Processo 0478/19.9BEMDL

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. O ministério público junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela recorreu da decisão daquele Tribunal que julgou verificada a nulidade insuprível das decisões de aplicação de coimas fixadas nos procedimentos n.ºs 24962017060000046657, 24962017060000046665, 24962017060000046673, 24962017060000046681, 24962017060000046690, 24962017060000046703, 24962017060000046711, 24962017060000046720 e 24962017060000046738, todos do Serviço de Finanças de Vila Real, nos valores de € 61,87, € 52,50, € 78,75, € 26,25, € 52,50, € 26,25, € 227,98, € 102,76 e € 89,38, respectivamente, acrescidas das custas de cada um desses processos, no montante global de € 1.406,74.

Com o requerimento de interposição do recurso apresentou a respectiva motivação, que condensou nas seguintes conclusões: «(…)

1.ª- O procedimento contra-ordenacional não se mostra extinto pelo decurso do prazo de prescrição, pois, resultando do nº 2 do art. 5º do RGIT, que perante infracções omissivas, como a que constitui objecto destes autos (a falta de pagamento devido de taxas de portagem), se consideram praticadas na data em que terminou o prazo para o cumprimento do respectivo dever tributário;

2.ª- E nos termos das notificações endereçadas pela concessionária credora, tal prazo de pagamento voluntário apenas terminou a 5/12/2014, porquanto a última notificação legalmente imposta foi remetida a 11/11/2014, por correio simples. (Cfr. fls. 38 v).

3.ª- Resultando do nº 1 do artº 7º da Lei 25/2006, na redacção conferida pela Lei 51/2015, que as contraordenações previstas na presente lei são punidas com coima de valor mínimo correspondente a 7,5 vezes o valor da respetiva taxa de portagem, mas nunca inferior a (euro) 25, e de valor máximo correspondente ao quadruplo do valor mínimo da coima, com respeito pelos limites máximos previstos no Regime Geral das Infrações Tributárias, assim se nos afigura que o prazo de prescrição é o que resulta do disposto no nº 2 do artº 33º do RGIT compaginado com o nº 1 do artº 45º da LGT, ou seja, 4 anos;

4.ª- E que o único facto suspensivo ocorrido nos presentes autos, é o que alude a al. c) do artº 27º-A do RCO, (aplicável por força da al. b) do artº 3º do RGIT), ou seja, ter estado pendente a partir da notificação do despacho que procede ao exame preliminar do recurso da decisão da autoridade administrativa que aplica a coima, até à decisão final do recurso, cujo prazo máximo não pode exceder os 6 meses, nos termos do nº 2 da mesma disposição;

5.ª- Tendo ocorrido o último facto interruptivo da prescrição, com a notificação da decisão administrativa, nos termos da al. d) do nº 1 do art. 28º do RGCO, aplicável também por força da al. b) do artº 3º do RGIT;

6.ª- Mas não podendo o prazo máximo da prescrição exceder, nos termos do nº 3 do artº 28º do RGCO, quando, desde o seu início, e ressalvado o tempo de suspensão, tiver decorrido o prazo da prescrição, acrescido de metade, temos para nós que tal prazo máximo é assim de 6 anos e 6 meses, e só ocorrerá a 6/06/2021.

7.ª- A natureza, medida e a minúcia da “descrição sumária dos factos” e da “indicação dos elementos que contribuíram para a fixação da coima” prescritas pela disposição do art. 79º/1-b) e c) do RGIT) é algo que só no caso concreto se deve definir, em função da complexidade da matéria decidir, como é a presente situação em apreço, porque não se trata, neste caso, da formulação de um juízo de censura com elevada significação e densificação ético-social.

8.ª- A teleologia da norma em causa constitui-se na definição paramétrica da específica exigência da fundamentação, garantia do exercício dos direitos de defesa do arguido, clareza, objectividade e sindicabilidade geral da decisão referente aos elementos nela contidos necessários ao preenchimento do tipo de ilícito, do tipo de culpa, e aos critérios considerados para a determinação da medida concreta da sanção.

9.ª- Com a Lei 25/2006 foi criado um regime específico abrangente sancionatório a aplicar às transgressões ocorridas em matéria de infra-estruturas rodoviárias, onde seja devido o pagamento de taxas de portagem, sendo que o art. 5.º, nº 2 em causa, tutela o pagamento da taxa de portagem, sendo indiferente o modo como o não pagamento se concretizou, que também não releva quanto à coima aplicável ou à respectiva medida.

10.ª- Assim, afigura-se-nos suficientemente descritivo os factos considerados em cada decisão administrativa, na sua relevância típica objectiva e subjectiva, no detalhe do comportamento censurado, como especificamente as circunstâncias de modo tempo e lugar, em data, em hora, em identificação da via, do veículo utilizado, do local específico de entrada e de saída na utilização que efectuou, bem assim no valor da taxa omitida por tal utilização, e em que se traduziu a sua falta de pagamento, acrescendo, na imputação a tal título, de negligência, hoje entendido na linguagem corrente como omissão do dever cuidado que deveria ter sido adoptado, ou seja, do necessário pagamento em tempo que devia ter sido feito, e não o foi pelo visado.

11.ª- Deste modo, também não se nos afigura que tenha ocorrido situação de qualquer falta de requisito em qualquer uma das decisões administrativas de aplicação de coima, na indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação, nos termos da al. c) do nº 1 do artº 79.º, do RGIT, pois dali se inferem todos os elementos tidos para o efeito na fixação da coima concreta, ou seja, ponderando, a ausência de qualquer acto de ocultação, falta de benefício económico com a prática da conduta, frequente a prática de actos equivalentes, a negligência da sua conduta simples, inexistência de causa que excluísse a omissão de pagamento, condição económica baixa, terem já decorrido mais de 6 meses sobre a data da prática da infracção.

12.ª- E, finalmente, existindo decisões condenatórias, em que duas omissões de pagamento se reportam à mesma data, foram elas unificadas e consideradas como uma única contra-ordenação, mostra-se por isso respeitado escrupulosamente as alterações nos pressupostos e limites legais que decorrem do preceituado no nº 4 e 5 do artigo 7.º da Lei n.º 25/2006, na redacção conferida pelo art. 7º da Lei n.º 50/2015, ou seja, em termos de unificação legal das infracções permitida, respeitantes ao mesmo agente, no mesmo dia, através da utilização do mesmo veículo e que ocorram na mesma infra-estrutura rodoviária, entendendo-se como tal as verificadas em estrada cuja exploração está concessionada à mesma entidade.

13.ª- Numa conquista civilizacional aplaudida do direito ao contraditório e das mais amplas garantias de defesa, tal não pode servir para ofuscar uma cultura que se impõe igualmente de exigência e de rigor, de assunção das consequências dos factos praticados, de cidadania e de justiça, na distribuição por todos dos custos decorrentes da utilização das auto-estradas, censurando-se pretensões injustificadas de eximição ao seu pagamento em tempo devido, em prejuízo para os demais cidadãos cumpridores.».

Pediu fosse revogada a douta sentença proferida e fossem declaradas válidas as coimas aplicadas em sede de condenação administrativa, com as custas a cargo da arguida».

O recurso foi admitido por despacho de fls. 150 do processo físico.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Recebidos os autos neste tribunal, foi ordenada a abertura de vista ao Ministério Público.

A Ex.ma Senhora Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer no sentido da procedência do recurso, por prescrição do procedimento.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. Na alínea A) das doutas alegações de recurso e nas seis primeiras conclusões, o Recorrente levanta uma questão prévia: a de saber se ocorreu a «invocada prescrição do procedimento».
Da análise da douta sentença recorrida não resulta, porém, que essa questão tenha sido apreciada. E o Recorrente também não alega que o devesse ter sido.

Ora, embora esteja consagrado em matéria contraordenacional (como em matéria penal) o princípio do conhecimento amplo do recurso, o objeto do recurso jurisdicional continua a ser a decisão recorrida – artigos 75.º do Regime Geral das Contraordenações e 402.º, n.º 1, do Código de Processo Penal.

Por outro lado, e embora a prescrição do procedimento seja do conhecimento prioritário, incidental e oficioso em qualquer estado do processo (podendo, de facto, emergir como uma questão prévia ao conhecimento do recurso), isso não significa que o tribunal de recurso deva sempre tomar posição sobre essa questão, em cada recurso.

Só assim sucederá se o próprio tribunal de recurso entender que os elementos do processo lhe permitem decidir e essa decisão deva ser no sentido de que a prescrição já se consumou.

E o Recorrente nem sequer alega que esta se tivesse consumado entretanto, na própria fase do recurso. Aliás, alega precisamente o contrário.

Tudo indica, de resto, que o zelo do Recorrente tem a ver com o facto de a prescrição dos procedimentos contraordenacionais ter sido invocada pela própria Arguida, no recurso da decisão administrativa (artigo 20.º do requerimento inicial).

Mas a questão que a Arguida ali colocava não tinha nada a ver com a questão que o Recorrente agora suscita. O que ali se alegou foi que o prazo de prescrição se consumou antes mesmo da instauração dos procedimentos contra-ordenacionais. Porque nunca foi notificada nos termos do artigo 10.º da Lei n.º 25/2006.

E desta questão não conheceu o tribunal de primeira instância, nem a falta do seu conhecimento foi agora suscitada. Que, de qualquer modo, o tribunal de recurso nunca poderia apreciar. Porque a matéria de facto respetiva nunca foi apreciada em primeira instância e o tribunal de recurso só julga de direito.

Razões porque decidimos agora não tomar conhecimento desta questão.

3. Na decisão recorrida foi apurado um único facto, com o seguinte teor:

«1. Dão-se aqui por reproduzidas as decisões da aplicação de coima impugnadas, datadas de 9/8/2017 (fls. 59 e ss, ) e 19/9/2019 (92 e ss, 102 e ss, 107 e ss, 113 e ss, 117 e ss, 125 e ss e 129 e ss,), com o seguinte destaque para a de fls. 59 (com aspectos que, na essência e de relevante para a decisão, são comuns a todas elas):

[imagem, aqui dada por reproduzida]

(…)

[imagem, aqui dada por reproduzida]

4. Vem o presente recurso interposto da douta decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela que, julgando verificada a nulidade insuprível das decisões administrativas recorridas por falta de descrição sumária dos factos e de indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação, anulou essas decisões.

Com o assim decidido não se conforma o Ministério Público, por entender que as decisões administrativas não padecem dos vícios que lhes são imputados.

A questão a apreciar e a decidir é, por isso a de saber se as decisões que aplicaram as coimas contêm a descrição sumária dos factos e a indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação – artigo 79.º, n.º 1, alíneas b) e c) do Regime Geral das Infrações Tributárias, em conjugação com a alínea d) do n.º 1 do seu artigo 63.º.

Quanto à «descrição sumária dos factos», o tribunal de primeira instância entendeu – se bem interpretamos – que não foram descritos quaisquer factos, porque o órgão decisor se limitou a remeter para o teor descritivo da norma («falta de pagamento da taxa de portagem»), sem descrever a factualidade que se lhe subsume, isto é, sem dizer, em concreto, que ocorreu transposição de uma barreira de portagem e descrever as circunstâncias em que tal sucedeu.

Quanto à «indicação dos elementos que contribuíram para a sua fixação», o tribunal de primeira instância terá entendido que o órgão decisor não se pode limitar a enunciar os elementos determinativos da coima através do preenchimento dos espaços de formulários já predefinidos, devendo também sopesar explicitamente esses elementos.

Ora, o Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou sobre estas questões.

Quanto à «descrição sumária dos factos», firmou-se jurisprudência no sentido de que os factos que importa descrever sumariamente na decisão não são senão os factos essenciais que integram o tipo de ilícito em causa. E no sentido de que a norma em apreço – o artigo 5.º da Lei n.º 25/2006, de 30 de Junho – tutela o pagamento da taxa de portagem, sendo indiferente o modo como o não pagamento se concretizou. Que, por isso, também não constitui elemento essencial do tipo.

Como se refere no acórdão deste Supremo Tribunal de 17/10/2018, tirado no processo n.º 01004/17.0BEPRT, «(…) bastando-se a lei como uma descrição sumária dos factos, afigura-se-nos que esta exigência se há-de considerar satisfeita quando, como no caso sub judice, o elemento essencial do tipo – a falta de pagamento da taxa de portagem pela circulação de veículo automóvel em infra-estruturas rodoviárias, designadamente auto-estradas e pontes – está descrito na decisão administrativa; e está, não apenas por referência à norma que prevê a contra-ordenação, o que não seria suficiente, mas mediante a descrição detalhada do comportamento: falta de pagamento de taxas de portagem referente ao veículo identificado pela respectiva matrícula e com referência aos trajectos expressamente indicados, com indicação dos locais, datas e horas a que se verificaram as infracções e aos montantes das respectivas taxas.».

E estas considerações são integralmente transponíveis para o caso dos autos. Razão porque, também aqui, importará concluir que as decisões de aplicação de coimas não padecem dessa nulidade.

Quanto à não indicação da ponderação dos elementos no artigo 27.º do Regime Geral das Infrações Tributárias na fixação da coima, firmou-se jurisprudência no sentido de que «O requisito da decisão administrativa de aplicação de coima “indicação dos elementos que contribuíram para a […] fixação” da coima [cfr. art. 79.º, n.º 1, alínea c), do RGIT] deve ter-se por cumprido se, embora de forma sintética e padronizada, refere os elementos que contribuíram para a fixação da coima (ponto III do sumário do mesmo acórdão)».

Assim, referindo-se na decisão de aplicação de coima que foram ponderados «a inexistência de atos de ocultação e de benefício económico para o agente, o carácter frequente da prática» (ou acidental), «o ter sido cometida por negligência simples, a situação económica e financeira baixa e terem decorrido mais de seis meses desde a prática da infracção», deve concluir-se que «dela constam os requisitos mínimos que a lei manda observar quanto ao dever de fundamentação da decisão».

Também estas considerações são integralmente transponíveis para o caso dos autos. Razão porque, também aqui, importará concluir que as decisões de aplicação de coimas não padecem dessa nulidade.

5. Na parte final da fundamentação da decisão recorrida, o tribunal de primeira instância refere que temos que ter em conta o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 4/11/2015, proc. 01042/15, que transcreve abundantemente. Para concluir adiante que as decisões administrativas também não espelham a aplicação do regime instituído pela Lei n.º 51/2015, de 8 de junho.

E o Recorrente também não concorda com esta parte. Por entender que foram respeitadas escrupulosamente as alterações nos pressupostos e limites legais que decorrem do novo regime.

Deve observar-se antes de mais que, apesar de concluir que as decisões recorridas não se conformam com a Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, o M.mº Juiz a quo não extraiu quaisquer consequências dessa conclusão, visto que não foi com tal fundamento que decidiu. Manifestamente, por entender que a questão de saber se as decisões de aplicação das coimas padecem de falta de requisitos formais e devem ser anuladas está a montante da questão e saber se essas decisões violam a lei material e merecem ser revogadas.

Pelo que interpretamos este segmento da decisão como um obter dictum e não como um fundamento da decisão. Uma forma de dizer que, se não fosse de decidir o que se decidiu, se decidiria pela revogação das decisões com estoutro fundamento.

Ora, o que não integra os fundamentos da decisão recorrida não releva para a legalidade dessa decisão nem importa, por isso, apreciar no recurso dessa decisão.

Fica a questão e saber se o tribunal de recurso deveria, oficiosamente, apreciar a conformidade das decisões de aplicação das coimas com os comandos daquela Lei.

A esta questão respondemos negativamente. Porque isso equivaleria, no caso, não a apreciar as questões que o tribunal recorrido não apreciou por julgar prejudicado o seu conhecimento, mas a julgar o mérito das decisões administrativas pela primeira vez. E essa não é a função do tribunal de recurso.

De salientar que, no acórdão deste Supremo Tribunal de 4 de Novembro de 2015, tirado no processo n.º 1042/15, se conheceu oficiosamente da conformidade das decisões administrativas de aplicação das coimas à luz da referida Lei porque isso importava para o julgamento da questão de fundo naquele processo. Porque estava em causa saber se enfermava de erro de julgamento a decisão que anulou a decisão administrativa para que fosse organizado um único processo. E porque o julgamento dessa questão contendia com a nova redacção do artigo 7.º daquela Lei e, em particular, com o aditamento dos seus números 4 e 5.

Ora, essa questão não se coloca nos autos. Não está aqui em causa nenhuma decisão equivalente à que foi ali apreciada e a questão de saber se as decisões administrativas se conformam com aquele comando legal não relevam para a apreciação da validade formal das decisões de aplicação das coimas. Saber quando é que estamos perante uma única infracção ou uma pluralidade delas, não releva do ponto de vista da forma, mas da substância. A tudo acrescendo que as circunstâncias dos autos nem sequer têm a ver com as do referido aresto, visto que, ao contrário do que ali sucedia, todas as decisões administrativas foram tomadas em momento muito posterior ao da entrada em vigor da nova Lei.

Razão porque decidimos também não tomar conhecimento desta parte do recurso.

6. Conclusão

I. O tribunal de recurso não tem que conhecer da questão da prescrição do procedimento contra-ordenacional que lhe for suscitada se essa questão não é oposta à decisão recorrida ou à própria apreciação do recurso, a menos que o estado do processo o permita e o próprio tribunal de recurso entenda que a prescrição ocorreu;

II. O tribunal do recurso não tem que conhecer da questão da conformidade das decisões administrativas com as alterações introduzidas pela Lei n.º 50/2015, de 8 de Junho, se a própria decisão recorrida não apreciou o mérito das decisões administrativas e essa questão não constitui fundamento da decisão recorrida nem importa ao julgamento do mérito do recurso;

III. Não são nulas – por violação do disposto na primeira parte da alínea b) e na segunda parte da alínea c), do n.º 1 do artigo 79.º do Regime Geral das Infrações Tributárias – as decisões de aplicação de coimas que não especifiquem, na descrição sumária dos factos, o modo como o não pagamento das taxas de portagem se concretizou e, na fixação da coima, o modo como foram ponderados, entre si, os factores a que a lei manda atender no artigo 27.º do mesmo diploma.

7. Decisão
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária deste Tribunal em:

a) Não tomar conhecimento do recurso na parte referente às questões suscitadas nas conclusões 1.ª a 6.ª e 12.ª a 13.ª do recurso e a que aludem os pontos 2 e 5 supra;

b) Conceder, no mais, provimento ao recurso jurisdicional, revogar a decisão recorrida e ordenar que os autos regressem ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, para aí prosseguirem com o conhecimento do recurso judicial, se a tal nada mais obstar.

Sem custas.

Lisboa, 12 de maio de 2021

Assinado digitalmente pelo Relator, que consigna e atesta que, nos termos do disposto no art.15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, aditado pelo art. 3º do Decreto-Lei n.º 20/2020, de 1 de Maio, têm voto de conformidade com o presente Acórdão os restantes integrantes da formação de julgamento.

Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) – Gustavo André Simões Lopes Courinha – Anabela Ferreira Alves e Russo.