I – RELATÓRIO R... instaurou processo cautelar contra Agência para Integração, Migração e Asilo (AIMA, I.P), pedindo a suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de autorização de residência, bem como da ordem de abandono voluntário do território nacional. Pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé foi proferida sentença a rejeitar liminarmente o requerimento cautelar por manifesta ausência de pressupostos processuais da acção principal, nos termos do artigo 116.º, n.º 2, alínea f), do CPTA. O requerente interpôs o presente recurso de apelação, cujas alegações contêm as seguintes conclusões: “I. A sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela extinção da instância cautelar por pretensa extemporaneidade, fundando-se tal decisão num manifesto erro de julgamento de direito quanto à qualificação da invalidade do ato administrativo e ao regime de prazos aplicável, desconsiderando que o ato administrativo padece de vícios graves, nomeadamente violação do direito da União Europeia e défice instrutório. II. O Recorrente invocou desde a petição inicial cautelar a afetação de direitos fundamentais decorrente da decisão impugnada, designadamente os direitos à tutela jurisdicional efetiva e de defesa, à boa administração, à proteção da vida privada, bem como os prejuízos graves e irreversíveis associados ao afastamento do território nacional, sustentando que a manutenção dos efeitos do ato administrativo configurava uma compressão inadmissível desses direitos. III. A preterição do dever de consulta ao Estado-Membro autor da indicação SIS, imposto pelo artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e pelo artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007, constitui ilegalidade particularmente grave, sendo reconhecido pela própria jurisprudência administrativa que a omissão desse procedimento é suscetível de determinar a invalidação do ato administrativo e a consequente reapreciação da pretensão do interessado pela Administração, expurgada dos vícios procedimentais identificados. IV. O erro da decisão recorrida não reside na circunstância de o Tribunal ter procedido à qualificação jurídica dos factos alegados, mas sim no facto de ter efetuado, em sede liminar, uma apreciação definitiva da natureza dos vícios invocados, antecipando o conhecimento de matérias próprias do mérito da causa. Perante alegações de que o indeferimento da autorização de residência, associado à ordem de abandono do território nacional, foi fundado numa alegada indicação SIS sem prévia consulta ao Estado emissor, sem contraditório efetivo e com potencial afetação dos direitos à vida privada, ao exercício de atividade profissional, à permanência legal em território nacional e à defesa, não podia o Tribunal concluir, nesta fase processual, que apenas estavam em causa vícios geradores de mera anulabilidade, fazendo depender dessa apreciação a declaração de intempestividade da ação. V. Tendo o Recorrente invocado vícios que, em abstrato, foram configurados como suscetíveis de integrar causas de nulidade, não podia o Tribunal recorrido concluir liminarmente pela aplicação exclusiva do regime dos atos anuláveis, devendo a questão ser apreciada em sede própria.
Jurisprudência
Processo 699/26.8BELLE-A.CS1
VI. Ainda que se entenda não ser possível afirmar, nesta fase processual, a existência de nulidade do ato administrativo, sempre deverá concluir-se que os vícios alegados pelo Recorrente não permitiam afastar liminarmente essa possibilidade, razão pela qual não podia a ação principal ser considerada manifestamente intempestiva. VII. Acresce que a jurisprudência administrativa, incluindo decisões proferidas no âmbito do próprio Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, tem vindo a reconhecer que o dever de consulta ao Estado-Membro autor da indicação no Sistema de Informação Schengen, previsto no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e no artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, constitui uma garantia relevante da correta formação da decisão administrativa, sendo a respetiva omissão suscetível de determinar a invalidação do ato e a consequente reapreciação da pretensão formulada pelo interessado, expurgada dos vícios procedimentais identificados, razão pela qual não podia ser liminarmente afastada a relevância jurídica dos vícios invocados pelo Recorrente. VIII. A rejeição liminar da providência cautelar impediu o desenvolvimento da instância e a subsequente junção do procedimento administrativo pela entidade demandada, inviabilizando a verificação das diligências efetivamente realizadas pela Administração, designadamente quanto ao tratamento dado aos requerimentos apresentados pelo Recorrente, incluindo o pedido de prorrogação de prazo, a reclamação administrativa e o recurso hierárquico, circunstância que tornava particularmente inadequada a formulação de um juízo definitivo sobre a intempestividade da ação. IX. Consequentemente, impõe-se a revogação da sentença recorrida e o prosseguimento da instância cautelar, por forma a permitir a apreciação jurisdicional plena das ilegalidades invocadas. Com efeito, a omissão do dever de consulta previsto no artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e no artigo 77.º, n.º 6, da Lei n.º 23/2007 constitui vício procedimental suscetível de determinar a invalidação do ato administrativo e a consequente reapreciação da pretensão do Recorrente pela Administração, mediante a emissão de nova decisão precedida da observância das diligências legalmente exigidas e expurgada dos vícios procedimentais identificados. X. Os vícios invocados pelo Recorrente, pela sua natureza, gravidade e conexão com direitos fundamentais e garantias procedimentais essenciais, não consentiam uma qualificação liminar e definitiva como meramente geradores de anulabilidade, impondo antes uma apreciação jurisdicional plena da causa, circunstância que afastava a possibilidade de rejeição da providência cautelar com fundamento em manifesta intempestividade da ação principal. XI. Nestes termos, deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e determinando-se a baixa dos autos para o prosseguimento da lide cautelar.” Notificada das alegações apresentadas, a entidade requerida, ora recorrida, não contra-alegou. O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Sem vistos dos juízes-adjuntos, por se tratar de processo urgente (cfr. n.º 2 do artigo 36.º do CPTA), importa apreciar e decidir. II – QUESTÕES A DECIDIR Face às conclusões das alegações de recurso – que delimitam o respectivo objecto, nos termos do disposto nos artigos 635.º, n.º 4, e 639.º, n.ºs 1 e 2, do CPC -, a questão que ao Tribunal cumpre solucionar é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito. III – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO A sentença recorrida fixou os seguintes factos, que considerou provados: “A) Em 13/03/2025, a Entidade Requerida indeferiu o pedido de concessão de autorização de residência desencadeado pelo Requerente com a apresentação da manifestação de interesse com o nº13970230, «ao abrigo do disposto no artigo 88.º, nº2, da Lei nº23/2007, de 4 de Julho» – cf. Documento nº11 junto com o Requerimento Cautelar, consubstanciada no Ofício de notificação, enviado ao Requerente por correio electrónico em 12/06/2025; B) Em 12/06/2025, a decisão referida na alínea que antecede foi enviada ao Requerente, mediante correio electrónico – cf. Documento nº11 junto com o Requerimento Cautelar, consubstanciada no Ofício de notificação, enviado ao Requerente por correio electrónico em 12/06/2025; C) Em 17/07/2025, o Requerente apresentou recurso hierárquico contra a decisão de indeferimento referida na alínea A) – cf. Documento nº14, junto com o Requerimento Cautelar, consubstanciado no requerimento de Recurso hierárquico, enviado por correio electrónico datado de 17/07/2025; D) Em 21/05/2026, a Petição Inicial da Acção Administrativa de que os presentes autos cautelares dependem foi apresentada no TAF de Loulé, correndo sob o nº699/26.8BELLE – cf. formulário de Petição Inicial, referência nº6382172, juntos aos autos, processo electrónico do Processo nº699/26.8BELLE; E) Em 22/05/2026, foi apresentado, no TAF de Loulé, o Requerimento Cautelar que deu origem aos presentes autos – cf. formulário de Petição Inicial, referência nº56403004, respeitante aos autos.” IV – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO A sentença recorrida rejeitou liminarmente o requerimento cautelar por ter decorrido o prazo de impugnação do acto suspendendo, considerando que não foi alegado qualquer vício gerador de nulidade do acto e que, tendo o mesmo sido conhecido pelo requerente em 20.06.2025, a acção principal da qual dependem os presentes autos foi instaurada mais de três meses volvidos sobre tal data, descontando o tempo de suspensão do prazo por efeito da interposição de recursos hierárquico.
Insurge-se o recorrente contra o assim decidido, alegando que, tendo invocado vícios que, em abstrato, foram configurados como susceptíveis de integrar causas de nulidade, o Tribunal não podia ter concluído, em sede liminar, que apenas estavam em causa vícios geradores de mera anulabilidade, concluindo pela extemporaneidade da acção principal. Vejamos. Antes de mais, está em causa saber se o Tribunal a quo pode apreciar, em sede liminar, se os vícios imputados ao acto suspendendo são aptos a gerar a mera anulabilidade dos mesmos para o efeito de aferir da tempestividade da instauração da acção principal. E pode, como se passa a explicar. Um dos fundamentos de rejeição liminar do r.i. é “A manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal” (alínea f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA), cuja verificação obsta ao conhecimento do mérito da causa principal da qual depende o processo cautelar. Com efeito, não sendo possível tal conhecimento de mérito, o processo cautelar necessariamente improcede por ser instrumental daquela acção principal, tendo a instrumentalidade a ver com a dependência do processo cautelar face à causa principal, que tem por objecto a decisão sobre o mérito (cfr. artigo 113.º, n.º 1, do CPTA), visando aquele assegurar a utilidade da futura decisão de procedência da pretensão da acção principal. No caso, o requerente pede a suspensão de eficácia do acto de indeferimento do pedido de autorização de residência bem como da ordem de abandono voluntário do território nacional, referindo no r.i. que a acção principal visa a condenação da entidade requerida a deferir a autorização de residência, com a consequente invalidação daquela ordem de abandono voluntário do território nacional. Portanto, trata-se de uma acção de condenação à prática de acto devido, e, tendo sido indeferida a pretensão de autorização de residência requerida, é aplicável o disposto nos artigos 58.º, 59.º e 60.º, referentes aos prazos de impugnação de actos, nos termos do n.º 2 do artigo 69.º do CPTA. Significa isto que a acção de condenação à prática de acto está sujeita ao prazo de impugnação do acto de indeferimento. Ora, a impugnação de actos nulos não está sujeita a prazo e a de actos anuláveis tem lugar no prazo de um ano, se promovida pelo Ministério Público, ou três meses, nos restantes casos – cfr. artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA. Apenas são nulos os actos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, sendo anuláveis os actos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção – cfr. artigos 161.º, n.º 1, e 163.º, n.º 1, do CPA. Estando a acção principal sujeita a prazo, o decurso do mesmo sem que a acção seja instaurada determina a verificação da excepção dilatória de intempestividade da prática do acto processual, prevista na alínea k) do n.º 4 do artigo 89.º do CPTA, de conhecimento oficioso e que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância, nos termos do n.º 2 do mesmo artigo. Assim, a instauração da acção no prazo legalmente previsto para o efeito constitui um pressuposto processual, no sentido em que é um dos requisitos que têm de estar verificados para que o Tribunal se possa pronunciar sobre o mérito da causa. Por conseguinte, o Tribunal pode apreciar, em sede liminar, se os vícios imputados ao acto suspendendo são aptos a gerar a mera anulabilidade dos mesmos para o efeito de aferir da tempestividade da instauração da acção principal, devendo rejeitar liminarmente o r.i. se for manifesta a extemporaneidade da instauração da acção principal da qual depende o processo cautelar.
Vejamos agora se a falta de verificação do pressuposto processual é manifesta, como o entendeu o tribunal recorrido, para o efeito de saber se se verifica o fundamento de rejeição liminar previsto na alínea f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA, no qual assentou a sentença recorrida. O requerente alega que não foi cumprido o dever de consulta ao Estado-Membro, autor da indicação no SIS, antes de ser proferida a decisão no âmbito do procedimento de concessão de autorização de residência, nos termos previstos na Lei n.º 23/2007, de 04 de Julho, e que o indeferimento do seu pedido carece de fundamentação e não foi precedido de contraditório, deste modo tendo sido restringido o seu direito à tutela jurisdicional efectiva. Alega ainda que o indeferimento viola direitos fundamentais (que não especifica) e os princípios da legalidade, proporcionalidade, boa administração, segurança jurídica e protecção da confiança e da imparcialidade, sem, contudo, concretizar tal violação. Em face de tal alegação, é manifesto que os vícios invocados (erro nos pressupostos, falta de fundamentação e preterição de audiência dos interessados) não são geradores da nulidade do acto de indeferimento, pois que tal não resulta da lei, razão pela qual apenas se mostram aptos a determinar a anulação do acto suspendendo, em conformidade com o disposto nos artigos 161.º, n.º 1, e 163.º, n.º1, do CPA. E, no que concerne à violação de direitos fundamentais, como referido, o requerente nem sequer os identifica, muito menos alegando a violação do seu conteúdo essencial, para os efeitos previstos na alínea d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, que prevê a nulidade dos actos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. Deste modo, é manifesta ausência de um dos pressupostos processuais da acção principal, o da tempestividade da sua instauração, em virtude de a mesma ter sido instaurada após o decurso do prazo de impugnação dos actos suspendendos, de três meses, por o requerente apenas lhes ter imputado vícios geradores de anulabilidade e, nos termos do artigo 58.º, n.º 1, alínea b), do CPTA. Termos em que se impõe julgar o presente recurso improcedente. * Vencido, é o recorrente responsável pelo pagamento das custas, nos termos do artigo 527.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA. V – DECISÃO Pelo exposto, acordam os juízes da subsecção comum da secção administrativa do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 17 de Setembro de 2026 Joana Costa e Nora (Relatora) Alda Nunes
Marcelo Mendonça