Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: - Relatório – 1 – A Fazenda Pública – Autoridade Tributária e Assuntos Fiscais da Região Autónoma da Madeira vem, nos termos do artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) ex vi artigo 97.º n.º 3 alínea a) do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 13 de agosto de 2024 que, no recurso interposto por A..., Sociedade Unipessoal, Lda, com os sinais dos autos, da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que julgara existir erro na forma do processo na acção de intimação proposta, absolvendo a Fazenda Pública da instância, negou provimento ao recurso interposto, mantendo a decisão recorrida quanto ao erro na forma de processo, mas revogando-a quanto à consequência do indeferimento liminar, determinando a convolação da providência cautelar em requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal de suspensão dos respectivos processos de execução fiscal, ordenando-se a baixa dos autos a tal órgão para a respectiva decisão. A recorrente Fazenda Pública/RAM termina as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões: I – Por Acórdão datado de 13 de Agosto 2024, o Tribunal Central Administrativo Sul decidiu e, passa-se a citar: “negar provimento ao recurso, sendo que, mantendo-se a decisão recorrida quanto ao erro na forma de processo, se revoga a mesma quanto à consequência do indeferimento liminar e se determina a convolação da presente providência cautelar em requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal de suspensão dos respectivos processos de execução fiscal, ordenando-se a baixa dos autos a tal órgão para a respectiva decisão, com as condicionantes acima indicadas”. II – À luz desta decisão levantam-se as seguintes questões: 1.º pode o Tribunal que ordena a convolação da petição inicial em requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal determinar, de antemão, condicionantes à decisão a ser proferida por este? e 2.º pode o Tribunal que ordena a convolação da petição inicial, determiná-la sem antes aferir da adequação dos fundamentos invocados na petição inicial à forma de processo na qual se ordena a convolação? III – Estas questões preenchem os requisitos de admissibilidade de que depende o recurso de revista previstos no artigo 150.º do CPTA ex vi artigo 97.º n.º 3 alínea a) do CPPT porquanto a decisão que vier a ser proferida por este Supremo Tribunal Administrativo delimitará para o futuro, nestes casos de convolação da petição inicial, os limites dos poderes dos Tribunais Tributários bem como corrigirá a prática dos Tribunais, que repetidamente ordenam a convolação sem cuidar de averiguar se está preenchido o pressuposto de adequação dos fundamentos, sendo objetivamente útil a intervenção deste Supremo na qualidade de órgão de regulação do sistema. IV –Na decisão de verificação da nulidade de erro na forma de processo e consequente convolação na forma de processo adequada, está vedada ao juiz a apreciação do mérito do pedido formulado pelo Autor, por esta só poder e dever ser feita na sede própria ou, por outras palavras, no decurso do processo com a forma adequada.
Jurisprudência
Processo 0491/24.4BELRS
IV (sic) – O controlo judicial da atuação do órgão de execução fiscal no âmbito dos processos de execução fiscal depende sempre de prévia apreciação e decisão do órgão de execução fiscal, cabendo apenas reclamação da decisão do mesmo para o Tribunal Tributário, não podendo este apreciando questões que não foram colocadas a esse órgão ou que nunca foram por ele decididas, impor-lhe, previamente, qualquer conduta ou condicionante ao seu sentido decisório. V – Não pode judicialmente ser determinada a convolação de uma petição inicial em requerimento de suspensão do processo de execução fiscal mediante prestação de garantia, quando nesta o autor/executado não ofereceu uma qualquer garantia concreta (garantia bancária, caução, seguro-caução, hipoteca ou qualquer outra) cuja viabilidade para garantir a dívida exequenda e os acrescidos legais previstos no n.º 6 do artigo 199.º do CPPT possa a administração tributária apreciar e, em conformidade, decidir. VI – Ao ter ido muito para além dos poderes que lhe eram legalmente concedidos quer em caso de verificação de erro na forma de processo, quer ao se ter imiscuído na ação administrativa, pronunciando-se sobre pedido que ainda não tinha sido apreciado pelo órgão de execução fiscal, impondo-lhe um sentido decisório, o Tribunal recorrido excedeu os seus poderes de cognição, sendo o Acórdão recorrido nulo por excesso de pronúncia, nos termos dos artigos 615.º, VII – Foram, pelo exposto, violados os artigos 2.º e 111.º da CRP, o artigo 52.º da LGT, os artigos 10.º n.º 1 alínea f), 98.º n.º 5, 151.º, 170.º, 196.º, 197.º, 199.º e 276.º do CPPT e o artigo 2.º n.º 2 do CPC. Nestes termos, e nos melhores de direito, que V/Exas. mui doutamente suprirão, deverá o presente recurso ser julgado procedente, por provado, e, em consequência: i) Ser a Fazenda Pública dispensada do pagamento do remanescente da taxa de justiça; e ii) ser o Acórdão de que se recorre revogado e substituído por outro que ordene a absolvição da Fazenda Pública da instância; ou, subsidiariamente, iii) ser o Acórdão de que se recorre revogado e substituído por outro que não se pronuncie sobre o mérito da possibilidade de suspensão da execução fiscal pretendida pela recorrida, ordenando a baixa dos autos ao órgão de execução fiscal para respetiva decisão sem condicionantes decisórias; ou, subsidiariamente, iv) Considerando V/ Exas. não ser de admitir o presente recurso excecional de revista nos termos do artigo 150.º n.º 1 do CPTA, ser judicialmente ordenada a sua convolação em requerimento de arguição de nulidade do Acórdão recorrido, fazendo com isto V/ Exas. a tão costumada JUSTIÇA! 2 – Respondeu o Ministério Público junto do TCA, no sentido da não verificação dos pressupostos do recurso de revista, enunciando as conclusões seguintes:
a) A recorrente apresentou (na primeira instância) pedido de providência cautelar de suspensão de eficácia de atos tributários de liquidação e de intimação para abstenção da prática de quaisquer atos administrativos e tributários ou condutas que venham a condenar a Requerente à insolvência. b) O tribunal de primeira instância julgou improcedente a referida providência, o mesmo considerou o TCAS, em recurso, manter a improcedência e convola o pedido no sentido de ser admitido como um “requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal…”. c) A AT apresentou recurso de revista, cujos pressupostos não se verificam, tal como previsto no art 150.º n.º 1 do CPTA ex vi artigo 97.º n.º 3 alínea a) do CPPT, pelo que o recurso não deve ser admitido. d) De qualquer modo, mesmo que se admita o recurso, o TCAS, o acórdão recorrido não determinou qualquer suspensão nem se pronunciou sobre o mérito da suspensão, como invoca a recorrente. e) O TCAS apenas concluiu proceder à convolação no sentido de que o pedido de providência seja admitido como pedido de suspensão dirigido à AT. Esta poderá, assim, apreciar e decidir o que tiver por conveniente. f) A convolação, na área tributária, pode ser oficiosa e legalmente admissível, conf. previsto nos arts. 193.º do CPC, 97.º, n.º 3 da LGT e 98.º, n.º 4 do CPPT. Pelo exposto, entendemos que o recurso de revista não deve ser admitido, por não se verificarem os respetivos pressupostos. Caso assim não se entenda, não vemos que se verifiquem quaisquer ilegalidade ou irregularidade que justifique alterar o acórdão do TCAS, o qual deve ser mantido nos seus precisos termos. //De qualquer modo, Vossas Excelências farão a costumada justiça. 3 - Não foram apresentadas contra-alegações. 4 – Por despacho de fls, 1385 Sitaf, datado de 27 de setembro de 2024, a Exma Senhora Conselheira Relatora no Tribunal Central Administrativo Sul pronunciou-se sobre a alegada nulidade do acórdão por excesso de pronúncia, considerando-a inverificada porquanto apenas se apreciou a possibilidade de convolação no meio próprio – requerimento de suspensão da execução dirigido ao órgão de execução fiscal – sendo que, para determinar tal convolação, teve de se apreciar se tal requerimento era, em abstracto, legalmente possível (se não o fosse, não poderia ordenar a convolação sob pena de praticar um acto inútil), não se tendo pronunciado sobre o mérito do pedido, ao contrário do afirmado. (fls. 1385 SITAF). 5 – O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público junto deste STA não emitiu parecer sobre a admissão da revista. 6 – Dá-se por reproduzido o probatório fixado no acórdão recorrido (fls. 10/11 da respectiva numeração autónoma).
Cumpre decidir da admissibilidade do recurso. - Fundamentação – 5 – Apreciando. 5.1 Dos pressupostos legais do recurso de revista. O presente recurso foi interposto e admitido como recurso de revista, havendo, agora, que proceder à apreciação preliminar sumária da verificação in casu dos respectivos pressupostos da sua admissibilidade, ex vi do n.º 6 do artigo 150.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPTA). Dispõe o artigo 150.º do CPTA, sob a epígrafe “Recurso de Revista”: 1 - Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 2 - A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual. 3 - Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado. 4 - O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objeto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova. 5 - Na revista de decisão de atribuição ou recusa de providência cautelar, o Supremo Tribunal Administrativo, quando não confirme o acórdão recorrido, substitui-o mediante decisão que decide a questão controvertida, aplicando os critérios de atribuição das providências cautelares por referência à matéria de facto fixada nas instâncias. 6 - A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n.º 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objeto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo. Decorre expressa e inequivocamente do n.º 1 do transcrito artigo a excepcionalidade do recurso de revista em apreço, sendo a sua admissibilidade condicionada não por critérios quantitativos mas por um critério qualitativo – o de que em causa esteja a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito – devendo este recurso funcionar como uma válvula de segurança do sistema e não como uma instância generalizada de recurso.
E, na interpretação dos conceitos a que o legislador recorre na definição do critério qualitativo de admissibilidade deste recurso, constitui jurisprudência pacífica deste Supremo Tribunal Administrativo - cfr., por todos, o Acórdão deste STA de 2 de abril de 2014, rec. n.º 1853/13 -, que «(…) o preenchimento do conceito indeterminado de relevância jurídica fundamental verificar-se-á, designadamente, quando a questão a apreciar seja de elevada complexidade ou, pelo menos, de complexidade jurídica superior ao comum, seja por força da dificuldade das operações exegéticas a efectuar, de um enquadramento normativo especialmente intricado ou da necessidade de concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, ou quando o tratamento da matéria tem suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina. Já relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. Por outro lado, a clara necessidade da admissão da revista para melhor aplicação do direito há-de resultar da possibilidade de repetição num número indeterminado de casos futuros e consequente necessidade de garantir a uniformização do direito em matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória - nomeadamente por se verificar a divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais e se ter gerado incerteza e instabilidade na sua resolução a impor a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa e tributária como condição para dissipar dúvidas – ou por as instâncias terem tratado a matéria de forma ostensivamente errada ou juridicamente insustentável, sendo objectivamente útil a intervenção do STA na qualidade de órgão de regulação do sistema.». Vejamos, pois. O presente recurso de revista vem interposto pela AT/RAM tendo por objecto e medida o julgado do TCAS na parte em que, confirmando a existência de erro na forma do processo, convolou a providência cautelar em requerimento dirigido ao órgão de execução fiscal de suspensão dos respectivos processos de execução fiscal, ordenando-se a baixa dos autos a tal órgão para a respectiva decisão. Cumpre em primeiro lugar reafirmar a inidoneidade do recurso de revista para arguir nulidades imputadas a acórdãos, como sucede no presente recurso (cf. conclusão VI) Há meio processual próprio para o efeito, como bem sabe a recorrente – a reclamação para a conferência (artigo 615.º n.º 4 do Código de Processo Civil) – para delas conhecer, o que determina, segundo jurisprudência pacífica da Secção, a inidoneidade deste recurso para apreciar a alegada nulidade por excesso de pronúncia. Quanto ao mais, ou seja, no que respeita à convolação, consignou-se no acórdão sindicado o seguinte: «Aqui chegados, e tendo em conta o que se deixa exposto, verifica-se que a decisão recorrida, que considerou haver erro na forma de processo, não merece censura, pelo que o recurso não pode ter provimento. Já merece, no entanto, censura a decisão que, após concluir por tal existência de erro na forma de processo, não apreciou a possibilidade de convolação no meio próprio, como impõem os artigos 193.º do CPC, 97.º, n.º 3 da LGT e 98.º, n.º 4 do CPPT.
E é isso que este Tribunal fará de seguida. Pese embora o dever de convolação para a forma de processo adequada, tal só deverá ser determinado quando o interessado possa obter o efeito útil que pretende e não conduza à prática de actos inúteis, como seria o caso da ocorrência da extemporaneidade ou caducidade do direito de acção no meio processual próprio para que se convolasse a presente acção. Além disso, também o pedido e a causa de pedir têm de se adequar ao meio correcto. Como se viu acima, antes da dedução de impugnação deveria a Recorrente ter apresentado requerimento de prestação de garantia (art. 169.º n.º 2 do CPPT) nos termos ali indicados, sendo que, existindo já execução fiscal, é nesta que tal requerimento deve ser feito. Assim sendo, atendendo ao pedido feito nesta providência cautelar, de “a) Ser decretada a suspensão de eficácia dos atos tributários: e b) Ser a AT e a AT RAM intimadas à abstenção da prática de quaisquer atos executórios na pendência da ação principal, ou, permitam a possibilidade de constituição de garantia, ou de pagamento em prestações, aplicando as garantias dos Contribuintes quanto ao Processo de Execução Fiscal.” e atendendo a que, tendo a providência cautelar sido apresentada antes da impugnação judicial e não tendo sido conferida a possibilidade, coma citação, de prestação de garantia ou de pagamento em prestações, tanto o pedido é adequado como é tempestivo face ao meio correcto, que é o requerimento de suspensão a execução fiscal dirigido ao órgão de execução fiscal. Nestes termos, o Tribunal decide convolar a presente providência cautelar em requerimento de suspensão da execução dirigido ao órgão de execução fiscal, devendo os autos baixar a tal órgão para apreciação, o qual deverá ter em conta a data da apresentação da p.i. (nomeadamente, para efeitos de manutenção, ou não, dos actos de execução entretanto praticados), bem como o que aqui se deixou decidido quanto à possibilidade dessa suspensão.» Não nos parece que a decisão supra reproduzida justifique revista, contrariamente ao alegado. Não é ostensivamente errada, bem pelo contrário, e mesmo o que consigna quanto à possibilidade de suspensão da execução, encontra-se apoiado em jurisprudência deste Supremo Tribunal, que bem cita. Também não se concede que a questão da convolação ou não, nos termos em que foi efectuada e supra se reproduziram, seja de relevo jurídico ou social de importância fundamental, que justifique a admissão da revista. É sabido, também pela AT/RAM que pende no TJUE pedido de apreciação de questão prejudicial que pode relevar para a decisão administrativa de, em concreto, suspender ou não a execução fiscal. Não sendo de admitida revista, porquanto não se vislumbra que os respectivos pressupostos se verifiquem, caberá à AT ter em conta a decisão que venha a ser proferida pelo TJUE. Sendo manifesta a inexistência de excesso de pronúncia, não se determina a convolação do presente recurso em reclamação para a conferência (artigo 615.º n.º 4 do Código de Processo Civil), por inutilidade dessa convolação.
CONCLUINDO: I. Havendo meio processual próprio para arguir a nulidade do acórdão do TCA – a reclamação para a conferência (artigo 615.º n.º 4 do Código de Processo Civil) – o recurso de revista é meio inidóneo para esse fim. II. Não é ostensivamente errada ou juridicamente insustentável a decisão do TCA que, confirmando a existência de erro na forma do processo, convola a providência cautelar indeferida em reclamação ao órgão de execução fiscal, tido como meio processual adequado para apreciar a pretensão da recorrente. III. A questão da convolação, nos termos em que foi efectuada, também não se afigura manifestamente de relevo jurídico ou social de importância fundamental, que justifique a admissão da revista. IV. Estando pendente no TJUE pedido de apreciação de questão prejudicial que pode relevar para a decisão administrativa de suspensão da execução fiscal caberá à AT ter em conta a decisão que venha a ser proferida pelo TJUE na apreciação do pedido. V. Em caso de não admissão da revista não há que convolar o recurso em reclamação para a conferência para apreciação da nulidade por excesso de pronúncia e é manifesto que esta não se verifica, pelo que a convolação se traduziria na prática de um acto inútil. - Decisão - 6 - Termos em que, face ao exposto, acorda-se em não admitir o presente recurso de revista, por não se verificarem os respectivos pressupostos legais. Custas do incidente pela recorrente (daí que não haja necessidade de dispensar o remanescente da taxa de justiça, como requerido). Lisboa, 22 de Janeiro de 2025. - Isabel Marques da Silva (relatora) – Francisco Rothes - Dulce Neto.