ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL I. RELATÓRIO 1. PES-1, melhor identificada nos autos, intentou no TAC de Lisboa contra o Instituto da Segurança Social, IP, uma providência cautelar de suspensão de eficácia do despacho de 30-4-2026, que determinou a correcção retroactiva do seu posicionamento remuneratório e ordenou a reposição da quantia de € 3.285,12. 2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 22-6-2026, julgou a providência cautelar improcedente. 3. Inconformada, a requerente da providência interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões: “I. A sentença recorrida incorre em erro de julgamento ao concluir pela inexistência do requisito do «fumus boni iuris» previsto no artigo 120º, nº 1 do CPTA. II. O tribunal recorrido reduziu a apreciação da aparência do bom direito à mera verificação de que a Administração dispunha, em abstracto, do prazo de cinco anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA para proceder à anulação administrativa. III. A existência de um prazo legal de anulação não implica, por si só, a legalidade do acto anulatório nem afasta a necessidade de apreciação dos princípios constitucionais invocados pela recorrente. IV. O artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA não constitui uma cláusula geral de anulabilidade, de cinco anos, de todos os actos administrativos que tenham reflexos remuneratórios. V. Resulta dos factos provados que a promoção da recorrente para a categoria de Inspector Superior foi publicada em Diário da República em 4-9-2024, produzindo efeitos desde 4-7-2024, com alteração do respectivo posicionamento remuneratório para o índice 750, o que evidencia a existência de uma situação jurídico-funcional formalmente constituída. VI. Tal acto produziu efeitos externos, públicos e duradouros, gerando uma situação jurídica objectiva susceptível de fundar legítimas expectativas de estabilidade. VII. A sentença recorrida não apreciou adequadamente a relevância constitucional dos princípios da protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa-fé decorrentes do artigo 2º da Constituição. VIII. A recorrente não criou a situação considerada inválida pela Administração, não tendo contribuído para qualquer erro de processamento ou contabilização de pontos. IX. A decisão administrativa recorrida determina a reposição de quantias remuneratórias recebidas ao longo de mais de dois anos, no montante de € 3.285,12.
Jurisprudência
Processo 21127/26.3BELSB.CS1
X. A sentença não procedeu a uma análise minimamente aprofundada da proporcionalidade da destruição retroactiva dos efeitos remuneratórios produzidos durante esse período. XI. Em sede cautelar basta um juízo de probabilidade séria de procedência da pretensão principal e não um juízo definitivo sobre o mérito da causa principal. XII. Existem fundadas razões para sustentar, em sede cautelar, a probabilidade de ilegalidade do despacho de 30-4-2026, designadamente por violação dos princípios da confiança, da segurança jurídica, da boa-fé e da proporcionalidade. XIII. Por esse motivo, não podia o tribunal recorrido concluir pela manifesta improcedência da pretensão principal. XIV. Verificando-se o «fumus boni iuris», deveria o tribunal apreciar igualmente os pressupostos do «periculum in mora» e da ponderação de interesses, o que não sucedeu. XV. Ao abster-se dessa apreciação, a sentença incorreu em erro de julgamento na aplicação do artigo 120º do CPTA. XVI. Deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a verificação do requisito do «fumus boni iuris», atento o juízo de probabilidade séria de procedência da pretensão principal resultante dos fundamentos de ilegalidade invocados, e determine a apreciação dos demais pressupostos cautelares, sem prejuízo de, caso o tribunal «ad quem» disponha dos elementos necessários, ser decretada a providência requerida”. 4. O Instituto da Segurança Social, IP, apresentou contra-alegação, na qual formulou as seguintes conclusões: “1. A sentença recorrida apreciou todas as questões juridicamente relevantes submetidas à sua apreciação, não se verificando a nulidade prevista no artigo 615º, nº 1, alínea d) do CPC, pelo que deve ser mantida «in totum». 2. A circunstância de o tribunal não ter acolhido ou desenvolvido autonomamente todos os argumentos da recorrente não configura omissão de pronúncia, antes constituindo legítimo exercício da função jurisdicional, por desnecessidade compreensível. 3. A sentença encontra-se devidamente fundamentada, expondo de forma clara os factos relevantes, o enquadramento jurídico aplicável e o percurso lógico-jurídico que conduziu à improcedência da providência cautelar. 4. A recorrente configura incorrectamente o objecto do litígio, procurando centrar a discussão na promoção para a categoria de Inspector Superior e na respectiva publicação em Diário da República, quando o acto suspendendo incide sobre a correcção do posicionamento remuneratório e a reposição da legalidade remuneratória e financeira. 5. O tribunal «a quo» concluiu, correcta e assertivamente, que a situação dos autos se enquadra no regime previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA, relativo a actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário sujeitos a fiscalização administrativa para além do prazo de um ano.
6. A actuação administrativa ocorrida em 2026 relativamente à situação remuneratória constituída em 2024 mostra-se tempestiva à luz daquele regime legal. 7. A recorrente não demonstra qualquer erro de interpretação ou aplicação do artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA, efectuada pela sentença do tribunal «a quo». 8. A reposição de quantias indevidamente pagas constitui realidade juridicamente distinta da simples anulação administrativa de actos constitutivos de direitos, encontrando enquadramento próprio no regime da legalidade financeira e da recuperação de dinheiros públicos. 9. A jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul tem reiteradamente afirmado que a reposição de quantias indevidamente recebidas pode ser exigida até ao termo do prazo prescricional legalmente previsto para a recuperação de dinheiros públicos. 10. Não existe tutela da confiança destinada a perpetuar situações remuneratórias desconformes com normas imperativas ou atribuídas sem preenchimento dos respectivos pressupostos legais. 11. A eventual boa-fé da recorrente pode relevar para a execução da reposição das quantias indevidamente recebidas, mas não elimina o dever de reposição da legalidade administrativa e financeira. 12. A publicação em Diário da República não possui eficácia sanatória de vícios substanciais nem converte em definitiva uma situação remuneratória desconforme com a lei. 13. A tutela da confiança pressupõe a existência de expectativas juridicamente legítimas e conformes ao ordenamento jurídico, pressuposto que não se mostra demonstrado nos presentes autos. 14. O recurso não ataca eficazmente a verdadeira «ratio decidendi» da sentença recorrida, limitando-se a reiterar argumentos já anteriormente invocados na petição inicial e em sede procedimental. 15. Mostra-se correcto o juízo efectuado pelo tribunal «a quo» no sentido de não existir probabilidade séria de procedência da acção principal. 16. Assim, inexistindo «fumus boni iuris», não se encontrava o tribunal obrigado a apreciar os restantes pressupostos cautelares previstos no artigo 120º do CPTA. 17. A decisão recorrida não enferma de qualquer erro de julgamento, vício de fundamentação ou nulidade processual”. 5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, mas o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal não emitiu parecer. 6. Sem vistos às Exmªs Juízas Adjuntas, atenta a natureza urgente do processo, mas com a oportuna remessa do projecto de acórdão às mesmas, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR 7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso. 8. E, tendo em atenção o teor das conclusões do recurso interposto pela requerente da providência cautelar, as questões a apreciar no presente recurso consistem em determinar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito ao ter julgado inverificado o “fumus boni iuris” e, consequentemente, ter indeferido o pedido cautelar formulado. III. FUNDAMENTAÇÃO A – DE FACTO 9. A sentença recorrida considerou assente – sem qualquer reparo – a seguinte matéria de facto: a. Em 4-9-2024, foi publicada a promoção da requerente à categoria superior da carreira especial, não revista, de Inspector Superior, com efeitos a 4-7-2024 e alteração da respectiva situação jurídico remuneratória para o índice 750, correspondente à remuneração de € 2.764,78 – cfr. doc. de fls. 37 do processo administrativo instrutor; b. Por despacho de 3-3-2026, foi determinada a notificação da requerente para o exercício do direito de audiência prévia, perante proposta de anulação do reposicionamento remuneratório de 2024, com fundamento em informação, cujo teor se dá aqui por reproduzido e de que consta, além do mais, o seguinte: “(…) Enquadramento Na sequência da conferência de dados do sistema de Informação de Recursos Humanos, foi identificado que a Inspectora PES-1 foi indevidamente abrangida pelo Decreto-Lei nº 75/2023, de 29 de Agosto, tendo em conta que não reunia os requisitas legais cumulativos, para alteração de posicionamento remuneratório, com efeitos em 1-1-2024, ao abrigo do regime especial de aceleração do desenvolvimento das carreiras. Análise O processo de mobilidade intercarreira, que abrangeu a trabalhadora, revelou-se um processo administrativo complexo, originando uma incorrecta contabilização de pontos SIADAP e a consequente alteração de posicionamento, em 1-1-2024, nos termos do regime especial de acelerador de carreiras, para o índice 720, correspondendo ao montante de 2.656,35 €. A trabalhadora não tinha direito a esta alteração de posição remuneratória, por não reunir os requisitos legais exigidos.
Assim sendo, verifica-se que não tem direito à alteração do posicionamento remuneratório, efectuada com efeitos 1-1-2024, por não reunir o requisito de 6 pontos acumulados, que lhe permitiria ser abrangida pelo regime especial de acelerador de carreiras, atendendo a que os pontos foram utilizados na alteração de posicionamento remuneratório, em 1-1-2019. Por conseguinte, após a concretização da alteração de posição remuneratória ocorrida, em 1-1-2019, ficou com um saldo de zero pontos, o que impõe que a partir desta data inicia uma nova contabilização de pontos a relevar para futura valorização remuneratória na nova carreira de inspector superior. Por conseguinte, a inspectora principal, em 1-1-2024, apenas detinha 4 pontos, obtidos nos ciclos avaliativos 2019-2020 e 2021-2022, na carreira de inspector superior, pelo que se torna necessário proceder à respectiva regularização, devendo proceder-se, com a maior brevidade, à correcção do posicionamento remuneratório para o Índice 670, da categoria de Inspector Principal, no valor de 2.299 98 €, conforme tabela infra: (…) A correcção do posicionamento remuneratório com efeitos a 1-1-2024 justifica-se pela necessidade de reposição da legalidade administrativa, uma vez que o acto inicialmente praticado se fundou em pressupostos de facto e de direito incorrectos. Através de concurso interno para promoção a categoria superior da carreira especial (não revista) de Inspector Superior, foi a Inspectora nomeada na categoria de Inspector Superior, com efeitos a 4 de Julho de 2024, conforme Aviso (extracto) nº …/2024/2, publicado em Diário da República – 2ª série – nº 171, de 4 de Setembro de 2024, tendo alterado a respectiva situação jurídico remuneratória para o índice 750, correspondendo à remuneração de 2.764,78 €. Considerando que esta alteração resultou de um pressuposto incorrecto (na atribuição indevida para o índice 720, com efeitos 1-1-2024, ao invés do índice 670), a respectiva situação jurídica remuneratória, após procedimento concursal, deve ser corrigida para o índice 720, com a remuneração no valor de 2.656,35 €. Atendendo ao carácter legalmente vinculado do regime remuneratório na Administração Pública, não se consolidou qualquer direito subjectivo à manutenção de um posicionamento remuneratório ilegal, não sendo juridicamente tutelável qualquer expectativa fundada em acto inválido. Quanto à matéria de contabilização de pontos, cumpre informar que apenas poderão ser consideradas as avaliações de desempenho a partir de 2025, uma vez que alterou de categoria, não é legalmente possível virem a ser considerados os pontos obtidos nas avaliações anteriores à alteração de categoria, inclusive a do biénio 2023/2024, para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, na nova categoria. Conclusão e Proposta Face ao exposto, tendo em conta a necessidade de regularizar a atribuição indevida de posicionamento remuneratório, submete-se à consideração superior:
a) A autorização para a reposição dos valores recebidos indevidamente pela Inspectora PES-1, respeitantes a acertos de vencimento no período compreendido entre 1-1-2024 e 28-2-2026, inclusive, no valor apurado de 3.173,72 € (três mil, cento e setenta e três euros e setenta de dois cêntimos); b) Que se proceda às respectivas correcções do posicionamento remuneratório, em 1-1-2024, para os índices 670 no valor de 2.299,98 € e, a partir de 4-7-2024, para o índice 720 no valor de 2.656,35 €, da carreira especial (não revista) de Inspector Superior, no Sistema de Informação dos Recursos Humanos; c) Notificação à trabalhadora, em sede de audiência dos interessados, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, assegurando-se o pleno exercício do direito de defesa, bem como a observância dos princípios da proporcionalidade, da boa-fé e da confiança. (…)” – cfr. doc. de fls. 37 do processo administrativo instrutor; c. Por requerimento de 20-3-2026, a aqui requerente exerceu o seu direito de audiência prévia – cfr. doc. de fls. 21 do processo administrativo instrutor; d. Por despacho de 30-4-2026, foram julgadas improcedentes as alegações apresentadas em sede de audiência prévia; foi determinada a correcção do posicionamento remuneratório da requerente, por erro nos pressupostos legais e invalidade dos actos de enquadramento remuneratório por violação de normas imperativas, com efeitos a 1-1-2024, para o índice 670, no valor de € 2.475,66, e com efeitos a 4-7-2024, para o índice 720, no valor de € 2.656,35, da carreira especial de Inspector Superior, na sequência de concurso interno para promoção a categoria superior; e determinada a reposição das quantias que foram consideradas indevidamente pagas, respeitantes a acertos de vencimentos no período compreendido entre Janeiro de 2024 e Abril de 2026, no valor de € 3.285,12 – cfr. doc. de fls. 7 do processo administrativo instrutor. B – DE DIREITO 10. Como decorre dos autos, a sentença recorrida negou à requerente a tutela cautelar requerida, atenta a não verificação do “fumus boni iuris”, aduzindo para tanto os seguintes fundamentos: “(…) Portanto, a lei prevê três critérios cumulativos para o decretamento das providências cautelares, tal como são conhecidos na doutrina e na jurisprudência: o periculum in mora, o fumus boni iuris e a ponderação de interesses, sendo, por isso, características típicas da providência a adoptar a instrumentalidade e a provisoriedade. O periculum in mora corresponde ao fundado receio de que, não sendo adoptada a providência, verifique-se uma situação de facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a acção principal visa proteger. O fumus boni iuris refere-se à aparência do bom direito, constituída pela probabilidade de a pretensão do requerente, na acção principal, vir a ter vencimento, verificada através de um juízo sumário.
Por fim, determina a lei que, encontrando-se cumulativamente preenchidos os pressupostos anteriores, devem ainda ser ponderados os interesses públicos e privados em questão, de forma a excluir a adopção da providência, se a sua concessão causar danos superiores àqueles que visa evitar ou atenuar. Analisemos então cada um dos referidos pressupostos, previstos no artigo 120º, nºs 1 e 2 do CPTA. 1) Do fumus boni iuris: O requerente sustenta que foram violadas as normas relativas à anulação administrativa e, por inerência, os princípios constitucionais da segurança jurídica, da protecção da confiança, da boa-fé e da legalidade. A entidade requerida defende que não se encontravam preenchidos os pressupostos legais de acesso ao regime especial de aceleração de carreiras, não assistindo à trabalhadora o direito aos efeitos remuneratórios pretendidos, não existindo, por isso, uma consolidação jurídica da situação remuneratória da requerente, fundada em erro. Explica que o regime do artigo 168º do CPA não é aplicável, em virtude de a situação em apreço não se consubstanciar na anulação administrativa de actos válidos e eficazes constitutivos de direitos. Refere que, uma vez detectada a percepção indevida de remunerações, a Administração Pública não dispõe de margem de escolha, estando juridicamente vinculada a recuperar dinheiros públicos, nos termos do artigo 40º do Decreto-Lei nº 155/92, de 28-7, em cumprimento do princípio da indisponibilidade de dinheiros públicos. Analisemos. Conforme acima referido, nos termos do artigo 120º, nº 1 do CPTA, para efeitos do denominado fumus boni iuris, somente pode haver decretamento da providência cautelar se for provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. Assim, em anotação ao artigo 120º do CPTA, sobre a “aparência de bom direito”, explicam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 5ª Edição, Editora Almedina, 2022, página 1022, que: «[…], com a introdução deste requisito, o CPTA lançou definitivamente por terra a ideia de que, nos processos cautelares relativos a situações definidas por acto administrativo, a pretensa presunção de legalidade destes actos obrigaria o tribunal a assumir como verdadeiros os pressupostos que serviram de base ao acto administrativo, impedindo-o de proceder, em sede cautelar, à fiscalização, ainda que perfunctória, da sua legalidade. Pelo contrário, o nº 1 deste artigo 120º exige essa fiscalização, na medida em que dela depende, nos casos em que o litígio envolva a apreciação da legalidade de actos administrativos, a formulação de um juízo sobre as perspectivas de êxito que se oferecem ao requerente no processo principal».
Portanto, importa analisar, em primeiro lugar, a probabilidade da anulação da decisão de correcção retroactiva do posicionamento remuneratório. Prevê o artigo 165º, nº 2 do CPTA, que: «2 – A anulação administrativa é o acto administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro acto, com fundamento em invalidade». Determina o artigo 168º, nºs 1, 2 e 4, alínea c), do CPA, relativo aos condicionalismos da anulação administrativa, que: «1 – Os actos administrativos podem ser objecto de anulação administrativa no prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão competente da causa de invalidade, ou, nos casos de invalidade resultante de erro do agente, desde o momento da cessação do erro, em qualquer dos casos desde que não tenham decorrido cinco anos, a contar da respectiva emissão. 2 – Salvo nos casos previstos nos números seguintes, os actos constitutivos de direitos só podem ser objecto de anulação administrativa dentro do prazo de um ano, a contar da data da respectiva emissão. […] 4 – Salvo se a lei ou o direito da União Europeia prescreverem prazo diferente, os actos constitutivos de direitos podem ser objecto de anulação administrativa no prazo de cinco anos, a contar da data da respectiva emissão, nas seguintes circunstâncias: […] c) Quando se trate de actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade, nos termos da legislação aplicável, possa ser objecto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas». Ou seja, os actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário, como as alterações de posicionamento remuneratório, podem ser objecto de anulação administrativa, logo, a destruição dos efeitos do acto com fundamento em sua invalidade, no prazo de 5 anos a contar da sua emissão. Prevê o artigo 68º, nº 1, alínea b) da Lei de Enquadramento Orçamental, que: «1 – A execução do Orçamento do Estado, incluindo o orçamento da segurança social, é objecto de controlo administrativo, jurisdicional e político, e tem como objectivos, designadamente: […] a) A verificação, acompanhamento, avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão, relativamente a programas e acções de entidades de direito público ou privado, com interesse no âmbito da gestão ou tutela governamental em matéria de finanças públicas, nacionais e da União Europeia, bem como de outros interesses financeiros públicos;».
Logo, impõe a lei a necessidade de fiscalização de situações de despesas ilegais e, uma vez perante uma despesa ilegalmente efectuada, deve haver reposição da mesma nos cofres do Estado, nos termos do Regime da Administração Financeira do Estado (Decreto-Lei nº 155/92, de 28-7), por fiscalização interna ou de outras entidades como a Inspecção Geral de Finanças e o Tribunal de Contas. Como refere Joaquim Freitas da Rocha, in Direito da Despesa Pública, Editora Almedina, 2019, página 86, sobre a importância do controlo das despesas públicas: «Também numa perspectiva subjectiva tal controlo é essencial, pois permite a efectivação do direito à boa despesa pública (já nós referido e defendido). Com efeito, apenas se consegue aferir da correcta satisfação das necessidades colectivas, mediante a adequada alocação dos recursos aos imperativos de efectivação dos direitos económicos e sociais individuais, se existirem meios convenientes de sindicância e fiscalização. Nesta perspectiva, tais meios permitem a cada cidadão ou empresa saber como estão os dinheiros públicos ser gastos e porque concretas prestações económicas e sociais lhe foram ou não atribuídas, ou o foram de determinado modo e com determinado fundamento. Nos desdobramentos subsequentes partir-se-á do pressuposto de que são vários os actores de controlo, como vários serão também, nessa conformidade, os tipos correspondentes. Aqui, sendo certo que é possível falar-se em controlo interno (a efectivar-se no interior da própria estrutura orgânica do sujeito que efectua a despesa) e em controlo externo, apenas deste último se cuidará, nele se distinguindo os controlos social, político e jurídico e, dentro deste, os controlos administrativo e jurisdicional». No caso dos autos, conforme alíneas A) e D) do probatório, o reposicionamento remuneratório da requerente, que foi determinado por acto administrativo de 2024, foi objecto de anulação por despacho de 30-4-2026, cerca de 2 anos depois da sua emissão. Porém, por se tratar de acto, ainda que constitutivo de direito, que tem carácter pecuniário e, por isso, está sujeito à fiscalização para além do prazo de um ano, poderia o reposicionamento remuneratório ser anulado no prazo de 5 anos a contar de 2024, sendo tempestiva a sua anulação em 2026. Não havendo a violação do regime da anulação administrativa, não se encontram violados os princípios constitucionais invocados pela requerente, não havendo também margem de livre apreciação da Administração para que os mesmos relevassem para efeitos da anulação do acto suspendendo. Ante o exposto, considerando a summario cognitio, própria das providências cautelares, concluindo-se que a acção principal provavelmente será julgada improcedente, não se verifica o pressuposto do fumus boni iuris. 2) Do periculum in mora e da ponderação de interesses: Atendendo ao carácter cumulativo dos pressupostos de que depende a adopção de medidas cautelares, nos termos do artigo 120º do CPTA, a improcedência, quanto a qualquer dos seus pressupostos, prejudica o conhecimento dos demais, conforme o disposto no artigo 608º, nº 2 do CPC, ex vi artigo 1º do CPTA.
Assim sendo, improcedendo o presente processo, quanto ao pressuposto do fumus boni iuris, é despicienda qualquer análise acerca dos demais pressupostos de cada uma das providências requeridas, uma vez que fica, desde logo, determinada a improcedência do processo cautelar”. 11. A recorrente insurge-se contra o assim decidido, considerando, no essencial, que o tribunal recorrido reduziu a apreciação da aparência do bom direito à mera verificação de que a Administração dispunha, em abstracto, do prazo de cinco anos previsto no artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA para proceder à anulação administrativa. Ora, em seu entender, a existência de um prazo legal de anulação não implica, por si só, a legalidade do acto anulatório nem afasta a necessidade de apreciação dos princípios constitucionais invocados pela recorrente, além de que o artigo 168º, nº 4, alínea c) do CPA não constitui uma cláusula geral de anulabilidade, de cinco anos, de todos os actos administrativos que tenham reflexos remuneratórios. Vejamos se lhe assiste razão. 12. É indiscutível que a sentença recorrida assumiu que qualquer acto administrativo de conteúdo remuneratório está abrangido pelo prazo de anulação administrativa de cinco anos, previsto na alínea c) do nº 4 do artigo 168º do CPA. Porém, não basta afirmá-lo, sendo ainda imperativo demonstrá-lo, uma vez que a mencionada alínea c) exige mais do que isso, exigindo nomeadamente a demonstração da existência do concreto mecanismo legal de fiscalização posterior, a disposição legal que a permite e se essa fiscalização abrange a situação concreta da requerente da providência, enquanto trabalhadora em funções públicas. 13. Vejamos então quais são os requisitos necessários para que possa ocorrer a anulação administrativa dum acto de conteúdo remuneratório. São eles os seguintes: a) É necessário que o acto em causa seja ilegal, nomeadamente por erro nos pressupostos de facto ou de direito, como foi o acto cuja suspensão de eficácia vem requerida, e que conduziu à atribuição à requerente de um índice remuneratório superior ao devido (salienta-se que a requerente/recorrente não coloca em causa a existência do erro nos pressupostos de facto ou de direito do acto suspendendo); b) Competência do órgão anulante, que será, em regra, o autor do acto ou o órgão legalmente competente para a sua anulação; c) Respeito pelas garantias procedimentais, designadamente a audiência prévia do interessado, salvo situações legalmente excepcionadas, tal como decorre dos princípios gerais enunciados no CPA, e que foi cumprido; e, d) Observância dos prazos previstos no artigo 168º do CPA, especialmente relevantes quando o acto é constitutivo de direitos, como é o caso. 14. Também não restam dúvidas que um acto de reposicionamento remuneratório é um acto constitutivo de direitos, pois quer a jurisprudência, quer a doutrina, tendem a qualificar um acto que fixa a posição remuneratória de um trabalhador como um acto constitutivo de direitos de conteúdo pecuniário, na medida em que atribui ao trabalhador o direito a determinada remuneração.
Daí que se aplique o regime mais restritivo de anulação previsto no artigo 168º, nºs 2 e 4 do CPA. 15. De acordo com o disposto no nº 2 do artigo 168º do CPA, os actos constitutivos de direitos só podem ser anulados administrativamente dentro do prazo de um ano a contar da respectiva emissão. Porém, tal regra contém uma excepção relevante quanto se trate de actos de conteúdo pecuniário, pois nesse caso a alínea c) do nº 4 do artigo 168º do CPA prevê um regime especial quando estejam em causa actos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário cuja legalidade possa ser objecto de fiscalização administrativa para além do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias indevidamente auferidas, prevendo-se nesse caso que a anulação possa ocorrer até cinco anos após a emissão do acto. 16. Em matéria de remunerações de trabalhadores em funções públicas, a jurisprudência administrativa tem frequentemente entendido que os actos que originam pagamentos indevidos se enquadram neste regime especial, justamente porque existe um dever legal de reposição de valores indevidamente pagos. Contudo, a aplicação concreta depende sempre do enquadramento normativo específico e da natureza do mecanismo de controlo previsto. 17. No caso em análise, a possibilidade da anulação deste tipo de actos – actos administrativos que estejam na origem de procedimentos de reposição de dinheiros públicos, como é o caso dos actos, em que a requerente da providência foi promovida à categoria superior da carreira especial, não revista, de Inspector Superior, com efeitos a 4-7-2024, e viu alterada a respectiva situação jurídico remuneratória para o índice 750, correspondente à remuneração de € 2.764,78, quando o deveria ter sido para o índice 720 – vem expressamente prevista no artigo 40º, nº 3 do DL nº 155/92, de 28/7 (Regime da Administração Financeira do Estado), que estabelece que tais actos “podem ser objecto de anulação administrativa no prazo de cinco anos a contar da data da respectiva emissão, nos termos do disposto na alínea c) do nº 4 do artigo 168º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de Janeiro”. 18. Porém, a circunstância da requerente ter recebido as quantias de boa-fé não elimina necessariamente o dever de restituição quando a lei determina a reposição de dinheiros públicos indevidamente pagos, mas essa boa-fé pode assumir relevância na a apreciação da legalidade da anulação, na eventual protecção da confiança, na definição das condições de restituição e, em casos excepcionais, num eventual direito indemnizatório previsto no artigo 168º, nº 6 do CPA, para os beneficiários que, sem culpa, desconheciam a invalidade do acto. 19. E é exactamente neste particular que a recorrente sustenta que a sentença recorrida não apreciou adequadamente a relevância constitucional dos princípios da protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa-fé, decorrentes do artigo 2º da CRP. Vejamos se com razão. 20. Os princípios da protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa-fé constituem dimensões fundamentais do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2º da CRP. A jurisprudência constitucional portuguesa tem reiteradamente afirmado que estes princípios são corolários necessários da ideia de Estado de direito (vd., por todos, o acórdão do Tribunal Constitucional nº 202/2014, de 3-3-2014, proferido no âmbito do processo nº 851/11).
21. O princípio da segurança jurídica implica que a ordem jurídica proporcione aos cidadãos um mínimo de certeza, estabilidade e previsibilidade quanto às consequências jurídicas dos seus actos e quanto à actuação dos poderes públicos. As pessoas devem poder orientar a sua vida e tomar decisões com base na confiança de que as regras jurídicas não serão arbitrariamente alteradas e de que as situações jurídicas validamente constituídas serão respeitadas. Do aludido princípio decorre, nomeadamente, a estabilidade das relações jurídicas, a previsibilidade da actuação administrativa e legislativa, a exigência de clareza e determinabilidade das normas e a restrição da retroactividade lesiva das leis, traduzindo a exigência de um ordenamento que permita aos cidadãos "calcular as consequências" dos seus comportamentos. 22. Por sua vez, a protecção da confiança corresponde à dimensão subjectiva da segurança jurídica, pois visa proteger as expectativas legítimas que os particulares tenham fundadamente criado a partir da actuação dos poderes públicos. Este princípio não impede toda e qualquer alteração legislativa ou administrativa, mas proíbe mudanças arbitrárias, inesperadas, excessivamente onerosas e/ou que frustrem expectativas legítimas especialmente dignas de tutela. 23. Neste particular, a jurisprudência constitucional tem entendido que a violação da protecção da confiança depende, em geral, da verificação de três elementos: a existência de expectativas legítimas fundadas na actuação do Estado, a frustração dessas expectativas por uma alteração normativa ou administrativa e a inexistência de razões de interesse público suficientemente fortes que justifiquem o sacrifício da confiança criada. 24. Finalmente, o princípio da boa-fé exprime um dever geral de lealdade, correcção, coerência e honestidade nas relações jurídicas, particularmente nas relações entre a Administração Pública e os particulares. E, embora tenha consagração expressa no artigo 266º, nº 2 da CRP, a jurisprudência relaciona-a directamente com os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança decorrentes do artigo 2º da CRP. Da sua verificação decorrem, entre outras, as exigências de que a Administração não adopta comportamentos contraditórios, que os particulares possam confiar nas informações e nos actos da Administração, que os erros imputáveis aos serviços públicos não sejam injustamente repercutidos na esfera dos cidadãos e que a actuação administrativa seja pautada pela lealdade e pela tutela das expectativas legitimamente criadas. 25. Estes três princípios adquirem especial relevância no âmbito do direito administrativo, nomeadamente em matérias como a revogação e anulação de actos administrativos favoráveis aos particulares, aos reposicionamentos remuneratórios, à recuperação de quantias pagas indevidamente, a alterações súbitas de regimes de carreira e na protecção de situações jurídicas consolidadas. Neste particular, a jurisprudência tende a exigir uma ponderação entre a legalidade e a confiança legitimamente depositada pelos particulares na actuação da Administração, impedindo que esta desfaça, sem limites e sem consideração pelos efeitos produzidos, situações que ela própria contribuiu para criar. 26. Ora, neste particular, é manifesto que a sentença recorrida não ponderou a repercussão que um acto como aquele cuja suspensão de eficácia foi requerida podia ter quando confrontado com os três princípios constitucionais acima enunciados (protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa-fé), nomeadamente no tocante à aferição do “fumus boni iuris”, tendo-se limitado a afirmar conclusivamente a legalidade do acto suspendendo.
27. No caso presente, é manifesto que a promoção/reposicionamento da requerente/recorrente à categoria superior da carreira especial, não revista, de Inspector Superior, com efeitos a 4-7-2024, com a alteração da respectiva situação jurídico remuneratória para o índice 750, correspondente à remuneração de € 2.764,78, quando o deveria ter sido para o índice 720, constituiu um erro que só à Administração é imputável. Esse acto, objecto de publicação no DR, criou expectativas legítimas à requerente/recorrente, fundadas a partir da actuação da Administração, as quais resultaram frustradas com a prática do acto suspendendo. 28. No caso presente, a anulação administrativa do acto produz, por regra, efeitos retroactivos (ex tunc), eliminando o fundamento jurídico dos pagamentos efectuados, ficando a Administração constituída no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto ilegal não tivesse sido praticado, o que inclui a recuperação das quantias pagas indevidamente. Deste modo, anulado o acto de reposicionamento remuneratório, a consequência para a requerente consiste na obrigação de repor a diferença entre a remuneração efectivamente recebida e a remuneração que legalmente lhe era devida. 29. Porém, a boa-fé da requerente não constitui fundamento bastante para impedir a reposição, pois a circunstância daquela ter recebido as quantias de boa-fé não elimina necessariamente o dever de restituição quando a lei determina a reposição de dinheiros públicos indevidamente pagos. Porém, a boa-fé da requerente pode assumir relevância na apreciação da legalidade da anulação, na eventual protecção da confiança, na definição das condições de restituição e, em casos excepcionais, num eventual direito indemnizatório previsto no artigo 168º, nº 6 do CPA, que protege os beneficiários que, sem culpa, desconheciam a invalidade do acto. 30. Deste modo, não pode afirmar-se, sem mais, que falece o pressuposto do “fumus boni iuris”, tal como concluiu a sentença recorrida, pois não é líquido, num juízo de mera aparência, a absoluta legalidade do acto suspendendo, aferida apenas por efeito do erro sobre os pressupostos de facto e de direito que o viciam, sem aferir também da violação dos princípios da protecção da confiança, da segurança jurídica e da boa-fé, razão pela qual se impunha dar como assente o “fumus boni iuris” e prosseguir na análise dos restantes requisitos de que depende a tutela cautelar, ou seja, o “periculum in mora” e a ponderação dos interesses em presença. O que se fará de imediato. 31. No tocante à verificação do “periculum in mora”, a recorrente sustentou no seu requerimento inicial que caso o despacho suspendendo não seja objecto de suspensão, tal causará à requerente prejuízos não apenas de difícil reparação, mas mesmo de natureza irreparável, porquanto a execução do acto implica a realização de descontos salariais directos ou a imposição de pagamento imediato relevante, pelo que a execução do acto causará uma diminuição imediata de rendimentos, um impacto fiscal irreversível e um prejuízo financeiro grave e difícil de reparar. 32. Contudo, a alegação – meramente conclusiva, diga-se – não veio acompanhada da prova, ainda que perfunctória, relativamente à verificação do(s) alegado(s) prejuízo(s) de difícil reparação, nomeadamente do impacto que tal devolução poderia ter na situação patrimonial da requerente. Com efeito, estando em causa a devolução da quantia de € 3.
285,12, respeitante a acertos de vencimentos no período compreendido entre Janeiro de 2024 e Abril de 2026, dificilmente se poderá dizer que a devolução de tal quantia (que até poderá ser efectuada em prestações) é susceptível de causar prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação para os interesses que a requerente visa assegurar no processo principal, ficando assim por demonstrar a existência do “periculum in mora”, enquanto requisito de verificação necessária para o decretamento da tutela cautelar. 33. Por conseguinte, indemonstrada que ficou a existência do “periculum in mora”, torna-se desnecessário indagar da ponderação dos interesses em presença, com o que soçobra a providência requerida. IV. DECISÃO 34. Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo/Subsecção Social deste TCA Sul em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, conhecendo em substituição do tribunal recorrido, julgar improcedente o pedido cautelar formulado. 35. Custas a cargo do ISS, IP, neste TCA Sul e a cargo da requerente na 1ª instância. Lisboa, 17 de Setembro de 2026 (Rui Fernando Belfo Pereira – relator) (Maria Helena Filipe – 1ª adjunta) (Maria Teresa Caiado – 2ª adjunta)