. Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I - RELATÓRIO M., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional do Despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datado de 06 de fevereiro de 2020, pelo qual foi julgada verificada a excepção de ilegitimidade passiva do Estado Português, e em consequência, absolveu o mesmo da instância. No âmbito das Alegações por si apresentadas [Cfr. fls. 322 e seguintes dos autos – SITAF], elencou a final as conclusões que ora se reproduzem: “- Conclusões 1. Tanto quanto se julga saber, em sede de despacho saneador, o Tribunal recorrido julgou procedente a excepção de ilegitimidade passiva e, em consequência, absolveu o Réu Estado Português da instância. 2. Por força do disposto 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo autor na petição inicial. 3. Nos arts. 9.º e 87.º da petição inicial, a Autora invocou expressamente como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas. 4. Apesar das alterações introduzidas pelo legislador no art. 10.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, o Estado Português continua a ser parte legítima nas acções destinadas a efectivação da responsabilidade extracontratual. 5. Uma vez que, na petição inicial, a Autora invocou o regime da responsabilidade extracontratual, a título supletivo, o Réu Estado Português sempre teria interesse em contradizer e, nessa medida, sempre seria parte legítima. 6. A final até se pode entender (e a Autor acompanha esse entendimento) que o regime aplicável ao caso dos autos é o da responsabilidade contratual, em lugar do regime da responsabilidade extracontratual – caso em que o Estado Português terá de ser absolvido dos pedidos. 7. O que não se pode dizer é que o Estado Português não tem interesse em contradizer, já que, estando em causa a invocação do regime da responsabilidade extracontratual, este sempre teria interesse em contestar a pretensão da Autora, quanto mais não fosse, para defender a tese de que tal regime não é aplicável.
Jurisprudência
Processo 00052/17.1BEBRG-S1
8. Entende, pois, a Recorrente que a decisão recorrida violou, além de outras, as disposições dos arts. 30.º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil, aplicável por remissão do art. 1.º do Cód. Proc. Tribunais Administrativos, e do art. 10.º, n.º 1 do Cód. Proc. Tribunais Administrativos. 9. Deve, pois, ser revogada e substituída por Douto Acórdão que julgue o Estado Português como parte legítima (do ponto de vista da legitimidade adjectiva ou processual), sem prejuízo da decisão que, a final, vier a ser tomada quanto à sua responsabilidade, ou não, pelo pagamento das quantias cujo pagamento é reclamado pela Autora. Nestes termos, deve a presente apelação ser julgada procedente, com a consequente revogação do Douto Despacho Saneador, na parte em que julgou o Réu Estado Português parte ilegítima, e prolação, em sua substituição, de Douto Acórdão que esteja em conformidade com as conclusões acima formuladas, com o que se fará Justiça! […]”** O Recorrido Estado Português, representado pelo Ministério Público, veio apresentar Contra alegações [Cfr. fls. 329 e seguintes dos autos – SITAF], onde a final elencou as conclusões que ora se reproduzem: “Concluindo: 1 – A recorrente, que é oficial da PSP, propôs a presente ação contra o Estado Português e contra o MAI pedindo a sua condenação solidária por entender que cada uma das referidas entidades pode estar em juízo e, por isso, ser condenada no(s) pedido(s), solidariamente ou não; 2 - A mesma formula um pedido indemnizatório, tendo como fonte possível, a responsabilidade civil contratual, extracontratual ou enriquecimento, decorrente da conduta ilícita da Polícia de Segurança Pública (PSP). 3 - Face à relação material controvertida configurada pela recorrente na petição inicial e, perante os pedidos formulados, é ao Réu Ministério da Administração Interna que assiste legitimidade processual passiva, nos termos do artº 10º do CPTA aplicável, dado que é da parte do Ministério da Administração Interna que o A. pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairá, no caso de ser julgada procedente a presente ação, o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. 4 - O que está em causa é saber se a recorrente tem direito ou não ao pagamento dos diferenciais da remuneração e do suplemento por serviço nas forças de segurança, e subsídios de férias e de natal, por serviços decorrentes do exercício de funções em determinado cargo policial, numa relação jurídica de emprego público constituída por “nomeação” (cfr. artº 3º e 65º, entre outros, do DL 299/2009, de 14 de outubro), diferenciais que vem reclamar a título de indemnização por prejuízos resultantes da conduta supostamente ilícita da Polícia de Segurança Pública (e do MAI).
5 - Em bom rigor, o que está em causa nos presentes autos, é saber se a recorrente tem direito ou não ao pagamento dos diferenciais da remuneração e do suplemento por serviço nas forças de segurança, e subsídios de férias e de natal, por serviços decorrentes do exercício de funções em determinado cargo policial, numa relação jurídica de emprego público constituída por “nomeação” (cf. art.º s art.º s 3.º e 65.º, entre outros, do DL n.º 299/2009, de 14 de outubro), diferenciais que a recorrente vem reclamar a título de indemnização por prejuízos resultantes da conduta supostamente ilícita da Polícia de Segurança Pública (e do MAI). 6 - A presente acção não foi configurada estritamente como uma acção de efectivação responsabilidade civil, até porque, ainda que a título subsidiário, o Autor formulou pedido de pagamento de indemnização ao abrigo do instituto do enriquecimento sem causa. 7 - Estando em causa uma acção alicerçada em 3 (três) causas de pedir com relação de subsidiariedade (responsabilidade extracontratual, contratual e enriquecimento sem causa), terá forçosamente de ser concluir que o caso dos autos integrava-se na regra de extensão da personalidade judiciária prevista no n.º 3 do art. 8.º-A do Cód. Proc. Tribunais Administrativos e, ademais, no âmbito de aplicação do n.º 3 do art. 10.º do mesmo diploma, o que confere legitimidade passiva ao Réu MAI. 8 - Tendo em conta os pedidos formulados pela recorrente torna-se cristalino que o Estado não é parte legítima por não ter sido interveniente na relação jurídica controvertida subjacente ao pleito. 9 - O Estado Português não foi interveniente na relação jurídica administrativa controvertida, subjacente ao presente pleito, antes apenas e só o Réu MAI, do seio de onde proveio toda a factualidade aqui em apreço, e que contende com os direitos da recorrente. 10 - Quando a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um ato administrativo por parte da entidade administrativa demandada, que contende diretamente com a existência da obrigação de pagamento das quantias peticionadas, o MAI não poderia deixar de ser demandado na presente ação; 11 - Até porque, “quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério, este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos que com aquele sejam cumulados” – nº 7 deste preceito. 12 - Tem vencido o entendimento de que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público não se aplica em caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação. 13 - É que não estamos perante uma ação de responsabilidade “pura” em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, mas perante a responsabilidade pelo pagamento de quantias dependentes de um ato administrativo por parte da entidade administrativa (MAI) e, consequentemente, da sua responsabilidade. 14 - Só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, sendo que em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da Administração a prática ou desenvolvimento de actividade que se prenda com direitos dos particulares a legitimidade passiva pertence, no caso, ao Ministério respectivo
15 - A presente acção não é uma pura ação de indemnização não obstante a recorrente na petição tenha invocado também, como causa de pedir, o instituto da responsabilidade civil, seja contratual, seja extracontratual. 16 - Logo, face à forma, não estamos perante uma acção de responsabilidade “pura” em que a legitimidade passiva pertence ao Estado, mas perante a responsabilidade pelo pagamento de quantias dependentes de um acto administrativo por parte da entidade administrativa (MAI) e, consequentemente, da sua responsabilidade. 17 - No caso dos autos, a recorrente ao basear a causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da actuação da administração relacionada com os atos da autoria do Ministério da Administração Interna (MAI), o co-Réu Estado Português é parte ilegítima quanto ao pedido formulado, seja quanto ao pedido de impugnação dos actos praticados, seja quanto ao pedido de indemnização. 18 - É, pois, ao referido Ministério que a recorrente pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso, ser julgada procedente a presente acção, o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. 19 - Por conseguinte, deve recurso interposto pela A. ser rejeitado e confirmada nos seus precisos termos a douta decisão recorrida, assim se fazendo a acostumada Justiça. No entanto, Vossas Excelências, decidindo, farão, como habitualmente, JUSTIÇA […]”* O Tribunal a quo proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos.** O Ministério Público junto deste Tribunal Superior não emitiu parecer sobre o mérito do presente recurso jurisdicional.*** Com dispensa dos vistos legais, tendo para o efeito, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC, [mas com envio prévio do projecto de Acórdão], cumpre apreciar e decidir.*** II - DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, cujo objecto do recurso está delimitado pelas conclusões das respectivas Alegações - Cfr. artigos 144.º, n.º 1 do CPTA, e artigos 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigos 1.º e 140.º, n.º 3 do CPTA [sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem deva conhecer oficiosamente], e que se reconduz, unicamente, em apreciar e decidir sobre se o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento em matéria de direito ao ter julgado pela ilegitimidade passiva do Estado Português, e assim, se devem ter-se por violados os artigos 30.º, n.º 3 do CPC e artigo 10.º, n.º 1 do CPTA. ** III - FUNDAMENTOS IIIi - DE FACTO
Para conhecimento do mérito do recurso, cumpre fixar a factualidade que segue: 1 – A Autora, ora Recorrente, intentou no Tribunal recorrido, acção administrativa contra o Estado Português e contra o Ministério da Administração Interna, tendo a final da Petição inicial – Cfr. fls. 5 e seguintes dos autos – SITAF -, formulado o pedido que para aqui se extrai como segue: “Nestes termos e nos mais de direito, D. e A., deve a presente acção ser julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência, deve: a) declarar-se que, desde 17 de Abril de 2014 que a Autora exerce funções de Chefe da Área de Apoio do Comando Metropolitano do Porto da Polícia de Segurança Pública; b) declarar-se que, no lapso temporal referido na al. a) do pedido, as funções de Chefe da Área de Apoio do Comando Metropolitano do Porto eram, como são, da competência de Oficiais com categoria de Superintendente; c) anular-se o despacho de 17 de Outubro de 2016, proferido pelo Senhor Director-Nacional da Polícia de Segurança Pública, referido no doc. n.º 2, junto com este articulado; d) condenar-se o Réu Ministério da Administração Interna a praticar acto administrativo que defira a pretensão que formulada pela Autora no seu requerimento de 5 de Julho de 2016, que constitui o doc. n.º 1, junto com este articulado, e) condenar-se os Réus a pagar à Autora € 16 276,88, acrescidos de juros moratórios, contados à taxa legal, desde a data de vencimento de cada uma das retribuições relativas aos lapsos temporais indicados nesta acção até efectivo e integral pagamento; f) condenar-se os Réus a pagar a Autora indemnização ilíquida, a liquidar em execução de sentença ou, em alternativa, a fixar de decisão ulterior, correspondente a todas as diferenças salariais devidas, após a instauração desta acção, pelo exercício de funções de posto superior (Chefe da Área de Apoio do Comando Metropolitano do Porto) sem colocação na categoria de Superintendente; g) condenar-se os RR. a contabilizarem, para efeitos de tempo de serviço e progressão na carreira, o tempo de serviço prestado pela Autora, nas categorias correspondentes às funções efectivamente prestadas, condenando-se os RR. no pagamento de custas e de procuradoria condigna. Para tanto, devem os RR. ser citados para contestarem, querendo, a presente acção, seguindo-se os ulteriores termos previstos na lei. [...]“ 2 – Tendo sido deduzida Contestação por parte do Réu Estado Português e arguida a sua ilegitimidade passiva, o Tribunal a quo, em Audiência prévia realizada em 06 de fevereiro de 2020, proferiu Despacho saneador – Cfr. fls. 309 e seguintes dos autos, SITAF -, pelo qual, entre o mais, julgou verificada a excepção de ilegitimidade passiva do Estado Português, e em consequência, absolveu o mesmo do pedido, conforme para aqui se extrai como
segue: “DESPACHO SANEADOR O Tribunal é competente em razão da nacionalidade, matéria, hierarquia e território O processo é o próprio e não enferma de nulidades que o invalidem na totalidade. * Da ilegitimidade passiva do Estado Português O Réu Estado Português veio arguir a exceção de ilegitimidade passiva. Alega, em síntese, que baseado a Autora a sua causa de pedir nos danos alegadamente emergentes da atuação da administração relacionada com os atos do Diretor Nacional da PSP, o Réu Estado Português é parte ilegítima quanto aos pedidos de impugnação formulados e também o é no que respeita ao pedido de indemnização. Acrescenta que, sendo a PSP uma força de segurança com natureza de serviço público, integrada o organicamente no Ministério da Administração Interna, será este Ministério a parte demandada na relação material controvertida e, como tal, a parte legítima, nos termos do artigo 10.º n.ºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Conclui afirmando que nos termos do n.º 7 do mesmo normativo quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério é este também a parte legítima para os pedidos com ele cumulados. A Autora pronunciou-se sobre esta exceção na Réplica por si apresentada, alegando que o Ministério da Administração Interna é um departamento governamental que carece de personalidade jurídica e como tal de personalidade judiciária pelo que terá de ser demandado através do Estado Português. Acrescenta que o Estado Português é parte legítima, independentemente da causa de pedir. Cumpre apreciar e decidir: A legitimidade encontra-se consagrada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos não como uma condição de procedência da ação, mas como um pressuposto processual. A sua titularidade afere-se, assim, por referência às alegações do autor. A ilegitimidade passiva é uma exceção dilatória, cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa e implica a absolvição da instância, nos termos do artigo 89.º n.ºs 1, 2 e 4 al. e) Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). O conceito de legitimidade está associado à presença, nos autos, dos verdadeiros titulares da relação jurídica litigada, que são aqueles que têm, por regra, interesse direto em demandar ou em contradizer nesse litígio. Esta relação jurídica é manifestada pelo pedido deduzido nos autos bem como nos fundamentos de natureza factual e jurídica em que ele se baseia.
Compulsados os pedidos formulado pela Autora, verifica-se que a mesma formula um pedido indemnizatório, tendo como fonte possível, a responsabilidade civil contratual, extracontratual ou enriquecimento, decorrente da conduta ilícita da Polícia de Segurança Pública (PSP). Todavia, não obstante a Autora não formular os pedidos numa relação de subsidiariedade ou dependência, verifica-se que os pedidos principais formulados pela Autora, se prendem com a declaração do exercício, desde 17 de abril de 2014, de funções de Chefe da Área de Apoio do Comando Metropolitano do Porto da Polícia de Segurança Pública e de que as referidas funções são da competência de Oficiais com categoria de Superintendente, categoria superior à sua, sendo os restantes pedidos formulados são relacionados com os referidos pedidos principais. Deste modo, por força do disposto nos artigos 10.º n.º 1 e 2 do CPTA, para os pedidos principais a parte legítima é o Ministério da Administração Interna (MAI), sendo que, por força do artigo 8.º-A n.º 3 do mesmo diploma, sendo parte legítima, os Ministérios gozam igualmente de personalidade judiciária. Nos termos do artigo 10.º n.º 7 do CPTA, quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos com ele cumulados (negrito e sublinhado nosso). Assim, para o pedido indemnizatório, também será parte legítima o Ministério da Administração Interna e não o Estado Português. Em face do exposto, julgo verificada a exceção de ilegitimidade passiva do Estado Português e, em consequência, absolvo o mesmo da instância. […]” ** IIIii - DE DIREITO Está em causa a decisão constante do Despacho saneador proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datado de 06 de fevereiro de 2020, pelo qual foi julgada verificada a excepção de ilegitimidade passiva do Estado Português, e em consequência, foi o mesmo absolvido da instância. Os recursos jurisdicionais constituem os meios específicos de impugnação de decisões judiciais, por via dos quais os recorrentes pretendem alterar as sentenças recorridas, nas concretas matérias que os afectem e que sejam alvo da sua sindicância, razão pela qual é necessário e imprescindível que no âmbito das alegações de recurso, os recorrentes prossigam de forma clara e objectiva as premissas do silogismo judiciário em que se apoiou a decisão recorrida, por forma a evidenciar os erros em que a mesma incorreu. O Recorrente sustentou a sua pretensão recursiva que sintetizou a final das suas conclusões, invocando para tanto que Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento em matéria de direito ao ter julgado pela ilegitimidade passiva do Estado Português, e assim, que devem ter-se por violados os artigos 30.º, n.º 3 do CPC e artigo 10.º, n.º 1 do CPTA.
Referiu o mesmo, em suma, que a legitimidade é apreciada considerando a relação material controvertida, nos termos em que a mesma foi configurada pelo autor na petição inicial, e que sob os artigos 9.º e 87.º da Petição inicial tinha invocado expressamente como causa de pedir, ainda que a título subsidiário, o instituto da responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, e que neste domínio, apesar das alterações introduzidas pelo legislador no artigo 10.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que o Estado Português continua a ser parte legítima nas acções destinadas a efectivação da responsabilidade extracontratual, porque na situação em apreço o Réu Estado Português sempre teria interesse em contradizer e, nessa medida, sempre seria parte legítima, mas sempre e de todo o modo, referiu ainda que o regime aplicável ao caso dos autos até pode ser o da responsabilidade contratual, em lugar do regime da responsabilidade extracontratual, e que nesse caso, o Estado Português terá de ser absolvido dos pedidos. Contrapôs o Recorrido Estado Português, tendo referido em suma que o que está em causa nos presentes autos, é saber se a Recorrente tem direito ou não ao pagamento dos diferenciais da remuneração e do suplemento por serviço nas forças de segurança, e subsídios de férias e de natal, por serviços decorrentes do exercício de funções em determinado cargo policial, numa relação jurídica de emprego público constituída por “nomeação”, diferenciais que a mesma reclama a título de indemnização por prejuízos resultantes da conduta supostamente ilícita da Polícia de Segurança Pública (e do MAI), e que tendo em conta os pedidos formulados pela Recorrente, que se torna cristalino que o Estado não é parte legítima por não ter sido interveniente na relação jurídica controvertida subjacente ao pleito, antes apenas e só o Réu MAI, do seio de onde proveio toda a factualidade aqui em apreço e que contende com os direitos da recorrente, enfatizando que não tratando a causa de uma pura ação de indemnização, não obstante a recorrente na petição tenha invocado também, como causa de pedir, o instituto da responsabilidade civil, seja contratual, seja extracontratual, tem vencido o entendimento de que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público não se aplica em caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação, sendo pois, ao referido Ministério que a Recorrente pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso, ser julgada procedente a presente acção, o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos. Neste patamar. Atentemos no teor da decisão proferida pelo Tribunal a quo, nos termos que para aqui extractamos como segue: Início da transcrição “[…] O Réu Estado Português veio arguir a exceção de ilegitimidade passiva. [...] Acrescenta que, sendo a PSP uma força de segurança com natureza de serviço público, integrada o organicamente no Ministério da Administração Interna, será este Ministério a parte demandada na relação material controvertida e, como tal, a parte legítima, nos termos do artigo 10.º n.ºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Conclui afirmando que nos termos do n.º 7 do mesmo normativo quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério é este também a parte legítima para os pedidos com ele cumulados. A Autora pronunciou-se sobre esta exceção na Réplica por si apresentada, alegando que o Ministério da Administração Interna é um departamento governamental que carece de personalidade jurídica e como tal de personalidade judiciária pelo que terá de ser demandado através do Estado Português. [...] Compulsados os pedidos formulado pela Autora, verifica-se que a mesma formula um pedido indemnizatório, tendo como fonte possível, a responsabilidade civil contratual, extracontratual ou enriquecimento, decorrente da conduta ilícita da Polícia de Segurança Pública (PSP). Todavia, não obstante a Autora não formular os pedidos numa relação de subsidiariedade ou dependência, verifica-se que os pedidos principais formulados pela Autora, se prendem com a declaração do exercício, desde 17 de abril de 2014, de funções de Chefe da Área de Apoio do Comando Metropolitano do Porto da Polícia de Segurança Pública e de que as referidas funções são da competência de Oficiais com categoria de Superintendente, categoria superior à sua, sendo os restantes pedidos formulados são relacionados com os referidos pedidos principais. Deste modo, por força do disposto nos artigos 10.º n.º 1 e 2 do CPTA, para os pedidos principais a parte legítima é o Ministério da Administração Interna (MAI), sendo que, por força do artigo 8.º-A n.º 3 do mesmo diploma, sendo parte legítima, os Ministérios gozam igualmente de personalidade judiciária. Nos termos do artigo 10.º n.º 7 do CPTA, quando o pedido principal deva ser deduzido contra um Ministério este também tem legitimidade passiva em relação aos pedidos com ele cumulados (negrito e sublinhado nosso). Assim, para o pedido indemnizatório, também será parte legítima o Ministério da Administração Interna e não o Estado Português. […]” Fim da transcrição Ora, atentas as posições sustentadas pela Recorrente e pelo Recorrido, julgamos que a decisão proferida pelo Tribunal a quo tem de manter-se, por não ser merecedora da censura jurídica que lhe vem assacada pela Recorrente, antes pelo se acha compreendida no âmbito susbstantivo e processual definido pelas normas invocadas. Neste conspecto, por julgarmos com interesse para a decisão a proferir, para aqui extraímos parte do recente Acórdão deste TCA Norte, datado de 13 de novembro de 2020, proferido no Processo n.º 1866/14.2BEPRT, em que foi apreciada esta mesma questão no âmbito de uma relação jurídica administrativa controvertida em tudo idêntica àquela a que se reportam estes autos, a cujo julgamento aderimos sem reservas, a fim de obter uma interpretação e aplicação uniformes do direito [cfr. artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil].
Início da transcrição “[…] Na verdade, e com reporte para a primeira questão decidenda, importa que se comece por sublinhar que a legitimidade passiva, enquanto pressuposto processual, afere-se pela forma como o Autor configurou a sua causa de pedir e respetivo pedido [artigos 9.º, n.º 1, 2ª parte e 10.º, n.º 1, do CPTA e ainda o artigo 30.º, n.º 3, do CPC]. Assim, considerar-se-ão partes legítimas, os sujeitos da relação material controvertida tal como “desenhado” pelo Autor na sua petição inicial, independentemente da titularidade da posição jurídica substantiva [cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, in A Justiça Administrativa, 4ª edição, Almedina, pp. 257 e seguintes e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I, Almedina, pp. 154 e seguintes]. Por isso, embora constitua um pressuposto processual relativo às partes, a legitimidade processual não é uma condição de procedência da ação [cfr. entre outros, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, de 17 de novembro de 1996, proferido no processo n.º 038005 e de 1 de outubro de 1998, proferido no processo n.º 043423, ambos acessíveis em www.dgsi.pt] distinguindo-se, por isso, da legitimidade-condição ou material [cfr. acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 12 de dezembro de 2002, proferido no processo n.º 0828/02, acessível em www.dgsi.pt]. Do que resulta que, para a sua aferição, relevará apenas a forma como o Autor configurou a sua pretensão, quer quanto ao objeto, quer quanto aos sujeitos da relação material controvertida, sendo, para este efeito, irrelevante se, a final, se vier a verificar que um daqueles sujeitos nunca teria, à luz do direito material, qualquer interesse em contradizer a sua pretensão. Assim, regressando ao caso concreto, e depois de compulsado a substanciação configurada na sua petição inicial e respetivas pretensões, assinala-se, antes de mais, que os presentes autos respeitam a ação administrativa tendente (i) ao reconhecimento judicial de uma situação jurídica relativa à carreira profissional da Autora, e, bem assim, (ii) à condenação dos Réus ao (ii.1) pagamento das diferenças remuneratórias devidas e (ii.2) de indemnização por danos patrimoniais. Perscrutando o libelo inicial, logo se constata que a “causa de pedir eleita” nos autos no tocante às pretensões jurisdicionais supra elencadas radicam numa alegada ilegal atuação da Polícia de Segurança Pública, traduzida, grosso modo, na falta de reconhecimento do direito da Autora de pagamento da retribuição devida pelas funções efetivamente exercidas de Subintendente, que originou os prejuízos monetários reclamados nos presentes autos. O que serve para concluir que é ao Ministério da Administração Interna que a Autora pretende ver reconhecido o direito que invoca, e sobre cujos órgãos recairia, no caso, ser julgada procedente a presente ação, o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
E o pedido indemnizatório formulado nos autos não altera a realidade atinente à legitimidade processual exclusiva do Ministério da Administração Interna para intervir nos autos como Réu. De facto, como refere Esperança Mealha, in “Personalidade Judiciária e Legitimidade Passiva das Entidades Públicas”, Publicações Cedipre Online-2, http://www.cedipre.fd.uc.pt, Coimbra, novembro de 2010: “(…) o problema põe-se quando seja cumulado um pedido para o qual tenha personalidade judiciária um ministério (ou um órgão), por força do disposto no artigo 10.º/2 e 4, com um pedido indemnizatório ou relativo a uma relação contratual, que teria que ser obrigatoriamente contestado pelo Ministério Público, em representação do Estado (11.º/2). Por um lado, há quem defenda que, neste caso, a ação terá de ser intentada contra o ministério a cujo órgão seja imputável o ato (ou contra o próprio órgão, como vimos) e contra o Estado, representado pelo Ministério Público, cabendo a cada uma das entidades demandadas a contestação, respetivamente, do pedido de impugnação do ato e do pedido indemnizatório74. Por outro lado, tem vingado o entendimento de que a regra da representação do Estado pelo Ministério Público, afirmada no artigo 11.º/2, “não se aplica em caso de cumulação de pedidos, se a um deles não corresponder tal representação (pelo menos, se for principal ou de natureza impugnatória) ”75. Os casos paradigmáticos em que a cumulação de pedidos coloca este problema são a ação de impugnação ou de condenação à prática de ato devido na qual se cumule um pedido de indemnização com fundamento na ilicitude desse ato ou omissão (cumulação inicial de pedidos); ou a ação de impugnação de ato pré-contratual cujo objeto venha a ser alargado à impugnação do próprio contrato, nos termos do disposto no artigo 63.º/2 ou no artigo 102.º/4 CPTA (cumulação superveniente, no primeiro caso, no âmbito de uma ação administrativa especial e, no segundo, em sede de contencioso pré-contratual urgente). Em casos como estes, os pedidos cumulados visam uma única esfera jurídica – a da pessoa coletiva Estado – e a questão resume-se a saber se a personalidade judiciária que, em geral, é atribuída aos seus ministérios (e órgãos administrativos) para se apresentarem em juízo a contraditar os referidos pedidos impugnatórios deve estender-se também ao pedido indemnizatório ou ao pedido sobre o contrato que com aqueles estão numa relação de conexão (e, em regra, de dependência, pois dependem da procedência do pedido principal). A resposta deve ser positiva, desde logo porque não se afigura que estejamos no âmbito de aplicação da regra da representação orgânica do Estado pelo Ministério Público, uma vez que não pode dizer-se que estas ações “tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade”. Antes têm como objeto uma relação jurídico-administrativa mais ampla, em que apenas uma parte (em regra secundária ou dependente do sucesso da pretensão principal) assenta num contrato ou no instituto da responsabilidade civil (…)”. Assim também o entendeu este Tribunal Central Administrativo Norte, com maior ou menor variação de fundamentação, designadamente, no aresto tirado no processo nº. 01682/07.8BEPRT, de 30.11.2016, que, em caso de contornos semelhantes, quanto a esta matéria, considerou o seguinte: (…)
Em síntese, a ação só deve ser dirigida diretamente contra a pessoa coletiva Estado Português, representado pelo Ministério Público, nos termos do Art. 11º, nº 2 do CPTA, nas situações que tenham por objeto relações contratuais ou em que se pretenda efetivar, a título principal, a responsabilidade solidária do Estado por atos ou omissões praticadas pelos seus órgãos. Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02242/04.0BEPRT, de 22/02/2007 “Só nas ações de contratos ou nas ações de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um ato administrativo que contende com os direitos dos particulares, como o caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respetivo”. De facto, no caso em apreço, a responsabilidade pelo pagamento das quantias peticionadas está intimamente relacionada e dependente da prática de um ato administrativo por parte da entidade administrativa/Ministério, pelo que não poderia deixar de ser demandado o Ministério da Educação na presente ação. Assim, à luz da relação material controvertida, e perante o pedido formulado é manifesta a ilegitimidade passiva do Estado representado pelo Ministério Público, na presente ação. Efetivamente, não cabe ao Réu Estado Português representado pelo Ministério Público, a prática de qualquer intervenção no que respeita às pretensões anulatórias do Autor, pelo que o pedido indemnizatório em apreço, por consequente do ato objeto de impugnação, não deveria ter sido ser formulado contra o Estado (…)”. [...]“ Fim da transcrição De maneira que, acolhendo aqui a jurisprudência expendida supra e tendo subjacente o disposto no artigo 10.º, n.ºs 1, 2 e 7 do CPTA, julgamos assim que o Estado Português carece de legitimidade processual para efeitos de ser demandado quando estejam em causa litígios atinentes a actos ou omissões praticadas pelos respetivos órgãos dos seus ministérios dos quais possam resultar a formulação de pedidos indemnizatórios por parte de quem se sinta lesado. Termos em que, improcedendo assim as conclusões das Alegações da Recorrente, a sua pretensão recursiva tem de improceder, e como resulta óbvio, tem de manter-se a decisão prolatada pelo Tribunal recorrido.* E assim formulamos as seguintes CONCLUSÕES/SUMÁRIO: Descritores: Legitimidade passiva do Estado Português; Representação em juízo. 1 - Tendo subjacente o disposto no artigo 10.º, n.ºs 1, 2 e 7 do CPTA, quando estejam em causa litígios atinentes a actos ou omissões praticadas pelos respetivos órgãos dos ministérios do Estado Português, dos quais possam resultar a formulação de pedidos indemnizatórios por parte de quem se sinta lesado, o mesmo [Estado Português] carece de legitimidade processual para efeitos de ser demandado.
2 - A regra da representação do Estado Português por parte do Ministério Público, a que se reporta o artigo 11.º, n.º 1 do CPTA, não se aplica quando no petitório esteja feita a cumulação de pedidos, e a um desses pedidos corresponda o dever de representação do Estado por via de Ministério, no âmbito de cujos órgãos foi praticado acto ou omissão lesiva da esfera jurídica do Autor. *** IV – DECISÃO Nestes termos, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, Acordam em conferência em negar provimento ao recurso interposto pela Recorrente M., e consequentemente, em manter o despacho recorrido.* Custas a cargo da Recorrente.** Notifique.* Porto, 22 de janeiro de 2021. Paulo Ferreira de Magalhães Fernanda Brandão Hélder Vieira