar as razões da não realização da audiência.”

Uma vez que a A. é uma pessoa colectiva religiosa reconhecida como Instituição Particular de Solidariedade Social (IPSS), importa ter em linha de

conta o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, que no seu artº 34º, sob a epígrafe “Fiscalização” estabelece o seguinte:

“1 - O Estado, através dos seus órgãos e serviços competentes, nos termos da lei geral, exerce os poderes de inspeção, auditoria e fiscalização sobre as instituições incluídas no âmbito de aplicação do presente Estatuto, podendo para o efeito ordenar a realização de inquéritos, sindicâncias e inspeções.

2 - Os poderes de fiscalização são exercidos pelos serviços competentes do ministério responsável pela área da segurança social, nos exatos termos definidos nos respetivos estatutos, por forma a garantir o efetivo cumprimento dos seus objetivos no respeito pela lei.

3 - Para além da notificação em sede de audiência prévia, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, os serviços competentes devem

comunicar ao órgão de administração da instituição os resultados das ações de

fiscalização e de inspeção desenvolvidas, incluindo as recomendações adequadas

à supressão das irregularidades e deficiências verificadas. (sublinhado nosso)

4 - Os mecanismos adequados à articulação entre o ministério responsável pela área da segurança social e os outros Ministérios são definidos por portaria dos respetivos membros do Governo, com competência para o efeito.”

O direito a ser ouvido antes da tomada de decisão procedimental constitui a regra e representa uma manifestação do princípio da constitucional plasmado no artº267º da CRP, visto através dele se possibilitar que os interessados participem e influenciem a formação da vontade da Administração acautelando que a decisão que vier a ser proferida contém todos os elementos relevantes e indispensáveis à decisão.

O cumprimento do disposto no art.º 121.º do CPA constitui, assim, uma garantia de defesa dos direitos do administrado que, no entanto, pode vir a degradar-se em formalidade não essencial e, portanto, ser omitida sem que daí resulte ilegalidade invalidante, nos casos expressamente previstos no citado artº 124º do CPA.

Como resulta dos factos provados e supra elencados, dúvidas não há de que a ED assegurou o cumprimento do direito de audiência, prévia à tomada de decisão, tendo o A./recorrente emitido pronúncia que achou relevante a propósito da projectada decisão de suspender os acordos de cooperação e sobre o reembolso das comparticipações consideradas indevidas, requerendo que esse reembolso se reduzisse a € 21.772,50 e se assim não fosse entendido requereu que a suspensão dos acordos de cooperação fosse fixada por um período nunca superior 30 dias e que o reembolso que viesse a considerar-se,

como devido, fosse feito em prestações mensais, por um período não inferior a 24 meses.

O mesmo se diga, relativamente ao cumprimento da exigência plasmada no artº 34º, nº3 do Estatuto, isto é, a obrigação dos serviços competentes comunicarem ao órgão de administração da instituição os resultados das ações de fiscalização e de inspeção desenvolvidas, incluindo as recomendações adequadas à supressão das irregularidades e deficiências verificadas, fase procedimental especificamente consagrada no Estatuto das IPSS, que não se confunde com a audiência prévia exigida no CPA mas que não se traduz numa outra fase de audiência prévia que a ED tivesse que assegurar como defende o recorrente e a sentença recorrida perilha, embora acabe por aplicar a teoria do aproveitamento do acto que considerou anulável em virtude da omissão de audiência prévia, desvalorizando aquilo que considerou ser uma fase obrigatória que a ED não levou a cabo no procedimento.

Se assim fosse, isto é, se tivesse sido preterida a audiência prévia, então, ao contrário do que decidiu a sentença recorrida, não seria possível apelar ao princípio do aproveitamento do ato que apenas poderá ser aplicado em situações em que não se possam suscitar quaisquer dúvidas sobre a irrelevância do exercício do direito de audiência sobre o conteúdo decisório

do acto, porquanto, atentas as circunstâncias concretas do caso, não se podia concluir que, independentemente da violação do vício procedimental em causa, o conteúdo do acto nunca seria diferente daquele que veio a ser proferido.

Todavia, como vimos, no caso, não foi preterida a fase de audiência prévia, nem tão pouco a obrigação de remeter o relatório inspectivo com as respectivas conclusões não estando obrigada a ED aquando dessa remessa proporcionar a pronúncia da A. nesse momento procedimental, pelo que, não ocorre a ilegalidade que vem imputada ao acto impugnado.

Termos em que, apesar da divergência deixada expressa quanto ao decidido na sentença recorrida a propósito do aproveitamento do acto, a conclusão a que chegamos é que não padece o acto impugnado de vício invalidante em resultado da preterição de audiência prévia, pelo que, improcede este segmento do recurso.

*

QUANTO AO ERRO DE JULGAMENTO DE FACTO

Impugna ainda o recorrente a matéria de facto provada da sentença recorrida, porquanto considera que há factos que não foram considerados e que deviam ter sido dados como provados e que são os seguintes:

i. A Autora é uma IPSS; ii. E sendo uma instituição de erecção canónica matricialmente enformada pela doutrina social da Igreja a sua vocação de serviço dirige-se aos mais pobres e vulneráveis dessa comunidade; iii. Que apoia incondicional e ilimitadamente sem atender à possibilidade de pagamento por estes de qualquer comparticipação. iv. Por isso aquela sua actividade é dimensionada e projectada tendo em conta a prévia definição de número de utentes a abranger e financiamento pelo Estado por utente, através de acordo de cooperação estabelecido entre si e o Instituto da Segurança Social, I.P. (ISS); v. O acto em causa, anulável e que ora se impugna é o de suspensão do acordo de cooperação, com efeitos a partir de 1 de Abril de 2017

- vi. E que se constitui como uma quebra sem aviso no financiamento pelo ISS - hoje estimado em cerca de 70% de todo o financiamento” vii. Dos 55 utentes incluídos na relação mensal CD, foram detectadas 19 pessoas regulares indevidamente enquadrados/declarados dos quais 12 considerados como utentes de SAD; viii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspectores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD; ix. In casu, os subscritores do relatório (logo: e o autor

da decisão), excluíram do acordo determinando a reposição dos montantes recebidos por referência aos utentes, que segundo o próprio relatório frequentavam outra resposta social; x. Em CD, excluíram os utentes que consideraram que deviam ser incluídos em SAD; xi. Não obstante considerarem 12 utentes excluídos de CD como utentes de SAD, a verdade é que não contabilizaram nenhum na resposta SAD; xii. E do mesmo modo procederam relativamente a SAD; xiii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspetores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD; xiv. Mas excluindo estes 8 utentes de SAD não incluíram os 5 em CD; xv. «AA» consta da listagem nominativa de SAD facultada pelos serviços em 12/07/17. contactado «BB» (...09), filho da utente «AA», o mesmo referiu que a sua mãe almoça em casa e depois vai para o centro de dia para onde passa a tarde; xvi. No processo individual desta utente com data de admissão de 2012 regista-se a integração da utente na resposta social de SAD, com a alteração em janeiro de 2015 para a resposta social de Centro de Dia”; xvii.

Tendo esta utente sido considerada não enquadrada em qualquer resposta social foi determinada a devolução da comparticipação paga pelo Estado desde 2013; xviii. A visita inspectiva

decorreu em 2 dias, tendo sido realizadas visitas domiciliárias em 21 de setembro de 2016, feriado municipal em ....

Vejamos.

Prescreve o art. 640º do CPC, sob a epígrafe “Ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto”:

1. Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição: a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados; b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida; c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas”.

2. No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:

a) - Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição, do recurso na respetiva parte, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;

b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exatidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.”

Assim, a reapreciação da matéria de facto não se basta com a alegação de que se discorda da decisão do Tribunal a quo, impondo-se ao recorrente que demonstre a existência de incoerências/inconsistências na apreciação dos meios de prova que foram produzidos e que concretize os pontos da matéria de facto sobre os quais incide a sua discordância bem assim como os concretos meios de prova que determinavam a fixação desses factos como provados e as razões pelas quais esse aditamento deveria ser realizado.

Como se pode ler em Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 2/11/2017, processo nº 501/12.8TBCBC.G1, “I. O uso, pela Relação, dos poderes de alteração da decisão da 1ª Instância sobre a matéria de facto só deve ser usado quando seja possível, com a necessária segurança, concluir pela existência de erro de apreciação relativamente a concretos pontos de facto impugnados, nomeadamente por os depoimentos prestados em audiência, conjugados com a restante prova produzida, imporem uma conclusão diferente

(prevalecendo, em caso contrário, os princípios da imediação, da oralidade, da concentração e da livre apreciação da prova). II. O recorrente que pretenda contrariar a apreciação crítica da prova feita pelo Tribunal a quo terá de apresentar razões objectivas para contrariar a prevalência dada a um meio de prova sobre outro de sinal oposto, ou o maior crédito dado a um depoimento sobre outro contrário, não sendo suficiente para o efeito

a mera transcrição de excertos de alguns dos depoimentos prestados, já antes ouvidos pelo julgador sindicado e ponderados na sua decisão recorrida (art. 640º do C.P.C.). III. Por força dos princípios da utilidade, da economia e da celeridade processual, o Tribunal ad quem não deve reapreciar a matéria de facto quando o(s) facto(s) concreto(s) objecto da impugnação for(em) insusceptível(eis) de, face às circunstância próprias do caso em apreciação e às diversas soluções plausíveis de direito, ter(em) relevância jurídica, sob pena de se levar a cabo uma actividade processual que se sabe ser inútil (arts. 2º, n.º 1 e 130º, ambos do C.P.C.). (…)”.

Atente-se, ainda, como se pode ler em sumário de Acórdão proferido pelo TCA Sul em 19/3/2024, processo nº 2667/14.3BELSB, “I- Em sede de recurso jurisdicional o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada

na instância recorrida. A alteração da matéria de facto por instância superior, sempre deverá ser considerada uma intervenção excecional. O recurso da matéria de facto não pressupõe uma reapreciação pelo tribunal de recurso dos elementos de prova produzidos e que serviram de fundamento à decisão recorrida, mas apenas uma reapreciação sobre a razoabilidade da convicção formada pelo tribunal a quo relativamente à decisão sobre os pontos de facto que o recorrente considere incorretamente julgados, na base da avaliação das provas que, na indicação dos recorrentes, impusessem decisão diversa da recorrida”.

O A./recorrente enumera os factos que pretende ver aditados, descritos na conclusão L das alegações, factos que enumera de i. a xviii.

Quanto aos factos indicados em i. a vi., considera que devem ser considerados provados por acordo das partes e também pelo depoimento da testemunha «CC», sendo o facto v. provado com base no doc. da providência cautelar. Ora como resulta do citado artº 640º, nº2 alínea b) deveria o recorrente indicar com exatidão as passagens da gravação em que fundamenta o aditamento dos factos enumerados de i. a vi., o que não fez.

Nessa medida, rejeita-se o pretendido aditamento dos referidos factos i. a vi ao probatório.

Quanto ao facto v. - O acto em causa, anulável e que ora se impugna é o de suspensão do acordo de cooperação, com efeitos a partir de 1 de Abril de 2017 - com excepção da menção ao vício de que alegadamente padece “anulável” já resulta do probatório qual é o acto que a A. impugna nos autos, pelo que, a pretendida inclusão deste facto no probatório constituiria uma repetição do que já consta do probatório.

Os factos identificados como - vii. Dos 55 utentes incluídos na relação mensal CD, foram detectadas 19 pessoas regulares indevidamente enquadrados/declarados dos quais 12 considerados como utentes de SAD. viii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspectores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD. ix. In casu, os subscritores do relatório (logo: e o autor da decisão), excluíram do acordo determinando a reposição dos montantes recebidos por referência aos utentes, que segundo o próprio relatório frequentavam outra resposta social. x.Em CD, excluíram os utentes que consideraram que deviam ser incluídos em SAD. xi. Não obstante considerarem 12 utentes excluídos de CD como utentes de SAD, a verdade é que não contabilizaram nenhum na resposta SAD. xii. E do

mesmo modo procederam relativamente a SAD. xiii. Ou seja, analisados os utentes do SAD, concluíram os senhores inspectores que havia 8 utentes indevidamente enquadrados sendo 5 enquadráveis em CD. xiv. Mas excluindo estes 8 utentes de SAD não incluíram os 5 em CD. xv. «AA» consta da listagem nominativa de SAD facultada pelos serviços em 12/07/17. contactado «BB» (...09), filho da utente «AA», o mesmo referiu que a sua mãe almoça em casa e depois vai para o centro de dia para onde passa a tarde. xvi. No processo individual desta utente com data de admissão de 2012 regista-se a integração da utente na resposta social de SAD, com a alteração em janeiro de 2015 para a resposta social de Centro de Dia”. xvii. Tendo esta utente sido considerada não enquadrada em qualquer resposta social foi determinada a devolução da comparticipação paga pelo Estado desde 2013 - sustenta o recorrente que ficam provados com o relatório da inspeção junto como DOC. 1 da Providência cautelar e o depoimento da testemunha «DD» e que os factos identificados como xv. a xvii ficam provados com o relatório da inspeção junto como DOC. 1 da Providência cautelar e ainda com o depoimento da testemunha «EE» e que os factos identificados como vii. a xvii. resultaram provados de forma inequívoca com o

relatório da inspeção, mas sobretudo com o depoimento da testemunha do Réu «DD».

O recorrente no que tange ao depoimento da testemunha «DD» e de «EE» indica as passagens da gravação do seu depoimento, que transcreve, pelo que, quanto a estes depoimentos, cumpriu o recorrente o ónus probatório nos termos explicitados. Todavia, o que ressalta dos identificados factos a aditar é que os mesmos reproduzem aquilo que já está no relatório inspectivo e do probatório já constam factos que se reportam ao relatório inspectivo, sendo certo, que o que o recorrente pretende é retirar deles a conclusão de que a ED devia fazer a correção em função dos serviços efetivamente prestados, juízo que será efectuado em sede de erro de julgamento da apreciação dos factos e não através de aditamento de novos factos.

Improcede, assim, o apontado erro de julgamento de facto.

*

Quanto ao erro de julgamento de direito

Sustenta o recorrente que a sentença recorrida errou ao considerar que os serviços - CD e SAD - não são intercambiáveis entre si; que a Portaria

aplicável não prevê como legalmente possível a alteração de valência por alteração das concretas necessidades dos utentes (de CD para SAD ou vice-versa); que não considerou que a suspensão do acordo de cooperação era uma medida mais gravosa pois havia outra mais adequada para o objectivo visado, isto é, a reposição de comparticipações consideradas indevidamente pagas, pondo em causa, assim, o respeito pelo princípio da proporcionalidade.

A tónica do apontado erro de julgamento reconduz-se a uma alegada possibilidade legal de que os serviços a prestar podem ser permutáveis entre si e, mais, que a Entidade Demandada perante a detecção do erro de identificação dos serviços prestados pela A. a determinados utentes e que resultou da inspecção realizada podia e devia, ela própria, ter procedido a uma operação de correcção que considera simples, colocando o utente como beneficiário do serviço efectivamente prestado, ainda que distinto daquele que consta da listagem entregue pela A., e que, ao não ter actuando dessa forma, eliminando o utente como beneficiário de qualquer tipo de resposta, configuraria uma atuação de má fé.

Vejamos.

A Portaria nº 196-A/2015, de 1 de julho define os critérios, regras e formas em que assenta o modelo específico da cooperação estabelecida entre

o Instituto da Segurança Social, I. P. (ISS, I. P.) e as instituições particulares de solidariedade social ou legalmente equiparadas.

Segundo o artigo 2º daquele diploma, “A cooperação no âmbito da segurança social assenta numa parceria, com partilha de objetivos e interesses comuns, mediante a repartição de obrigações e responsabilidades, com vista ao desenvolvimento de serviços e equipamentos sociais para a proteção social dos cidadãos”.

Por sua vez, o artigo 3º, define os seguintes conceitos: “a) Capacidade - número máximo de utentes que a resposta social pode comportar, por referência ao espaço físico do equipamento ou aos recursos humanos afetos ao serviço; b) Utentes em acordo - número de utentes contemplados no acordo de cooperação e pelos quais é atribuída uma comparticipação financeira; c) Frequência - número de utentes em acordo que mensalmente utilizam a resposta social; d) Comparticipação familiar - montante variável, pago pelos utentes e ou pelas famílias pela utilização de uma resposta social, em função dos serviços utilizados e dos rendimentos disponíveis do agregado familiar; e) Comparticipação financeira da segurança social - montante variável, concedido pela segurança social às instituições com acordo de cooperação, para apoio ao funcionamento de uma resposta social”.

O artº 7º prevê as formas de cooperação entre as quais o acordo de cooperação cujo objectivo visa “o desenvolvimento de uma resposta social destinada ao apoio de crianças e jovens, pessoas com deficiência e incapacidade, pessoas idosas e família e comunidade, e prossegue os seguintes objetivos: (..) c) Na área das pessoas idosas: i) Proporcionar serviços permanentes e adequados ao acolhimento das pessoas idosas; ii) Estimular a participação das pessoas idosas na resolução das questões da vida diária; iii) Incrementar a manutenção da pessoa idosa no seu meio familiar; iv) Incentivar a participação da pessoa idosa na vida social e cultural da comunidade; d) Na área da família e comunidade: i) Contribuir para melhorar o nível de bem-estar das famílias; ii) Responder a situações de disfunção social das famílias; iii) Fortalecer os vínculos familiares através da criação de sistemas de proteção que impeçam a desagregação familiar; iv) Proporcionar condições de integração social dos grupos marginalizados ou mais desfavorecidos da comunidade” - artº 10º.

Obriga-se a instituição no âmbito da celebração de um acordo de cooperação, entre outras, a cumprir as cláusulas estipuladas no acordo, a enviar aos serviços da segurança social a documentação relativa a atos ou decisões que careçam de informação e registo, bem como fornecer, dentro do prazo definido, informação de natureza estatística para avaliação qualitativa e

quantitativa da atividade desenvolvida e comunicar aos serviços da segurança social a frequência da resposta social -artº 12º, nº b); h) e i).

Estabelecem, por seu turno, os Artigo 17.º e 18º o seguinte: Artº 17º Pagamento da comparticipação da segurança social

1. º O pagamento da comparticipação financeira da segurança social é efetuado mensalmente tendo em conta a resposta social em causa.

2. º Para efeitos do disposto no número anterior, a instituição deve enviar ao ISS, I. P. a frequência verificada no mês anterior.

3. º A não comunicação da frequência no prazo indicado implica a suspensão do pagamento no segundo mês a partir da ocorrência do incumprimento, sendo imediatamente reposto após a sua regularização.

4. º Para o controlo da frequência é utilizado o Número de Identificação da Segurança Social.

5. º Atendendo à natureza da resposta social e tendo em conta designadamente questões de confidencialidade, pode excecionalmente o controlo mensal ser realizado com recurso ao número do processo ou outros instrumentos convencionados.

Artigo 18.º Variação de frequência

1. º A alteração de frequência do número de utentes dá lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento, sempre que a sua saída determine a abertura de vaga e desde que a mesma não se deva a razões de natureza transitória devidamente justificadas.

2. º Considera-se razões de natureza transitória as que decorrem de situação de doença, acidente, férias, acompanhamento de familiares ou outras relacionadas com a integração social e familiar do utente e desde que não ocorram por um período superior a seis meses.

3. º Não há lugar à dedução prevista no n.º 1 quando a vaga é preenchida até final do mês seguinte ao da saída do utente.

4. º A dedução do valor da comparticipação é de 50 % quando o não preenchimento da vaga se fica a dever às seguintes situações:

a) Realização de obras para beneficiação do edifício e desde que exista comunicação prévia aos serviços da segurança social;

b) Acordo de cooperação cuja resposta social se encontre em início da atividade;

c) Ausência de pessoas que preencham as condições de admissão para a resposta social de acordo com o regulamento interno em vigor.

5. º Nas situações previstas na alínea b) e c) do número anterior, a dedução pode manter-se por um período de 4 meses e, excecionalmente, mediante avaliação, prolongar-se até aos 12 meses, findo o qual a comparticipação cessa para as vagas não preenchidas.”

Perante este quadro normativo e tendo presente a factualidade relevante e integrante do probatório, nomeadamente, a que resulta do relatório inspectivo na sequência de uma acção de fiscalização à Instituição, vejamos o que decidiu a sentença recorrida.

“A Autora (vide petição inicial corrigida) alega que o apuramento efectuado pelo Réu sobre as listagens de utentes que beneficiam de apoios sociais, e o seu enquadramento em certa e determinada valência, incorre em erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que todos beneficiavam de serviços prestados pelo Autor, sendo que alguns utentes migravam entre uma resposta social e outra - indicando para tanto um conjunto de utentes onde tal

aconteceu. Vejamos. É a Portaria 196-A/2015, de 1 de Julho, que define os critérios, regras e formas que assenta a celebração de contratos de colaboração em causa nos autos. De acordo com o artigo 14º da Portaria, cada acordo de cooperação deverá identificar a resposta social e o número de utentes abrangidos pelo acordo que pode ser igual ou inferior à capacidade definida no acordo. Esta questão assume particular importância, porque só o número de utentes abrangidos pelo acordo é que pode ser objecto da comparticipação financeira por parte da Segurança Social, embora a capacidade da própria instituição para oferecer tal valência possa ser superior. No caso dos autos, verifica-se que a Autora celebrou um acordo de colaboração relativo ao Centro de Dia que abrange 55 utentes, igual à capacidade da instituição (definida no acordo) e em relação aos Serviços de Apoio Domiciliário foi definida uma capacidade 40 utentes, mas apenas 32 serão comparticipados. Em ambos os casos apurou-se em sede inspectiva que a Autora declarava uma frequência coincidente com a totalidade do número de utentes abrangidos por cada acordo. Nos termos do artigo 17º da Portaria, o pagamento da comparticipação da segurança social é efectuado mensalmente tem em conta a resposta social, com base na frequência (efectiva) verificada no mês anterior, apurada de acordo com as listagens remetidas pelas instituições à Segurança Social. É de salientar que, nos termos do artigo 18º, a alteração da frequência do número de utentes

dá lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento desde que a mesma não se deva a questões transitórias, tais como situação de doença, acidente, férias, acompanhamento de familiares ou outras relacionadas com a integração social e familiar do utente e desde que não ocorram por um período superior a seis meses. É ainda de salientar que o valor da comparticipação do Estado é diferente conforme esteja em causa uma ou outra valência. Por exemplo, e conforme resulta do probatório, no ano de 2016 (em que ocorreu a inspecção) a comparticipação do Estado para Centro de dia era de € 108,43 por utentes/mês a para Serviço de Apoio Domiciliário era de € 246,36, sendo esta paga em conformidade com os serviços efectivamente prestados ao utente, de acordo com as percentagens de apoio definidas no acordo de colaboração, com o mínimo de dois serviços prestados ao utente no caso do SAD Nos termos da Portaria n.º 38/2013, de 30 de Janeiro, o SAD é a resposta social que consiste na prestação de cuidados e serviços a famílias e ou pessoas que se encontrem no seu domicilio, em situação de dependência física e ou psíquica e que não possam assegurar, temporária ou permanentemente, a satisfação das suas necessidades básicas e ou a realização das actividades instrumentais da vida diária, nem disponham de apoio familiar para o efeito. Por sua vez, não existe qualquer definição legal da resposta social de Centro de Dia. No entanto, e fazendo fé no regulamento da

Autora relativamente a essa resposta social, pode proporcionar um conjunto variado de serviços ao utente, seja o fornecimento de refeições, cuidados de higiene e conforto pessoal, tratamento de roupas de uso pessoal, higiene habitacional e actividade de animação e socialização. A diferente fundamental entre os dois serviços é que o SAD é prestado no domicílio do próprio utente (que se encontra em situação de dependência física ou psíquica e que não possam assegurar, temporária ou permanentemente, a satisfação das suas necessidades básicas e ou a realização das actividades instrumentais da vida diária), enquanto o CD corresponde ao desenvolvimento de um conjunto de serviços, prestados no contexto da própria instituição (sendo o utente que se desloca à instituição para receber

cuidados). Perante este enquadramento, e ao contrário do que refere a Autora, estes serviços não são intercambiáveis entre si, dado que, para além de terem natureza diferente são comparticipados de forma diferente pela Segurança Social. Perante este enquadramento, é incorrecto afirmar que existe uma lógica de comparticipar a “totalidade dos utentes da valência”, como afirma a Autora. Na verdade, e como decorre do artigo 17º e 18º da 196-A/2015, de 1 de Julho, a comparticipação da Segurança Social é paga mensalmente, de acordo com a frequência efectiva dos utentes, sendo que a alteração de frequência do número de utentes dará lugar à correspondente dedução do valor da comparticipação por cada utente que deixe de frequentar o

estabelecimento ou valência pela qual a Autora recebe a comparticipação. Por outro lado, a lista mensal enviada à segurança social nos termos exigidos no n.º 2 da artigo 17º da Portaria, não é só para assegurar que o “número abrangido é constituído por pessoas reais e existentes” como afirma a Autora, sendo com base nas listagens comunicadas mensalmente que é calculada a comparticipação - sendo esta apenas devida relativamente os utentes frequentam a resposta social em causa e que efectivamente usufruíram dos respectivos serviços. E também de realçar que não, “reenquadrar os utentes nas resposta que efectivamente frequentavam” ainda que em sede de inspecção, dado os contratos de cooperação tem um número limite de utentes que podem beneficiar do apoio do estado (não sendo portanto possível esse reenquadramento, em especial quando os utentes que usufruem comparticipação são limitados) e perante a possibilidade da própria instituição não ter capacidade efectiva para acolher utentes adicionais na valência real do utente. É de realçar que a Portaria aplicável, nem sequer prevê como legalmente possível o “reenquadramento” dos utentes, como a Autora fez relativamente a alguns dos utentes. A alteração de valência por alteração das concretas necessidades do utentes (de CD para SAD ou vice-versa), obriga que o mesmo deixe de constar da comunicação da frequência da valência que é feita à segurança social, podendo ser inserido na frequência da nova valência caso não

esteja atingido o limite de utentes que podem beneficiar do apoio do estado e, naturalmente, caso reúna a condições para ser admitido na nova valência, de acordo com o regulamento aplicável. Por outro lado, conjugando o artigo 17º e 18º, retira-se que os serviços são prestados ao utente em continuidade, sendo que a alteração à frequência mensal dá lugar à dedução do valor da comparticipação correspondente a cada utente que deixe de frequentar o estabelecimento, sempre que a sua saída determina a abertura de vaga e que mesma se deva a razões transitórias devidamente justificadas (mas nunca por período superior a seis meses). Daí que não possam merecer enquadramento os utentes que frequentam esporadicamente a valência, até porque o valor da comparticipação paga pela Segurança Social é calculada para comparticipar as despesas de funcionamento da resposta social e/ou serviços desenvolvidos na instituição. Se determinado utente frequenta uma determinada resposta social de forma esporádica, não gera despesa, quebrando-se a relação de sinalagmática que justifica que a instituição receba a comparticipação destinada precisamente a comparticipar os custos gerados por essa frequência.”

O assim decido é para manter.

O acordo de cooperação firmado entre o A. e a ED estabeleceu, designadamente, a capacidade das instalações/número de utentes - 55 -

tendo sido fixado que o Serviço de Apoio no Domicílio (SAD), isto é, a prestação de cuidados individualizados e personalizados no domicílio do utente, nomeadamente cuidados de higiene e conforto pessoal; colaboração na prestação de cuidados de saúde; manutenção de arrumos e higiene habitacional; confecção, transporte e distribuição de refeições;

acompanhamento das refeições; tratamento de roupas, apoio psicossocial, administração de medicamentos, podendo ainda ser contratualizados outros serviços extra, abrangendo 32 utentes. Por sua vez, a resposta social de CENTRO DE DIA (CD) abrangia 55 utentes.

Na inspecção que foi efectuada, como resulta do respectivo relatório, foi detectado um desfasamento entre a frequência declarada e a frequência real designadamente ao nível do serviço CD e SAD.

Ora, incumbindo ao A. fazer uma real listagem dos serviços prestados, por reporte aos utentes que dele beneficiavam bem assim como proceder à atualização/alteração que viesse a tornar necessária em função das variações que a esse nível pudessem ocorrer, o que não aconteceu, detetada a irregularidade é óbvio que não incumbia à ED proceder à correcção que se impunha e, designadamente, inserir o utente num serviço de CD que era o

efectivo serviço que era prestado pela instituição ao invés daquele em foi declarado, isto é, SAD.

Não constitui de forma alguma incumbência da ED substituir-se no cumprimento das obrigações da instituição, beneficiária de apoios sociais que, como sabemos, são sempre escassos face ao número de solicitações, razão pela qual, a sua atribuição e as correspondentes obrigações associadas devem pautar-se pelo rigor, só assim se podendo fazer uma adequada gestão da atribuição desses apoios.

Isto dito, falece em absoluto a tese do A. de que podia a ED, ela própria, fazer a correspondência entre o serviço prestado e o respectivo utente face à pretensa intercomunicabilidade de serviços, sendo essa tarefa obrigação primeira e última da instituição beneficiária.

Termos em que, improcede este segmento do recurso interposto.

*

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade

A sentença recorrida conheceu do alegado vício de violação do princípio da proporcionalidade, face à alegação concreta que a A. fez na p.i. e que nos

seus artºs 97 e ss refere que a decisão de suspensão dos acordos é excessiva e que bastava a sanção de advertência prevista no artº 35º da Portaria n.º 196-A/2015, de 1 de Julho e a determinação da “reposição do valor real a devolver através da retenção das comparticipações sem qualquer suspensão de acordos” (artº 117º da p.i.) e tendo presente esse enquadramento decidiu que a “aplicação da suspensão, ainda para mais fixada em 30 dias e, portanto, fixada em 1/6 do valor máximo de suspensão aplicável (180 dias) não é manifestamente desproporcional e, face aos incumprimentos contratuais verificados, não envolvia a aplicação de uma sanção menos gravosa, nomeadamente a mera advertência, daí que não exista qualquer violação do princípio da proporcionalidade”.

Extrai-se da sua fundamentação o seguinte:

“Ao contrário do pretendido pela Autora não pode tão só ser determinada a reposição do valor real a devolver através da retenção das comparticipações porque tal não está prevista como uma sanção do incumprimento contratual. Na verdade, tal medida nem corresponde a uma qualquer sanção pelo incumprimento, mas obedece tão só a uma lógica de “repetição do indevido” no sentido que a Autora não pode fazer suas comparticipações que recebeu relativamente a utentes relativamente aos quais se apurou que efectivamente

não prestou qualquer serviço ou que prestou serviços em que não se enquadravam na resposta social que era comunicada mensalmente. Ora, a aplicação de sanções ainda que me matéria contratual não é arbitrária e depende do preenchimento dos concretos pressupostos da norma, operação que cabe à Entidade Demandada enquanto entidade detentora do poder de aplicar sanções no âmbito da execução dos contratos de cooperação celebrados. (…), ao juiz é vedado substituir a decisão da administração por outra que considere mais adequada, pelo que o controlo jurisdicional é meramente negativo, verificando tão só se o princípio da proporcionalidade foi ou não violado. (…) No caso concreto, o que se verificou é que a Autora, ao contrário do que lhe impunha o disposto no artigo 17º e 18º , comunicou à Segurança Social frequências nas várias valências que não eram reais e que não correspondiam aos reais serviços que os utentes usufruíam, e como resultado de tal actuação acabou por receber uma quantia que não lhe era devida. Note-se que se apurou que a Autora recebeu indevidamente a quantia de € 115.172,62 relativamente aos acordos então em vigor, decorrente do processamento indevido de comparticipações financeiras decorrente da inclusão de utentes que frequentavam resposta social distinta da declarada, de utentes que não beneficiavam de qualquer resposta social em que estavam inscritos ou ainda de situações de que não beneficiavam de qualquer resposta social. Ora, os factos

praticados pela Autora - independentemente de saber se os mesmos foram praticados por incúria ou desleixo ou intenção deliberada de manipular as listas para receber o máximo de comparticipação possível (a apurar em sede criminal) - constitui um incumprimento grave dos deveres contratuais que a Autora assumiu perante a Entidade Demandada, até porque os valores envolvidos são muito elevados e indiciam a existência de uma prática reiterada por parte da Autora dado que as “divergências” entre as frequências reais e declaradas verificou-se em todos os acordos de cooperação vigentes. A nosso ver tal constitui uma grave violação dos deveres contratuais assumidos pela Autora que, no entender do Tribunal, provoca quebra graves dos deveres de confiança e boa fé que devem existir na execução do contratos pelas das parte e que é apto a inviabilizar a subsistência da própria cooperação estabelecida caso a irregularidade não seja regularizada no prazo estabelecido para o efeito (regularização que, no caso presente passa pela regularização das listas de frequência remetidas à Entidade Demandada e na devolução dos montantes indevidamente auferidos).”

O A. discorda deste enquadramento feito pela sentença recorrida, insistindo na tese de que a suspensão não só é a medida mais gravosa existindo outras bem menos gravosas, como sobretudo as alternativas são

muito mais adequadas para o objectivo visado - a reposição de comparticipações supostamente indevidamente pagas.

Vejamos então.

O princípio da proporcionalidade (também chamado princípio da proibição do excesso) consagrado no artº 7º do CPA tem relevância principalmente no momento da tomada de decisão e desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação, isto é, as medidas restritivas legalmente previstas devem revelar-se como meio adequado para a prossecução dos fins visados pela lei; princípio da exigibilidade, ou seja, as medidas restritivas previstas na lei devem revelar-se necessárias, porque os fins visados pela lei não podiam ser obtidos por outros meios menos onerosos para os direitos, liberdades e garantias; princípio da proporcionalidade em sentido restrito, que significa que os meios legais restritivos e os fins obtidos devem situar-se numa justa medida, impedindo-se a adopção de medidas legais restritivas desproporcionadas, excessivas, em relação aos fins obtidos.

A actuação da Administração revela-se proporcional quando é adequada e apta à situação concreta, considerando o interesse público a prosseguir, na medida em que envolve, para os direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares e para outros interesses públicos que possam ser afetados,

um mínimo de sacrifício ou uma intervenção mínima, que traduza um equilíbrio entre os custos e os benefícios que dela resultam.

Revertendo ao caso dos autos, invoca o recorrente que a suspensão dos acordos de cooperação como medida impositiva e que decorre da detecção de desconformidades na inspecção que foi feita ao funcionamento e à concreta prestação de serviços pelo A. aos seus utentes, viola o princípio da proporcionalidade.

Ora, saber se assim é, isto é, se a medida tomada em concreto é ou não a ajustada à finalidade que se propõe atingir e de, entre as medidas possíveis, é a menos gravosa, passa por, desde logo, apelar à previsão normativa e confrontar a situação de facto em questão com essa previsão.

Assim,

O artigo 34º da Portaria n.º 196-A/2015, de 1 de julho, sob a epígrafe “Consequências do incumprimento”, estabelece o seguinte: “O não cumprimento das cláusulas constantes dos acordos de cooperação, gestão e protocolos pode dar lugar a: a) Advertência escrita; b) Suspensão; c) Resolução”.

Considera-se advertência escrita a notificação dirigida à instituição para regularizar a circunstância que deu origem ao incumprimento, tendo a

instituição um prazo, a definir pelos serviços competentes do ISS, I. P., para corrigir a situação de incumprimento - artº 35º.

Estabelece o artº 36º que “1.º Os acordos de cooperação, gestão e protocolos podem ser suspensos por um prazo máximo de 180 dias, sempre que ocorram circunstâncias que, pela sua natureza, inviabilizem a subsistência da cooperação estabelecida, e for previsível a sua regularização no prazo referido.

2.º Após a regularização da situação que determinou a suspensão, o acordo e respetivo pagamento são retomados a partir da data em que a situação se encontra normalizada”. 3.º Findo o prazo previsto no número anterior e não havendo alteração da circunstância que conduziu à suspensão, há lugar à resolução imediata do acordo ou do protocolo.

E o artº 37º que, “Ocorrido o incumprimento reiterado das cláusulas constantes dos acordos ou protocolos, o ISS, I. P. pode resolver a contratualização estabelecida mediante comunicação escrita à instituição com a antecedência de 90 dias, desde que se verifiquem cumulativamente as seguintes circunstâncias: a) A continuidade da prestação do serviço aos respetivos utentes; b) A observância o disposto no artigo 38.º do Estatuto das IPSS quanto à requisição de bens afetos às atividades das instituições.”

No caso em apreço, a ED perante a detecção de irregularidades graves, que o relatório inspectivo detalhadamente enumera, constam aquelas que o A./recorrente impugna nesta acção e que se consubstanciam em irregularidades ao nível do preenchimento das relações mensais das respostas sociais de CD e de SAD que não correspondem às efectivamente prestadas a determinados utentes que o relatório inspectivo detalhou e que a sentença recorrida analisou criteriosamente, propôs inicialmente a suspensão dos acordos de cooperação firmados com o A. por um período de 180 dias, ao abrigo do disposto no artº 36º da Portaria 196-A/2015 de 1 de Julho até que fossem regularizadas as situações detectadas, entre as quais a reposição dos montantes indevidamente recebidos no montante de € 115 172,00.

Na sequência da pronúncia do A. em sede de audiência prévia, onde foi requerido que a “suspensão seja fixada por um período nunca superior 30 (trinta) dias, de maneira a que não venha a ser posta em perigo a sobrevivência desta Instituição, bem como se requer que o reembolso do que viesse a considerar-se, como devido, fosse feito em prestações mensais, por um período não inferior a 24 (vinte e quatro) meses”, a ED concordou em suspender os acordos de cooperação do Centro de Dia, SAD e Educação Pré-escolar, pelo período de um mês, caso a instituição procedesse no período indicado, à

regularização das situações detectadas, tendo o A. sido notificado por ofício de 17 de Março de 2017 que

[Imagem que aqui se dá por reproduzida]

Ora, a medida de suspensão dos acordos de colaboração por um período temporal - 30 dias - que corresponde àquele que o próprio A. requereu que fosse considerado, ao invés do período de 180 dias, como inicialmente a ED tinha indicado na sua proposta de decisão, constitui uma das medidas possíveis aplicáveis ao caso concreto que a ED considerou, dentro da sua margem de discricionariedade administrativa revela-se ajustada ao caso concreto, não padecendo de erro manifesto ou grosseiro que, aliás não foi suscitado pelo A., revelando-se perfeitamente adequada e proporcional à gravidade das infracções detectadas, constituindo a medida intermédia entre

a advertência e a resolução e, por conseguinte, a ajustada face a todo o circunstancialismo factual apurado.

Nesta medida, impõe-se concluir que não se verifica desproporcionalidade na escolha da medida de suspensão dos acordos de colaboração face à conduta demonstrada, pelo que, a sentença recorrida ao decidir dessa forma, não incorreu no imputado erro de julgamento.

Improcede, pois, este segmento do recurso interposto.

Termos em que, sem necessidade de outras considerações, improcedendo todos os fundamentos de recurso, será negado provimento ao presente recurso jurisdicional e mantida a sentença recorrida.

*

IV- DECISÃO

Pelos fundamentos expostos, acordam os Juízes da Secção Administrativa, Subsecção Comum, do Tribunal Central Administrativo Norte, em:

a) Não admitir o documento junto com a alegação do A./recorrente;

b) julgar improcedente o recurso interposto, com a consequente manutenção da decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente pelo incidente de junção de documento em fase de recurso, que não foi admitido, fixando-se a taxa de justiça em 2 UC e pelo recurso em que ficou vencido - artºs 527.º do CPC e 7.º, n.º 4, do RCP.

Porto, 15 de Julho de 2026.

Maria Clara Alves Ambrósio

Maria Alexandra Alendouro Ribeiro

Celestina Maria Galamba Caeiro Castanheira