Acordam, em conferência, na Subsecção Administrativa Comum da Seção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: Relatório: [SCom01...], Lda., com os demais sinais nos autos, veio instaurar a presente e ação administrativa contra AICEP - Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, E.P.E., titular do NIPC ...20, e contra AD&C - Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P., titular do NIPC ...74, peticionando suspensão de eficácia do ato que determinou que o requerente estava obrigado a restituir o montante de €126.072,59”. Por sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, foi decidido indeferir o pedido de suspensão de eficácia do ato formulado pela requerente por não se verificarem os pressupostos de que a lei faz depender a concessão de providências cautelares. Não se conformando com tal decisão veio a Requerente/Recorrente interpor recurso para este TCAN, deduzindo as suas Alegações, com as seguintes conclusões: «I- O presente recurso é interposto da decisão que julgou improcedente a providência cautelar, por entender que não se verificam os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora. II- A decisão recorrida enferma de erro na apreciação da matéria de facto e de erro na aplicação do Direito. III- O Tribunal a quo deu como não provados os factos constantes dos pontos 1 a 6, apesar da prova produzida em sede de audiência de julgamento impor decisão em sentido diverso. IV- A prova por declarações de parte e documental junta aos autos demonstra que a Recorrente não dispõe de capacidade económico-financeira para suportar o pagamento das quantias exigidas. V- Resulta dos factos provados que a Recorrente apresentou resultados líquidos anuais de 6.040,97 € no ano de 2023 e de 15.398,98 € no ano de 2024. VI- Tais valores correspondem a montantes médios mensais de cerca de 500,00 € e de 1.250,00 €, respetivamente.
Jurisprudência
Processo 01273/22.3BEPRT
VII- O encargo mensal imposto à Recorrente ascende a 3.000,00 €. VIII- Verifica-se, assim, uma manifesta ausência de proporcionalidade entre a capacidade económica da Recorrente e o encargo que se pretende impor. IX- O resultado anual de 6.000,00 € permitiria suportar apenas cerca de duas prestações mensais da dívida que se pretende imputar à Recorrente. X- O que é revelador da incapacidade económica da Recorrente para fazer face a tal encargo. XI- Por outro lado, resulta dos autos que a Recorrente apresenta um passivo na ordem dos 60.000,00 €/ 70.000,00 €. XII- Valor que foi totalmente ignorado pelo Tribunal a quo. XIII- A desconsideração desse passivo conduz a uma errada avaliação da situação económico- financeira da Recorrente. XIV- A conjugação da reduzida capacidade de obtenção de lucros, elevado passivo e um encargo mensal com a dimensão pretendida evidencia de forma clara um risco sério de rutura financeira. XV- Com efeito, o Tribunal a quo num erro na apreciação da matéria de facto ao dar como não provado a existência de desequilíbrio financeiro. XVI- O requisito do periculum in mora exige apenas um juízo de probabilidade séria quanto à verificação de prejuízos de difícil reparação. XVII- Tal probabilidade encontra-se claramente demonstrada nos autos. XVIII- Ao exigir prova cabal e inequívoca dos prejuízos, o Tribunal a quo violou a natureza das providências cautelares - a natureza perfunctória. XIX- Com efeito, devem os factos dados como não provados, constantes dos pontos 1 a 6 ser dados como provados. XX- O cumprimento imediato da obrigação é objetivamente apto a provocar um incumprimento generalizado das obrigações correntes, o que gerará, inevitavelmente a rutura financeira e cessação da atividade da Recorrente.
XXI- Encontrando-se, assim, plenamente verificado o requisito do periculum in mora. XXII- No que respeita ao fumus boni iuris, a decisão recorrida também incorreu num erro de aplicação do Direito. XXIII- A matéria em causa encontra-se sujeita ao regime do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95. XXIV- Nos termos do artigo 3.º, n.º 1, do referido Regulamento, o prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos. XXV- A decisão de restituição integral foi proferida em 01.04.2024, quando já havia decorrido o prazo de prescrição. XXVI- A alegada irregularidade reporta-se ao período até ao termo do projeto ocorrido, ou seja até 2018 ou, no limite, até ao termo do ano pós projeto, ou seja, até 2019. XXVII- O Tribunal a quo, salvo o devido respeito, confundiu a decisão de inelegibilidade de despesas e a decisão de incumprimento dos objetivos do financiamento. XXVIII- Sendo certo que é esta última decisão que configura o ato impugnado e, por conseguinte, o único que determina a restituição integral das quantias recebidas. XXIX- Ao considerar relevante a decisão de inelegibilidade para efeitos de prazo, o Tribunal a quo incorreu num claro erro de aplicação do direito. XXX- O que leva a concluir que procedimento administrativo encontrava-se, assim, prescrito à data da decisão de restituição do valor do financiamento; XXXI- Verifica-se, por isso, uma forte probabilidade de procedência da ação principal. XXXII- Encontrando-se preenchido o requisito do fumus boni iuris.
XXXIII- Devendo, por conseguinte, a decisão recorrida ser revogada. XXXIV- E substituída por outra que reconheça a verificação dos pressupostos da providência cautelar e determine a atribuição de efeito suspensivo. Nestes termos e nos demais em direito aplicáveis que V.Exas doutamente suprirão, deverão V. Exas. julgar procedente o presente recurso e em consequência procedente a providência cautelar e só assim se fará a tão acostumada JUSTIÇA!» * Notificados, os Réus/Requeridos/Recorridos não apresentaram Contra-alegações. ** Notificado nos termos e para efeitos do disposto no art. 146.º do CPTA, o Ministério Público junto deste Tribunal, não emitiu parecer. ** Com dispensa de vistos, vem o processo submetido à Conferência desta Secção do Contencioso Administrativo para decisão. ** Delimitação do objeto de recurso: O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA, não sendo lícito ao Tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso. *** Fundamentação Os Factos Para a decisão do recurso, importa considerar a seguinte matéria de facto fixada na decisão recorrida:
«A\ Factos indiciariamente provados (com relevância para a decisão a proferir): 1. Em 22.05.2015, a autora apresentou candidatura no âmbito de sistema de incentivos às empresas vocacionado para a Internacionalização das PME, enquadrado no Programa Operacional Regional do Norte - cf. doc. constante de fls. 3 e ss. do PA, cujo teor se dá por reproduzido. 2. Na sequência da candidatura da autora, a que foi atribuído o n.º de projecto 2457, em 22.09.2015 foi formalizado “Termo de Aceitação”, no qual se estabelecia o montante de incentivo total a atribuir, não reembolsável, de 172.194,75€ - cf. doc. constante de fls. 85 e ss. do PA, cujo teor se dá por reproduzido. 3. De acordo com a cláusula primeira, n.º 2 do termo de aceitação, o período de execução do investimento decorreria entre 01.09.2015 e 31.08.2017 - cf. doc. constante de fls. 85 e ss. do PA, cujo teor se dá por reproduzido. 4. Entre 20.07.2017 e em 26.02.2018, a requerente solicitou sucessivas prorrogações do período de execução do investimento, até à data final de 31.08.2018 - cf. fls. 405 a 410 do PA, cujo teor se dá por reproduzido. 5. Na sequência de acção de verificação, em 23.11.2021 a autora foi informada do teor de “relatório técnico de visita” provisório, no qual se apuram diversos “incumprimentos” e se propõe “a não elegibilidade de despesas num total elegível certificado de €127.858,29, com correcção do incentivo já pago” - cf. docs. 2 e 3 juntos com o requerimento inicial, cujo teor se dá por reproduzido. 6. Em sede de visita final, foi elaborado relatório onde se propõe a consideração como não elegíveis de despesas no valor de € 102.358,29, do que a requerente foi informada através de “comunicação” datada de 17.03.2022 - cf. doc. constante de fls. 553 do PA, cujo teor se dá por reproduzido. 7. Na sequência do parecer referido no ponto anterior, pela Comissão Directiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional Norte I.P. foi proferida decisão final, em 28.03.2024, determinando-se a revogação da decisão de concessão de apoio no âmbito do projecto n.º 2457 e a obrigação de restituição do valor de € 126.072,59 - cf. doc. constante de fls. 438-441 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 8. Por “comunicação” de 01.04.2024, a requerente foi informada do teor da decisão referida no ponto precedente, nos seguintes termos: “Exmos. Senhores, Serve a presente para informar V. Exas. da decisão de revogação da decisão de concessão do financiamento atribuído ao projeto n.º 002457, adotada pela Comissão Diretiva da Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte em 2024-03-28, em conformidade com os termos e fundamentos vertidos na INF_STC_FAL_3626/2024, em anexo, a qual é parte integrante da presente notificação.
Neste sentido, a decisão de revogação de concessão do financiamento fundamenta-se no incumprimento do disposto nas Cláusulas 9.ª e 15.ª e demais condicionantes estipuladas no referido contrato -Termo de Aceitação- porquanto não foi alcançado o objetivo contratualizado. O beneficiário recebeu a título de incentivo um montante de 126.072,59 euros, pelo que o Organismo Intermédio, com competências delegadas para o acompanhamento do projeto em causa, irá proceder à emissão da ordem de devolução no valor correspondente ao montante efetivamente pago, a qual será dada sequência com vista a assegurar os procedimentos fixados no artigo 26.º do Decreto-lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação, designadamente a constituição da [SCom01...] LDA como devedor do montante de 126.072,59 euros, cuja recuperação será efetuada pela Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (ADC).” - cf. fls. 437 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 9. Por ofício de 29.10.2024, com o assunto “Notificação de Reposição de Verbas | Guias de Reposição n.º 3016/2024/FEDER | (…)”, subscrito pela Directora da Unidade de Gestão Financeira da AD&C, foi remetida à requerente a Guia de reposição n.º 3016/2024/FEDER, indicando como valor global das verbas a restituir o de € 126.072,59, mais se informando a requerente do seguinte: “Conforme determina o artigo 26.º do Decreto-lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, a Autoridade de Gestão do Programa Operacional Regional do Norte comunicou à Agência I.P. o montante a repor, relativamente à operação acima identificada, pelo que essa entidade se constituiu na obrigação de restituir o montante de 126.072,59 Euros. Assim, em conformidade com o disposto no n.º 3 do mesmo preceito e diploma, fica essa entidade notificada de que, nos termos do despacho "Promova-se a recuperação" de 25 de outubro de 2024, da Presidente do Conselho Diretivo da Agência, I.P., no uso da competência que lhe foi delegada, deve proceder à reposição daquele montante em dívida no prazo máximo de 30 dias úteis a contar da presente notificação, devendo para o efeito ser efetuada transferência bancária, de acordo com as seguintes instruções: (…) No seguimento da realização do pagamento deverá ser remetido à Agência, I.P. o respetivo comprovativo e enviada a Guia de Reposição n.º 3016/2024/FEDER, anexa, que será devolvida posteriormente como prova de regularização. O não pagamento naquele prazo determinará a aplicação de juros de mora, nos termos previstos no n.º 3 do já citado artigo 26º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro. Poderá ainda o pagamento ser efetuado através de prestações, nos termos do disposto no n.º 6 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, até ao limite de 36 prestações mensais sucessivas, sendo devidos juros à taxa legal de 4% (Portaria n9 291/03, de 8 de abril), fixada nos termos do n. 9 1 do artigo 559.
2 do Código Civil, mediante prestação de garantia idónea nos termos do Código de Procedimento e Processo Tributário, devendo formalizar o pedido no decorrer do prazo referido. Nos termos do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, conjugado com os artigos 8.º e 13.º dos Estatutos da Agência para o Desenvolvimento e Coesão, I.P. (Agência, I.P.), aprovados em Anexo à Portaria n.º 439/2023, de 18 de dezembro, compete à Agência, 1.P., nomeadamente, a competência para efetuar a recuperação por reposição e promover, se for caso disso, a ação executiva, apresentando-se o ato de reposição deste organismo como ato de mera execução da decisão da autoridade de gestão. De acordo com o previsto na alínea e) do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, a existência de dívidas por regularizar determina a impossibilidade de receber financiamentos no âmbito do PORTUGAL 2020. Informa-se que enquanto não for regularizada a quantia devida por V. Exas., ficarão suspensos os pagamentos no montante do valor em divida, nos termos do n.º 7 do artigo 71.º do Decreto-Lei n. º 137/2014, de 12 de setembro. Mais se informa que o presente ato de notificação da Agência pode ser impugnado administrativa e contenciosamente, enquanto ato de execução da decisão da Autoridade de Gestão que lhe foi comunicada em 1 de abril de 2024 (vd. o citado n.º 2 do artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro), nos precisos termos do estabelecido no artigo 182.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado em Anexo ao Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro.” - cf. doc. 9 junto com o RI, cujo teor se dá por integralmente reproduzido. 10. No ano de 2024, a requerente teve um resultado positivo de € 15.398,98, registando-se, como total do activo, o valor de € 151.346,47, dos quais €77.351,47 a título de caixa e depósitos bancários; de capital próprio o valor de € 49.838,65 e, como total do passivo, o valor de € 101 507,82 - cf. balanço de 2024 junto com o requerimento de 19.01.2026. 11. No ano de 2023, a requerente teve um resultado positivo de € 6.040,97, registando-se, como total do activo, o valor de € 103.443,52, dos quais € 33.375,29 a título de caixa e depósitos bancários; de capital próprio o valor de € 34.439,67 e, como total do passivo, o valor de € 69.003,85- cf. balanço de 2023 junto com o requerimento de 19.01.2026. 12. No ano de 2024, a requerente obteve, a título de vendas e serviços prestados, a quantia de €167.872,41, e despendeu, com fornecimentos e serviços externos, a quantia de €97.965,74 e com o pessoal, €43.417,99 - cf. IES de 2024, junta com o requerimento de 19.01.2026. 13. No ano de 2023, a requerente obteve, a título de vendas e serviços prestados, a quantia de
€125.296,48, e despendeu, com fornecimentos e serviços externos, a quantia de €48.430,86 e com o pessoal, €50.361,39 - cf. IES de 2023, junta com o requerimento de 19.01.2026. 14. No ano de 2022, a requerente obteve, a título de vendas e serviços prestados, a quantia de €117.042,71, e despendeu, com fornecimentos e serviços externos, a quantia de €51.060,22 e com o pessoal, €57.384,92 - cf. IES de 2022, junta com o requerimento de 19.01.2026. * B\Factos não provados (com relevo para a decisão a proferir) 1. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará um desequilíbrio económico-financeiro da autora. 2. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará a insolvência da autora. 3. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará a impossibilidade de a autora continuar a apoiar os seus utentes e clientes. 4. A requerente não tem possibilidades económicas e/ou financeiras para conseguir manter-se em actividade caso seja decretado o pagamento daquelas quantias. 5. A autora depende quase exclusivamente da prestação de serviços, não tendo bens nem capitais próprios que consigam fazer face ao pagamento das referidas quantias. 6. Com a devolução das quantias em questão, ainda que em prestações, seria impossível gerir a empresa, com todas as despesas mensais associadas e conseguir pagar, inclusivamente, os salários. 7. A devolução das quantias em questão determinaria a necessidade de despedimentos. * Nada mais se provou com relevo para a decisão da causa. * C\ Motivação Os factos elencados foram dados como provados com base no acordo das partes, onde o mesmo foi possível, bem como com base no teor dos documentos juntos aos autos, tal como indicado por referência a cada concreto ponto da matéria.
Por sua vez, a prova produzida em audiência - que se cingiu às declarações de parte da representante legal da autora, uma vez que foi prescindida a inquirição das testemunhas arroladas - incidiu sobretudo na caracterização e descrição da actividade da empresa e dos serviços por si prestados. Na verdade, nas suas declarações, a autora não se referiu de todo à situação económica da empresa, nem à descrição ou caracterização das respectivas contas, limitando-se, nesta matéria, quando inquirida sobre o que aconteceria à empresa se tivesse de repor as quantias exigidas pela entidade requerida, a manifestar que “a sua vida acaba[ria] porque a empresa acaba[ria]”. Não especificou, pois, de modo concreto ou circunstanciado, qual a estrutura de despesas ou receitas da empresa, as razões que eventualmente obstassem à liquidação do crédito com recurso a capitais próprios ou a financiamentos, ou à eventual impossibilidade de aceder a financiamentos. Por seu turno, em sede de audiência, a autora limitou-se a juntar tabela de “demonstração de resultados”, com súmulas relativas aos anos de 2020-2024, e aquilo que diz consistir numa declaração do contabilista, apesar de se apresentar em papel não timbrado, não assinada, não datada, referindo, genérica e conclusivamente, “uma forte quebra de rentabilidade e faturação, tendo a empresa a sua atividade condicionada”, mas contrapondo, por seu turno, que no ano de 2024 “a empresa já faturou cerca de €16700,00 e teve um resultado positivo de cerca de €15.000, na minha análise financeira considero um regresso à normalidade, pos covid e pos projecto fundo comunitário”. A declaração assim junta contém notória gralha, uma vez que da tabela que a acompanha resulta que a empresa, no ano de 2024, facturou mais de €167.000,00 - e não €16.700,00, como ali se fez constar. Assim, a prova relevante, em matéria financeira da empresa, resultou essencialmente da documentação junta por determinação do Tribunal, consistente nos balanços e IES dos últimos três anos, assim como os balancetes dos últimos 3 meses, o que permitiu apurar os dados financeiros mais relevantes, transpostos para “10.” a “14.” do elenco. Por seu turno, quanto aos factos não provados: por não terem as declarações da representante legal da autora incidido sobre tais matérias, mas ainda porque, decisivamente, dos documentos contabilísticos juntos não se retira o risco de insolvência da empresa, nem a impossibilidade de fazer face aos seus compromissos, não foi possível evidenciar a matéria elencada. Concretamente, quanto à impossibilidade de pagar salários e à necessidade de fazer despedimentos, relevaram as declarações de parte da autora que, nesta matéria, afirmou ser a única funcionária, trabalhando no seu âmbito como intérprete e respondendo afirmativamente à pergunta “a empresa era a Dra «AA»”.» *** O Direito
Considerada a factualidade fixada, importa, analisar os fundamentos do recurso jurisdicional. Como resulta dos autos, a decisão do TAF foi revogada por este TCAN, ordenando-se a produção de prova atinente ao requisito relativo ao “periculum in mora”. Assim, os autos foram levados a julgamento e, nessa sequência, foi ainda ordenada a junção de documentos considerados relevantes para a boa solução da causa. Em sede de audiência, foi ainda suscitada pela requerente a matéria atinente à prescrição do crédito, a qual, atenta a revelia da requerida, não foi objeto de contraditório. Assim, o tribunal a quo apreciou as questões submetidas a juízo, as quais, em face do trânsito da decisão que incidiu sobre a matéria de exceção dilatória, se traduzem, em suma, na verificação dos requisitos de que depende a adoção da providência requerida - incluindo, no que respeita à “aparência de bom direito”, a matéria relativa à prescrição. Ora, não nos parece que a questão devesse ser apreciada. A Autora veio apenas em sede de audiência, apresentar uma nova razão de direito, para fundamentar a ação, isto é, a alegada prescrição da exigência de reposição das quantias em dívida. No entanto, a ação principal tem como objeto, a inelegibilidade de despesas, em sede de auditoria, nada tendo sido arguido em sede petição inicial. Ora, o artigo 552.º, n.º 1, alínea d), do Código de Processo Civil (CPC), determina que o autor deve, na petição inicial, expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação. Tal significa que todos os fundamentos do pedido - tanto factos como fundamentos jurídicos - têm obrigatoriamente de ser apresentados na petição inicial, pois é na petição inicial que se fixa o objeto do processo, delimitando a causa de pedir (os factos essenciais que justificam a pretensão), e o pedido (o efeito jurídico pretendido). Assim, a autora não pode reservar ou introduzir mais tarde fundamentos essenciais que deveriam constar na petição inicial, sob pena de violação dos princípios da estabilidade da instância e do contraditório. A alegação de prescrição, feita pela autora, neste momento configura um aditamento à petição inicial, encontrando-se em violação do supracitado artigo 552.º, n.º 1, alínea d), que lhe exigia alegar desde logo todos os factos e fundamentos jurídicos relevantes.
Ora, a alegação de ocorrência de prescrição, constitui facto extintivo do direito invocado, sendo que, apenas pode ser deduzido em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveite, até ao encerramento da discussão, caso seja superveniente. (cfr. artigo 588.º n. º1 do CPC); Porém, “dizem-se supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos marcados nos artigos precedentes como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos, devendo neste caso produzir-se prova da superveniência.” (cfr. n. º2 do referido artigo 588.º do CPC) Ora, os factos agora, alegados já tinham ocorrido à data da petição inicial, pelo que não podem ser apreciados nesta sede cautelar. Posto isto, importa apreciar os requisitos plasmados no art. 120.º do CPTA que a adoção de medidas cautelares pressupõe. Ora, os critérios de que depende a concessão de todas as providências cautelares encontram-se plasmados no art. 120.º do CPTA, com exceção das situações previstas nos arts. 132.º n.º 4 e 133.º, n.º 2) do mesmo diploma. Dispõe o artigo 120.º do CPTA, que tem por epígrafe “Critérios de decisão”, o seguinte: 1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente. 2 - Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. 3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, devendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses públicos ou privados, em presença. 4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva. 6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária. Ora, o artigo 120.º do CPTA estabelece o requisito do periculum in mora ao exigir, para a adoção da providência cautelar que “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal”. O Tribunal deve, pois, fazer um juízo de prognose, colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, para concluir se há, ou não, razões para recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, ou por se terem produzido prejuízos de difícil reparação para quem dela deveria beneficiar, que obstam à reintegração específica da sua esfera jurídica. Neste juízo, o fundado receio há-de corresponder a uma prova, em princípio a cargo do requerente, de que tais consequências são suficientemente prováveis para que se possa considerar “compreensível ou justificado” a cautela que é solicitada - cfr. Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª Edição, Almedina, pág. 308. O critério do periculum in mora manteve-se com o mesmo sentido, na revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, devendo dar-se por verificado nos casos em que a não concessão da providência cautelar possa conduzir a impossível ou difícil restabelecimento da situação, no plano dos factos, que deveria existir antes da atuação ilegal (ou seja, respetivamente, a uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação). Por outro lado, a providência só será concedida quando seja de admitir “que seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente” pela qual se atribui relevo ao critério do fumus boni iuris que, neste domínio, intervém na sua formulação positiva, sobre o requerente impende o encargo de fazer prova perfunctória do bem fundado da pretensão deduzida no processo principal, sendo aqui naturalmente aplicáveis os critérios edificados pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito a que o juiz deve proceder no âmbito dos processos cautelares. O requisito da probabilidade de êxito da procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal - antes exigidos, apenas para as designadas providências antecipatórias - constitui uma novidade, introduzida no nosso ordenamento jurídico, pela revisão de 2015 - enquanto critério comum a todas as providências. Como refere Mário Aroso de Almeida, o legislador da revisão de 2015 “…veio introduzir uma novidade sem precedentes no nosso ordenamento jurídico (…): a de submeter ao critério do fumus boni iuris, com a configuração que, em processo civil, lhe atribui o nº 1 do artigo 368º do CPC, a adoção das providências cautelares conservatórias e, em particular, da providência da suspensão da eficácia de atos administrativos - providência cuja atribuição, importa recordá-lo, nunca, até à entrada em vigor do CPTA, tinha estado
dependente da formulação de qualquer juízo sobre o bem fundado da pretensão impugnatória do requerente.” - in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 452. O que significa que, em todas as providências, mesmo nas designadas de conservatórias, o fumus boni iuris releva-se como critério essencial ou decisivo, cabendo ao julgador, ainda que em termos instrumentais, sumários e provisórios “avaliar a probabilidade da procedência da ação principal, isto é, em regra, (…) a existência do direito invocado pelo particular ou da ilegalidade que ele diz existir (…).”. - cfr. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2014, 13.º ed., p. 314. Passando a impender sobre o requerente da tutela cautelar, em qualquer situação, o ónus de fazer prova sobre o bem fundado da pretensão deduzida no processo principal. Neste contexto, o Tribunal deve, nos limites próprios da tutela cautelar e suas características intrínsecas, formular um juízo positivo de probabilidade de êxito da ação principal, maior ou menor, quanto à procedência dos argumentos aduzidos, ou seja, quanto à existência do direito. Para o que, sempre numa análise perfunctória, relevará, desde logo, os argumentos aduzidos pelo requerente cautelar, bem como os da contraparte e a maior ou menor complexidade da questão decidenda. No sentido de nas providências conservatórias se justificar uma menor exigência quanto ao ónus da prova sobre o requerente, vide Fernanda Maças, Contencioso Cautelar in “Comentários à revisão do ETAF e do CPTA”, AAFDL EDITORA Lisboa, 2016, p. 555 e ss. - cfr. Acórdão de 7/10/2016 do TCA- Norte. Resulta ainda do n.º 2 do artigo 120.º do CPTA que nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. Assim, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta, de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência. Sendo que, os requisitos plasmados no art. 120.º do CPTA são cumulativos, pelo que a não verificação de um desses requisitos, determina a improcedência do pedido sem necessidade de analisar os outros. Vejamos então:
A propósito da verificação do requisito do periculum in mora, resulta da sentença a seguinte fundamentação:” Alega a requerente a este respeito que o não decretamento da providência cautelares por si requerida “determinará um desequilíbrio económico-financeiro da entidade”, “determinando a insolvência da mesma”. Aduz ainda não ter “possibilidades económicas/financeiras para conseguir manter-se em actividade, caso seja decretado o pagamento daquelas quantias”; que o valor a devolver, podendo ser pago em 36 prestações mensais e sucessivas, implicaria o pagamento mensal de € 3.502,02, e que com tal pagamento “seria impossível gerir a entidade, com todas as despesas mensais associadas, e conseguir pagar, inclusivamente, os salários.” Ora, produzida toda a prova requerida pela autora e bem assim obtida prova oficiosamente solicitada pelo Tribunal, em vista do apuramento dos factos relevantes, não foi possível evidenciar nos autos factos relativos ao invocado risco de insolvência ou impossibilidade de fazer face aos compromissos. Na verdade, tal como resulta da decisão de facto, a autora não logrou demonstrar não ter capacidade de fazer face ao pagamento, ainda que faseado, da dívida ou à obtenção de financiamento para o efeito. Com efeito, dos dados trazidos aos autos resulta que a autora vem obtendo sucessivamente resultados de exercício positivos, ainda que relativamente reduzidos, consente-se; mas regista igualmente, como total do activo, em 2024, € 151.346,47, dos quais € 77.351,47 a título de caixa e depósitos bancários e de capital próprio o valor de € 49.838,65. Facturou, nesse ano, mais de €167.000,00, o que representa uma subida de mais de 34% face à facturação do ano anterior. Em 2023, por sua vez, registara como total do activo o valor de € 103.443,52, dos quais € 33.375,29 a título de caixa e depósitos bancários e de capital próprio o valor de € 34.439,67 - o que traduz inequivocamente a contínua melhoria da sua situação financeira. Por sua vez, apurando-se para os anos de 2024 e 2023, como totais do passivo, respectivamente, os valores de € 101.507,82 e € 69.003,85, verifica-se que o saldo entre os totais do activo e do passivo são francamente positivos - tudo como resulta dos factos elencados sob os números 10 e 11. Mais se apurou, relevantemente, que a requerente obteve sucessivamente, entre os anos de 2022 e 2024, valores relativos a vendas e serviços continuamente crescentes e sempre superiores a €100.000: €117.042,71; €125.296,48 e €167.872,41, respectivamente - cf. “12.”, “13.” e “14.” do elenco. Ora, tanto em face dos valores registados como activos, e designadamente como capitais próprios, como em face dos valores facturados nos três anos referidos - sem que tenha sido apresentada a informação relativa ao ano de 2025 - pode afirmar-se com segurança que a requerente terá, pelo menos, capacidade para se financiar no montante da quantia em dívida.
Seguro será dizer, no mínimo, que a devolução das quantias em causa não importará risco de insolvência, necessidade de despedimentos ou incapacidade de fazer face a compromissos por parte da autora. Não se podendo dizer que a autora esteja em situação financeira desafogada ou que possa fazer face ao pagamento exigido com facilidade, certo é, todavia, que tal não significa que não tenha os meios ou a capacidade de o fazer, ainda que tal possa significar um reajuste nas contas ou algum esforço, seja por via de alguma restrição orçamental, seja por via de um financiamento a que haverá que fazer face. Tais realidades não consubstanciam, certamente, prejuízos de difícil reparação ou, menos ainda, uma situação de facto consumado, a que haja que acudir, por via da tutela cautelar. Não se verifica, assim, em suma, a situação de perigo por si invocada. O que se constata, pois, é que a autora não provou o risco da ocorrência de prejuízos irreparáveis ou de uma situação de facto consumado, sendo insusceptível de verificação a alegada situação de perigo que possa resultar para a requerente da demora associada à tramitação do processo principal. Soçobra, por conseguinte, um dos requisitos, cumulativos, de que depende a concessão de tutela cautelar, ficando pois prejudicada a apreciação dos demais requisitos legais e devendo ser recusado o decretamento das providências requeridas.” Não se conformando com tal decisão, alega a recorrente que: “a decisão recorrida enferma de erro na apreciação da matéria de facto e de erro na aplicação do Direito. O Tribunal a quo deu como não provados os factos constantes dos pontos 1 a 6, apesar da prova produzida em sede de audiência de julgamento impor decisão em sentido diverso. A prova por declarações de parte e documental junta aos autos demonstra que a Recorrente não dispõe de capacidade económico-financeira para suportar o pagamento das quantias exigidas. Resulta dos factos provados que a Recorrente apresentou resultados líquidos anuais de 6.040,97 € no ano de 2023 e de 15.398,98 € no ano de 2024 e tais valores correspondem a montantes médios mensais de cerca de 500,00 € e de 1.250,00 €, respetivamente. O encargo mensal imposto à Recorrente ascende a 3.000,00 €. Verifica-se, assim, uma manifesta ausência de proporcionalidade entre a capacidade económica da Recorrente e o encargo que se pretende impor.
O resultado anual de 6.000,00 € permitiria suportar apenas cerca de duas prestações mensais da dívida que se pretende imputar à Recorrente. O que é revelador da incapacidade económica da Recorrente para fazer face a tal encargo. Por outro lado, resulta dos autos que a Recorrente apresenta um passivo na ordem dos 60.000,00 €/ 70.000,00 €. Valor que foi totalmente ignorado pelo Tribunal a quo. A desconsideração desse passivo conduz a uma errada avaliação da situação económico- financeira da Recorrente. A conjugação da reduzida capacidade de obtenção de lucros, elevado passivo e um encargo mensal com a dimensão pretendida evidencia de forma clara um risco sério de rutura financeira. Ao exigir prova cabal e inequívoca dos prejuízos, o Tribunal a quo violou a natureza das providências cautelares - a natureza perfunctória. Defende a recorrente que, devem os factos dados como não provados, constantes dos pontos 1 a 6 ser dados como provados. O cumprimento imediato da obrigação é objetivamente apto a provocar um incumprimento generalizado das obrigações correntes, o que gerará, inevitavelmente a rutura financeira e cessação da atividade da Recorrente, encontrando-se, assim, plenamente verificado o requisito do periculum in mora.” Ora, nada do alegado pela recorrente põe em causa o decidido, diremos que bem andou o tribunal a quo. Como defende a jurisprudência, “Não basta alegar e demonstrar factos que consubstanciam um prejuízo. É necessário alegar e demonstrar que existe um “perigo na demora” da resolução da ação principal.” - cfr. Ac. deste TCAN, de 13/09/2024, proferido no âmbito do proc. n.º 830/23.0BEPRT. No caso vertente, não conseguimos identificar uma potencial situação que conduzisse à futura ineficácia da sentença judicial, também não se nos afigura se logre extrair a substanciação necessária para a identificação de prejuízos de difícil reparação, que consigam sustentar o periculum in mora. Como resulta do acórdão do TCAS de 03/02/2022, defendido pela doutrina “…o requisito do periculum in mora pressupõe que exista um fundado receio de que, quando o processo principal termine e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar resposta adequada aos interesses que se visam acautelar. Poderão estar em causa situações em que a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo torna a decisão totalmente inútil e bem assim situações em que essa evolução conduza à produção de danos dificilmente
reparáveis (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2021 - 5ª edição, pág. 1018). Mais, “Incumbe à Autora alegar e provar os factos que levem o Tribunal a concluir pela existência de prejuízos irreparáveis para os interesses que defende na ação principal, advindos da execução do ato administrativo cuja suspensão da eficácia se requer.” - cfr. Ac. do STA, de 13/03/2025, proferido no âmbito do proc. nº 12/25.1BALSB. Pretende a recorrente reverter os factos não provados a provados e concluindo assim que o não decretamento da providência cautelar por si requerida “determinará um desequilíbrio económico-financeiro da entidade”, “determinando a insolvência da mesma”. Ora, os factos não provados consubstanciam-se no seguinte: 1. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará um desequilíbrio económico-financeiro da autora. 2. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará a insolvência da autora. 3. A reposição das quantias determinada pela entidade requerida determinará a impossibilidade de a autora continuar a apoiar os seus utentes e clientes. 4. A requerente não tem possibilidades económicas e/ou financeiras para conseguir manter-se em actividade caso seja decretado o pagamento daquelas quantias. 5. A autora depende quase exclusivamente da prestação de serviços, não tendo bens nem capitais próprios que consigam fazer face ao pagamento das referidas quantias. 6. Com a devolução das quantias em questão, ainda que em prestações, seria impossível gerir a empresa, com todas as despesas mensais associadas e conseguir pagar, inclusivamente, os salários. Como se pode aferir tais “factos”, na sua maioria, conclusivos, não poderiam levar a decisão distinta. Como se diz na sentença recorrida, a autora não logrou demonstrar não ter capacidade de fazer face ao pagamento, ainda que faseado, da dívida ou à obtenção de financiamento para o efeito.
Com efeito, dos dados trazidos aos autos resulta que a autora vem obtendo sucessivamente resultados de exercício positivos, ainda que relativamente reduzidos, consente-se; mas regista igualmente, como total do activo, em 2024, € 151.346,47, dos quais € 77.351,47 a título de caixa e depósitos bancários e de capital próprio o valor de € 49.838,65. Facturou, nesse ano, mais de €167.000,00, o que representa uma subida de mais de 34% face à facturação do ano anterior. Em 2023, por sua vez, registara como total do activo o valor de € 103.443,52, dos quais € 33.375,29 a título de caixa e depósitos bancários e de capital próprio o valor de € 34.439,67 - o que traduz inequivocamente a contínua melhoria da sua situação financeira. Por sua vez, apurando-se para os anos de 2024 e 2023, como totais do passivo, respetivamente, os valores de € 101.507,82 e € 69.003,85, verifica-se que o saldo entre os totais do ativo e do passivo são francamente positivos - tudo como resulta dos factos elencados sob os números 10 e 11. Mais se apurou, relevantemente, que a requerente obteve sucessivamente, entre os anos de 2022 e 2024, valores relativos a vendas e serviços continuamente crescentes e sempre superiores a €100.000: €117.042,71; €125.296,48 e €167.872,41, respetivamente. Sendo que, a recorrente não apresentou a informação relativa ao ano de 2025, que ao que tudo leva a crer terá um valor mais alto de vendas e serviços, podemos, assim, afirmar que a requerente terá, pelo menos, capacidade para se financiar no montante da quantia em dívida. Não olvidando que, a devolução das quantias em causa, poderá ser até 36 prestações, o que não importará risco de insolvência, necessidade de despedimentos ou incapacidade de fazer face a compromissos por parte da recorrente. Embora a recorrente não esteja em situação financeira desafogada ou que possa fazer face ao pagamento exigido com facilidade, porém, tal não significa que não tenha os meios ou a capacidade de o fazer, seja por via de alguma restrição orçamental, seja por via de um financiamento a que poderá recorrer. Assim, os factos alegados pela requerente/recorrente não são aptos a concluir pela existência de uma situação irreversível, de facto consumado, ou de danos de difícil reparação para os interesses que pretende assegurar no processo principal. Pelo que, temos de concluir, como o faz o tribunal a quo, pela falta do requisito do periculum in mora, essencial ao decretamento da providência cautelar. Ora, considerando que os pressupostos de concessão das providências cautelares são de verificação cumulativa, não haveria que prosseguir para análise dos demais pressupostos - cfr. Acórdão do STA, de 27/02/2025, proferido no âmbito do proc. n.º 291/24.1BEALM.
Nestes termos, não pode proceder a censura dirigida contra a sentença recorrida, a qual não incorreu nos invocados erros de julgamento, improcedendo os fundamentos do recurso. Decisão: Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Subsecção Comum da Seção de Contencioso Administrativo do TCA Norte, em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida. Custas a cargo da recorrente. Registe e notifique. Celestina Caeiro Castanheira (Relatora) Luís Migueis Garcia (1.º Adjunto) Alexandra Alendouro (2.ª Adjunta) Porto, 15 de julho de 2026