Processo 00102/25.0BEPRT

Acordam em conferência os Juízes Desembargadores que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I - Relatório

[SCom01...], LDA. , Ré nos presentes autos, em que são Autoras «[SCom02...], CRL» e «[SCom03...] ACE», e [SCom04...], Lda., nos mesmos autos Contra-interessada, interpuseram recursos de apelação relativamente à Sentença de 14/7/2025 que, julgando a acção procedente, declarou a nulidade do acto de 11/12/2024, de adjudicação do contrato de “aquisição de serviço de gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do Serviço Táxi Saúde +65 sob gestão da Entidade Adjudicante”, no valor de 180 000 €.

A Recorrente Ré rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:

« I. Em causa nos presentes autos estão a decisão de adjudicação proferida, pela Demandada, ora Recorrente, no seio do procedimento pré-contratual destinado à aquisição de serviços de gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi, no âmbito do Serviço Táxi Saúde+65, assim como o contrato celebrado na sua sequência.

II. A sentença proferida pelo Tribunal recorrido padece de erros na interpretação e na aplicação do Direito, os quais determinam a sua anulação, nos termos previstos no artigo 639.° do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA.

III. A decisão recorrida, apesar de proceder ao criterioso apuramento da matéria de facto dada como provada, não alcança, salvo o devido respeito, de um ponto de vista jurídico, a conclusão que se afigura conforme às normas legais aplicáveis, incorrendo, salvo o devido respeito, em duas falhas na aplicação do Direito.

IV. A primeira, ao considerar que o contrato em causa nestes autos não se enquadra no conceito de transportes previsto no n.° 3 do artigo 9.° do CCP, pelo que não se estaria perante contratação no âmbito dos sectores especiais.

V. A segunda, quando conclui que, por essa razão, a situação não merece enquadramento à luz do artigo 11.° do CCP, o que determinaria a sujeição deste contrato às regras dos procedimentos pré-contratuais gerais, ou seja, aos procedimentos previstos na Parte II do CCP, sendo exigível a adopção de um concurso público.

VI. 0 Tribunal a quo assume, na decisão de que ora se recorre, que a contratação pública, nos chamados "sectores especiais", está sujeita a um regime diverso em face do regime aplicável aos sectores clássicos, e mais flexível do que este.

VII. Bem andou também o Tribunal recorrido quando concluiu que, atendendo à redacção do n.º 1 do artigo 11.° do CCP, a regra geral, para as entidades adjudicantes que operam nos sectores especiais indicadas no n.° 1 do artigo 7.° deste diploma, é a da não aplicação das regras de formação dos contratos contidas na Parte II do CCP.

VIII. 0 Tribunal recorrido constata, remetendo para os pontos 1.15, 1.19 e 1.21 dos factos provados, que o contrato em causa nestes autos tem o preço contratual de 180.000,00 euros, pelo que, em razão do valor, estaria excluído da aplicação do CCP (cf. subalínea iv) da alínea b) do n.° 1 do artigo 11.° do CCP, a contrario).

IX. Seguidamente, enquadra a Demandada, ora Recorrente, como uma entidade abrangida pela alínea c) do n.° 1 do artigo 7.° do CCP, ou seja, como uma entidade adjudicante no sector especial dos transportes, atendendo à detenção a 100% do seu capital social pela [SCom01...] (ponto 1.4 dos factos provados), o que determina o total controlo da sua gestão por uma entidade adjudicante no sector dos transportes prevista na alínea a) do n.° 1 do referido artigo 7.° (facto provado n.° 1.6).

X. Ao que acresce ainda o facto de a Entidade Demandada ter por objecto social a prestação de serviços de interesse geral no âmbito do desenvolvimento, gestão e exploração de soluções de mobilidade urbana, na área da cidade ... e na área metropolitana do Porto.

XI. Assim, a Recorrente é uma entidade adjudicante do sector especial dos transportes, nos termos e para os efeitos do disposto na alínea c) do n.° 1 do artigo 7.° do CCP, porquanto o seu capital é detido a 100% pela [SCom01...], EIM ([SCom01...]), estando a sua gestão sujeita ao controlo desta última, a qual é uma entidade adjudicante no sector dos transportes, a que alude a alínea a) do n.° 1 do artigo 7.° do CCP.

XII. A ora Recorrente exerce também a sua actividade no sector dos transportes, em comum com a [SCom01...], nos termos do artigo 4.° dos seus Estatutos, na cidade ... e na área metropolitana do Porto, assim preenchendo a parte final da alínea c) do n.° 1 do artigo 7.° do CCP.

XIII. Ou seja, nos pontos 5. e 6. da parte V da decisão recorrida, o Tribunal recorrido considera preenchido o requisito/pressuposto subjectivo que determina a não obrigatoriedade de aplicação das normas contidas na parte II do CCP - i.e, estarmos perante uma entidade adjudicante no âmbito dos sectores especiais, concretamente no âmbito do sector especial dos transportes (cf. alínea c) do n.° 1 do artigo 7.° do CCP); e ainda,

XIV. Julga preenchido o requisito/pressuposto "negativo" que também dispensa a obrigatoriedade de aplicação das normas contidas na parte II do CCP - i.e, tratando-se de um contrato de prestação de serviços, o valor desse contrato não alcançar o limiar dos 443.000,00 euros.

XV. Porém, dizendo o contrato em causa nestes autos respeito à prestação de serviços de "gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do Serviço Táxi 65+", o tribunal recorrido socorre-se do elemento literal para sustentar que o mesmo não está literalmente incluído entre o elenco das actividades de transportes indicadas na alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP.

XVI. Assim, a decisão recorrida entende, a final, que, por não constar do elenco das actividades enunciadas na alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP, o serviço de transporte em táxi, apesar de servido ao público, está excluído do âmbito de aplicação do chamado "sector especial dos transportes", também por razões que se prenderiam com os argumentos histórico e teleológico de interpretação.

XVII. Porém, o contrato em apreço nos autos, que tem por objecto a "gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do Serviço Táxi 65+", não pode deixar de se considerar incluído no âmbito do sector especial dos transportes, encontrando-se abrangido pela alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP.

XVIII. Isto porque o transporte de passageiros através de táxi realiza-se hoje, nos termos da lei, em continuidade e equivalência funcional do transporte através de autocarro, como se passa a demonstrar.

XIX. A enumeração constante do artigo 9.° não tem por efeito excluir, sem mais, o transporte através de táxi, o qual não pode, aliás, deixar de se considerar aí incluído, por ser esta a única interpretação conforme ao previsto no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros e no Regulamento (CE) n.° 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.2007 e à respectiva regulamentação.

XX. 0 transporte de táxi é uma das modalidades previstas no artigo 34.° e ss. do referido RJSPTP, para a prestação ao público do serviço de transporte rodoviário de passageiros flexível.

XXI. Nos termos da alínea u) do artigo 3.° da Lei n.° 52/2015, de 9 de Junho (RJSPTP), entende-se por «Serviço público de transporte de passageiros flexível», o serviço público de transporte de passageiros explorado de forma adaptada às necessidades dos utilizadores, permitindo a flexibilidade de, pelo menos, uma das seguintes dimensões da prestação do serviço: itinerários, horários, paragens e tipologia de veículo;

XXII. 0 que pode, obviamente, envolver soluções como o transporte a pedido ou táxis, não deixando, por isso, de configurar uma modalidade de «Serviço público de transporte de passageiros», tal qual se encontra também definida na alínea n) deste artigo 3.°: o serviço de transporte de passageiros de interesse económico geral, prestado ao público numa base não discriminatória, nos termos do qual os veículos são colocados à disposição de múltiplas pessoas em simultâneo, que os utilizam mediante retribuição, segundo um regime de exploração previamente aprovado, não ficando ao serviço exclusivo de nenhuma delas;

XXIII. De igual modo, a alínea g) do n.° 2 do artigo 34.° deste diploma é clara quando refere que "A exploração do serviço público de transporte de passageiros flexível pode ser efectuada numa ou várias das seguintes modalidades: (...) Exploração do serviço através da utilização do transporte em táxi";

XXIV. Não podendo ser ignoradas as especificidades do serviço contratado, em causa nos presentes autos, o qual configura, sem qualquer margem para dúvida, um serviço público de transporte prestado aos utentes com idade igual ou superior a 65 anos, que visa responder a uma necessidade específica deste público-alvo, in casu, as deslocações para serviços de saúde.

XXV. Fundamental é o disposto no Decreto-Lei n.° 60/2016, de 08.09, cujo artigo 5.° não deixa margem para dúvidas de que os serviços de transporte público flexível são prestados por (i) empresas licenciadas para a actividade de transporte colectivo rodoviário de passageiros (autocarro) e (ii) as empresas licenciadas para o transporte de táxi, enquanto serviço de transporte individual de passageiros.

XXVI. Ou seja: é o próprio legislador que entende e determina que estes serviços de transporte, por autocarro e por táxi, encontram-se numa relação de igualdade, sendo modalidades alternativas ou complementares do serviço público de transporte de passageiros no seu todo, obedecendo a sua exploração às regras do mesmo regime jurídico.

XXVII. Ou seja, o transporte em táxi, realizado no contexto do transporte público de passageiros flexível, é legalmente equivalente, numa lógica de continuidade funcional, ao transporte em autocarro.

XXVIII. Por isso, subsume-se na categoria de "sector de transportes" a que se refere a alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do Código dos Contratos Públicos, donde resulta que o contrato impugnado diz respeito a actividades exercidas pela [SCom01...] no sector dos transportes, conforme exigido na alínea a) do n.° 1 do artigo 11.0 do CCP.

XXIX. 0 contrato em causa nos autos tem, precisamente, por objecto, criar uma rede de transporte público flexível, operada por empresas de transporte em táxi, tal como previsto no artigo 34.° do R3SPTP e no artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 60/2016, acima citados.

XXX. E tal como previsto, também, no Segundo Aditamento ao Contrato-Programa celebrado em 01.07.2022, sendo por força do artigo 5.°-A contemplada a transição da gestão, para a Demandada, de todos os produtos especiais de âmbito municipal direccionados à utilização e promoção do transporte público de passageiros (incluindo o táxi), nos quais se inclui o Serviço Táxi Saúde 65+, objecto do contrato sub judice (cf. Facto Provado n.° 1.10).

XXXI. Sendo também relevante atentar-se no facto de se estar perante uma actividade regulada e de acesso não aberto/livre a qualquer prestador, conforme decorre do Decreto-Lei n.° 101/2023, de 31 de Outubro, que aprova o regime jurídico do serviço público de transporte de passageiros em táxi.

XXXII. E, por força do Contrato Programa celebrado pela Demandada, ora Recorrente, com o Município (2.° Aditamento), funcionalmente afecto à actividade desenvolvida pela Recorrente.

XXXIII. Veja-se que o mencionado Decreto-Lei n.° 101/2023, de 31.10, é expressamente referido na cláusula 13.° do Documento Condições de Utilização dos Passageiros - serviço transporte a pedido (táxi 65+) - junto como Documento n.° 4 com a Petição Inicial - relativa à competência para o transporte de passageiros, e na Cláusula 15.°, relativa às penalizações inerentes à prestação do serviço.

XXXIV. A própria Autoridade da Mobilidade e dos Transportes reconhece e afirma que o transporte em táxi é um serviço público, caracterizado pela universalidade e disponibilidade; e, ainda, veio reorganizar e actualizar as regras de acesso à actividade, através de licenciamento, titulado por alvará, reintroduzindo o conceito de idoneidade, essencial para o exercício da actividade, reformulado as regras relativas ao acesso e organização do mercado do serviço público de transporte de passageiros em táxi, em que autoridades de transportes de nível local fixam e gerem contingentes e estacionamento (artigos 15.° a 19.° Do mencionado diploma0) .

XXXV. Em abono do argumento acima expendido, relativo à continuidade funcional deste serviço em face dos serviços de transporte com recurso a autocarros, dispõe o artigo 29.° deste Decreto-Lei que "As autoridades de transportes podem autorizar a realização de transportes colectivos em táxi, nos termos do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 60/2016, de 8 de Setembro”.

XXXVI. A actividade dos operadores de táxi é objecto de supervisão e regulação pelas entidades competentes, designadamente pela AMT e pelo IMT, I. P., respectivamente, no âmbito das suas atribuições.

XXXVII. E o Decreto-Lei n.° 101/2023, de 31 de Outubro, veio clarificar e reforçar o enquadramento do transporte flexível como parte integrante do serviço público de transporte de passageiros, reforçando o entendimento de que este tipo de transporte se encontra inserido no sector especial dos transportes, para efeitos de aplicação da alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP.

XXXVIII. Incorrendo o Tribunal recorrido em erro na interpretação e aplicação do Direito, que nesta sede expressamente se invoca, quando exclui, do conceito de actividade de transportes previsto na alínea a) do n.° 3 do artigo 9.° do CCP, a actividade de serviço de transporte com recurso ao táxi; e, concretamente, quando assumiu tal entendimento perante o específico contrato em casa nestes autos, no qual é manifesta a natureza de serviço público de transporte a prestar pela entidade contratada.

XXXIX. Acresce ainda que, por força do não enquadramento da actividade de transporte via táxi no sector especial dos transportes, o Tribunal a quo vem - salvo o devido respeito, erradamente - a concluir pela necessidade de aplicação, ao contrato em causa nestes autos, das regras de formação dos contratos previstas na Parte II do CCP, ou seja, do regime geral.

XL. Quando, em relação às entidades adjudicantes do artigo 7.°, como é o caso da Demandada, ora Recorrente, o facto de os contratos dizerem directa e principalmente respeito a actividades dos sectores especiais é o elemento que determina a sua sujeição - ou não sujeição, caso assim não seja - ao próprio CCP.

XLI. No caso vertente, atenta a interpretação pelo Tribunal a quo, de que o contrato em causa, por se referir ao serviço de transporte via táxi, não poderia considerar-se abrangido no sector especial dos transportes (cf. n.° 3 do artigo 9.° do CCP), então a conclusão a retirar sempre seria a de que a formação deste contrato não é nem tem de ser regulada pelo CCP, não tendo a ora Recorrente de tramitar qualquer procedimento adjudicatório, pois que actuaria no mercado como qualquer particular.

XLII. Pelo que não pode deixar de se entender que não andou bem o Tribunal recorrido, ao chamar à colação a parte II do CCP, quando o n.° 1 do artigo 11.° do CCP é muito claro ao determinar que esta só se aplicará no caso de verificação cumulativa dos requisitos no mesmo previstos.

XLIII. Ponto assente é que, seja por via da interpretação adoptada pelo Tribunal, seja de acordo com o entendimento sustentado pela ora Recorrente, devidamente exposto na Contestação apresentada nos autos, a ora Recorrente, na qualidade de entidade adjudicante do artigo 7.° do CCP, não estava, in casu, sujeita à adopção de qualquer procedimento pré-contratual público.

XLIV. Pois, de acordo com o Tribunal recorrido, o objecto do contrato impugnado não se enquadra na actividade de transportes, para efeitos de convocação do n.° 3 do artigo 9.0 do CCP.

XLV. E, de acordo com a Recorrente, pese embora seja esse o enquadramento a dar ao objecto contratual, atenta a continuidade funcional do serviço de táxi a contratar com o serviço de transporte terrestre a prosseguir via autocarro, não se alcança o limiar europeu exigido pelo artigo 11.° para a aplicação da parte II do CCP, ou seja, o valor do contrato a celebrar é inferior a 443.000,00 euros (cf. n.º 4 do artigo 474.º do CCP).

XLVI. Pelo que inexiste qualquer fundamento que pudesse determinar a decisão de declaração de nulidade do acto de adjudicação e do contrato, como veio a suceder na decisão recorrida.

XLVII. Assim se impondo a respectiva anulação e substituição por decisão que, pelas razões expostas, conclua pela validade e manutenção dos efeitos do acto impugnado e dos actos consequentes, o que se requer.

Termos em que deve o presente Recurso ser julgado procedente, em conformidade com as Conclusões que antecedem, com todas as legais consequências».

Por sua vez a Recorrente Contra-interessada rematou a sua alegação com as seguintes conclusões:

«A) DA OMISSÃO DE PRONUNCIA:

I. O Tribunal a quo não se pronunciou, como lhe competia, a.i) quanto à ilegitimidade das Autoras; e a.2.) quanto ao enquadramento do contrato celebrado no âmbito da contratação excluída, nos termos do n°1 do art. 5° do CPP;

A.1.) Da ilegitimidade das Autoras:

II. Possui legitimidade activa quem alegue ser parte na relação material controvertida e invoque ter sido prejudicado pela prática das ilegalidades imputadas a esse procedimento (artigos 9° e 55° do CPTA);

III. As sociedades Autoras não têm por objecto o desenvolvimento de soluções ou produtos informáticos,

IV. As Autoras não possuem um CAE, nem habilitações, qualificações ou meios (técnicos ou humanos) que sequer o permitam fazer.

V. Não se pode concluir por qualquer prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos das Autoras, já que no âmbito do protocolo celebrado entre as Autoras e o Município ..., estas jamais prestaram serviços com vista ao desenvolvimento de uma plataforma informática e gestão dessa mesma plataforma.

VI. Daí serem parte ilegítima (vide o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, no processo n° 2174/18.5 BELSB, proferido em 23/03/2023, disponível para consulta em www.dgsi.pt).

VII. Ao não se pronunciar quanto a esta questão, o Tribunal quo incorreu em omissão de pronúncia, geradora de nulidade, nos termos da alínea d) do n°1 do artigo 615º do CPC.

VIII. Pelo que deve a sentença recorrida ser declarada nula, por omissão de pronuncia, e ser proferido douto acórdão que, aplicando o direito, declare a ilegitimidade das Autoras para intentar a presente acção e absolva a Ré e as Contra-interessadas da instância, nos termos dos artigos 577º, alínea e), 578º e 278º, n°1, alínea e), todos do CPC.

Mas ainda, e sem prescindir,

A.2.) Do contrato celebrado:

IX. O programa Táxi Saúde +65 disponibiliza um serviço que permite a um titular de Cartão Porto, com 65 anos ou mais, a deslocação em táxi da sua residência para os estabelecimentos de saúde existentes no concelho, e vice-versa, com o custo de 2,00 € por viagem para o consumidor final;

X. A Recorrente desenvolve soluções informáticas, sendo proprietária da plataforma Táxi-Link;

XI. Possui, por isso, experiência no sector de desenvolvimento de plataformas digitais, dispondo de meios humanos e técnicos para o efeito, e ainda de um call-center 24h especializado no atendimento e expedição de pedidos de táxi.

XII. Para além disso, desenvolveu para a Ré [SCom01...], a plataforma “+perto” - projecto piloto do programa sub judice;

XIII. Foi nesse contexto que surgiu a formação do contrato em apreciação na presente acção;

XIV. Não tendo o Tribunal a quo apreciado a questão invocada, incorreu em omissão de pronúncia, geradora de nulidade (artigos 615o, n°1, alínea d) do CPC, na primeira parte do n°2 do artigo 608° do CPC e, bem assim, do artigo 95°, n° 1 do CPTA), devendo a mesma ser substituída por douto acórdão que julgue o procedimento sindicado excluído da aplicação da parte ii do CCP, nos termos do artigo 5°, n° 1 daquele diploma, e conclua pela legalidade do acto de adjudicação e do contrato celebrado.

Ainda sem prescindir,

B) DO RECURSO DA MATÉRIA DE DIREITO:

XV. Da conjugação do artigo 9°, n°3 com o n°4 do CCP, extrai-se que o legislador impõe a criação de uma rede destinada à prestação de serviços públicos no domínio dos transportes;

XVI. A Ré [SCom01...] criou uma rede especifica que se destina a transportar os portadores do Cartão Porto, das suas residências, para os estabelecimentos de saúde (hospitais, centros de saúde e outros), e bem assim dessas unidades de saúde para as respectivas residências;

XVII. Pelo que, o serviço em táxi, nestas especificas condições, necessariamente tem de estar incluído;

XVIII. A Directiva 2014/25/UE, transposta para o CCP, estabelece, no seu artigo 11°, 2a parte, que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma autoridade competente de um Estado-Membro, tais como, por exemplo, as condições nas linhas a servir, a capacidade disponível ou a frequência do serviço;

XIX. Se a previsão legal contida no artigo 9°, n °3 do CCP restringisse os meios de transporte enquadráveis no sector especial àquelas categorias ali expressamente mencionadas, não haveria necessidade de densificar no n°4 aquilo que a lei considera necessário para se concluir que existe uma rede de serviços de transporte.

XX. O serviço de transporte em táxi feito ao abrigo do programa Táxi Saúde +65, não se trata de um serviço de transporte em táxi em que o passageiro determina o ponto de partida e de chegada, mas sim dentro de uma rede pré-definida, já que, não pode ser utilizado se a viagem não for de ou para um equipamento de saúde da listagem constante do programa (cf. Nota Técnica transcrita no ponto 1.14 dos factos provados);

XXI. O consumidor não pode utilizar o serviço para outro fim que não seja o transporte para o estabelecimento de saúde, pré-definidos, e deste para a sua residência, nem sequer pode adicionar paragens;

XXII. Tais condições são estabelecidas pelo [SCom01...]/Município ..., e não pelo prestador de serviços privado, e muito menos pelo consumidor final;

XXIII. Não se trata de um serviço de transporte em táxi feito a taxímetro, cujo custo a pagar tem em conta a distância percorrida e o tempo de viagem, pelo contrário, a tarifa do serviço Táxi Saúde + 65 é fixa e predeterminada, tendo o custo de 2,oo€ por viagem para o consumidor final e sendo o valor a pagar ao operador de táxi (diferença entre o valor total e o pago pelo munícipe) também ele limitado a 8,oo€ e 9,6o€, consoante o transporte seja feito, respectivamente, em dias úteis das 06:00 às 21:00 ou após esse horário e fins de semana e feriados (cf. Nota Técnica transcrita no ponto 1.14 dos factos provados).

XXIV. A actividade de transporte em táxi objecto do contrato sub judice demanda um interesse público municipal, pelo que, atendendo ao espirito do disposto no artigo 9°, n°s 3 e 4 do CPP, deve ser isento da aplicação da parte II do CCP.

XXV. A sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito, quanto à classificação do contrato, violando, assim, o disposto nos artigos 9°, n°s 3 e 4 e 11o a contrario, todos do CCP;

XXVI. Pelo que, deve ser proferido douto acórdão que, revogando a sentença recorrida, declare a presente acção improcedente, por não provada.

Caso assim não se entenda, sem prescindir, por dever de patrocínio sempre se diga que

C) DOS EFEITOS JURÍDICOS DECORRENTES DA INOBSERVÂNCIA DO PROCEDIMENTO LEGAL:

XXVII. O artigo 162°, n°3 do CPA permite que sejam atribuídos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, no caso, ao procedimento adoptado;

XXVIII. A Ré não lançou mão do concurso público, por estar convicta de estar eximida da observância da parte II daquele diploma;

XXIX. A situação de facto decorrente do contrato sindicado prolongou-se no tempo, uma vez que o serviço se encontra em funcionamento desde 01/01/2025;

XXX. O interesse público municipal na manutenção do funcionamento do serviço Táxi Saúde +65 tem de ser ponderado, uma vez que serve uma população que é por natureza mais vulnerável, e ainda, o seu fim específico que é o de disponibilizar um serviço que permita a deslocação em táxi de estabelecimentos de saúde e para a residência dos utentes, a um preço fixo;

XXXI. A declaração de nulidade da decisão de adjudicação à Contra-interessada não deve prejudicar a manutenção do serviço, que de outro modo teria de ser interrompido até celebração de novo contrato no âmbito de um novo procedimento concursal, com enormes prejuízos para a população idosa abrangida;

XXXII. Atentos os interesses em causa, tanto particulares como públicos, dignos de tutela, haverá que dar prevalência à segurança jurídica e protecção da confiança.

XXXIII. Pelo que deve ser proferido, por este Mui Douto Tribunal, acórdão que determine a atribuição de efeitos jurídicos decorrentes da celebração do contrato sub judice, nos termos do disposto no artigo 162o, n°3 do CPA, e que o mesmo continue a produzir efeitos até ser proferida decisão no âmbito do procedimento concursal a ser realizado tendo em vista a continuação do Programa Táxi Saúde +65, com as legais consequências.

Nestes termos e nos melhores de direito, devem as invocadas nulidades ser apreciadas nos termos sobreditos e, sempre, o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida e substituindo-a por outra que julgue a acção totalmente improcedente, por não provada, com as legais consequências.

Se assim não se entender, sem prescindir

Deverá ser proferido douto acórdão que determine a atribuição de efeitos jurídicos decorrentes da celebração do contrato sub judice, nos termos do disposto no artigo 162º, n°3 do CPA, e que o mesmo continue a produzir efeitos até ser proferida decisão no âmbito do procedimento concursal a ser realizado tendo em vista a continuação do Programa Táxi Saúde +65, com as legais consequências.

Assim se fazendo a habitual e sã justiça.

As Autoras (recorridas) responderam numa só peça processual às alegações de ambos os recursos, em termos redutíveis aos seguintes excertos:

«… Quanto à suposta falta de pronúncia do tribunal a quo quanto à ilegitimidade das autoras, a recorrente [SCom04...], Lda. alega que suscitou essa questão nos art.°s 5.° e 6.° da sua contestação.

O que essa contra-interessada alegou nesses artigos da contestação foi:

“5° Nenhuma das AA. possui um CAE que lhes permita desenvolver produtos informáticos, pelo que todos os que possam eventualmente possuir foram desenvolvidos por entidades terceiras e não pelas AA.;

6° Pelo que desde logo, não possuíam condições para poder participar em qualquer concurso cujo objecto fosse, como foi, o desenvolvimento de uma plataforma digital, qua actualmente se denomina "Táxi Saúde + 65"

É evidente que a contra-interessada, por esse modo, não suscitou qualquer ilegitimidade das autoras.

A nulidade de sentença, por omissão de pronúncia, só ocorre quando o julgador deixe de resolver questões que tenham sido submetidas à sua apreciação pelas partes, a não ser que esse conhecimento fique prejudicado pela solução a outras questões antes apreciadas. Mas o conceito de "questão", deve ser aferido em função directa do pedido e da causa de pedir aduzidos pelas partes ou da matéria de excepção capaz de conduzir à improcedência da pretensão para a qual se visa obter tutela judicial, dele sendo excluídos os argumentos ou motivos de fundamentação jurídica esgrimidos/aduzidos pelas partes. A contra-interessada nada concluiu daquela sua alegação, pelo que não estava o Tribunal obrigado a descobrir o que aquela parte queria dizer com aquele argumento.

Segundo o artigo 9.°, n.° 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o interesse que quer o autor quer o réu têm de alegar afere-se em função da relação material controvertida, isto é, do litígio que é apresentado em juízo.

Como é apodítico, «ao apuramento da legitimidade processual - pressuposto processual que se reporta à relação de interesse das partes com o objecto da acção e que, a verificar-se, conduz à absolvição da instância - releva, apenas, a consideração do concreto pedido e da respectiva causa de pedir, independentemente da prova da titularidade da relação material controvertida tal como é configurada pelo Autor, na petição inicial, e é nestes termos que tem de ser apreciada (...)

A mera invocação de que as autoras não possuem CAE para o desenvolvimento para o desenvolvimento de software é totalmente irrelevante para a questão da legitimidade processual dessas entidades.

Desde logo, porque, como se invocou na petição inicial, as autoras já possuem e usam uma plataforma idêntica àquela que supostamente se pretenda desenvolver pela entidade demandada e estavam dispostos a disponibilizá-la.

Por outro lado, o CAE nunca é a aferição do que uma entidade pode ou não fazer, até porque pode a todo o tempo alterar o CAE (o que é imediato).

Para além disso, e mais importante, o certo é que não havia qualquer limitação a contratação, simplesmente porque não houve procedimento conducente à possibilidade de apresentação de propostas para esse fim. E esse é que o ponto fulcral desse processo.

O certo é que as autoras/recorridas poderiam e tinham interesse em concorrer num

eventual concurso para esse fim, pois possuem uma plataforma, que desenvolveram ao longo de anos, que faz aquele serviço de atendimento e contacto com o táxi mais próximo e disponível para fazer o serviço (o chamado serviço de “despacho”). E, como se alegou, que usavam para prestar gratuitamente o serviço que agora a entidade demandada pretende pagar…

Acresce ainda que no despacho saneador, o Tribunal a quo decidiu que as partes são legitimas, pelo que nunca poderia haver omissão de pronuncia.

B

Quanto ao suposto enquadramento do contrato no âmbito da contratação excluída, nos temos do art.° 5.°, 1, do CPP, a contra-interessada afirma que suscitou essa questão nos seus art.°s 8.° e 9.° da contestação.

Nesses artigos a contra-interessada alegou que:

“8° O serviço que as AA. dizem ter sido criado pela Câmara Municipal ..., foi criado pela primeira Ré [SCom01...] e só foi possível com a intervenção da contra-interessada, uma vez que esta possuía o know hão necessário para o desenvolvimento de tal plataforma.

9° Aliás, a contra-interessada já possuía e possui a plataforma Táxi-Link que se destina ao despacho de serviços em táxi, que é utilizada por táxis sediados em vários ponto do país”.

Não decorre daqui qualquer invocação de que o objecto da prestação não sejam «susceptíveis de estar submetidas à concorrência do mercado», como se afirma no art.° 5.°, 1, do CPP.

O facto de ter desenvolvido uma software para a [SCom01...] chamado "+ perto" em nada tem a ver com o desenvolvimento da plataforma para o "Programa Táxi Saúde + 65", pois em momento algum se alega que eles sejam semelhantes, partilhe fossem o que for, ou que não possa outra empresa fazê-lo tão bem ou melhor.

Aliás, a entidade demandada - que era quem poderia suscitar a questão do contrato não dever ser submetido à ocorrência do mercado - não o fez em momento algum.

O facto de ter sido proposto que fosse a [SCom04...] a ser contratada porque já dispunha de infra-estrutura, software e operação para realizar a plataforma explica-se pela necessidade de justificação de contratação de uma determinada empresa (no âmbito de uma contratação não se se entendeu não necessitar de concurso público) [sic] e não para justificar que apenas esta poderia ser contratada, ou que havia inconveniente a que fosse contratada outra.

Assim, é evidente que não há qualquer omissão de pronúncia, pois tal questão não foi suscitada na contestação, pelo que não havia obrigação de a tratar na sentença.

Porém, como se explicou, nem sequer essa exclusão da necessidade de contratação foi oposta pela entidade demandada, nem os factos provados conduzem a essa conclusão.

Requer a contra-interessada que mesmo que seja declarada a nulidade do procedimento, deve ser atribuído efeitos jurídicos decorrentes da celebração do contrato, nos termos do previsto no art.° 162.°, 3, do CPA e se determine que o mesmo continua a produzir efeitos até ser proferida decisão no âmbito do procedimento concursal a ser realizado tendo em vista a continuação do programa Táxi Saúde + 65.

Ora, a contra-interessada nunca levantou essa questão em todo o processo em primeira instância, apenas agora se lembrando disso. Como é sabido,

«I - Os recursos são meios a usar para obter a reapreciação de uma decisão mas não para obter decisões de questões novas, isto é, de questões que não tenham sido suscitadas pelas partes perante o tribunal recorrido.

II - As questões novas não podem ser apreciadas, quer em homenagem ao princípio da preclusão, quer por desvirtuarem a finalidade dos recursos: destinam-se a reapreciar questões e não a decidir questões novas, por tal apreciação equivaler a suprir um ou mais graus de jurisdição, prejudicando a parte que ficasse vencida» - acórdão do Supremo Tribunal de justiça, de 10/08/2020, proc. 4261/12.4TBBRG-A.G1.S1.

Não poderia, pois a contra-interessada introduzir esta questão nesta sede.

Porém, ainda que assim não fosse, tal pretensão sempre estaria votada a improcedência.

É que não estavam alegados factos que conduzissem à necessidade de permanência dos efeitos, nem sequer se era essa a vontade da entidade demandada que poderia ter qualquer outra possibilidade em vista.

Para além disso, essa é uma questão que tem a ver com a execução do julgado e não com a decisão neste processo, onde aquilo que o foi suscitado ao tribunal foi aquilo que peticionado pelas autoras no eu articulado inicial.

Como bem se refere no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 13/07/2023, proc. 934/13.2BELLE:

«Efectivamente, perante a declaração de nulidade de um acto, cabe à Administração poderão igualmente vir a ser sindicadas judicialmente. IV - Não cabe à sentença anulatória o "reconhecimento de efeitos putativos do acto nulo", devendo a "primeira palavra" nesta matéria ser dada à Administração no âmbito da execução do julgado, ficando a posição jurídica do administrado ou contra-interessado salvaguardada pelos meios administrativos e judiciais especificamente desenhados para a respectiva tutela».

Assim, tal pedido não cabe neste processo.

III

Para além destas questões, ambas as recorrentes afirmam o serviço de táxis se encontra abrangido pela alínea a) do n.° 3 do art.° 9.° do CCP, tentando reescrever o que decorre inequivocamente da sua letra e espirito.

É evidente que o art.° 9.° exclui o serviço de táxi do seu âmbito, sendo também evidente que o serviço de autocarro e de táxi não se encontram numa relação de igualdade ou equivalência.

Houve uma preocupação do legislador em fazer uma concretização muita precisa do que se deveria entender por "serviços de transporte", para que não houvesse tentação (como é o caso das recorrentes) de alargar a todos os tipos de transporte possíveis. As tentativas de subversão do esprito da lei para li incluir os táxis têm que ser improcedentes pois é claro que o serviço de táxis não é equiparável a um serviço público de transporte como de autocarro ou comboio. São realidades diferentes e devem ser [tra]tradas diferentemente (por exemplo, não são também contempladas aqui os TVDE's), pois a possibilidade de não sujeição às regras do CPP deve ser muita estrita.

Nesta parte a sentença faz uma análise muita cuidada e precisa das questões a decidir, fazendo uma integração muito circunstanciada da delimitação subjectiva e objectiva dos conceitos aplicar ao caso, e conclui de modo correcto, não trazendo as alegações de recurso qualquer contributo novo que possa alterar a decisão.

Seria fastidioso e sem grande utilidade volta a replicar a argumentação usada na sentença recorrida - que aqui se dá, com a devida vénia por reproduzida -, que responde totalmente às objecções suscitadas nas alegações (que já haviam sido suscitadas nas contestações).

Em resumo, as conclusões de recurso terão que improceder, atendendo a que os dados de facto apontam em sentido diverso do nelas sustentado, confirmando, ao invés, a decisão sub judice, por ter feito correcta aplicação do direito, não se mostrando violadas as normas jurídicas apontadas pelas recorrentes nem a decisão sobre a matéria de facto incorre em qualquer vício.

Nestes termos, e nos mais de Direito, aplicáveis, deve o presente recurso ser considerado totalmente improcedente, e em consequência ser confirmada a decisão recorrida, assim se fazendo sã e correcta Justiça».

Dispensados os vistos, nos termos do artigo 36º nº 2 do CPTA do CPC, cumpre apreciar e decidir.

II- Delimitação do objecto do recurso

A - Conforme jurisprudência pacífica, o âmbito do recurso é delimitado pelo objecto das conclusões das alegações, interpretadas em função daquilo que se pretende sintetizar, isto é, o corpo das alegações.

Assim, as questões que a Recorrente Ré pretende ver apreciadas em apelação são as seguintes:

1ª Questão

A sentença recorrida erra no julgamento de direito quando se funda no entendimento, proveniente de uma indevida interpretação literal alª a) do nº 3 do artigo 9º do CCP, no sentido de que o serviço de transporte a que respeita o contrato sub judices – aquisição de serviço de gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do serviço Táxi Saúde +65 sob gestão da Entidade Adjudicante” – não se enquadra no conceito de “sector dos serviços de transportes” previsto naquela norma?

2ª Questão

Se se admitir que o objecto do contrato não se enquadra no conceito de transportes previsto na alª a) do nº 3 do artigo 9º do CCP, então, ainda assim, a sentença erra de direito ao sustentar, com tal fundamento, a aplicação da parte II do CCP, pois “a conclusão a retirar seria a de que a formação deste contrato não é nem tem de ser regulada pelo CCP, não tendo a ora Recorrente de tramitar qualquer procedimento adjudicatório, pois que actuaria no mercado como qualquer particular”?

As questões que o recurso da Recorrente Contra-interessada suscita são as seguintes:

1ª Questão

A sentença recorrida “não se pronunciou, como se impunha, quanto à questão da ilegitimidade das Autoras”, pelo que é nula nos termos do artigo 615 nº 1 alª d) do CCP?

2ª Questão

A sentença recorrida não se pronunciou, como se impunha, quanto à questão da exclusão do contrato em causa de todo o regime do CCP, nos termos do nº 1 do artigo 5º do CCP, atento o seu objecto, com o que violou os artigos 608º nº 2 e 5º nº 1 do CPC e é nula nos termos do artigo 615 nº 1 alª d) do CPC?

3ª Questão

Deve ser, a sentença recorrida, substituída por decisão que absolva Réu e CI da instância, uma vez que as Autoras não têm por objecto social o desenvolvimento de soluções ou produtos informáticos, não possuem um CAE, nem habilitações, qualificações ou meios (técnicos ou humanos) que o permitam fazer, pelo que não se pode concluir que o acto impugnado envolva qualquer prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos das Autoras, daí serem partes ilegítimas em face do disposto nos artigos 9º e 55º do CPTA (cf. ac. TCA sul n° 2174/18.5 BELSB, proferido em 23/03/2023, disponível para consulta em www.dgsi.pt)?

4ª Questão

Deve, a sentença recorrida, ser substituída por decisão que declare que o contrato aqui sindicado está excluído da aplicação da parte II do CCP nos termos do artigo 5º nº 1 deste diploma e conclua pela legalidade do acto da adjudicação e do contrato celebrado?

5ª questão

Coincide com a primeira do recurso do Réu, posto que com fundamentação não totalmente sobreponível, que, nessa medida, abordaremos.

6ª Questão

Em último caso, considerando, por um lado, que a Ré não abriu concurso público apenas por estar convencida de que não era aplicável a parte II do CCP, por outro, que o contrato está a ser executado desde 1 de Janeiro de 2025 prestando-se assim um serviço da maior valia para uma população vulnerável, “A declaração de nulidade da decisão de adjudicação à Contra-interessada não deve prejudicar a manutenção do serviço, que de outro modo teria de ser interrompido até celebração de novo contrato no âmbito de um novo procedimento concursal, com enormes prejuízos para a população idosa abrangida”, pelo que “deve ser proferido (…) acórdão que determine a atribuição de efeitos jurídicos decorrentes da celebração do contrato sub judice, nos termos do disposto no artigo 162º, n°3 do CPA, e que o mesmo continue a produzir efeitos até ser proferida decisão no âmbito do procedimento concursal a ser realizado tendo em vista a continuação do Programa Táxi Saúde +65”?

III – Apreciação do Recurso

Posto que os recursos não incidem sobre matéria de facto, a correspondente decisão não será aqui reproduzida, cf. artigo 663º nº 6 do CPC.

Enfrentemos as questões acima expostas, desta feita por ordem lógica:

III.1

1ª Questão do recurso da Contra-interessada

A sentença recorrida é nula nos termos do artigo 615 nº 1 alª d) do CCP porque não se pronunciou, como se impunha, quanto à questão da ilegitimidade das Autoras?

Conforme advertem as Recorridas Autoras, a questão da sua ilegitimidade para a presente acção não foi suscitada, designadamente na contestação.

Aliás, foi resolvida no saneador, ainda que tabelarmente.

Acresce que, ante a causa de pedir e o pedido, as Autoras surgem como directamente interessadas na declaração de nulidade ou na anulação do acto administrativo de adjudicação, já que, uma vez erradicado tal acto da ordem jurídica, poderão concorrer no procedimento pré contratual alegadamente devido, pelo que não havia qualquer razão para se ter de conhecer ex officio de uma – inexistente – excepção dilatória.

A recorrente pretende, agora, confundir uma alegada falta de vocação ou apetência prática do objecto social – ou do meio de o prosseguir – das AA na actividade económica em que se insere o objecto imediato do contrato adjudicado, com a inexistência de um interesse lesado pelo acto, quando o certo que o interesse lesado pelo acto não consiste no interesse geral por aquela actividade mas sim no concreto interesse em ser adjudicatário de um contrato que um acto administrativo adjudicou a outrem, sem o procedimento contratual alegadamente devido, interesse que, desde que decorra, como decorre, dos factos alegados, determina a legitimidade do seu sujeito para impugnar aquele acto, nos termos do artigo 55º nº 1 alª a) do CPTA.

É negativa, portanto, a resposta a esta questão.

III-2

2ª Questão do Recurso da Contra-interessada

A sentença recorrida é nula nos termos do artigo 615 nº 1 alª d) do CPC porque não se pronunciou, como se impunha, quanto à questão da exclusão do contrato em causa do regime da parte II do CCP nos termos do nº 1 do artigo 5º do CCP, atento o seu objecto, com o que violou os artigos 608º nº 2 e o 5º nº 1 do CPC?

Conforme artigo 95º nº 1 do CPTA. “a sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”.

O artigo 5º nº 1 do CCP dispõe assim:

Contratação excluída

1 - A parte II não é aplicável à formação de contratos cujo objecto abranja prestações que não estão nem sejam susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua formação.

A sede processual em que as partes suscitam as questões que pretendem ver resolvidas encontra-se nos articulados.

Revistas as contestações do Réu e da CI não deparamos com a alegação de factos e de direito que componham a alegação de semelhante questão, ainda que sem menção expressa da norma invocada. Designadamente, não se vê como o possa constituir, nem a recorrente o revela, a alegação, contida nos artigos 5º e 6º da contestação da CI, de que as Autoras não têm um CAE (código de actividade económica) que abranja a criação de produtos informáticos, pelo que jamais poderiam participar num concurso público que tivesse por objecto o contrato sub juditio.

Como assim, não ocorre a alegada nulidade de sentença.

III-3

3ª Questão do recurso da Contra-interessada

Deve ser, a sentença recorrida, substituída por decisão que absolva Réu e a CI da instância, uma vez que as Autoras não têm por objecto o desenvolvimento de soluções ou produtos informáticos, não possuem um CAE, nem habilitações, qualificações ou meios (técnicos ou humanos) que o permitam fazer, pelo que não se pode concluir que o acto impugnado envolva por qualquer prejuízo dos direitos e interesses legalmente protegidos das Autoras, daí serem partes ilegítimas em face do disposto nos artigos 9º e 55º do CPTA (cf. ac. TCA sul n° 2174/18.5 BELSB, proferido em 23/03/2023, disponível para consulta em www.dgsi.pt?

Do que expusemos para concluir não haver omissão de pronúncia quanto a uma questão de ilegitimidade processual das Autoras já resulta a legitimidade das mesmas nos termos do artigo 55º nº 1 alª a) do CPTA, pelo que só pode ser negativa, a resposta a esta questão, o que, aliás, em nada contende com o acórdão invocado.

III-4

4ª Questão do recurso da CI

Deve, a sentença recorrida, ser substituída por decisão que declare que o procedimento administrativo aqui sindicado está excluído da aplicação da parte II do CCP nos termos do artigo 5º nº 1 deste diploma e conclua pela legalidade do acto da adjudicação e do contrato celebrado?

Não se trata, aqui, de uma questão nova, se não da alegação de um diverso enquadramento normativo para o que se alegou nas contestações, a saber, que não era devido qualquer procedimento pré-contratual nos termos da parte II do CCP, para a determinação da parte co-contratante privada no contrato supra.

Portanto, a questão (hoc sensu) pode ser apreciada nesta sede.

A Recorrente CI invoca o artigo 5º nº 1do CCP, sustentando que o objecto do contrato se lhe subsume. O Réu vai mais longe, usando o que parece ser um argumento a contrario sensu, no sentido de que: se não integra o nº 3 do artigo 9º, então o serviço de transporte “Táxi saúde +65” é uma actividade absolutamente estranha ao CCP, pelo que não lhe está sujeita.

A resposta é negativa.

Vejamos:

Segundo o invocado artigo 5º nº 1, abstraindo, agora, da natureza pública ou privada da parte adquirente, o critério da exclusão do regime da contratação publica previsto na parte II do CCP reside em as prestações do contrato não serem susceptíveis de estarem submetidas à concorrência de mercado, seja por sua natureza, sejam por via da natureza especial da relação que ocorre ente as partes, por exemplo serem ambas partes públicas, integrantes do Estado lato sensu.

Ora o objecto do contrato sub judice – uma prestação de serviços de gestão operacional, informática e de comunicação em ordem à disponibilização, por parte do adjudicante, do serviço de transporte denominado “Táxi Saúde +65” – é manifestamente susceptível de ser sujeito à concorrência no mercado, quer em termos naturais, pois o mesmo serviço pode ser prestado, em alternativa, por vários operadores, posto que legal e tecnicamente habilitados, a preços maiores ou menores, quer em termos jurídicos, pois não há qualquer proscrição legal de serviço idêntico ser contratado por entidades privadas a outras entidades privadas; e a natureza dos sujeitos adjudicante também não é tal que proscreva a concorrência.

Aliás, a recorrente, embora invoque a norma do artigo 5º nº 1 do CCP para concluir pela absoluta exclusão do contrato sub judicio da aplicação da parte II do CCP, não esboça a mais lábil explicação daquela invocação.

Como assim, é negativa a resposta à presente questão.

III.5

A 5ª Questão do recurso da CI coincide com a 1ª do recurso do Réu.

Recapitulemo-la:

A sentença recorrida erra no julgamento de direito quando se funda no entendimento, proveniente de uma indevida interpretação literal alª a) do nº 3 do artigo 9º do CCP, no sentido de que de que o serviço de transporte a que respeita o contrato sub judices – aquisição de serviço de gestão operacional de uma plataforma que permita a marcação de serviços de táxi no âmbito do Serviço “Táxi Saúde +65” sob gestão da Entidade Adjudicante” – não se enquadra no conceito de transportes previsto naquela norma?

Segundo os Recorrentes, mediante esse erro de interpretação a sentença violou os artigos 7º nº 1 alªs a) e c), 11º nº 1 alª b), dos quais decorre que a parte II do CCP não se aplicava à formação do contrato sub judices por, tratando-se de actividade do sector dos serviços de transporte, não estarem verificados todos pressupostos cumulativamente exigidos por esta alínea, designadamente o da subalínea iv, pois o seu valor (180 000 €) não atingia o limiar europeu fixado no artigo 474º nº 4 alª b (428 000 €).

Sustenta, assim, o recorrente Réu, que “não andou bem o Tribunal recorrido, ao chamar à colação a parte II do CCP, quando o n.° 1 do artigo 11.° do CCP é muito claro ao determinar que esta só se aplicará no caso de verificação cumulativa dos requisitos no mesmo previstos”.

Recordemos o teor da norma discutida, no seu contexto sistemático:

«TÍTULO II

Sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais

(…)

Artigo 9.º

Actividades nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais.

1 - Para efeitos do presente Código, consideram-se actividades do sector da energia:

a) As de disponibilização ou exploração de redes fixas destinadas à prestação de serviços ao público no domínio da produção, do transporte ou da distribuição de gás, calor ou electricidade, bem como a alimentação dessas redes com gás, calor ou electricidade, respectivamente;

b) As de exploração de uma área geográfica para efeitos de extracção de petróleo ou gás ou de prospecção ou extracção de carvão ou de outros combustíveis sólidos;

c) (Revogada.)

d) (Revogada.)

e) (Revogada.)

f) (Revogada.)

g) (Revogada.)

h) (Revogada.)

i) (Revogada.)

2 - Para efeitos do presente Código, consideram-se actividades do sector da água a disponibilização ou exploração de redes fixas destinadas à prestação de serviços ao público no domínio da produção, do transporte ou da distribuição de água potável, bem como a alimentação dessas redes com água potável, bem como a eliminação ou tratamento de águas residuais.

3 - Para efeitos do presente Código consideram-se actividades do sector dos serviços de transporte:

a) As que tenham por objectivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho-de-ferro, sistemas automáticos, carros eléctricos, tróleis, autocarros ou cabo e por vias navegáveis entre terminais marítimos ou fluviais;

b) As que tenham por objectivo a exploração de uma área geográfica para disponibilizar aeroportos e portos marítimos ou fluviais ou outros terminais de transportes às empresas de transporte aéreo, marítimo ou fluvial.

4 - No que diz respeito aos serviços de transporte, considera-se que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma entidade adjudicante. Destaques nossos.

(…)»

Vejamos também a parte do artigo 11º do mesmo código, com que as recorrentes completam os fundamentos da sua tese da não aplicabilidade da parte II do CCP por o objecto do contrato se inserir no conceito normativo de sector dos transportes, dado pelo artigo 9º nº 3.

«Artigo 11.º

Âmbito da contratação nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais

1 - A parte II do presente Código só é aplicável à formação dos contratos a celebrar pelas entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 7.º desde que:

a) Esses contratos digam directa e principalmente respeito a uma ou a várias das actividades por elas exercidas nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais; e

b) O objecto desses contratos abranja prestações típicas dos seguintes contratos:

i) Empreitada de obras públicas cujo valor seja igual ou superior ao limiar referido na alínea a) do n.º 4 do artigo 474.º;

ii) Concessão de obras públicas;

iii) Concessão de serviços públicos;

iv) Locação ou aquisição de bens móveis e aquisição de serviços cujo valor seja igual ou superior ao limiar referido na alínea b) do n.º 4 do artigo 474.º;

v) Aquisição de serviços sociais ou outros específicos enumerados no anexo ix ao presente Código, cujo valor seja igual ou superior ao limiar referido na alínea c) do n.º 4 do artigo 474.º»

A, norma para que a subalínea iv da alínea b) d nº 1 do artigo 11 remete tem actualmente o seguinte teor:

«Artigo 474.º

Montantes dos limiares europeus

1 - Os montantes dos limiares europeus, para efeito de publicitação obrigatória de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia, são os previstos no artigo 8.º da Directiva 2014/23/UE, no artigo 4.º da Directiva 2014/24/UE e no artigo 15.º da Directiva 2014/25/UE, os quais se reproduzem nos números seguintes, na redacção que lhes foi dada pelo Regulamento Delegado (UE) 2019/1827, pelo Regulamento Delegado (UE) 2019/1828 e pelo Regulamento Delegado (UE) 2019/1829.

(…)

4 - Os montantes dos limiares previstos para os contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais são os seguintes:

a) (euro) 5 350 000, para os contratos de empreitada de obras públicas;

b) (euro) 443 000, para os contratos públicos de fornecimento de bens, prestação de serviços e de concursos de concepção;

c) (euro) 1 000 000, para os contratos públicos relativos a serviços sociais e outros serviços específicos enumerados no anexo ix ao presente Código.

5 - A revisão dos montantes dos limiares referidos nos números anteriores por acto delegado da Comissão Europeia determina a modificação do presente artigo e é divulgada no portal dos contratos públicos.»

As recorrentes sustentam que o objecto do contrato adjudicado diz respeito directa e principalmente a um serviço de transporte inserido na actividade do “sector dos serviços de transporte”, definido no nº 3 do artigo 9º, sendo ainda certo que o valor do contrato não atinge o limar europeu objecto de remissão no artigo 11º nº 1 alª b) subalínea iv, pelo que se lhes aplica o regime especial – para o sectores dos transportes, água e energia – de afastamento da aplicação da parte II do CCP e, logo, de afastamento da obrigatoriedade de um procedimento pré contratual de concurso publico. Concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação sem obrigatoriedade de publicação europeia, conforme conjugação dos artigos 20º nº 1 alª b) e 474º nºs 3 alª c) do CCP.

Deste raciocínio apenas está em discussão a pertença, ou não, da prestação de serviços objecto do contrato sub juditio ao sector dos “serviços de transporte”, nos termos definidos na alª a) do nº 3 do artigo 9º do CCP, para os efeitos da conjugação dos artigos 7º e 11º nº 1 do mesmo diploma.

O Tribunal a quo, acompanhado pelas recorridas, julgou que o serviço de táxi não está contido naquele conceito, por não ser um meio de transporte em rede (nos termos do nº 4 do artigo 9º e colectivo) e não vir expressamente mencionado o meio de transporte táxi, menção expressa que seria exigível, atentos a natureza especial das normas do CCP relativas aos sectores especiais da água, energia, transportes e serviços postais e o efeito de exclusão do regime geral, conferido às realidades abrangidas por aquela definição do conceito de “sector dos serviços de transportes”.

Os recorrentes sustentam que a enunciação de meios de transporte, no nº 3 do artigo 9º do CCP, não pode ser tomada como excluindo o táxi, por tal interpretação ser desconforme com o previsto no Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros (DL nº 60/2016de 8/9) e no Regulamento (CE) n.° 1370/2007, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.2007, nem com a realidade, porque o transporte público de passageiros através de táxi realiza-se hoje, nos termos da lei, em continuidade e equivalência funcional com o transporte através de autocarro.

Do prevalecimento em juízo da tese das recorrentes resultará, lógico-juridicamente, a procedência do recurso e a improcedência da acção, pois é exclusivamente na não integração do sector dos serviços de transporte pelo serviço “Táxi Saúde +65” que a sentença recorrida baseia a declaração de nulidade da adjudicação, por falta do procedimento legalmente devido (artigo 161º nº 2 alª l) do CPA) e do contrato sub juditio (artigos 283.º, n.º 1 do CCP).

Vejamos:

Não haverá dúvidas de que o sentido literal da norma do artigo 9º nº 3 do CCP não inclui, nem directa nem indirectamente o “serviço público do transporte de passageiros em veículos ligeiros, doravante designados transportes em táxi” assim definido no artigo 1º do DL nº 101/2023 de 31 de Outubro, que constitui o seu actual regime.

A questão está em saber se a norma deve ser objecto de uma interpretação extensiva, por assim o determinarem um ou mais elementos hermenêuticos a serem considerados.

Antes de mais importa notar que a norma a interpretar é constituída pelas duas alíneas do nº 3 do artigo 9º, onde se faz uma enunciação que se pretende exaustiva de dois conjuntos de actividades a serem consideradas, para efeitos do diploma, designadamente para os do seu artigo 11º nº 1, constitutivas do sector dos serviços de transporte, pelo que a alínea a) não deve ser lida sem a b).

Posto isso, um primeiro juízo se impõe formular: o texto da alª a) revela um esforço do legislador por abranger toda a multiplicidade de serviços de transporte público colectivo terrestre e aquático, mas omite qualquer referência a transportes aéreos, por um lado, e ao serviço público de transporte rodoviário por táxi, por outro. Por sua vez, a alª b) revela ostensivamente que o legislador não quer incluir no conceito de sector dos serviços de transportes a exploração dos meios de transporte aéreos em si mesmos, mas apenas a exploração de áreas geográficas para disponibilizar aeroportos e portos marítimos e fluviais.

Tratando-se de um conceito normativo, gizado em função do que se quer dispor no diploma, aquela conjugação de previsões, nas duas alíneas, é bastante clara, embora a contrario sensu, no sentido de que se pretende excluir do conceito e dos seus legais efeitos todo e qualquer transporte aéreo e, nos meios de transporte terrestre, o serviço público do transporte de passageiros em veículos ligeiros, comumente designado por táxi.

Mas, posto este primeiro juízo, sobrevém e contrapõe-se-lhe este outro:

O serviço de transporte de táxi objecto de gestão operacional, tratamento informático e de comunicação na prestação de serviços aqui contratada pela Recorrente [SCom01...] é efectuado em termos deveras peculiares, que o aproximam daquilo que o legislador revela considerar ser o transporte público terrestre de passageiros prestado pelos meios expressamente contemplados, quer na própria alínea a), ao exigir que a prestação de transporte público seja feita “em rede”, quer ao interpretar autenticamente este conceito de “rede”, logo no número seguinte (“considera-se que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma entidade adjudicante”). Designadamente, o transporte do passageiro do serviço “táxi saúde + 65” é feito a um preço uniforme para o consumidor, estabelecido por um adjudicante que é a [SCom01...], nas condições pré determinadas por esta empresa, de e para locais pré determinados (todos os estabelecimentos de saúde públicos ou particulares do concelho ...

), com exclusão de quaisquer outros, peculiaridades que, se não afastam a característica do transporte de passageiros por táxi que é a sua natureza não colectiva, no sentido de que o utente pode utilizar este meio de transporte público com exclusão de quaisquer outras pessoas, não deixam, em tudo o mais, do o aproximar do transporte público colectivo em rede, já que, como ali, as viagens se processam a preços, entre locais, e condições pré-determinados pela adjudicatária.

Acresce considerar que este prestimoso serviço de transporte prestado pela recorrente se mostra integrável numa nova geração de serviços públicos de transporte de passageiros que operam complementarmente ao transporte colectivo por autocarro, e em suprimento das insuficiências que aquele e outros meios terrestres, inclusive o táxi tout court, vêm demonstrando nas sociedades europeias actuais, seja pela irracionalidade económica devida ao intenso despovoamento de regiões rurais, seja pela inacessibilidade física ou financeira por parte de pessoas idosas ou com mobilidade reduzida, serviços públicos de transporte, aliás, integrados no que o próprio legislador nacional veio designar e regular como “serviço público de transporte de passageiros flexível,” na Lei nº 52/2015 de 9 de Junho (Regime Jurídico do Serviço Público de Transporte de Passageiros), que dedica um capítulo (artigos 34º e sgs) ao regime do serviço público do transporte de passageiros flexível, prevendo expressamente no nº 2 alª g) que se possa recorrer ao transporte por táxi para o realizar; depois, no DL nº 60/2016 de 8 de Setembro, que estabeleceu as regras específicas aplicáveis à prestação de serviço público de transporte de passageiros flexível e regulamentou os sobreditos artigos 34.º e seguintes do Regime Jurídico do Serviço Público do Transporte de Passageiros, preconizando precisamente que este serviço, em rede, de maior proximidade e inclusão, seja implementado mediante parcerias e ou com e colaboração, entre o mais, com empresários de táxi.

Ante este outro juízo revela-se inevitável perguntarmo-nos sobre se a alínea a) do nº 3 do artigo 9º do CC, sem embargo da natureza especial de todo o título II da parte I, em que se integra, e de o sentido do seu dispositivo ser a exclusão da aplicação, a determinados contratos, da regra que é a parte II do código, não deve ser extensivamente interpretada no sentido de, numa abordagem actualista do seu dispositivo, integrar, se não o transporte público de táxi tout court, pelo menos a utilização de semelhante meio de transporte público nas condições objecto do contrato sub juditio, designadamente integrado numa rede (hoc sensu: cf. nº 4 do referido artigo 9º), para percursos – melhor, entre locais – pré determinados ou pré determináveis, a preço pré determinado pela entidade adjudicante e, enfim, como meio de chegar onde e ou quando não pode chegar o “tradicional” transporte colectivo terrestre.

Quid juris, então?

Sobre a ratio do tratamento especial dado, no CCP como nas sucessivas directivas por ele transpostas, aos chamados “sectores especiais” da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais”, Cf. Ultimamente, trata-se da Directiva 2014/25, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, com versão consolidada, procedendo sucessivas alterações, no web site oficial da UE (Eur-Lex), em 1/1/2024. designadamente sobre a ponderação, que lhe subjaz, entre o desígnio europeu de tudo ser submetido a concorrência num mercado único, por um lado e, por outro, a garantia da continuidade de serviços públicos e da soberania dos Estados membros nestes sectores considerados estratégicos, remetemos para o que muito bem vem exposto e citado na sentença recorrida (págs. 36 a 38).

Sobre os termos gerais desse tratamento especial, mais flexível e ágil e, sobretudo, em maior ou menor medida, a susceptibilidade de afastamento da concorrência, também remetemos para o também muito bem exposto na sentença recorrida (pág. 39):

Reflexão mais imediatamente relevante para a discussão da vexata quaestio que nos ocupa é a de nos perguntarmos sobre a ratio legis de o transporte por táxi, tal como ele é tipicamente utilizado, ter sido excluído do conceito funcional sub juditio, e, por isso mesmo, daquele regime especial.

Nessa indagação poderia ser revelador o elemento histórico-subjectivo. E então, tratando-se da transposição de uma directiva, há que perguntar: o que iria nas mentes dos gizadores históricos da norma europeia, ou na do legislador português, se e na medida em que porventura divergiu da directiva, quando redigiram e aprovaram, respectivamente, a directiva europeia sobre a contratação pública nos sobreditos sectores especiais e a norma nacional sub judicio?

Na Directiva ( actualmente, a Directiva 2014/25/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos celebrados pelas entidades que operam nos sectores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais), que revogou e sucedeu à Directiva 2004/17/CE), visto o preâmbulo, nada se encontra que lance “luz directa” sobre a presente questão. Não o fazem, designadamente, os parágrafos 35 e 36, que são todos os que contêm alguma referência ao sector dos serviços de transporte, embora alertem o intérprete para a margem de incitativa e divergência do legislador nacional nestas matérias ditas estratégicas.

No corpo da Directiva, aí sim, encontramos, precisamente, as normas que foram objecto da transposição nos nºs 3 alªs a) e b) e 4 do CCP:

“Artigo 11.º

Serviços de transporte

A presente directiva aplica-se às actividades que tenham por objectivo a disponibilização ou exploração de redes destinadas à prestação de serviços ao público no domínio dos transportes por caminho de ferro, sistemas automáticos, carros eléctricos, tróleis, autocarros ou cabo.

No que diz respeito aos serviços de transporte, considera-se que existe uma rede quando o serviço é prestado nas condições estabelecidas por uma autoridade competente de um Estado-Membro, tais como, por exemplo, as condições nas linhas a servir, a capacidade disponível ou a frequência do serviço.

Artigo 12.º

Portos e aeroportos

A presente directiva aplica-se às actividades que tenham por objectivo a exploração de uma área geográfica para disponibilizar aeroportos e portos marítimos ou fluviais ou outros terminais de transportes às empresas de transporte aéreo, marítimo ou fluvial”.

Ante esta quase sobreponibilidade material entre a legislação nacional e a sua matriz comunitária, por um lado, e o silêncio do legislador comunitário sobre as razões porque não menciona o transporte publico por táxi na enunciação dos serviços de transporte terrestre sujeitos à directiva dos sectores especiais, por outro, temos de concluir que, à norma portuguesa, não presidiu qualquer especifica ratio legis do legislador nacional.

Tudo o que confere alguma racionalidade e justificação à opção legislativa comunitária de não incluir o serviço de transporte por táxi no seu conceito normativo e funcional de “serviços de transporte”, logo, de não excluir a contratação pública, em matéria dos serviços de transporte de táxi, da aplicação da Directiva-regra nº 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014, só pode ser a menor relevância do transporte individual de passageiro, ao modo típico do táxi, no panorama dos meios de satisfação das necessidades de mobilidade da população. O transporte em táxi será porventura visto como algo que acresce ou redunda relativamente ao transporte colectivo, que, esse, já assegurará o mínimo exigível ao Estado de Direito Social.

Efectivamente, confere ao transporte por táxi natureza bem diversa da do transporte público colectivo rodoviário de passageiros o ser, ele, tendencialmente individual ou, pelo menos, depender da vontade dos utentes quem mais o possa partilhar (até ao limite da lotação do concreto automóvel ligeiro de passageiros), não ter trajectos nem destinos nem pontos de partida nem de paragem pré-definidos pelo responsável ou pelo prestador do serviço nem por entidade adjudicante; e, enfim, não ser prestado em rede, no sobredito sentido normativo, isto é, sem que haja uma entidade adjudicante a pré-determinar as concretas condições em que é prestado.

Mas, se assim é, haver-se-á de convir em que o serviços de transporte público de passageiros que o adjudicatário aqui em causa trataria de gerir operacionalmente e monitorizar nos termos contratados não é um típico serviço de táxi, mas sim um alterum genus, inominado, de transporte público de passageiros, situável entre o transporte colectivo de passageiros em autocarro e o serviço de transporte público por táxi, que só não foi expressamente mencionado na alª a) do nº 3 do artigo 9º do CCP porque o legislador histórico não podia nem pode, naturalmente, ter-se representado ou representar-se este, como outros, “criativos” serviços de transporte publico rodoviário que as necessidades e as possibilidades do mundo hodierno vão obrigando permitindo que o legislador nacional e ou as autoridades e ou os responsáveis nacionais pelos serviços púbico de transportes de passageiros cogitem e implementem.

Ante isto, impõe-se ao julgador desconsiderar o elemento literal da lei, integrado pela enunciação de uma pluralidade de concretos meios e sistemas de meios de transporte terrestre apenas colectivos, omitindo o meio não colectivo, do táxi, e valorizar determinantemente a ratio legis da definição do conceito normativo funcional do nº 3 do artigo 9º do CCP, que julgamos ser a exclusão da aplicabilidade da parte II do CCP aos contratos necessários à prestação do serviço público de transporte terrestre de passageiros, a um nível que salvaguarde a satisfação das necessidades de mobilidade das populações, incluindo as pessoas de mobilidade reduzida e mais vulneráveis, tais como doentes e idosos, ou seja, impõe-se interpretar extensivamente o nº 3 alª a) do artigo 9 do CCP, no sentido de incluir, além dos meios e sistema de transporte terrestre expressamente enunciados, não necessariamente o táxi, mas também quaisquer soluções de transporte público flexível, complementares daqueles ou supridoras das suas insuficiências, posto que em rede, inclusive com recurso à contratação de táxis por entidade adjudicante.

Nestes serviços públicos de transporte subsume-se sem dificuldade o serviço de transporte a pedido, exclusivo para portadores do Cartão “Porto”, maiores de 65 anos, que permite a deslocação em táxi, desde ou para a morada de residência no Porto, até estabelecimento de saúde no Porto, pelo valor fixo de € 2,00, a cargo do utente e 10 € a pagar pela entidade adjudicante.

Na verdade, uma discriminação negativa de um serviço de transportes como o sub juditio, sem encontrarmos razão plausível para a discriminação, revela-se arbitrária e, portanto, insusceptível de provir de um legislador que se presume ter consagrado as soluções mais acertadas (artigo 9º nº 3 do CC).

Assim, não acompanhamos o Mº Juiz a quo quando conclui dos termos literais do corpo do artigo 11º do CCP a necessidade de qualquer uso do meio de transporte táxi ser expressamente referido na norma definidora do conceito, para que tal meio pudesse ser assimilado no conceito funcional de sector dos serviços de transporte enunciado no nº 3 do artigo 9º. Como vimos, a multivariedade das soluções de transporte público rodoviário flexível e de transporte não colectivo, mas complementar do colectivo, que tem vindo a ser necessário implementar, quer legislativamente, quer “no terreno”, não é redutível a meras e estanques espécies de veículos ou tipos legais de meios de transporte, o que torna impossível essa enunciação expressa. Depois, precisamente porque do que se trata é de surpreender o geral, abstracto e actual pensamento legislativo, a interpretação extensiva não deixa de ser metodologicamente admissível relativamente ao artigo 9º nº 3 do CCP, mesmo que dela resulte a inclusão ou a exclusão de um contrato no espectro de aplicação da parte II do Código.

Se a interpretação extensiva não faz mais do que respigar, de um texto sempre contingente da norma, a sua objectiva e efectiva disposição, ou a ponderação normativa de interesses que lhe subjaz e que ela veicula, então há que recorrer a ela sempre que necessário, a não ser que esteja em geral proscrita relativamente a determinadas espécies de normas, o que não é o caso. Assim, nada obsta a que por interpretação extensiva se conclua que o artigo 9º abrange a utilização do meio táxi, não necessariamente no modo típico da sua utilização – porventura de reduzida importância estratégica – mas sim naquele modo atípico, “combinado” que aqui estava contratado entre o Réu e os operadores de táxi licenciados no Porto.

Tão pouco acompanhamos o Mª Juiz a quo quando encontra uma possível razão para a deliberada exclusão (absoluta) do táxi, na inexistência de dificuldades na aplicação, a este meio de transporte, do regime normal da contratação pública.

Não se vê que hoje em dia seja mais difícil submeter às regras gerais da contratação pública a contratação de transportes colectivos do que a do transporte por táxi. Aliás, como na própria directiva dos sectores especiais se reconhece, actualmente não é à especial dificuldade em implementar procedimentos de contratação publica normais quanto a estes sectores, que se deve a persistência do seu tratamento especial, mas a uma remanescente disposição dos estados membros, de guardarem para si o regime jurídico da contratação pública quanto a estes sectores, por nacional e ou internacionalmente estratégicos.

Para terminar, não podermos deixar de notar que as Autoras e recorridas, a serem coerentes com o que sustentam, deveriam reconhecer a nulidade do “acordo” que firmaram com a Recorrente enquanto operadoras do serviço de táxi no Porto, pois tão pouco este, ao que resulta dos factos provados, foi precedido de concurso público.

O próprio Mª Juiz a quo, ante os factos julgados como provados, designadamente o nº 1.14, e a adopção do entendimento de que a falta do procedimento administrativo pré contratual legalmente devido é causa de nulidade do acto administrativo da adjudicação e do subsequente contrato público, deveria, porventura, dado ser, a nulidade, de conhecimento oficioso pelo próprio Tribunal (cf. artigos 162º nº 2 do CPA e 283º 1 do CCP), conhecer oficiosamente, procedendo o devido contraditório (artigo 95º nº 3 do CPTA), da nulidade do “acordo” com as Autoras, no qual assenta o serviço “Táxi Saúde + 65”, com a consequente nulidade, por este outro motivo, da adjudicação impugnada.

III-6

Questões prejudicadas

A segunda questão do recurso da Ré e a sexta do recurso da Contra-interessada quedam logicamente prejudicadas pela resposta que acabámos de dar à 1ª questão do recurso da Ré e 5ª do recurso da Contra-interessada, pelo que não serão apreciadas.

III-7

Conclusão

Cumpre, enfim, aplicar as soluções dadas às sobreditas questões à sorte dos recursos e da acção.

Assim:

Da resposta positiva à 5ª e 1ª questões dos recursos da CI e da Ré, respectivamente, resulta que os recursos devem proceder, em consequência do que a acção improcede.

IV

Custas

O decaimento das recorridas Autoras é total, tanto na acção quanto nos recursos da Ré e da Contra-interessada, pelo que aquelas arcarão com a totalidade das mesmas, nas duas instâncias, conforme artigo 527º do CPC.

V

Dispositivo

Assim, acordam em conferência os juízes da Subsecção de Contratos Públicos da Secção do Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e julgar a acção improcedente, nos termos especificados na conclusão, supra.

Custas pelas recorridas, como acima se explicitou.

Porto, 24/10/2025

Tiago Afonso Lopes de Miranda

Maria Helena Barbosa Ferreira Canelas

Maria Clara Alves Ambrósio