I - RELATÓRIO 1. A………….., com os sinais dos autos, intentou neste Supremo Tribunal, contra o Conselho Superior do Ministério Público (de ora em diante CSMP), acção administrativa, pedindo que fosse “anulado o acórdão datado de 2.6.2020 por vício de violação de lei e vício de forma por falta de fundamentação e, em consequência, declarado o direito da A. de ter um dia de dispensa ao serviço ao abrigo do art. 59.º n.º 6 do EFJ, com efeitos ao ano 2019”. 2. O demandado CSMP apresentou contestação na qual suscitou as excepções de inexistência de objecto da acção e de impossibilidade da lide, pugnando ainda pela inexistência das ilegalidades apontadas ao acto impugnado. 3. Após se ter ouvido a A. sobre as alegadas excepções, considerou-se no despacho saneador que as mesmas se deviam antes qualificar como fundamentos de improcedência da acção, ordenando-se o prosseguimento dos autos. 4. Notificados do despacho saneador, nenhuma das partes impugnou. Cumpre apreciar e decidir. II. FUNDAMENTAÇÃO II.1. DE FACTO Resultam provados nos autos, com relevância para a questão em litígio, os seguintes factos: 1. A A. é técnica de justiça adjunta do quadro de pessoal do Núcleo de ………… do Tribunal Judicial da Comarca de …………. e está colocada (e exerce funções) na 1ª Secção do DIAP do Núcleo de ………….. [facto assente por acordo artigos 1.º, 9.º e 10.º da P I e 17.º da contestação] 2. No dia 14 de Novembro de 2019, a A. requereu ao Senhor Administrador Judiciário, nos termos do art. 59.º n.º 6 do EFJ, o gozo do dia 18 de Novembro de 2019 (segunda-feira). [facto assente por acordo artigos 2.º da P I e 17.º da contestação] 3. A A. não justificou o motivo pelo qual requeria a dispensa de serviço para o dia 18 de Novembro de 2019. [facto assente por acordo artigos 13.º da P I e 17.º da contestação] 4. A A. obteve parecer favorável do seu imediato superior hierárquico para a dispensa de serviço. [facto assente por acordo artigos 13.º da P I e 17.º da contestação]
Jurisprudência
Processo 094/20.2BALSB
5. Em 15 de Novembro de 2019, o Senhor Administrador Judiciário de ………….. proferiu despacho, ao abrigo do artigo 106.º n.º 1 da LOSJ, a indeferir o pedido da A.. [documento 2 junto da P. I. (fls. 26 do SITAF) e facto igualmente assente por acordo artigos3.º da P I e 17.º da contestação] 6. Na fundamentação do despacho exarado pelo Senhor Administrador Judiciário de ………….. em 15 de Novembro de 2019 pode ler-se o seguinte: «[…] Face ao exposto, verificando-se que em consequência da dispensa de serviço existiria, com toda a probabilidade, sério prejuízo e grave inconveniência para a normal e regular atividade e funcionamento da 1.ª Secção do DIAP de ……….., contribuindo inevitavelmente para o incumprimento dos conteúdos funcionais afetos a esta unidade orgânica, designadamente, no que respeita aos atos e tarefas processuais de caráter urgente e/ou preventivo, não obstante da Informação do Sr. Técnico de Justiça Principal, indefere-se o pedido de dispensa de serviço, solicitado pela Sr.ª Técnica de Justiça-adjunta A…………., nos termos do art.º 59.ºE/6 do DL n.º 343/99, de 26/agosto [EFJ], para o dia 18 de novembro de 2019.” […]». [documento junto com o processo administrativo (fls. 55 e segs. do SITAF) e facto igualmente assente por acordo artigos 14.º da P I e 17.º da contestação] 7. Em 20 de Novembro de 2019, A. recorreu (denominando impropriamente o recurso como reclamação) daquela decisão para o CSMP [documento junto com o processo administrativo (fls. 55 e segs. do SITAF) facto assente por acordo artigos 4.º da P I e 17.º da contestação] 8. Por acórdão de 2 de Junho de 2020, o Plenário do CSMP julgou improcedente o recurso hierárquico [documento 1 junto com a PI (fls. 55 e segs. do SITAF) facto assente por acordo artigos 5.º da P I e 17.º da contestação] 9. No acórdão do CSMP de 2 de Junho de 2020, foram dados como provados os seguintes factos: «[…] a. A………….. era à data dos factos técnica de justiça adjunta do quadro de pessoal do Núcleo ……….. daquela comarca. b. No dia 14.11.2019 requereu a Administrador Judiciário daquela comarca, sem justificar o motivo, dispensa de serviço para o dia 18.11.2019, tendo obtido parecer favorável do seu imediato superior hierárquico (cfr. processo administrativo).
c. No dia 15.11.2019 o Administrador Judiciário de …………, por considerar existir, “com toda a probabilidade, sério prejuízo e grave inconveniência para a normal e regular actividade e funcionamento da 1ª Secção do DIAP de …………., contribuindo inevitavelmente para o incumprimento dos conteúdos funcionais afectos a esta unidade orgânica, designadamente no que respeita a actos e tarefas processuais de carácter urgente e/ou preventivo” indeferiu a pretensão da recorrente. d. Para fundamentar a sua decisão o AJ invocou que: e. No ano de 2019, e até aquela data, a requerente havia já gozado 4 dias e meio de dispensa a coberto do disposto no art. 59.º, n.º 6, do Estatuto dos Funcionários Judiciais. f. A A. encontrava-se à data colocada na 1ª Secção do DIAP do Núcleo de ………….., onde se tramitam processos de maior urgência e de mais elevada complexidade daquele DIAP. g. A sua ausência por mais um dia acarretaria uma sobrecarga de trabalho para os seus colegas e atrasos no cumprimento de despachos. h. O deferimento da dispensa podia ser ponderado, mesmo atendendo à inconveniência de serviço, caso as razões que lhe subjazem fossem de molde a considerar-se poder o interesse do serviço ceder perante as mesmas. i. Contudo, como esta não apresentou qualquer justificação para a dispensa, considerou o AJ prejudicada a possibilidade de apreciação nesse sentido. j. Concluindo, como já se disse, pelo indeferimento da dispensa de serviço requerida […]». [documento 1 junto com a PI (fls. 55 e segs. do SITAF) facto assente por acordo artigos 6.º da P I e 17.º da contestação] 10. O CSMP indeferiu o recurso hierárquico da A. alegando os seguintes fundamentos: «[…] a. A lei limita os pedidos de dispensa a dias que não acumulem com dias de descanso (leia-se, sábados, domingos e feriados). Este facto releva, porquanto estando a recorrente colocada numa secção que tramita processos urgentes e de grande complexidade, com prazos perentórios a correr, a interposição de dias não uteis agudiza o serviço nos dias que se lhes antecedem ou seguem, uma vez que o dia 18.11.2019 calhava numa segunda-feira. b. A dispensa de serviço não é um direito potestativo do funcionário: a mesma pode ser deferida se não acarretar inconveniência para o serviço contudo resulta do despacho em crise, foi fundando-se nessa inconveniência, sobretudo em virtude da secção em que a requerente se encontrava colocada, que o AJ indeferiu a sua pretensão.
c. O poder em causa tem uma margem de discricionariedade. Não só o conceito de inconveniência para o serviço é vago, como perante essa inexistência de inconveniência pode (é esta a formulação legal) o Administrador Judiciário conceder, ou não, essa dispensa quando não exista inconveniente para o serviço. Pelo que se percebe também que, no exercício do poder discricionário possa o AJ solicitar algumas informações, competindo a quem pretende o deferimento da pretensão decidir se as deve prestar ou não. No caso, …, o AJ indeferiu a pretensão da recorrente por entender que existia inconveniente para o serviço, uma vez que a mesma estava colocada em secção do DIAP que tramitava processo urgentes e de grande complexidade, sendo por demais consabida a dinâmica de tais secções vivenciam na tramitação desses processos, as mais das vezes com presos à ordem, intercepções telefónicas, mandados para cumprir… […]» [documento 1 junto com a PI (fls. 55 e segs. do SITAF) facto assente por acordo artigos 5.º da P I e 17.º da contestação] 11. A 1ª Secção do DIAP de ………….tramita os processos-crime mais complexos que são da competência da Polícia Judiciária. [facto assente por acordo artigos 2.º da P I e 17.º da contestação] 12. Em 14 de Novembro de 2019, o Sr. Administrador Judiciário já havia concedido à Autora, no ano de 2019, dispensa do serviço em 4 dias e meio. [facto referido no despacho de indeferimento do pedido, junto com o PA e facto n.º 5 assente no acórdão do CSMP, o qual não foi contestado pela A., nem procedimento administrativo, nem no processo judicial] 13. A A. não apresentou qualquer justificação para a dispensa. [Documento do pedido de dispensa junto aos autos com o processo administrativo] II.2 DE DIREITO 1. A A. imputa ao acto impugnado um vício de violação de lei por erro na interpretação e aplicação do artigo 59.º, n.º 6 do Estatuto dos Funcionários de Justiça (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto, na redacção em vigor àquela data) e um vício forma por falta de fundamentação, que resultaria de a recusa não ter sido motivada com factos concretos, mas com “meras conclusões e opiniões”. 2. No artigo 59.º do EFJ pode ler-se o seguinte: Artigo 59.º Férias, dias de descanso e dispensas de serviço
1 - Os funcionários de justiça têm direito, em cada ano civil, a um período de férias igual ao previsto na lei geral do funcionalismo público, acrescido de tantos dias de descanso quantos os de prestação de serviço de turno em dia feriado, relativos ao ano anterior. 2 - Os funcionários de justiça gozam as férias e os dias de descanso preferencialmente durante o período de férias judiciais, podendo ainda aquelas ser gozadas no período compreendido entre 15 e 31 de Julho. 3 - Por motivo justificado ou outro legalmente previsto, pode ser autorizado o gozo de férias em momento diferente dos referidos no número anterior. 4 - Por imposição do serviço, o director-geral da Administração da Justiça, sob proposta do magistrado de quem o funcionário dependa ou do secretário de justiça, pode determinar o seu regresso às funções, sem prejuízo do direito ao gozo da totalidade do período de férias e de descanso anual. 5 - À ausência para gozo de férias, de dias de descanso ou de dispensas de serviço, é aplicável o disposto no n.º 2 do artigo 65.º 6 - Caso não exista inconveniente para o serviço, o secretário de justiça pode conceder aos funcionários de justiça dispensas de serviço até ao limite de seis dias por ano, por períodos não superiores a dois dias consecutivos, não acumuláveis entre si, com o período de férias ou dias de descanso. Nos autos discute-se a recusa de um pedido de dispensa de serviço nos termos do n.º 6 do artigo 59.º antes transcrito. Segundo o disposto nesta norma, a dispensa de serviço é um direito do funcionário diferente do direito a férias e do direito ao descanso compensatório. As férias correspondem ao direito legal que todos os trabalhadores têm a poder gozar anualmente um período de férias remuneradas de, no mínimo, 22 dias úteis, o qual deve ser exercido para “proporcionar ao trabalhador a recuperação física e psíquica, condições de disponibilidade pessoal, integração na vida familiar e participação social e cultural” (artigo 237.º, n.º 4 do Código do Trabalho e 126.º da LGTFP). Já o descanso (compensatório) corresponde ao direito a gozar dias sem trabalhar, com direito a remuneração, em número correspondente aos dias em que o trabalhador prestou serviço de turno em dias feriado no ano anterior. A dispensa de serviço é, tal como resulta do texto da lei, um direito que pode ser concedido aos funcionários pelo secretário de justiça, sempre que se verifique a condição legalmente prevista (“inexistência de inconveniente para o serviço”) e o mesmo seja exercido de acordo com os limites legalmente impostos (máximo de 6 dispensas por ano, por períodos não superiores a dois dias consecutivos e não acumuláveis com o período de férias ou os dias de descanso). Assim, o direito a férias surge legalmente previsto como um direito-dever, i. e., um direito quase irrenunciável [sem prejuízo de o seu exercício obedecer a regras, como a prévia indicação do período de férias e a sua necessária harmonização com o mapa de férias (artigo 59.º-A do EFJ)] e o direito ao descanso como um direito subjectivo.
E ambos, pelo facto de o respectivo exercício pelo seu titular poder, em situações especiais, contender com o interesse público na prestação do serviço de justiça à população, acabam por apresentar algumas características de direitos enfraquecidos ou condicionados, prevendo-se a “necessidade” de que o seu exercício tenha lugar, preferencialmente, no período de férias judiciais (artigo 59.º, n.ºs 2 e 3 do EFJ) e ainda a “possibilidade” de, por razões de interesse público, o exercício daquele direito poder ser interrompido (artigo 59.º, n.º 4 do EFJ). Já o direito à dispensa do serviço apresenta-se legalmente como um direito incompleto e condicionado. É incompleto porque este direito não resulta apenas e directamente da lei, como os dois anteriores, carecendo antes da emissão de um acto “de tipo” autorizativo actualmente o administrador judiciário ao abrigo do n.º 6 do artigo 59.º do EFJ. É que o direito a férias e ao descanso são direitos dos funcionários judiciais e que, segundo a lei, estes podem (no caso das férias “devem”) exercer potestativamente, sem prejuízo, claro, das regras respeitantes à regulação do seu exercício, que visam para assegurar objectivos de interesse público. Já o direito à dispensa do serviço é um direito legalmente consagrado a favor do funcionário judicial, mas cujo gozo só se torna efectivo se for emitido um acto autorizativo pela entidade legalmente competente para o efeito, actualmente, o administrador judicial. E o direito à dispensa é também um direito condicionado, porque o administrador judiciário só pode autorizar o gozo daquele direito se “não existir inconveniente para o serviço”. Na verdade, o litígio aqui em apreço, bem vistas as coisas, centra-se na natureza jurídica deste direito, que a A. parece querer qualificar como “mais um direito potestativo que a lei lhe reconhece” (ponto 30 da P. I.), equiparando-o ao direito a férias e ao direito ao descanso; e a Entidade Demandada parece aceitar a tese professada no despacho de indeferimento que o reconduz a uma “mera expectativa jurídica”. O que a A. denomina de erro sobre os pressupostos de facto e de direito que estaria na base deste vício, por errada interpretação da norma legal e que levaria a Entidade Demandada a decidir com base em pressupostos equivocados não se verifica, pois não existe qualquer erro do CSMP quanto à interpretação da norma legal aqui em crise. Vejamos. Para podermos interpretar correctamente o direito à dispensa importa ter presente que se tratou de um aditamento ao EFJ aprovado pela Lei n.º 42/2005, de 29 de Agosto, que procedeu à sexta alteração à Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), oitava alteração à Lei n.º 21/85, de 30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais), quinta alteração à Lei n.º 47/86, de 15 de Outubro (Estatuto do Ministério Público), e quarta alteração ao Decreto-Lei n.º 343/99, de 26 de Agosto (Estatuto dos Funcionários de Justiça), diminuindo o período de férias judiciais no Verão. Este diploma legislativo do Parlamento surge de uma proposta de lei do Governo (Proposta de Lei 23/X/1), para reduzir o período de férias judiciais e na sua exposição de motivos não existe qualquer referência à razão pela qual se faz “acrescer” este “direito” em todos os Estatutos Profissionais das carreiras da justiça que eram “afectadas” pelo encurtamento das férias judiciais.
Também o debate parlamentar acaba por não ser inteiramente esclarecedor. Nele podem ler-se estas duas passagens em que se faz referência à “nova” dispensa de serviço: «[…] sem se descortinar a natureza jurídica de tal medida [a dispensa dos seis dias], sendo alegadamente para descansarem em caso de excesso temporário de trabalho, ou o facto de, apesar de o período entre 15 e 31 de Julho deixar de ser de férias judiciais, poder ser utilizado para férias dos magistrados judiciais e do Ministério Público e dos funcionários judiciais, num verdadeiro recuo do Governo face à sua proposta inicial (declarações do Sr. Deputado Nuno Magalhães) (…) nós pensámos, sim, nos magistrados, para acrescentar uma nova dispensa de seis dias úteis aos direitos que já existiam. Foi para isso que pensámos em particular nos Srs. Magistrados judiciais do Ministério Público e nos funcionários de justiça, foi para lhes acrescentarmos mais seis direitos de dispensa (declarações do Sr. Ministro da Justiça) […]». Entretanto, a Lei n.º 43/2010, de 3 de Setembro, que alterou a Lei n.º 52/2008 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), voltou a consagrar o período de férias judiciais entre o dia 16 de Julho e o dia 31 de Agosto, mas o direito à dispensa de serviço manteve-se em todos os estatutos profissionais, incluindo no EFJ. Deste estado da arte na evolução da redacção dos diplomas legais pode concluir-se que o “direito” (já vimos que imperfeito e condicionado) a seis dispensas de serviço anuais correspondia, essencialmente, a um benefício a favor destes profissionais para que, dada a limitação acrescida da sua liberdade de escolha quanto à marcação e gozo de férias e descansos, pudessem, por esta via, e sempre que daí não resultasse prejuízo para o interesse público, encontrar uma forma “complementar” e “extraordinária” (porque a acrescer aos regimes legais de descanso a que tinham legalmente direito) de assegurar a realização de alguns objectivos pessoais e familiares. A interpretação da norma que em 2005 veio consagrar o “direito” àquelas seis dispensas tem de ser contextualizada com a redução do período de férias judicias. Uma redução que, em si, fazia igualmente reduzir o período no qual os profissionais da justiça podiam agendar o exercício do seu direito a férias (lembre-se que estes profissionais deviam fazer coincidir as suas férias com o período das férias judiciais). Da fundamentação exarada no despacho que indeferiu o pedido de dispensa do serviço aqui em apreço resulta que o mesmo foi indeferido por o administrador judiciário ter considerado que dele resultaria prejuízo para o serviço e que, in casu, aquele prejuízo só poderia ser “aceite” se as razões pelas quais a A. pretendia o gozo do direito à dispensa se devessem suplantar àquele prejuízo, mas, não tendo ela alegado qualquer fundamento para o pedido, era impossível proceder a essa avaliação. Esta fundamentação encerra diversos pressupostos. Primeiro, que o gozo do direito à dispensa de serviço depende de um acto discricionário da entidade legalmente competente para a decisão (no caso, o secretário judicial, actualmente o administrador judiciário) no qual se avalia a conveniência e a oportunidade do gozo daquele direito. O que é verdade, uma vez que se trata, como antes explicámos, de um direito subjectivo incompleto e condicionado.
Segundo, não está em causa um “erro manifesto de apreciação” por parte da Entidade Demandada, pois do teor do despacho que inferiu o pedido e que o acto aqui impugnado decidiu sustentar, não resulta uma razão desviada do critério legal ou ininteligível por um destinatário razoável. Terceiro, não vem alegado pela A. a violação de qualquer princípio jurídico regulador da actuação administrativa nos espaços de valoração que lhe são próprios. Pelo contrário, o facto de esta recusa surgir após o reconhecimento do gozo daquele direito por 4 dias e ½ no ano de 2019 indicia que o uso deste poder discricionário foi exercido pela Entidade Demandada de forma proporcionada e razoável, sem discriminação ou arbitrariedade. Quarto, que uma alegada violação do princípio da proporcionalidade dependeria sempre do correcto juízo de balanceamento entre o interesse da requerente da dispensa e o interesse público informador da conveniência e do serviço, que neste caso não foi possível avaliar, por a Requerente ter optado por não fundamentar o pedido. Assim, há que concluir que o acto impugnado não enferma do alegado vício de violação de lei. 3. A A. alega ainda que o acto de indeferimento do pedido de dispensa não estava devidamente fundamentado e que o acórdão do CSMP – decisão aqui impugnada – não anulou, como devia, aquele acto com este fundamento. Porém, também quanto a este vício não assiste razão à A.. Com efeito, o despacho que inferiu o pedido de dispensa e o acórdão do CSMP, ora impugnado na acção, mostram-se devidamente fundamentados e as razões aí apontadas são inteligíveis para um declaratário normal. Tanto assim é que a A. teve a possibilidade de, no recurso hierárquico que apresentou perante a Entidade Demandada, questionar o critério utilizado pelo administrador judiciário para definir a conveniência de serviço (questionando se a mesma se devia aferir pelo volume global do serviço, se pela sua prestação individual, se pelo tipo e natureza de diligências, se em função do dia da semana, etc.). E bem, porque a Entidade Demandada, no âmbito daquele procedimento de impugnação administrativa, dispunha de poder (de decisão administrativa) para avaliar o modo como o administrador judiciário definira e determinara a conveniência do serviço e com base nesse critério recusara o pedido da requerente – no fundo, dispunha de poderes para ajuizar sobre a oportunidade da decisão. Não existe, pois, falta ou insuficiência de fundamentação do acto que indeferiu o pedido de dispensa de serviço, mas apenas uma divergência da A. em relação ao teor do decidido no acto, como resultou evidente da posição sustentada pela mesma na presente acção. Improcede também, pelas razões antes avançadas, o alegado vício de forma. III. DECISÃO Nos termos do exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em julgar improcedente a acção, e, em conformidade, absolver a Entidade Demandada do pedido.
Custas pela A. Lisboa, 9 de Dezembro de 2021. – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva (relatora) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Ana Paula Soares Leite Martins Portela.