Processo 02278/19.7BEBRG

Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:*
I – RELATÓRIO

1.1.S., Lda., com sede na Rua (…), do município de (...), intentou a presente ação administrativa contra POISE – Programa Operacional Temático Inclusão Social e Emprego, estrutura de missão, com sede na Avenida (…), pedindo que se:

a) declare a anulação do ato administrativo praticado pela entidade demandada, a vinte e nove de agosto de dois mil e dezanove, por vício de violação de lei, na medida em que, entre outras, se mostram violadas as normas regulamentares contidas nos itens 18º e 23º do Aviso para Apresentação de Candidaturas e as normas legais contidas nos artigos 3º, 8º e 10º do Código do Procedimento»,

b) condene a entidade demandada à prática de ato administrativo que, em substituição do ato ilegal nestes autos impugnado, reconheça o direito da autora ao recebimento da quantia de € 433.451,68 (quatrocentos e trinta e três mil quatrocentos e cinquenta e um euros e sessenta e oito cêntimos), ao abrigo das disposições conjugadas da alínea c) do nº 2 do artigo 4º, do nº 1 do artigo 67º e do nº 1 do artigo 71º, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, da parte final do nº 2 do artigo 10º do Código de Procedimento Administrativo, e do artigo 334º e do nº 1 do artigo 437º, ambos do Código Civil;

c) Subsidiariamente, e apenas para o caso – que não se admite, mas que se concebe, por dever de patrocínio – de não assistir razão à autora quanto ao pedido deduzido em b), deve a entidade demandada ser condenada a pagar uma indemnização cujo valor se liquida em € 43.433,37 (quarenta e três mil quatrocentos e trinta e três euros e trinta e sete cêntimos), como reparação pelo dano por si sofrido, decorrente das condutas ilícitas praticadas com culpa grave por ela entidade demandada, ao abrigo das disposições conjugadas contidas no nº 2 do artigo 1º, do nº 1 do artigo 3º, do nº 1 do artigo 9º e do nº 2 do artigo 10º, todas da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.

Para tanto alega, em síntese, que a Entidade Demandada lançou o Aviso nº POISE- 31-2016-05, destinado à abertura de um concurso para apresentação de candidaturas à «tipologia de intervenção nº 31 – integração de desempregados de longa duração no mercado de trabalho», tendo, nesse âmbito, a Requerente, apresentado a sua candidatura, que foi aprovada, tendo-lhe sido aprovado um apoio de € 840.000,01, a título do reembolso de despesas efetivamente realizadas;

O valor total dos reembolsos e saldo final solicitados a pagamento pela Autora à Entidade Demandada ascenda a um total de € 433.451,68, sendo que essa quantia corresponde ao valor efetivo de todos os custos elegíveis, ou cuja elegibilidade decorre de disposições legais, que a Autora suportou na execução da operação financiada pela Entidade Demandada;

Até à presente data, a Entidade Demandada pagou à Autora a quantia global de € 390.018,31, estando em dívida o montante de € 43.433,37;

Em 29/08/2019, a Entidade Demanda notificou a Autora da decisão relativa ao pedido de pagamento de saldo n.º 3/2018, de «aprovação com redução do montante solicitado e restituição», ou seja, de que o apoio financeiro a conceder-lhe seria, tão-somente, de €284.760,00, devendo restituir o que recebeu indevidamente;

Acontece que essa decisão padece de vício de violação de lei dado resultar da violação clara, e manifesta, de todas as disposições legais, e regulamentares que enquadram a atividade da Entidade Demandada, devendo por isso ser anulada;

A Entidade Demandada violou o prazo que dispunha para apreciar a candidatura apresentada pela Autora, o que a obrigou a reprogramar toda a sua atividade formativa e financeira;

Houve atrasos ao nível dos reembolsos, o que provocou à Autora sérias e graves dificuldades financeiras, levando que esta tivesse esgotado, muito rapidamente, os seus recursos financeiros próprios, enquanto suportou, a expensas suas, todos os custos decorrentes das ações formativas;

A plataforma da Entidade Demandada, através da qual eram realizados os pedidos de reembolsos, esteve indisponível até inícios de dezembro de 2017 e o pessoal técnico daquela solicitou à Autora que apresentasse o primeiro pedido de reembolso das atividades formativas realizadas até 31/10/2017, apenas na reunião que teve lugar em inícios de dezembro de 2017;

Acresce que disponibilizada essa plataforma, a Autora teve necessidade de algum tempo para aprender a trabalhar com a plataforma, que era bastante complexa;

Por culpa exclusiva da Entidade Demandada, a Autora apenas pôde apresentar o primeiro pedido de reembolso, no valor de 98.099,80 euros, em 07/02/2018; o segundo, no valor de 30.664,17 euros, em 06/04/2018; o terceiro, no valor de 103.330,18 euros, em 21/07/208; o quarto, no valor de 125.251,47 euros, em 12/09/2008; e o saldo final, no valor de 76.106,06 euros, em 15/01/2019, tendo-lhe a Entidade Demandada pago, respetivamente, na sequência do primeiro pedido, em 15/05/2018, a quantia de 82.265,36 euros; na sequência do segundo pedido, a quantia de 21.469,59 euros; na sequência do terceiro pedido, a quantia de 103.330, 18 euros; e na sequência do quarto pedido, a quantia de 125.251,47 euros, num total de 390.018,31 euros;

A Autora assegurado o regular funcionamento das ações formativas, enquanto foi capaz de financeiramente as suportar sozinhas;

A Autora realizou menos ações formativas do que aquelas que haviam sido por si previstas em sede de candidaturas e aceites pela Entidade Demandada, exclusivamente, devido à ação culposa desta, que a impediu de lançar formações de acordo com o previsto em candidatura por falta de recursos financeiros para tal;

A Autora foi forçada pela conduta culposa da Entidade Demandada a suportar custos que não puderam ser proporcionalmente reduzidos à dimensão do volume de formação efetivamente realizado;

Cabia à Entidade Demandada, aquando da prática do ato administrativo impugnado, tomar em devida consideração o seu próprio incumprimento, quanto às obrigações legais e contratualmente previstas, e daí retirar as devidas consequências jurídicas, tendo-se, porém, limitado a fazer uma operação aritmética, desconsiderando que desrespeitou o prazo de que dispunha para proferir a decisão sobre a candidatura da Autora, não disponibilizou àquela a plataforma eletrónica através da qual se tramitou o procedimento que deu origem ao ato administrativo impugnado senão em dezembro de 2017, não permitiu à Autora nenhum pedido de reembolso no ano de 2017, e não cumpriu, uma única vez, nos anos de 2017 e 2018,

os prazos de reembolso procedimentalmente aplicáveis, com isso impedindo a Autora de realizar a formação que abrangesse 6.000 pessoas previstas em candidatura;

Para apuramento do valor final a conceder à Autora, a Entidade Demandada não podia limitar-se a multiplicar o número de pessoas, cuja formação foi assegurada, pelo valor médio que o aviso do concurso previa (€140,00), sendo que este valor tem natureza procedimental, e destina-se a assegurar que, em sede de apreciação de candidatura, a Entidade Demandada não autorize apoios financeiros que, nessa fase, possam determinar pagamentos de valor superior àquele limite, sendo que na execução concreta dos projetos, podem ocorrer circunstâncias que determinem que o valor de apoio a conceder ultrapasse aquele limite;

Quanto ao pedido condenatório, diz a Autora que, em substituição do ato administrativo impugnado, após a sua remoção da ordem jurídica provocada pela requerida declaração judicial da sua anulação, deve ser praticado novo ato administrativo, condenando a Entidade Demandada a reconhecer o direito da Autora ao recebimento da quantia de €433.451,68, dado que as circunstâncias em que as partes acordaram, sofreram uma alteração anormal, sendo que se tivesse suposto que a Entidade Demandada nunca cumpriria com as suas obrigações, nunca teria apresentado a sua candidatura, nem teria contratado, nos termos em que o fez;

A Autora tomou, ainda, posição sobre a elegibilidade de todas as despesas por si suportadas, designadamente quanto ao valor de €28.488,44, que corresponde a despesas que a Entidade Demandada considerou não elegíveis;

Quanto ao pedido indemnizatório deduzido subsidiariamente, sustenta que todas as condutas da Entidade Demandada, quer na fase procedimental, quer na fase decisória, são ilegais, e como tal ilícitas e culposas, levando-a, em face da decisão de aprovação da sua candidatura, a realizar diversos contratos, dos quais lhe sobrevieram responsabilidades financeiras, no montante global de 433.451,68 euros, de que apenas recebeu da Entidade Demandada 390.018,31 euros, ascendendo os seus prejuízos, por via do comportamento ilícito e culposo desta, impeditivo de realizar todos os cursos formativos a que se propôs na sua candidatura, a €,43.433,37.

1.2. Citada a Entidade Demandada, o Ministério do Planeamento, enquanto autoridade de gestão daquela contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.

Invocou a exceção da ilegitimidade passiva de POISE – Programa Operacional Temático Inclusão Social e Emprego, pedindo que a ação prossiga contra o Ministério do Planeamento;

Impugnou parte dos factos alegados pela Autora, sustentando que a redução do financiamento aprovado em saldo final, com obrigação de restituição, resulta da aplicação dos critérios técnicos a que a autoridade de gestão se encontrava vinculada, e a que a Autora se obrigou;

Que em saldo final, estão refletidos todos os ajustamentos da despesa decorrentes da execução física e financeira realizada no projeto, podendo originar a aprovação com redução do montante solicitado, caso os reembolsos aprovados e pagos durante a execução da operação sejam superiores ao custo total aprovado em saldo final, o que ocorreu no caso dos autos;

Que em contraste com o que transparece da petição inicial, em abril de 2017, a Autora não entendeu ter existido qualquer violação «grosseira» das regras constantes do aviso de abertura do concurso, limitando-se a fazer a reprogramação financeira do financiamento aprovado para a execução da operação nos anos subsequentes (2017 e 2018), e que a autoridade de gestão não se limitou a prestar informações sobre a evolução do procedimento relativo ao Balcão 2020, tendo tomado outras medidas no sentido de mitigar os constrangimentos causados às entidades beneficiárias dos apoios, através da mera confirmação e validação dos pedidos de reembolso das despesas, sem efetuar a análise da amostra documental, com o objetivo de proceder ao pagamento com maior celeridade dos reembolsos, o que permitiu que fossem apurados os pedidos de reembolso apresentados pela Autora, referentes ao ano de 2018;

Na operação em causa nos presentes autos, foram apuradas despesas não elegíveis, bem como uma redução financeira adicional que decorreu do incumprimento dos limites de elegibilidade do indicador do custo máximo por hora, e por formando (C/H/F) de 3,00€, e do custo médio por participante aplicável à tipologia de operações (140,00€), sendo que a Autora declarou, para efeitos de apuramento do saldo final, uma despesa total de €433.451,68, para um número total de 2034 participantes, o que traduz um custo médio por participante no âmbito da operação de 213,10€;

O custo médio apresentado pela Autora é muito superior ao custo médio por participante, no máximo de €140,00, fixado no ponto 18 do aviso de abertura, e muito superior ao próprio custo médio, apresentado pela Autora, em sede de candidatura (€142,96), pelo que não restava outra solução à autoridade de gestão, que não fosse proceder ao ajustamento em saldo final do custo médio por participante;

Reconhece que que não foram cumpridos os prazos definidos para a análise dos pedidos de reembolso previstos em todas as operações financiadas no âmbito dos Concursos POISE-24-2016-04 e POISE-31-2016-05, este último a que a Autora se candidatou, e por essa razão, de forma a não prejudicar as entidades beneficiárias, foi determinado, pela autoridade de gestão, que, na análise dos pedidos de pagamento de saldo, não fosse aplicado o coeficiente de correção financeira por incumprimento das metas para os indicadores de realização e de resultado previstos no ponto 23 do aviso de abertura do concurso, determinação essa que acabou por beneficiar a Autora;

No que respeita ao pedido de condenação, alega que a não procedência do pedido impugnatório implica necessariamente a improcedência do pedido condenatório;

Que as condições de alteração superveniente das circunstâncias encontravam-se previstas no aviso de abertura do concurso, e deveriam ter sido invocadas durante a execução da operação no Balcão 2020, sendo que a Autora, em nenhum momento, formalizou o pedido de alterações ao projeto para refletir a redução dos dados referentes à execução física da operação (número de ações e, ou, formandos), de forma a ajustar o financiamento aprovado aos dados gerados pelas circunstâncias;

Caso a Autora tivesse atualizado a informação na plataforma eletrónica SIFSE para que os pagamentos efetuados pudessem já refletir os dados da execução física efetivos, e não os previsionais que estiveram na base da decisão de aprovação da candidatura, os montantes pagos pela autoridade de gestão já teriam refletido o ajustamento do custo médio aos 2034 formandos e não aos 6000 e os pagamentos efetuados àquela seriam bem inferiores, o que explica que a questão só agora surja;

Reitera a não elegibilidade de algumas das despesas invocadas pela Autora;

Quanto ao pedido subsidiário de indemnização, advoga que a decisão de aprovação cria uma expectativa condicionada ao cumprimento dos requisitos de que a lei faz depender a atribuição do financiamento, sendo que o financiamento concedido pela autoridade de gestão não se destina a financiar a atividade comercial das empresas beneficiárias, mas antes a apoiar ações que promovem a inclusão de públicos que se encontram há mais tempo afastados do mercado de trabalho e invoca, no essencial, a não verificação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito das entidades públicas.

Conclui pela total improcedência da ação, pedindo que seja absolvida de todos os pedidos.

1.3. Não foi apresentada réplica.

1.4. Proferiu-se despacho em que se decidiu que “tendo em consideração a natureza da questão decidenda, a posição assumida pelas partes nos respetivos articulados e os elementos de prova documental já juntos aos autos” o estado atual do processo permite conhecer do pedido formulado, sem necessidade de realizar quaisquer diligências de prova adicionais.

Dispensou-se a realização de audiência prévia e proferiu-se saneador sentença, em que se conheceu da exceção da ilegitimidade passiva invocada pela contestante, em que se considerou que tendo a presente ação sido instaurada contra “um órgão/serviço de natureza temporária («estrutura de missão»), dependente do Ministério do Planeamento”, a mesma considera-se “regularmente proposta contra aquele Ministério, entidade que deduziu contestação.

Fixou o valor da presente causa em 433.451,68 euros.

1.5. Julgou-se a presente ação integralmente improcedente e absolveu-se a Entidade Demandada do pedido, constando esse saneador-sentença da seguinte parte dispositiva:

“Pelo exposto, julgo a presente ação integralmente improcedente, e em consequência, absolvo a Entidade Demandada do pedido.*
Custas a cargo da Autora – cfr. art. 527º do CPC”.

1.6. Inconformada com o assim decidido, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, em que formula as seguintes conclusões:

I- A sentença recorrida enferma de claro erro de julgamento, tanto em matéria de facto, como de direito, violando diversos preceitos legais, sendo uns de natureza adjetiva e outros de índole substantiva;

II- A recorrente apresentou uma candidatura para uma ação formativa de desempregados de longa duração, conforme aviso publicado em junho de 2016, pela entidade demandada;

III- Nos termos da legislação aplicável e das normas estabelecidas no aviso publicado, todo o procedimento para apresentação das candidaturas, para apreciação das mesmas e para a execução da ação formativa obedecia a uma calendarização determinada pela entidade demandada;

IV- A recorrente, tendo apresentado a respetiva candidatura dentro do prazo estabelecido, só obteve a aprovação cerca de seis meses depois da data limite estabelecida;

V- O facto referido na conclusão anterior, determinou a necessidade de revisão e alteração do planeamento de execução de ações formativas e dos prazos de pagamento de adiantamentos e reembolso, por parte da entidade demandada;

VI- A entidade demandada aceitou a revisão e alteração do plano de execução da candidatura e dos prazos de pagamentos em abril de 2017, tendo a recorrente dado início à ação formativa em maio de 2017;

VII- Até dezembro de 2017, a entidade demandada não disponibilizou os meios eletrónicos para permitir à recorrente a apresentação dos pedidos trimestrais de reembolsos;

VIII- Só em maio de 2018 é que a entidade demandada fez o primeiro reembolso relativo a despesas com ações formativas de 2017, reembolso esse que deveria ter ocorrido até setembro de 2017;

IX- Também durante o ano de 2018, a entidade demandada não efetuou reembolsos dentro dos prazos estabelecidos na legislação e no aviso que publicou;

X- Relativamente ao ano de 2017, a diferença entre os encargos com a formação aprovados e contratualizados pela entidade demandada e o único pagamento por esta efetuado foi de € 378.881,69.

XI- Perante as sucessivas e relevantes faltas de pagamento pontual de reembolsos, por parte da entidade demandada, a recorrente não podia dar execução à ação formativa, nos termos e condições programados e contratualizados, tendo reduzido proporcionalmente essa ação;

XII- A falta de pagamento pontual das obrigações de pagamento de montantes pecuniários elevados, por parte da entidade demandada, confere o direito à recusa de cumprimento integral das obrigações de execução da ação formativa, tendo sido justa e legalmente reduzidas essas obrigações, em termos proporcionais;

XIII- A redução da ação formativa, imposta pela falta de pagamento pontual de reembolsos, por parte da entidade demandada, não determinou uma redução proporcional de custos, pois que parte deles são fixos, independentemente do número de formandos;

XIV- A entidade demandada não pode imputar à recorrente o incumprimento de metas fixadas no aviso, na candidatura e na contratualização, quanto ao número de formandos e quanto ao custo médio por candidato, porque foi ela própria quem indevidamente e por culpa sua deu origem a esse incumprimento.

XV- A entidade demandada atuou com violação da lei e das disposições contratualizadas, mas claramente com abuso de direito, na modalidade de “venire contra factum proprium”, ao imputar à recorrente a falta de cumprimento de obrigações, no que se refere ao número de ações, ao número de formando e ao custo médio, por candidato, quando este custo foi estabelecido para uma normal e completa execução do contratualizado;

XVI- Por isso, o ato impugnado é anulável e deve ser anulado, determinando-se à entidade demandada a prolação do ato devido, tal como peticionado;

XVII- A sentença recorrida ao considerar válido e eficaz o ato impugnado viola as mesmas disposições legais, regulamentares e contratuais, pelo que deve ser ela própria revogada;

XVIII- Aliás, a sentença recorrida ignora e desconsidera factualidade essencial e relevante, bem como diversas disposições legais que, face à conduta da entidade demandada, têm de ser aplicadas;

XIX- A conduta ilícita da entidade demandada, evidentemente ocultada no ato impugnado, é ignorada pela sentença, que se limita a referir que a recorrente não deu formação ao número de candidatos previsto e ao custo médio para cada um;

XX- Na decisão em matéria de facto, a sentença recorrida violou o disposto no nº 2 do art. 574º do C.P.C., no art. 1º e no nº 4 do art. 83º do C.P.T.A., uma vez que não considerou provados factos alegados e admitidos por acordo;

XXI- Tratando-se de matéria relevante e essencial para a boa decisão da causa, devem ser julgados provados por acordo e adicionados aos que constam da sentença, seguindo a mesma ordenação, com os números 35) a 160), os factos alegados nos itens 38º, 39º, 54º a 57º, 64º a 72º, 76º, 78º a 81º, 113º, 124º a 132º, 134º138º, 140º a 153º, 157º, 158º, 161º, 163º a 199º, 201º, 202º, 249º, 250º, 304º, 311º, 312º, 343º a 356º, 361º, 372º, 373º, 375º, 378º a 382º, 391º, 408º, 412º, 416º a 419º e 445º da p.i. e acima reproduzidos, de modo a sanar o evidente erro de julgamento em matéria de facto.

XXII- A sentença também violou o disposto no nº4 do art. 607º do C.P.C., ao não declarar provados os factos elencados na conclusão XXI;

XXIII- Em matéria de direito, a sentença recorrida violou o disposto no art. 334º, no nº 1 do art. 428º, no nº1 do art. 564º, no nº1 do art. 762º, no nº1 do art. 804º, e na alínea a) do nº2 do art. 805º, todos do C.C., bem como nos arts. 3º, 8º e 10º do C.P.A. e nos itens 18º a 23º do Aviso para Apresentação de Candidaturas, isto no que diz respeito ao desatendimento do pedido de declaração de anulação de ato impugnado (alínea a) do pedido);

XXIV- Ainda em matéria de direito, a sentença recorrida violou o disposto na alínea c) do nº2 do art. 4º, no nº1 do art. 67º e no nº1 do art. 71º do CPTA, na parte final do nº2 do art. 10º do C.P.A., no art. 334º e no nº1 do art. 437º do C.C. no que respeita ao desatendimento do pedido de condenação à prática de ato devido (alínea b) do pedido);

XXV- Também em matéria de direito e para o caso de não assistir razão à recorrente, quanto aos pedidos das alíneas a) e b), em relação ao pedido subsidiário, porque desatendido, a sentença recorrida violou o disposto no nº1 do art. 428º, no nº1 do art. 483º, no nº1 do art. 564º, no nº1 do art. 762º, no nº 1 do art. 804º, na alínea a) do nº 1 do art. 805º, todos do C.C. e no nº 2 do art. 1º, no nº 1 do art. 3º, no nº 1 do art. 9º e no nº 2 do art. 10º, todos da Lei nº 67/2007, de 3 de dezembro;

XXVI- No entender da recorrente, a sentença recorrida deveria ter declarado anulado o ato administrativo impugnado, porque sustentado em abuso de direito, ao invocar que a recorrente não deu cumprimento a obrigações estabelecidas no procedimento da candidatura, no que respeita ao número de formandos e ao custo unitário previsto para cada um deles, quando foi a própria entidade demandada e emissora do ato quem incumpriu anteriormente, de modo continuado, persistente e relevante as respetivas obrigações, ao não fazer o pagamento parcial de montantes pecuniários destinados exatamente a fazer face aos encargos com a ação formativa;

XXVII- A sentença recorrida deveria, mesmo considerando apenas os factos que ela própria julgou provados, declarar que a entidade que produziu o ato impugnado não respeitou as obrigações que ela própria definiu e contratualizou, o que constituiu violação das disposições legais referidas supra na conclusão XXIII;

XXVIII- Não podendo deixar de considerar que a entidade demandada incumpriu as respectivas obrigações e que, ao proferir o ato impugnado, atuou com abuso de direito, na modalidade da “venire contra factum proprium”, a sentença deveria também declarar anulado o referido ato, fazendo, desse modo, correta aplicação das normas legais invocadas na conclusão XXIII;

XIX- A sentença recorrida, tendo em conta a factualidade que julgou provada, mas também aquela outra que foi admitida por acordo e que tem de ser considerada como provada, tal como invocado nas conclusões XX, XXI e XXII, deveria ter, para correta interpretação e aplicação das normas legais referidas na conclusão XXIV, condenando a entidade recorrida à prática de ato devido, com o sentido e alcance indicado na alínea b) do pedido;

XXX- Subsidiariamente e apenas para o caso de considerar improcedente o pedido da alínea b), a sentença, para correta interpretação e aplicação das normas legais referidas na conclusão XXIII, deveria ter considerado que a entidade recorrida violou diversas obrigações, sendo algumas de relevante alcance pecuniário, expressa e devidamente contratualizadas, causando à recorrente um dano patrimonial igual à diferença entre os montantes que foram entregues e as despesas realizadas com a ação formativa, tal como consta da alínea c) do pedido;

XXXI- A sentença recorrida deve, dando procedência ao presente recurso, ser revogada e proferido aresto que, julgando procedente a acção, condene a entidade recorrida nos termos das alíneas a) e b), ou, subsidiariamente na alínea c) do pedido.*
1.7.Não foram apresentadas contra-alegações.*
1.8.Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público não emitiu parecer.

1.9. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.

2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º 2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.

Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.

2.2. Assentes nas premissas que se acabam de enunciar, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a duas:

a- se na sentença sob recorrida, a 1ª Instância incorreu em violação de regras de direito probatório material ao não julgar provada a facticidade alegada pela apelante nos itens 38º, 39º, 54º a 57º, 64º a 72º, 76º, 78º a 81º, 113º, 124º a 132º, 134º138º, 140º a 153º, 157º, 158º, 161º, 163º a 199º, 201º, 202º, 249º, 250º, 304º, 311º, 312º, 343º a 356º, 361º, 372º, 373º, 375º, 378º a 382º, 391º, 408º, 412º, 416º a 419º e 445º da petição inicial e se, por via disso, se impõe julgar essa materialidade fáctica como provada, nos termos do disposto nos arts. 574º, n.º 2 do CPC, 1º e 83º, n.º 4 do CPTA, dado que a mesma não foi impugnada pela apelada na sua contestação, estando, portanto, admitida por acordo.

b- se nessa sentença, a 1ª Instância, incorreu em erro de direito, ao julgar improcedentes todos os pedidos deduzidos pela apelante e se, por via disso, se impõe revogar a decisão de mérito nela proferida e julgar procedentes os pedidos principais formulados nas alíneas a) e b) do petitório ou, na improcedência destes, condenar a apelada no pedido indemnizatório deduzido pela apelante, a título subsidiário, na alínea c) do petitório.*
III- FUNDAMENTAÇÃO

A. DE FACTO.

A 1ª Instância julgou provada a seguinte facticidade:

1- Em junho de 2016, a Entidade Demandada lançou o Aviso nº POISE-31­2016-05, destinado à abertura de um concurso para apresentação de candidaturas à «tipologia de intervenção nº 31 – integração de desempregados de longa duração no mercado de trabalho», estabelecendo, ao mesmo tempo, a «tipologia de operação 3.03 – formação modular para desempregados de longa duração» integrado no eixo prioritário 3 que visa «Promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação», com o objetivo temático 9 «Promover a inclusão social e combater a pobreza e a discriminação» e o objetivo específico 3.1 «Promover o desenvolvimento das competências dos grupos potencialmente mais vulneráveis» - cfr. documento 1, junto com a petição inicial, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2- No ponto 2 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, referido no ponto 1), consta que: «O período para apresentação das candidaturas decorre das 00:00h do dia 30 de junho de 2016 até às 18:00h do dia 01 de agosto de 2016».

3- No ponto 5 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«As candidaturas apresentadas no âmbito do presente concurso têm a duração máxima de 18 meses, devendo, no limite, concluir até 30 de junho de 2018.

As ações de formação devem ter início e términus no período de duração das respetivas candidaturas.

(...)».

4- No ponto 16 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«Os apoios a conceder no âmbito deste concurso revestem a natureza de subvenção não reembolsável, assumindo a modalidade de reembolso de custos elegíveis efetivamente incorridos e pagos, nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 86.º do Regulamento Específico conjugado com a alínea a) do n.º 2 do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação, uma vez que ainda não se encontra definida a metodologia de custos simplificados a aplicar no âmbito desta tipologia de operações.

(...)

Independentemente da modalidade de concessão da subvenção, os montantes máximos elegíveis obedecem aos limites definidos na Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação».

5- No ponto 17 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«As despesas são consideradas elegíveis independentemente da modalidade de atribuição das subvenções, se:

a) Obedecerem a critérios de razoabilidade financeira assentes em princípios de boa gestão financeira, tendo como base os preços de mercado e a relação custo/benefício;

b) Obedecerem às regras de contratação pública, nos termos do Código da Contratação Pública, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 2 de janeiro e respetivas atualizações.

c) Forem respeitados os princípios da transparência, da concorrência e da boa gestão dos dinheiros públicos, de modo a prevenir situações suscetíveis de configurar conflitos de interesses nas relações entre a entidade beneficiária e os seus fornecedores e prestadores de serviços.

d) Forem suscetíveis de financiamento nos termos da legislação comunitária e nacional relativa ao FSE, atenta a sua natureza e limites máximos;

e) Forem efetivamente incorridos e pagos pelos beneficiários para a execução das ações que integram a candidatura aprovada pela Autoridade de Gestão e para os quais haja relevância contabilística e evidência fáctica dos respetivos bens e serviços;

f) Cumprirem os princípios da economia, eficiência e eficácia e da relação custo/benefício.

Na modalidade de reembolso de custos elegíveis efetivamente incorridos e pagos, são consideradas elegíveis as despesas realizadas e pagas dentro do período elegibilidade previsto no n.º 1 do artigo 10.º da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação, ou seja, 60 dias antes da apresentação da candidatura e 45 dias úteis após a conclusão da operação, considerando-se para este efeito a data que consta do cronograma aprovado como data final para a realização da última atividade».

6- No ponto 18 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«No âmbito do presente aviso, e no que se refere às candidaturas financiadas na modalidade de custos reais, são elegíveis as despesas previstas na Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação, aplicando-se os limites definidos na mesma.

Relativamente aos encargos com formandos, salienta-se que face à natureza das ações elegíveis no âmbito da presente tipologia de operações, são elegíveis os apoios a que se referem as alíneas c), d), g), h), i), j), k) e l) do n.º 1 e do nº. 3 do artigo 13.º, da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua redação atual.

De salientar ainda que, no âmbito das candidaturas apresentadas nesta tipologia de operações, o custo médio por participante é fixado em 140€, calculado com base nos encargos totais da operação, sem prejuízo das especificidades das candidaturas integradas de formação».

7- Do ponto 20 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«(...)

A decisão fundamentada sobre as candidaturas – que pode ser favorável, desfavorável ou favorável mas condicionada à satisfação de determinados requisitos – é proferida pela Autoridade de Gestão, no prazo de 60 dias úteis, a contar da data de encerramento do concurso.

O mencionado prazo de decisão suspende-se quando sejam solicitados ao beneficiário quaisquer esclarecimentos, informações ou documentos, o que só pode ocorrer por uma vez. A não apresentação pelo candidato, no prazo de 10 dias úteis, dos esclarecimentos, informações ou documentos solicitados, determina que a análise da candidatura prossegue apenas com os elementos disponibilizados, podendo determinar o seu indeferimento quando os elementos em falta sejam determinantes para uma decisão favorável, salvo motivo justificável não imputável ao beneficiário e aceite pela Autoridade de Gestão.

(...)».

8- Do ponto 21 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«Os pedidos de alteração à decisão de aprovação são formalizados no Balcão 2020.

É obrigatória a formalização de pedido de alteração quando a operação não se inicie no ano civil previsto para o efeito, nos termos da decisão de aprovação, ou quando inicie num período superior a 90 dias úteis em relação à data prevista para o início ou à data de conhecimento da decisão de aprovação.

Se o beneficiário não for notificado da correspondente decisão no prazo máximo de 30 dias úteis, o pedido de alteração considera-se tacitamente deferido, excetuando-se as situações que determinem alterações ao plano financeiro aprovado na programação financeira, as quais exigem decisão expressa a ser proferida no prazo de 60 dias úteis, sem prejuízo do previsto nos n.ºs 7 e 8 do artigo 20.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação.

Quando, nas candidaturas plurianuais, o financiamento aprovado para o ano civil não seja integralmente executado, as verbas em causa transitam automaticamente para o ano civil seguinte».

9- Do ponto 22.1 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«O beneficiário tem direito, para cada candidatura aprovada, a receber um adiantamento no valor correspondente a 15% do montante do financiamento aprovado (no caso das candidaturas que envolvam apenas um ano civil) ou do financiamento aprovado para o primeiro ano civil (no caso de candidaturas plurianuais), o qual é processado quando se cumpram, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Submissão do termo de aceitação da decisão de aprovação;

b) Verificação da situação tributária e contributiva regularizada perante, respetivamente, a administração fiscal e a segurança social;

c) Comunicação do início ou reinício da operação no Balcão 2020.

Tratando-se de candidaturas plurianuais, no segundo ano civil e seguintes, o beneficiário tem igualmente direito a receber um adiantamento correspondente a 15% do montante do financiamento aprovado para cada um dos anos civis em questão, sendo o mesmo processado quando se cumpram, cumulativamente, as seguintes condições:

a) Verificação da situação tributária e contributiva regularizada perante, respetivamente, a administração fiscal e a segurança social;

b) Comunicação do reinício da operação no Balcão 2020.

Os pedidos de reembolso são submetidos no Balcão 2020 com uma periodicidade mínima trimestral, reportando-se ao último dia do mês a que dizem respeito, devendo o beneficiário submeter eletronicamente, no Balcão 2020, os dados físicos e financeiros requeridos pelo sistema de informação, em conformidade com o disposto no n.º 3 do artigo 12.º do Regulamento Específico.

Tratando-se de candidaturas plurianuais, o beneficiário fica obrigado a submeter eletronicamente, no Balcão 2020, até 31 de março de cada ano, a informação anual da execução física e financeira, reportada a 31 de dezembro do ano anterior, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 7 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação.

A decisão dos pedidos de reembolso é emitida no prazo de 30 dias úteis, a contar da data de receção do pedido, o qual se suspende quando a Autoridade de Gestão solicite, por uma única vez, cópias dos documentos originais, outros documentos ou esclarecimentos adicionais relativos ao pedido de reembolso em análise.

A entidade tem direito ao reembolso das despesas efetuadas e pagas, desde que a soma do adiantamento e dos pagamentos intermédios de reembolso, não exceda os 85% do montante total aprovado.

O pedido de pagamento de saldo final deve ser apresentado em formulário próprio, no Balcão 2020, no prazo de 45 dias úteis, a contar da data da conclusão da candidatura, referente ao período que medeia entre o último pedido de reembolso apresentado e a data de apresentação do pedido de pagamento de saldo. Em sede de análise dos pedidos de pagamento de reembolso e saldo é avaliada a elegibilidade, conformidade e razoabilidade das despesas apresentadas pela entidade, bem como a observância do custo médio por participante fixado para a tipologia de operações, podendo em saldo final ser revisto o custo total aprovado em candidatura, em função do grau de execução da operação, bem como do cumprimento das metas contratualizadas.”

10- Do ponto 23 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«Consideram-se cumpridas as metas contratualizadas em sede de aprovação da candidatura e constantes do termo de aceitação, quando a percentagem de cumprimento for de pelo menos 90% do contratualizado. Abaixo desse limiar será aplicada uma correção financeira proporcional à percentagem do incumprimento da meta, que pondera de forma equitativa a meta do indicador de realização e do indicador de resultado sobre uma base de incidência de 10% do montante a aprovar em saldo, conforme simulador disponível em anexo 3 ao presente aviso.

(...)».

11- Do ponto 24 do Aviso para Apresentação de Candidaturas, consta que:

«A submissão da candidatura confere aos beneficiários o direito:

a) À notificação da decisão que recaiu sobre a candidatura, em estrita observância dos prazos, forma e procedimentos estabelecidos no ponto 20 do presente aviso;

b) Ao recebimento do financiamento para realização da operação aprovada, apurado de acordo com a forma, montantes e limites estabelecidos nos pontos 16 e 23 e processado dentro dos prazos e em conformidade com os procedimentos constantes do ponto 22, 22.1 e 22.2;

c) Ao acesso à informação e resultados respeitantes ao presente concurso, nos termos do ponto 26.

Com a aceitação da decisão de aprovação da candidatura os beneficiários ficam obrigados, nos termos do artigo 24.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação, a:

a) Executar as operações nos termos e condições aprovados;

b) Facultar o acesso aos locais de realização das operações e àqueles onde se encontrem os elementos e documentos necessários ao acompanhamento e controlo da operação;

c) Conservar os documentos relativos à realização da operação, sob a forma de documentos originais ou de cópias autenticadas, em suporte digital, quando legalmente admissível, ou em papel, durante o prazo de três anos, a contar da data do encerramento ou da aceitação da Comissão Europeia sobre a declaração de encerramento do Programa;

d) Proceder à publicitação dos apoios, em conformidade com o disposto na legislação europeia e nacional aplicável e as disposições previstas no ponto 25 do presente Aviso;

e) Manter as condições legais necessárias ao exercício da atividade;

f) Repor os montantes indevidamente recebidos e cumprir as sanções administrativas aplicadas;

g) Manter a sua situação tributária e contributiva regularizada perante, respetivamente, a administração fiscal e a segurança social, a qual é aferida até ao momento de assinatura do termo de aceitação ou de outorga do contrato, bem como na altura do pagamento dos apoios;

h) Ter um sistema de contabilidade organizada ou simplificada, de acordo com o legalmente exigido;

i) Dispor de um processo relativo à operação, preferencialmente em suporte digital, com toda a documentação relacionada com a mesma devidamente organizada, incluindo o suporte de um sistema de contabilidade para todas as transações referentes à operação;

j) Assegurar o fornecimento de elementos necessários às atividades de monitorização e de avaliação das operações e participar em processos de inquirição relacionados com as mesmas;

k) Adotar comportamentos que respeitem os princípios da transparência, da concorrência e da boa gestão dos dinheiros públicos, de modo a prevenir situações suscetíveis de configurar conflito de interesses, designadamente nas relações estabelecidas entre os beneficiários e os seus fornecedores ou prestadores de serviços.

O beneficiário fica ainda obrigado a:

a) Utilizar um sistema contabilístico separado para todas as transações relacionadas com a operação ou a codificação contabilística fiscalmente aceite;

b) Registar regularmente no Balcão 2020, a execução física associada às operações aprovadas pelo POISE, recomendando-se que a atualização seja realizada com uma periodicidade trimestral;

c) Colaborar com a Autoridade de Gestão no apuramento dos indicadores comuns para os apoios do FSE definidos nos anexos I e II do Regulamento (UE) n.º 1304/2013, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro.

(...)».

12- Em 01/08/2016, a Autora apresentou a sua candidatura no âmbito do concurso referido nos pontos anteriores, tendo proposto a formação de 6000 formandos, o correspondente a 240 ações, durante um período de 12 meses, solicitando um financiamento global de € 857.777,73 - cfr. doc. 2, junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

13- Em 03/04/2017, pela Entidade Demandada, foi remetida comunicação, para a Autora, com a proposta de decisão de aprovação da candidatura a que se refere no ponto anterior, propondo-se para aprovação o valor de €840.000,01, correspondendo a uma taxa de aprovação de 97,93% - cfr. fls. 1 a 5 do Processo Administrativo, contante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

14- Em 21/04/2017, na sequência da comunicação referida na alínea anterior, pela Autora, foi remetida comunicação, via e-mail, para a Entidade Demandada, com o seguinte teor:

«Em resposta à V. Audiência Prévia, datada de 03/04/2017 e acima melhor identificada, somos pela presente a declarar a sua aceitação formal, informando que pretendemos dar início aos cursos no próximo dia 15/05/2017.

No entanto, e em face das correções aos valores aprovados, solicitamos a alteração do quadro 2 da audição prévia para os seguintes valores:

(Quadro na sentença original)

E ainda, tendo em conta a data da aprovação do projeto, e considerando que não efetuamos qualquer gasto no ano de 2016, solicitamos a alteração da distribuição temporal, conforme o quadro 3 da Audição Prévia para o modelo seguinte:

(Quadro na sentença original)

- cfr. fls. 7 a 12 do PA, contante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

15- Em 26/04/2017, pela Autora, foi remetido e-mail, para a Entidade Demandada, com a justificação das alterações propostas, no âmbito da comunicação referida no ponto anterior, aí constando:

«Justificação das Alterações da Candidatura n POISE 03-4231-FSE-001069 Alteração da Rubrica 1 (Encargos com os Formandos)

Com a alteração do valor do IAS que passou de 419,22, para 421,32, e como pretendemos atribuir bolsa de formação a cerca de 10% dos formandos desta candidatura, o valor altera de 29.345,40€ para 29.492,40;

Com a alteração do Subsídio de Alimentação, que será, a partir de 01 de agosto de 2017 de 4.77 por dia, e considerando que o nosso volume de dias de formação é de 57.936, o valor para Subsídios de Alimentação, alterou de 247.386,72€ para 276.354,72€.

A soma das alterações destas duas rubricas perfaz o valo de 28.115,00€ correspondente a alteração proposta.

Alteração da Rubrica 3 (Encargos com outro pessoal afeto à operação)

Com o atraso no início do projeto, e a nossa proposta de alteração do ser termino, o número de meses afeto ao projeto alterou de 18 para 15.

A simples diminuição de meses de pagamento de salários, ao pessoal afeto ao projeto, nomeadamente Coordenação de Projeto, Coordenação Pedagógica, Coordenação Financeira, Coordenadores de Formação, contabilista e rececionista.

Esta diminuição de meses de pagamento de salários permitiu diminuir o valor desta rúbrica de 212.618,19€ para 183.001,02€.

Alteração da Rubrica 4 (Rendas Alugueres e Amortizações)

Com o atraso no início do projeto, e a nossa proposta de alteração do seu termino, o número de meses afetos ao projeto alterou de 18 para 15.

A simples diminuição de meses de pagamento de rendas de instalações do centro de formações, de equipamentos diversos (Informático, software, fotocopiadoras etc.) afeto ao projeto, nomeadamente Coordenação de Projeto, Coordenação Pedagógica, Coordenação Financeira, Coordenadores de Formação, contabilista e rececionista.

Esta diminuição de meses de pagamento de rendas permitiu diminuir o valor desta rubrica de 63.395,1€ para 55.495,50€.

Alterações da Rubrica 5 (Encargos Diretos com preparação, Desenvolvimento, Acompanhamento e Avaliação)

Com a aprovação de 100% da nossa proposta formativa, conseguimos diminuir em 1,00€, no valor da pasta, acessórios e documentação, entregue a cada formando.

Esta economia de valores permite diminuir o valo desta rubrica de 52.200,00€ para 46.200,00€.

Alterações da Rubrica 6 (Encargos Gerais da Operação)

Com o atraso no início do projeto, e a nossa proposta de alteração do seu termino, o número de meses afetos ao projeto alterou de 18 para 15.

A simples diminuição de meses de pagamento de custos fixos mensais (Água, Eletricidade, Telecomunicações, Assistência Jurídica, condomínio, Limpeza etc.) afeto ao projeto, implica economia de verbas.

Esta diminuição de meses de pagamento de custos fixos, permitiu diminuir o valor de 36.686,32 € para 33.310,36 €.

De salientar que estas alterações não implicam qualquer aumento no valor total da candidatura».

- cfr. fls. 14 e 15 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

16- Na sequência das comunicações referidas em 14) e 15), pela Entidade Demandada, foi emitido parecer com o seguinte teor:

«(...)

5. Após análise da informação apresentada pela entidade, verifica-se que a operação não iniciou no ano de 2016, como previsto em sede de candidatura, mas terá início no mês de maio de 2017, sendo a transferência do financiamento aprovado no ano de 2016 para os anos de 2017 e 2018, uma consequência da alteração das datas de início e de fim da operação pelo que considera-se ser de aceitar as alterações solicitadas pela entidade S., LDA.

6. Relativamente à alteração da estrutura de custos da operação, considera-se ser de aprovar a respetiva alteração, tendo em conta os argumentos apresentados pela entidade e uma vez que a mesma não altera o financiamento total aprovado na candidatura, cumprindo o custo/hora/formando, bem como o custo/médio/participante, previsto no Aviso de Abertura de Candidatura do presente Concurso.

7. Face ao exposto, somos de propor a correção por parte da entidade SEMET (...), da data de início e de fim da operação, bem como da transferência do financiamento aprovado correspondente ao ano de 2016, nos termos identificados no ponto 3 do presente Parecer, de forma a dar seguimento à proposta de aprovação da candidatura n.º POISE-03-4231-FSE-001069.

(...)». - cfr. doc. 6), junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

17- Em 31/05/2017, a Entidade Demandada remeteu comunicação à Autora, com a decisão de aprovação da candidatura a que se refere no ponto 12) da matéria de facto provada - cfr. fls. 39 do PA, contante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

18- Na decisão de aprovação de candidatura referida no ponto anterior, consta, na parte respeitante à análise técnica, o seguinte:

«Pontuação: 70.19

Parecer:

A candidatura em apreço, titulada pela SEMET (...) foi analisada à luz da Portaria n.º 97-A/2015, de 30 de março, que aprova o Regulamento Específico do Domínio da Inclusão Social e Emprego, (...), assim como à luz do Aviso de Abertura de Candidaturas n.º POISE-31-2016-05, que estabelece as regras para apresentação de candidaturas à Tipologia de Operações 3.03 – Formação modular para DLD (...) aprovado pelo Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro e do artigo 9.º do Regulamento Específico.

Importa referir que na presente análise foi tido em consideração o seguinte:

a. Se as áreas de formação constam do Catálogo Nacional de Qualificações (CNQ), atendendo a que nos termos do ponto 10 Ações elegíveis, do referido Aviso de Abertura, apenas são elegíveis ações de formação modular certificadas realizadas de acordo com os referenciais previstos na CNQ, considerando-se cumprido este pressuposto nas situações em que existem unidades de Formação de Curta Duração (...) nas áreas de formação identificadas pela entidade.

b. Se a entidade, no caso da entidade formadora, se encontra certificada/acreditada para ministrar a formação a que se candidata;

c. Se as áreas de formação reúnem o número mínimo de formandos (15 formandos) e se as horas de formação média, por participante, estão compreendidas entre as 25 e as 50 horas (...).

d. Se o volume de formação por área não ultrapassa a duração máxima das Unidades de Formação de Curta Duração (50 horas de formação média por participante) constantes do CNQ;

e. Se os indicadores de realização registados pela entidade correspondem ao número total de participantes propostos nas áreas que integram a candidatura.

Assim e considerando o disposto no ponto 15 do Aviso de Abertura (...), a candidatura foi objeto de uma apreciação de mérito, suportada na aplicação da grelha de análise, publicada em anexo ao referido aviso e constante do sistema de informação, em que a pontuação global atribuída reflete a ponderação dos critérios de seleção, traduzindo o contributo da operação para a realização dos objetivos e resultados específicos definidos para a Tipologia de Operações.

(...)» - cfr. fls. 41 a 43 do PA, constante a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

19- Na decisão de aprovação de candidatura referida em 17), e 18) consta, na parte respeitante à análise financeira, o seguinte:

«A análise financeira da candidatura foi efetuada ao abrigo da legislação nacional e comunitária aplicável e o enquadramento das despesas com base na Portaria n.º 60-­A/2015, de 2 de março, na sua atual redação e no ponto 18. Despesas elegíveis, do Aviso de Abertura de Candidaturas do presente Concurso.

Desta forma, o valor proposto para financiamento resultou da análise dos montantes solicitados pelas entidades, ponderados em função de:

a) Critérios de razoabilidade;

b) Indicadores de referência do algoritmo de análise, incluindo o custo médio por participante máximo fixado para a Tipologia de Operações;

c) Custo/hora/formando da R3 à R6 até ao limite máximo de 3€.

Face ao exposto, propor-se para aprovação o valor de 840.000,00, correspondendo a uma taxa de aprovação de 97,93%.

Importa salientar que, tratando-se de uma operação que será financiada na modalidade de custos reais, caso se verifique, em sede de saldo, o incumprimento das metas de realização ou de resultado referentes aos participantes empregados será aplicada uma correção financeira. Essa correção será proporcional à percentagem do incumprimento, ponderando, de forma equitativa, a meta do indicador de realização e do indicador de resultado sobre uma base de incidência de 10% do montante a aprovar em saldo, conforme simulador que foi disponibilizado em anexo ao Aviso de Abertura de Candidaturas». - cfr. fls. 41 a 43 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

20- Em 06/06/2017, na sequência da decisão de aprovação de candidatura referida nos pontos 17) a 19), a Autora assinou «Termo de aceitação», com o seguinte teor:

«Nos termos do n.º 1 do artigo 21.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro (...) declara-se que se tomou conhecimento, e é aceite nos seus precisos termos, a decisão de aprovação da Comissão Diretiva do Programa Operacional Inclusão Social e Emprego de 30-05-2017, e respetivos quadros anexos referentes aos compromissos e resultados físicos e financeiros, relativa à concessão de uma comparticipação financeira do Fundo Social Europeu à operação com o código (...), nos termos do Aviso de Abertura de Candidatura n.º POISE 31-2016-05, (...) obrigando-se o beneficiário ao seu integral cumprimento sob pena de redução ou revogação do financiamento da operação (...) ou suspensão de pagamentos (...).

Declara-se que se assume o compromisso de respeitar todas as disposições legislativas e regulamentares aplicáveis à candidatura (...), bem como as decorrentes da regulamentação específica do domínio Inclusão Social e Emprego, publicada pela Portaria n.º 97-A/2015, de 30 de março (...) do Aviso de Abertura de Candidatura n.º POISE 31-2016-05 (...) ao abrigo do qual a candidatura foi apresentada;

Mais se declara que:

a) se tem perfeito conhecimento da obrigação de executar a operação no termos e condições constantes da decisão de aprovação (...) e dos respetivos quadros anexos relativos aos compromissos e resultados físicos e financeiros.

(...)

f) se aceita que os montantes de financiamento atribuídos à presente candidatura nos termos que vêm expressos nos elementos da decisão de aprovação anexos ao presente documento, bem como se compromete à consecução dos objetivos a atingir através da realização da operação apoiada, observando para o efeito o cumprimento dos valores fixados a título de consecução de resultados de operação constantes dos referidos elementos;

(...)». - cfr. fls. 44 a 46 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

21- Dos anexos ao termo de aceitação referido no ponto anterior, consta, na parte respeitante aos «indicadores físicos», a «realização» com o «código O.09.01.01.E», com o «indicador» «Participantes de grupos desfavorecidos, incluindo DLD com baixas qualificações, em formação modular certificada» e com as «metas contratualizadas» «N.º» «6000», bem como a «realização» com o «código R.09.01.04.E», com o «indicador» «Participantes de grupos desfavorecidos, incluindo DLD com baixas qualificações, que foram certificados» «%» «90%» - cfr. fls. fls. 47 a 50 do PA constante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

22- Dos anexos referidos no ponto anterior consta, na parte respeitante à «Estrutura de Realizações e Financiamento» «Quadro 1» «N.º e Formandos/Participantes» «Solicitado» «6000» «Aprovado» «6000» «Taxa de Aprovação» «100%» e «Volume de Formação» «Solicitado» «216400» «Aprovado» «216400» «Taxa de Aprovação» «100%» e no «Quadro 2», consta, como montante total solicitado «857 777.73», montante a aprovar «840 000,00» e taxa de aprovação «97.93%» - cfr. fls. 47 a 50, do PA constante do ficheiro pdf. a fls. 401 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

23- Em 23/03/2018, pela gerência da Autora foi remetido e-mail para a Entidade Requerida, com o seguinte teor:

«A (...) foi contemplada com a aprovação de dois projetos no âmbito do POISE, no ano de 2017.

No âmbito da Tipologia 1.08, a candidatura teve o n.º POISE-01-354-FSE-001313, e no âmbito da Tipologia 3.03 teve o n.º POISE-03-4231-FSE001069.

Demos início às formações da tipologia 1.08 em 18/04/2017 e da tipologia 3.03 em 31/05/2017.

Para ambas as candidaturas começamos a desenvolver UFCD em toda a NUTT III, área geográfica para a qual foi aprovada esta empresa.

Investimos todo o nosso esforço e meios, quer humanos, quer financeiros, com o intuito de corresponder cabalmente à responsabilidade que nos foi aprovada. Sempre quisemos cumprir com todos os indicadores de execução.

Por parte da Autoridade de Gestão do POISE, competia disponibilizar a plataforma SIIFSE, por forma a entidades beneficiárias introduzirem as suas execuções e pedidos de reembolso, conforme anúncio de candidatura de 2016.

No anúncio de candidatura vem contemplada a possibilidade de as entidades beneficiárias somente poderem solicitar reembolsos a cada três meses.

Por essa ideia, como começamos um projeto em abril de 2017 e o outro em maio de 2017, iríamos proceder à submissão de um pedido de reembolso para os meses de abril, maio e junho de 2017, para a tipologia 1.08, o que esperávamos que viesse a acontecer em agosto de 2017, ficando o recebimento agendado para meados de outubro, data em que já estaríamos a submeter o pedido de reembolso dos meses de julho, agosto e setembro, o qual

esperávamos estivesse concluído em novembro de 2017, e assim o reembolso estaria disponível durante o mês de janeiro de 2018.

Já relativamente à tipologia 3.03, como o início somente aconteceu durante o mês de maio, o primeiro reembolso iria incidir nos meses de maio, junho e julho de 2017, cuja submissão deveria ocorrer em meados de setembro de 2017, e assim o reembolso estaria disponível até ao final desse mesmo mês. Já o segundo reembolso, que incidiria sobre os meses de agosto, setembro e outubro, deveria ficar concluído até meados de dezembro, sendo que assim já teríamos recebido o primeiro reembolso em meados de novembro e o segundo reembolso em meados de fevereiro de 2018.

Entretanto, a plataforma SIIFSE somente ficou disponível em dezembro de 2017, e mesmo assim com enormes alterações e muito mais informação para submeter do que aquilo que era habitual.

Com este atraso, e com as novas informações que foi preciso apresentar, a nossa submissão de pedidos de reembolso foi apresentada somente em finais de janeiro de 2018, para ambas as tipologias, e abrangendo desde o início até 31 de outubro de 2017.

Desde logo, esta concentração deu origem a um número bem acrescido de ações e documentos a submeter, por outro lado, comprometeu a execução financeira de uma forma que já dificilmente poderá ser recuperada.

De facto, os reembolsos que esperávamos ter recebido a partir de outubro de 2017, com o agendamento acima descrito, ainda não aconteceu!!!

Estamos já na reta final do mês de março de 2018 e ainda não foram efetuados os pagamentos dos reembolsos relativos às despesas por nós suportadas desde o início até outubro de 2017.

Por muito boa que fosse a nossa capacidade financeira, já esgotamos em finais do ano passado. Estamos a sobreviver com recurso à banca, cujos juros não são contemplados em sede de reembolso, e mesmo esse recurso já se encontra praticamente esgotado.

Ficamos ainda mais surpreendidos quando, após questionar o responsável pela análise dos nossos projetos, o mesmo, recorrendo à velha máxima da impossibilidade física de tão poucos técnicos procederem a tantas respostas de pedidos de reembolsos, nos informou de que não conseguia adiantar uma data para o pagamento dos nossos reembolsos, mesmo para os que já se encontram no limite do prazo legal (30 dias úteis) de pagamento.

A verdade é que o POISE nos exige o cumprimento dos mais diversos formalismos, entre eles a previsão de execução. No entanto, diversas questões têm merecido respostas diferentes em função do técnico que as emana, nomeadamente nas fórmulas de verificação de diversos itens.

Por outro lado, é impossível programar a execução financeira, quando o POISE, reiteradamente, não cumpre com as suas responsabilidades, nem com os prazos estipulados em sede de candidatura.

Durante o ano de 2017, executamos o máximo possível, num enorme frenesim de trabalho, extremamente gratificante, criando sinergias para levar a bom porto o projeto a que nos candidatamos. Gastamos recursos nossos e alheios, convictos de que poderíamos cumprir escrupulosamente os contratos que firmamos.

No entanto, e devido à falta de verbas, no início de 2018, reduzimos drasticamente a nossa execução, até estarmos a chegar ao ponto de quase parar. Estamos a desperdiçar todo o enorme trabalho que foi desenvolvido no ano de 2017.

Encontramo-nos, neste momento, em incumprimento com um elevado número de empresas, com formadores, e com entidades com quem contratualizamos, por exemplo o aluguer de salas, em virtude do esgotar dos recursos financeiros. Daí a necessidade de diminuir drasticamente a execução de UFCD. Não conseguimos alugar salas, contratar formadores, divulgar UFCD’s. Estamos mesmo em risco de ter de parar toda a operação. Neste contexto, e sabendo que a adjudicação do projeto contempla a penalização financeira pela falta de execução física das metas contratualizadas, não vamos poder aceitar que o cumprimento dos elementos contratualizados em sede de candidatura sejam unidirecionais. Ou cumprimos todos, ou não cumpre ninguém.

Estamos deveras preocupados com o desfecho desta situação, pelo que solicitamos uma urgente intervenção da Autoridade de Gestão, e nomeadamente de V.ª Ex.ª, com o intuito de que esta situação, tão constrangedora seja urgentemente ultrapassada.

(...)» - cfr. fls. 11 a 13 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 467 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

24- Em 09/08/2018, a Autora remeteu à Entidade Demandada, comunicação solicitando «Prorrogação de prazo para saldo final», com o seguinte teor:

«(...)Tendo esta empresa contratualizado com o POISE o projeto de formação financiada da tipologia 3.03 (...) projeto este que terminou a sua execução em 30 de junho de 2018, e devendo assim, esta empresa, submeter o saldo final de despesas até 45 dias úteis após o seu terminus, ou seja, dia 3 de setembro de 2018, e considerando que os reembolsos referentes a este projeto se encontram substancialmente atrasados, encontrando-se em análise o reembolso intermédio de 2017 e o 1.º trimestre de 2018, o que tem inviabilizado o pagamento de muitas despesas ocorridas, solicitamos o adiamento da possibilidade de submissão do saldo final da operação até 31 de outubro de 2018, acreditando que com o recebimento destes dois reembolsos já submetidos, esta empresa poderá pagar a todos os seus fornecedores e assim dar por concluído este projeto.

(...)» - cfr. doc. 11, junto com a p.i., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

25- Em 14/12/2018, pela Comissão Diretiva da Entidade Demandada, foi aposto «despacho», em sentido concordante com a proposta constante da informação n.º 1477, de 03/12/2018, com o seguinte teor:

«1. Os concursos (...) teriam que ser executados num período máximo de 18 meses e encontrar-se concluídas, no limite, até 30/06/2018.

2. O processo de apreciação das candidaturas foi condicionado pelos constrangimentos e dificuldades que a seguir se sintetizam:

Atraso na disponibilização das funcionalidades de análise das candidaturas no Sistema de Informação, bem como insuficiências e erros detetados no respetivo funcionamento;

Dotação de recursos humanos da Autoridade de Gestão, e em particular da Unidade de Gestão Operacional I, que tinha a seu cargo a gestão de ambas as tipologias de operações, a qual se revelou manifestamente insuficiente para dar resposta à análise do elevado número de candidaturas submetidas.

Estes constrangimentos inviabilizaram a desejável celeridade no desenvolvimento das análises técnicas e financeiras, pelo que somente em meados de março de 2017 (quando a previsão apontava para 31/10/2016), depois de concluída a análise da totalidade das candidaturas submetidas e hierarquizadas as candidaturas consideradas admissíveis, em função da pontuação atribuída na grelha de análise aplicável à respetiva tipologia de operações, foi possível dar início ao procedimento de audiência dos interessados aos projetos de decisão.

Em virtude do significativo atraso no processo de análise das candidaturas e da existência de um limite temporal para a conclusão das operações (2018/06/30), os beneficiários dispuseram, assim, por regra, de um período inferior a 18 meses, logo mais curto do que o que tinham projetado aquando da submissão das suas candidaturas, situação que criou dificuldades na consecução das metas propostas em sede de candidatura para os indicadores de realização e de resultado e objeto de posterior contratualização com a AG.

3. A execução das operações aprovadas nestes dois concursos foi, também ela, acompanhada de inúmeras dificuldades, começando, desde logo, pela disponibilização tardia da funcionalidade do pedido de reembolso no sistema de informação, situação que levou a que 293, das 434 operações aprovadas e em execução, os beneficiários apenas tenham conseguido apresentar para o ano 2017 um único pedido de reembolso, reportado a 31/12/2017, ou seja, o pedido de reembolso intermédio.

Constatou-se ainda que, pese embora o empenho da AG para responder atempadamente à análise dos pedidos de reembolso submetidos pelos beneficiários e a adoção de soluções de contingência, designadamente a reafetação interna temporária de recursos humanos e o recurso ao procedimento previsto na alínea b), do n.º 2 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro (...), o elevado número de operações aprovadas, as exigências do processo de verificação administrativa exigido no atual ciclo de programação e o tempo despendido na análise das amostras financeiras selecionadas automaticamente pelo SIFSE não permitiram uma resposta em tempo útil, tendo-se verificado atrasos muito significativos na análise e aprovação dos pedidos de reembolso apresentados em 2017 e 2018, com impacto sério na gestão financeira dos beneficiários e geradoras de entraves acrescidos à concretização das operações financiadas até 2018/06/30.

4. No sentido de promover o princípio geral de orientação para os resultados plasmado no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação, a AG definiu nos AAC um coeficiente de correção financeira a aplicar, em sede de saldo, às operações em que se verificasse o incumprimento das metas contratualizadas para os indicadores de realização e resultado.

Os AAC aplicáveis a estes dois concursos estabelecem no ponto 23, o seguinte:

(...).

5. Em conformidade com o previsto no n.º 9, da Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação, «os resultados contratados podem ser objeto de revisão pela autoridade de gestão, mediante pedido do beneficiário, quando sejam invocadas circunstâncias supervenientes, imprevisíveis à data da decisão de aprovação, incontornáveis e não imputáveis ao beneficiário e desde que a operação continue a garantir as condições de seleção do respetivo concurso».

Neste quadro legal, e tendo em conta o complicado contexto de execução das operações aprovadas no âmbito destes concursos, a necessidade incontornável de os beneficiários concluírem as suas operações até 30/06/2018, os atrasos em matéria de aprovação e pagamento das despesas realizadas por parte da AG e as preocupações manifestadas pela generalidade dos beneficiários que apontam para a inevitabilidade de incumprimento das metas contratualizadas em candidatura (...) não obstante o enorme esforço empenhado, considera-se que estamos perante a efetiva existência de circunstâncias supervenientes, imprevisíveis, incontornáveis e não imputáveis aos beneficiários que a AG tem de atender.

Entende-se, contudo, que, atendo o estrangulamento financeiro sentido pelos beneficiários, a exigência de apresentação de um pedido de alteração antes da submissão do pedido de pagamento de saldo, a fim de formalizar a revisão das metas, não se revelava minimamente ponderada, nem exequível, quer pela carga administrativa que comportava para a AG quer pelas delongas que acrescentaria ao próprio processo de encerramento das operações e de aprovação e pagamento da totalidade das despesas realizadas e pagas pelos beneficiários.

6- Face ao exposto, propõe-se, a título excecional, que não seja aplicado, em sede de análise dos pedidos de pagamento de saldo, o coeficiente de correção financeira por incumprimento das metas para os indicadores de realização e de resultado previstos nos AAC, tanto mais que, por via da aplicação do algoritmo financeiro de saldo (que assegura o cumprimento das disposições e limites previstos na Portaria n.º 60-A/2015, de 2 de março, na sua atual redação, em particular do custo hora formando máximo aplicável ao conjunto das rubricas 3 a 6, bem como do custo médio participante definido para cada uma das tipologias), os beneficiários já sofrem uma penalização financeira pela não consecução integral das metas alcançadas nos indicadores de realização, sendo o financiamento público aprovado em saldo final ajustado em função do número de participações realizadas e do número de horas de formação assistidas». - cfr. fls. 608 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

26- Em 15/01/2019, a Autora, apresentou, junto da Entidade Demandada, o pedido de pagamento de saldo n.º 3/18, reportado a 30/11/2018 - cfr. documentos constantes do Processo Administrativo a fls. 467 do SITAF.

27- Em 18/02/2019, pela Comissão Diretiva da Entidade Demandada, foi aposto «despacho», no sentido concordante com a proposta constante da informação n.º 129/POISE/2019, com o seguinte teor:

«1. (...) considerando que algumas das situações impeditivas da submissão dos pedidos de pagamento de saldo se mantêm até à presente data, serve a presente para propor que sejam aceites os pedidos de saldo, que tenham sido submetidos fora do prazo definidos na alínea c), do n.º 7 do artº 25 do Decreto-Lei n.º 159/2014, de 27 de outubro, na sua atual redação, em relação aos quais se conclua ter sido verificado um dos pressupostos referidos no ponto 4 da informação supra referida, com a consequente prorrogação do período de elegibilidade das despesas realizadas e pagas até à nova data fixada (...)». - cfr. fls. 606 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

28- Em 03/07/2019, foi remetido ofício, para a Autora, da Entidade Demandada, com o projeto de decisão relativo ao pedido de pagamento de saldo n.º 3/2018, no sentido de «aprovação com redução do montante solicitado e com pagamento» e dando-lhe prazo para a mesma se pronunciar sobre o sentido daquela decisão - cfr. fls. 57 a 60 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 467 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

29- Em 17/07/2019, na sequência da comunicação referida na alínea anterior, a Autora remeteu exposição para a Entidade Demandada, na qual manifestou a sua discordância quanto ao sentido da decisão proposto - cfr. fls. 4 a 8 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 560 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

30- Em 29/08/2019, foi remetida comunicação para a Autora, sobre a decisão relativa ao pedido de pagamento de saldo n.º 3/2018, com «Aprovação com redução do montante solicitado e com restituição» - cfr. fls. 10 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 560 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

31- No anexo à comunicação referida no ponto anterior, consta, na parte respeitante «Parecer da Análise Técnico Financeira» «Parecer Inicial» e «parecer após audiência prévia» que:

«(...)Tendo sido detetados, no âmbito da análise do pedido de pagamento de saldo, erros nos registos de execução física efetuados pelo beneficiário SIFSE, procedeu-se às necessárias correções através de REFIAG (Registo de Execução Física por Iniciativa da Autoridade de Gestão).

Com vista a avaliar a Integração da Perspetiva da Igualdade entre Homens e Mulheres e Igualdade de Oportunidades e da não discriminação em operações cofinanciadas e em conformidade com os procedimentos instituídos pelo POISE, foi solicitado o preenchimento da respetiva checklist. O documento foi remetido pelo beneficiário, devidamente preenchido, datado e assinado.

Em matéria de eficiência e resultados, constatou-se que, pese embora tenha sido cumprida a meta contratualizada para o indicador de resultado (97,17% dos participantes elegíveis contabilizados na operação obtiveram certificação, o que representa uma consecução da meta contratualizada na ordem dos 106,86%), não foi cumprida a meta contratualizada para o indicador de realização: os formandos elegíveis contabilizados na operação representam 33,9% dos participantes contratualizados em candidatura.

No entanto, e conforme despacho exarado na Informação n.º 1477/2018, atentos os constrangimentos ocorridos na execução dos concursos n.ºs POISE-24-2016-04 e POISE-31-2016-05 e a justificação apresentada pelo beneficiário para o desvio verificado ao nível dos indicadores, foi superiormente autorizada a não aplicação do coeficiente de correção financeira previsto no ponto 23. Do Aviso para apresentação de Candidaturas.

Relativamente à execução física da operação, destaca-se que o volume e formação elegível no âmbito da operação ascende a 64.075 horas.

Da análise da diversa documentação apresentada pela entidade, bem como dos elementos físicos e financeiros que constam do SIFSE, conclui-se pela não elegibilidade de 28.488,44€, pelos motivos enunciados nos itens C1.2.2, C4.2, C4.3.3, D3.4.1, D.3.4.1, D.3.4.3 e nº 1 de Outras situações da checklist de verificação administrativa.

A despesa não elegível consubstancia um erro sistemático de 28.488,44€ tendo sido delimitado em toda a sua extensão.

O custo total que decorre da análise técnico-financeira realizada no âmbito dos vários pedidos de reembolso (379.934,22€) foi ainda submetida à verificação dos limites de elegibilidade previstos no ponto 18. Do Aviso para Apresentação de Candidaturas, resultado na proposta de aprovação de um montante no total de 284.760,00€.

Em concreto, a redução financeira motivada pela aplicação do algoritmo financeiro de saldo final, no valor de 95.174,22€, resulta do incumprimento dos seguintes limites de elegibilidade:

- Indicador do custo máximo por hora e por formando (C/H/F) de 3,00€;

- Custo médio por participante aplicável à tipologia de operações (140,00€).

Significa isto que, mesmo que as verificações de gestão efetuadas no âmbito dos diversos pedidos de reembolso e de saldo não tivessem resultado no apuramento de despesas não elegíveis, atentos os indicadores físicos associados à operação e os limites previstos na legislação aplicável e no Aviso para Apresentação de Candidaturas, o valor a aprovar em sede de saldo para aquelas rubricas estaria sempre limitado ao montante constante do correspondente mapa de análise financeira.

(...)

Parecer após Audiência Prévia

Na sequência da notificação sobre o projeto de decisão relativa ao pedido de pagamento de saldo n.º 3/2018, o beneficiário veio, a 19/07/2019, através de ofício, apresentar a sua contestação. Do exposto pelo beneficiário, conclui-se que a contestação se centra na redução financeira de 95.174,22€, motivada pelo incumprimento do custo médio por participante aplicável à tipologia de operações /140,00€). Refere que o projeto de decisão se refugiou, para apuramento do valor a atribuir em sede de apreciação do pedido de pagamento de saldo, na multiplicação do número de formando previsto no ponto 18 do aviso para Apresentação de Candidaturas.

Refere que este custo máximo por formando é o valor definido para efeitos de candidatura, para que desta forma, no momento de formulação de candidaturas, as entidades conheçam que, na previsão das suas estruturas de despesa e de receita, devem apenas contar com 140,00€ por cada formando, caso a entidade beneficiária e a autoridade de gestão cumpram escrupulosamente, os contratos que decorrem da aprovação das candidaturas. Reforça que a legislação aplicável não permite que a fixação do reembolso em saldo final se apure pela multiplicação do número de formandos pelo valor máximo definido no ponto 18 do aviso.

O beneficiário manifesta ainda a sua discordância face à fundamentação apresentada pela Autoridade de Gestão para as conclusões das verificações administrativas das despesas declaradas, e por conseguinte, para as despesas consideradas não elegíveis no montante de 28.488,44€.

Tendo por base os argumentos expostos pelo beneficiário cumpre-nos informar que, de acordo com o disposto na alínea b) do n.º 2, do artigo 4.º e nas alíneas f) e g) do n.º 6 do artigo 16.º do Decreto-lei n.º 159/2014, na sua atual redação:

- A aplicação dos FEEI obedece não apenas às disposições constantes da legislação nacional e comunitária vigente, mas também às normas constantes dos avisos para apresentação de candidaturas emitidos pelas Autoridades de Gestão.

- Dos avisos para apresentação de candidaturas, por concurso ou por convite, devem constar, designadamente e quando aplicável em função das tipologias das operações em causa e do disposto na regulamentação específica, os seguintes elementos:

- As regras e os limites à elegibilidade de despesa, designadamente através da identificação das despesas não elegíveis, quando sejam mais restritivos do que os previstos no artigo 14.º, ou na regulamentação específica aplicável à tipologia da operação;

- As condições de atribuição do financiamento, nomeadamente a natureza, as taxas e os montantes mínimos e máximos.

Neste enquadramento legal, conclui-se que as Autoridades de Gestão podem definir, em sede de Aviso para Apresentação de Candidaturas, regras e limites máximos de elegibilidade mais restritivos do que os previstos na legislação nacional aplicável, pelo que as disposições que constam dos avisos são válidas e vinculativas.

Ora, no ponto 18 do Aviso para Apresentação de Candidaturas (AAC) n.º POISE-31-2016-05 a Autoridade de Gestão fez constar que «no âmbito das candidaturas apresentadas nesta tipologia de operações, o custo médio por participante é fixado em 140€, calculado com base nos encargos totais da operação, sem prejuízo das especificidades das candidaturas integradas de formação». Sendo assim, não pode o beneficiário considerar-se desobrigado da observância do mencionado limite máximo de elegibilidade nem pode a Autoridade de Gestão do POISE deixar de assegurar, no exercício das suas competências, ao abrigo do princípio da legalidade, o seu efetivo cumprimento para todas as operações financiadas, quer em sede de análise de candidatura, quer em sede de análise de saldo final.

Salienta-se que, atento o orçamento e o n.º de participantes declarados pelo beneficiário em sede de candidatura (857.777,73€ e 6000 participantes), a Autoridade de Gestão aprovou a presente candidatura com uma redução de financiamento, face ao solicitado, exatamente por ter constatado que o custo médio por participante apresentado se revelava superior ao custo médio por participante máximo fixado no aviso (142,96€), pelo que o beneficiário teve conhecimento, em sede de notificação do projeto de decisão de aprovação da candidatura, de que a Autoridade de Gestão não poderia financiar um custo médio por participante superior ao fixado e deveria, por isso, salvaguardar o respeito desse limite ao longo da execução da operação e, no limite em saldo final, situação que não se verificou.

Anote-se que o beneficiário declarou, em sede de saldo, uma despesa total acumulada de 433.451,68€ para um número total de 2034 participantes, o que traduz um custo médio por participante, no âmbito da operação de 213,10€, ou seja, superior ao custo médio por participante máximo fixado (140€) no AAC bem como ao próprio custo médio por participante apresentado em sede de candidatura.

Deste modo, considera-se que os argumentos invocados pelo beneficiário para contestar a redução financeira decorrendo do incumprimento ao custo médio por participante (140€) ao nível da operação não são atendíveis.

Relativamente às despesas verificadas em sede de reembolso/saldo e não aceites para efeitos de financiamento, no valor de 28.488,44€, o beneficiário manifesta a sua discordância, mas não vem apresentar elementos/esclarecimentos que permitam alterar a análise efetuada, pelo que se mantêm as conclusões expostas.

Face ao exposto (...) propõe-se a aprovação do custo total que decorre da análise técnico-financeira realizada no âmbito dos vários pedidos de reembolso – 284.760,000€.

(...)” - cfr. fls. 11 a 40 do PA, constante do ficheiro pdf. a fls. 560 do SITAF, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

32- A Autora, no âmbito da candidatura referida em 12), assegurou a formação de 2034 formandos.

33- Até à data da propositura da presente ação, a Autora recebeu, da Entidade Demandada, os seguintes pagamentos:

a) €68.298,31, a título de adiantamento para o ano de 2017, em 29/06/2017;

b) €57.701,71, a título de adiantamento para o ano de 2018, em 15/02/2018;

c) €82.265,36, a título de reembolso, a 15/05/2018;

d) €56.501,46, a título de reembolso, a 31/10/2018; e

e) €125.251,47, a título de reembolso, a 13/11/2018

34- A petição inicial que originou a presente ação foi apresentada, via site, a 21.11.2019.*
III. B. DE DIREITO

1- Da impugnação do julgamento da matéria de facto – violação de regras de direito probatório material.

A apelante impugna o julgamento da matéria de facto realizado pela 1ª Instância, pretendendo que se adite à facticidade julgada provada na sentença a materialidade fáctica constante dos itens 38º, 39º, 54º a 57º, 64º a 72º, 76º, 78º a 81º, 113º, 124º a 132º, 134º, 138º, 140º a 153º, 157º, 158º, 161º, 163º a 199º, 201º, 202º, 249º, 250º, 304º, 311º, 312º, 343º a 356º, 361º, 372º, 373º, 375º, 378º a 382º, 391º, 408º, 412º, 416º a 419º e 445º da petição inicial, advogando que não tendo esta sido impugnada pela apelada na

contestação, nos termos do disposto no art.º 574º, n.º 2 do CPC, 1º e 83º, n.º 4 do CPTA, encontra-se admitida por acordo, ou seja, segundo a apelante, ao não julgar provada essa concreta facticidade, não obstante, na sua perspetiva, a mesma consubstanciar factos essenciais substanciadores da causa de pedir em que fundamenta o seu pedido e de não ter sido impugnada pela entidade demandada na contestação, o tribunal a quo incorreu em violação de regras de direito probatório material, mais concretamente, das enunciadas nos mencionados artigos 574º, n.º 2 do CPC e 83º, n.º 4 do CPTA, as quais, sem qualquer margem de subjetivismo, impunham ao julgador que concluísse pela prova dessa concreta facticidade, por não contestada, mas, antecipe-se desde já, sem qualquer arrimo jurídico.

Com efeito, independentemente dos identificados itens integrarem ou não matéria fáctica e de, no caso positivo, consubstanciarem factos essenciais constitutivos da causa de pedir em que a apelante fez assentar a pretensão de tutela judiciária que pretende que o tribunal lhe reconheça (pedido), e de tais factos relevarem para sustentar esse pedido atentas as diversas soluções plausíveis de direito, tudo questões que agora nos abstemos de tratar, dir-se-á que no âmbito das ações relativas a atos administrativos e normas, como é o caso da presente ação em que a apelante pretende, a título principal, obter a anulação do ato administrativo proferido pela apelada em 29 de agosto de 2019, e, bem assim, obter a condenação judicial desta à prática do ato administrativo legalmente devido e, supletivamente, obter a condenação da entidade demandada a pagar-lhe uma indemnização de 43.433,37 euros, a título de responsabilidade civil extracontratual, a falta de impugnação especificada dos factos articulados pela demandante na petição inicial pela entidade demandada não importa a confissão desses factos, limitando-se antes o tribunal a apreciar livremente essa conduta da entidade demandada para efeitos probatórios, salvo se a entidade administrativa demandada não remeter ao tribunal, com a contestação, ou dentro do prazo para a apresentação desta, o processo administrativo e essa omissão tiver tornado impossível ou tiver tornado consideravelmente difícil a prova dos factos pelo autor (arts. 83º, n.º 3 e 86º, n.º 6 do CPTA).

Tal significa, que no âmbito do contencioso de atos e de normas, salvo a mencionada exceção, mantém-se o regime específico do afastamento do ónus de impugnação especificada que já vigorava na anterior redação do CPTA, em que a não impugnação dos factos alegados pelo demandante na petição inicial, não implica a confissão desses factos, ficando essa não impugnação sujeita ao princípio da livre apreciação da prova, regra essa que apenas comporta uma única exceção, em que passa a valer o ónus da impugnação especificada, exceção essa que se reconduz às situações em que a entidade administrativa demandada não junta à ação administrativa o processo administrativo, com a contestação, ou dentro do prazo para apresentação desta, e quando, acrescidamente, essa não junção do processo administrativo tenha tornado impossível ou consideravelmente difícil a prova de tais factos pelo demandante.

Neste sentido ponderam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha que: “(…), nas ações relativas a atos administrativos ou normas, a entidade demandada não está sujeita ao ónus da impugnação especificada, pelo que a falta de impugnação dos factos articulados pelo autor não importa a confissão desses factos para efeitos probatórios. E, por outro lado, está obrigada a remeter ao tribunal, dentro do prazo de contestação, o processo administrativo, quando exista, e todos os documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentora, imposição que tem como consequência, em caso de incumprimento, que se considerem provados os factos alegados pelo autor, se a falta de envio do processo instrutor tiver tornado a prova impossível ou de considerável dificuldade (art. 84º, n.º 6). (…).

A circunstância de, concomitantemente, se encontrar prevista a dispensa do ónus de impugnação especificada significa que o processo instrutor, quando tenha sido junto, releva para a determinação da matéria de facto, independentemente de a entidade demandada ter contraditado ou não os factos alegados pelo autor. Isto é, o juiz, mesmo na falta de contestação, não pode dar como confessados os factos articulados na petição e tem antes de atender à prova que conste do processo administrativo, o que quer dizer que o tribunal dispõe de um poder de investigação oficiosa (e não apenas de instrução) que tem como finalidade a descoberta da verdade e que não está condicionado à natureza (essencial ou instrumental) dos factos a averiguar” Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4ª ed., Almedina, págs. 627 e 628.

Ac. TCAN de 09/05/2019, Proc. 00895/08.0BEMDL, in base de dados da DGSI..
Ora, no caso dos autos, a entidade demandada juntou o processo administrativo à presente ação, o que nem sequer vem questionado pela apelante, pelo que tanto bastará para que se conclua que ao não julgar como provada a facticidade identificada pela apelante, a 1ª Instância não incorreu em quaisquer violações de regras de direito probatório, nomeadamente das contidas nos arts. 574º, n.º 2 do CPC, 1º e 83º, n.º 4 do CPTA.

Questão distinta é a de se saber se essa facticidade releva para a decisão da presente causa, de acordo com as várias soluções plausíveis de direito, e se, por conseguinte, essa facticidade carecia de constar do elenco dos factos provados ou não provados na sentença recorrida.

Com efeito, nos termos dos n.ºs 3 e 4 do art.º 607º do CPC, na sentença, o juiz deve “discriminar os factos que considera provados” e “declarar quais os factos que julga provados e quais os que julga não provados”.

Os factos que incumbe ao juiz declarar provados e não provados na sentença, discriminando nela os que julga provados, não são todos os factos que tenham sido alegados pelas partes nos seus articulados, nomeadamente, pela apelante, na petição inicial, mas tão-somente os factos essenciais que constituem a causa de pedir e aqueles em que se baseiam as exceções invocadas pelas partes, isto é, as exceções invocadas pela entidade demandada na contestação e as contra- exceções invocadas pela apelante, para impedir, extinguir ou modificar o efeito jurídico que a entidade demandada visa alcançar com a invocação das exceções que invocou na contestação (n.º 1 do art. 5º do CPC), bem como os factos complementares alegados pelas partes, ou independentemente da alegação destes, que tenham sido apurados na sequência da instrução da causa e em relação aos quais, acrescidamente, o tribunal tenha observado o princípio do contraditório, alertando as partes que os poderia considerar provados na sentença final (al. b), do n.º 2 do CPC).

Na sentença final, o juiz deve ainda considerar os factos instrumentais que independentemente da sua alegação, tenham resultado provados na sequência da instrução da causa (al. a), do n.º 2 do art. 5º do CPC).

Note-se, contudo, que quanto aos factos instrumentais que resultem provados da instrução da causa, os quais, como dito, têm de ser considerados na sentença, independentemente de terem sido ou não sido alegados pelas partes nos respetivos articulados, desde que a respetiva prova resulte da instrução da causa, esses mesmos factos, atenta a sua função puramente probatória, porque indiciadora dos factos essenciais ou dos complementares, os mesmos não devem ser considerados provados em sede de factos provados e não provados na sentença, mas antes na fundamentação, isto é, na motivação do julgamento da matéria de

facto (essencial ou complementar) julgada provada e não provada pelo tribunal (al. a), do n.º 2, do art. 5º e n.º 4 do art. 607º do CPC) Abrantes Geraldes, “Sentença Cível”, janeiro de 2014, pág. 12, em que pondera que: “Para além de os factos instrumentais não carecerem de alegação (bastando, para o efeito que se aleguem os factos essenciais de cuja prova depende a procedência ou improcedência da ação), os mesmos poderão ser livremente discutidos e apreciados na audiência final. Consequentemente, atenta a função secundária que desempenham no processo, tendente a justificar simplesmente a alegação ou prova dos factos essenciais ou complementares, os factos instrumentais nem sequer deverão ser objeto, ao menos em regra, de um juízo probatório específico. Independentemente de os factos instrumentais terem ou não terem sido alegados, desde que resultem da instrução da causa (máxime da audiência final), o juiz, em associação com as regras de experiência que se traduzem na aplicação de presunções judiciais, deve tomá-los em consideração quando se tratar de motivar a afirmação ou a negação dos factos verdadeiramente relevantes”.

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Com efeito, como é sabido, na sequência da revisão ao CPC operada pela Lei n.º 41/2013, de 26/06, o legislador abandonou o figurino anterior que, pautado pelo princípio do dispositivo, na sua formulação clássica, reservava ao juiz uma atuação essencialmente passiva, porquanto, na decisão a proferir, apenas este se deveria basear nos factos alegados pelas partes em que, de acordo com o art. 511º do CPC, o juiz “selecionará entre os factos articulados os que interessam à decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis de direito (…), quesitando (…) os pontos de facto controvertidos”, em que uma vez realizada essa seleção da matéria de facto, toda a atividade processual subsequente era delimitada pelos termos do questionário, sendo por referência a esses quesitos que se realizava a instrução da causa e que o juiz tinha de julgar como provados, não provados ou parcialmente provados esses factos quesitados.

Reconhecendo que o sistema processual assim instituído implicava um esquema rígido e fechado quanto ao acervo fáctico dos autos, que era indutor de entorses à verdade material, na sequência daquela revisão operada ao CPC, na busca de uma justiça mais conforme com a verdade material, o legislador instituiu um novo paradigma, impondo que, “na petição inicial, o autor tem o ónus de expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir; na contestação, o réu deverá expor as razões de facto por que se opõe à pretensão do autor e alegar os factos essenciais em que se baseiam eventuais exceções; a réplica serve para o autor se defender do alegado pelo réu” e alegar os factos essenciais em que se baseiam as contraexceções que opõe às exceções invocadas pelo réu na contestação; “qualquer das partes pode trazer ao processo, nos termos regulados no art. 588º, os factos objetiva e subjetivamente supervenientes” Abrantes Geraldes, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2ª ed., Almedina, pág. 29.

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Precise-se que a causa de pedir é, nos termos do n.º 4 do art. 584º do CPC, o facto jurídico de que procede a pretensão deduzida pelo autor, ou seja, é a relação material de que o autor faz derivar o direito de que se arroga titular e de que faz derivar o pedido.

Vigorando no ordenamento processual nacional a teoria da substanciação, cabe no âmbito da atual redação do CPC, à demandante o ónus de articular, na petição inicial, o conjunto dos factos essenciais que se inserem na previsão abstrata de uma ou mais normas definidoras do direito subjetivo de que o mesmo se arroga titular e de onde faz derivar a pretensão de tutela jurisdicional que pretende ser-lhe reconhecida pelo tribunal (pedido).

Dito por outras palavras, os factos essenciais que constituem a causa de pedir são “todos aqueles de cuja verificação depende a procedência da pretensão deduzida. É na causa de pedir, melhor dito, nos factos que a constituem que o autor estriba ou sustenta o pedido formulado”. Os factos essenciais que constituem a causa de pedir, que a demandante terá de alegar obrigatoriamente na petição inicial, sob pena de ineptidão desta por falta de causa de pedir, por não permitir individualizar a concreta norma jurídica em que aquele fundamenta o direito subjetivo a que se arroga titular e em que ancora o seu pedido contra a entidade demandada, ou porque não alegou todos os factos que integram a previsão legal dessa norma em que faz assentar o direito subjetivo de que se arroga titular e de onde faz derivar o pedido, de cuja verificação, essa previsão legal abstratamente faz depender a constituição desse direito subjetivo que estatui, são constituídos, portanto, por todos os factos “que integram a previsão da norma ou das normas materiais que estatuem o efeito pretendido”. Essa causa de pedir “tem, pois, um substrato fáctico cuja alegação compete ao autor, de modo a fundamentar a sua pretensão. É muito, por isso que usa falar-se em narração: o autor deverá expor (narrar) o quadro factual atinente ao tipo legal de que pretende prevalecer-se na ação instaurada. Tal narração fáctica envolverá a alegação e a descrição, por exemplo, dos concretos factos relativos à celebração do negócio de compra e venda por via do qual o autor ficou credor do preço sobre o réu, os factos relativos à ocorrência de um acidente e respetivas consequências e à responsabilidade civil daí decorrente, (…)” Paulo Pimenta, “Processo Civil Declarativo”, 2014, Almedina, págs. 136 e 137.

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Por sua vez, são exceções dilatórias aquelas que obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa e dão lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal (n.º 2 do art. 576º do CPC), e são perentórias aquelas que importam a absolvição total ou parcial do pedido e que consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor (n.º 3 do art. 576º do CPC).

Pondo de parte as exceções dilatórias, dado que estão submetidas a um regime jurídico particular, quanto às exceções perentórias, os factos essenciais destas carecem de ser alegados pela entidade demandada na contestação, carecendo, por sua vez, a demandante de alegar os factos essenciais das contraexceções que oponha a essas exceções na réplica.

Os factos essenciais das exceções ou das contraexceções invocadas, respetivamente, pela entidade demandada na contestação ou pela demandante na réplica, são, assim, todos os factos que permitem individualizar a norma jurídica abstrata que impede, modifica ou extingue o direito subjetivo que a demandante se arroga titular e em que faz ancorar o seu pedido e que preencham essa previsão legal abstrata, ou, no caso de contraexceção, que impede, modifica ou extingue os efeitos jurídicos que a entidade demandada pretende extrair da exceção ou exceções que invoca na contestação.

Destarte, decorre do que se vem dizendo, que contrariamente ao que parece ser o entendimento da apelante, na sentença, o julgador não tem de julgar como provados ou não provados todos os factos por esta alegados na petição inicial, mas apenas os essenciais (contanto que tenham sido por si alegados naquele articulado) que constituem a causa de pedir que elegeu e que integram a previsão abstrata da norma ou normas de onde aquela faz derivar o direito que invoca, a título principal, de obter a anulação do ato administrativo praticado pela entidade demandada em 29/08/2019 e, bem assim, para obter a condenação desta à prática do ato devido, bem como o pedido indemnizatório que formula a título

subsidiário e, bem assim os factos complementares, estes, nos termos e limites acima já enunciados.

Neste sentido, já antes da revisão operada pela Lei n.º 41/2013, de 26/06, ponderou-se no aresto deste TCAN que “o julgador deve proceder ao julgamento de facto selecionando da alegação feita pelas partes aquela matéria factual concreta tida por provada e necessária à apreciação da pretensão formulada à luz das várias e/ou possíveis soluções jurídicas da causa, não sendo de exigir a fixação ou a consideração de factualidade que se reporte ou se afigure despicienda para e na economia do julgamento da causa” Ac. TCAN de 02/03/2012, Proc. 02459/07.6BEPRT, in base de dados da DGSI.

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Destarte, quanto à facticidade em relação à qual a apelante acusa a omissão de pronúncia, no sentido de que a 1ª Instância não a julgou como provada (conforme, na sua perspetiva, mas sem arrimo jurídico possível, conforme acima se demonstrou, se impunha que acontecesse), nem como não provada, impõe-se verificar se essa concreta facticidade consubstancia efetivamente factos essenciais ou complementares da causa de pedir em que aquela sustentou os pedidos principais que formula, em ver anulado o ato administrativo praticado pela entidade demandada em 29 de agosto de 2019, e, bem assim em obter a condenação desta a praticar o ato devido ou, subsidiariamente, a obter a condenação desta a pagar-lhe a indemnização que peticiona; no caso positivo, se ocorre em relação a essa concreta facticidade efetivamente, omissão de pronúncia da 1ª Instância, o que, a verificar-se, se reconduz ao vício da deficiência do julgamento da matéria de facto realizado pelo tribunal a quo Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. IV, pág. 553, onde sustenta que dentro da expressão “resposta deficiente” cabe, para além da omissão de decisão sobre algum facto essencial, a falta absoluta de decisão, a decisão incompleta, insuficiente ou ilegal.

No mesmo sentido Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2017, 4ª ed., Almedina, págs. 293 a 295: “Outras decisões podem revelar-se total ou parcialmente deficientes, obscuras ou contraditórias, resultante da falta de pronuncia sobre factos essenciais ou complementares, da sua natureza ininteligível, equívoca ou imprecisa ou reveladora de incongruências, de modo que conjugadamente se mostre impedido o estabelecimento de uma plataforma sólida para a integração jurídica do caso. Verificado algum dos referidos vícios, para além se serem sujeitos a apreciação oficiosa da Relação, esta poderá supri-los a partir dos elementos que constam do processo ou da gravação. (…). Pode ainda revelar-se uma situação que exija a ampliação da matéria de facto, por ter sido omitida dos temas da prova matéria de facto alegada pelas partes que se revele essencial para a resolução do litígio, na medida em que assegurem enquadramento jurídico diverso do suposto pelo tribunal a quo. (…) a possibilidade de anulação do julgamento para ampliação da decisão da matéria de facto deve ser encarada com rigor acrescido e reservada para os casos em que se revele indispensável. Não basta que os factos tenham conexão com alguma das soluções plausíveis da questão de direito. Considerando a fase em que agora nos encontramos, a Relação deve ponderar o enquadramento jurídico em face do objeto do recurso ou de outros elementos a que oficiosamente puder atender, contanto também com o que possa esperar-se de uma eventual intervenção do Supremo ao abrigo do disposto no art. 682º, n.º 3. Por outro lado, (…), a anulação da decisão da 1ª Instância apenas deve ser decretada se não constarem do processo todos os elementos probatórios relevantes. Ao invés, se estes estiverem acessíveis, a Relação deve proceder à sua apreciação e introduzir na decisão da matéria de facto as modificações que forem consideradas oportunas”.

; em caso positivo, se esse vício pode (e deve) ser suprimido através do recurso aos documentos que constam do processo administrativo, relembrando-se que o P.A. releva para a determinação da matéria de facto, independentemente de a entidade demandada ter contraditado ou não os factos alegados pelo autor; e no caso negativo, terá este TCAN forçosamente de anular a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1ª Instância para ampliação do julgamento da matéria de facto à facticidade essencial ou complementar que permanece controvertida e em relação à qual se verifica essa omissão de pronúncia, nos termos da al. c) do n.º 2, do art. 662º do CPC, uma vez que, no âmbito dos presentes autos, as partes arrolaram prova por depoimento de parte e por testemunhas, mas a 1ª Instância considerou a produção dessa prova desnecessária, com fundamento (neste caso, infundadamente) de que o estado do processo lhe permitia imediatamente conhecer do pedido formulado pela apelante, sem necessidade de realização de qualquer diligência de prova adicional, quando assim não era.

Assentes nas premissas que se acabam de enunciar, a apelante instaurou a presente ação administrativa, pedindo, a título principal, que se anule o ato administrativo praticada pela entidade demandada (apelada) em 29 de agosto de 2019, em que esta fixou a subvenção devida à apelante no âmbito do contrato administrativo que celebraram em 284.760,00 euros, tendo por referência que, no âmbito desse contrato, esta apenas assegurou a formação a 2.034 pessoas, quando se tinha obrigado a dar formação a 6.000 pessoas, e em que considerou como não elegível a despesa de 28.488,44 euros cujo pagamento foi reclamado pela apelante, notificando esta para devolver a quantia que pagou em excesso à última, tendo em consideração o decidido nesse ato administrativo e as quantias que já tinha pago à última, a título de adiantamentos e reembolsos, bem como, pedindo a condenação da entidade da demandada à prática do ato administrativo devido, que reconheça o direito daquela a receber a quantia de 433.451,8 euros.

Subsidiariamente, a apelante pede que se condene a entidade demandada a pagar-lhe, a título de indemnização, a quantia de 43.433,37 euros, como reparação pelos danos por si alegadamente sofridos, decorrentes das condutas ilícitas que imputa a culpa grave da última.

Como fundamento (causa de pedir) da pretensão anulatória daquele ato administrativo e da condenação da apelada à prática de ato devido, a apelante alega o vício da violação de lei, consubstanciado:

a) na circunstância de para cálculo da subvenção que lhe é devida, a apelada (entidade demandada) ter considerado que o valor máximo da subvenção que lhe é devido ascender a 140,00 euros, limitando-se a multiplicar esse valor de 140,00 euros pelas 2.034 pessoas, a quem a apelante prestou formação, quando esse valor de 140,00 euros, na perspetiva da apelante, nos termos do ponto 18º do aviso de concurso celebrado, é um valor médio por participante; e

b) na circunstância de ao assim ter decidido naquele ato administrativo, fixando o valor da subvenção que lhe devida em 284.760,00 euros, e considerando como não elegível a despesa que esta apresentou de 28.488,44 euros, a apelante ter agido em abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, porquanto:

- estando, nos termos do ponto 20º do aviso de concurso, a entidade demandada obrigada a apreciar as candidaturas apresentadas pelos concorrentes no prazo de 60 dias úteis, a contar da data de encerramento do concurso, e a tomar, quanto a essas candidaturas, dentro desse prazo, decisão fundamentada, no sentido favorável, desfavorável ou favorável mas

condicionada à satisfação de determinados requisitos, violando as disposições legais e procedimentais a que estava vinculada, a entidade demandada apenas veio a proferir decisão, no sentido favorável à candidatura apresentada pela apelante, em 03/04/2017, o que implicou a diminuição do número de meses para a apelante prestar a atividade formativa de 18 para 15 meses, forçando-a a reprogramar as suas atividades, concentrando toda a operação formativa a que se obrigou nos termos daquele contrato entre maio de 2017 e junho de 2018;

- tendo, nos termos do ponto 22 do aviso de concurso, a apelante o direito a receber um adiantamento correspondente a 15% do montante do financiamento aprovado para cada ano civil e, bem assim a ser reembolsada pelo valor do financiamento aprovado com uma periodicidade mínima trimestral, reportando-se ao último dia do mês a que esses pedidos de reembolso dizem respeito, e tendo esses pedidos de reembolso de ser apresentados pela apelante através da plataforma eletrónica denominada “Balcão 2020”, a entidade demandada (apelada) apenas disponibilizou esta plataforma eletrónica nos primeiros dias de dezembro de 2017, a qual por ser bastante complexa, demandou que a apelante tivesse tido necessidade, de algum tempo, para aprender a trabalhar com a mesma, pelo que o primeiro pedido de reembolso apresentado pela apelante apenas pôde ser por si apresentado em 07/02/2017, o segundo em 06/04/2018, o terceiro em 21/07/2018, o quarto em 12/09/2018 e o pedido de pagamento do saldo final em 15/01/2019), o que determinou que com vista a assegurar o funcionamento das ações formativas e cumprir as suas obrigações, a apelante tivesse sido forçada a contrair empréstimos, mas ainda assim, tal apenas lhe permitiu assegurar em 2017, um total de 47 ações de formação, num total de 1.033 pessoas, em 2018, um total de 49 ações de formação, num total de 1.033 pessoas;

Acresce que a apelante teve de implementar uma estrutura financeira para oferecer formação a 6.000 pessoas, conforme se obrigou nos termos daquele contrato, para o que alugou instalações e equipamento e viaturas e contava que a entidade demandada lhe pagasse os custos que suportou dentro dos prazos acordados.

Conclui a apelante que a mesma ficou impossibilitada de lançar a formação para 6.000 pessoas por não ter recursos financeiros, por culpa exclusiva da entidade demandada (apelada), mas que ainda assim, suportou custos totais de 433.451,68 euros, tudo por culpa da entidade apelante que “desrespeitou grosseiramente o prazo de que dispunha para proferir a decisão sobre a candidatura da autora, não disponibilizou a plataforma eletrónica através da qual se tramitou o procedimento que deu origem ao ato administrativo senão em dezembro de 2017, com o que impediu que fossem cumpridos os prazos de reembolso procedimentalmente aplicáveis” e que a apelante atingisse “as metas de eficiência e de resultado que estavam definidas na decisão de aprovação da candidatura”;

c) na circunstância de lhe assistir a exceção de não cumprimento do contrato, pretendendo que “não tinha a obrigação de, em 2017 (e em 2018), realizar todas as ações de formação a que se propôs, na medida em que a entidade demandada não cumpriu, nesses anos as obrigações de pagamento de reembolso”.

Já como fundamento do pedido indemnizatório subsidiário que formula, a apelante alega ter suportado custos globais de 433.451,68 euros, dos quais apenas lhe foram pagos pela apelada a quantia de 390.018,31 euros.

Posto isto, a apelante acusa que, na sentença recorrida, em sede de julgamento de facto, a 1ª Instância não julgou como provado (conforme, reafirma-se, na sua perspetiva, mas sem razão, se impunha que acontecesse), a facticidade por si alegada nos itens 38º, 39º, 54º, 55º, 56º, 57º, 64º, 65º, 66º e 67º da petição inicial, mas, antecipe-se, desde já, sem razão.

Com efeito, abstraindo do conteúdo puramente conclusivo da alegação que a apelante faz no item 39º da p.i. (na parte em que conclui que o facto da entidade demandada ter proferido a sua primeira decisão quanto à candidatura que apresentou apenas em 03 de abril de 2017 “inviabilizou a possibilidade de a autora realizar atividades formativas em 2016” e, bem assim de todo o teor dos itens 64º, 65º, 66º e 67º, cuja alegação é toda ela conclusiva e, portanto, insuscetível de ser julgada provada ou não provada – o facto aqui em causa e que importa, consequentemente, julgar como provado ou não provado, é o saber se a entidade demandada disponibilizou a plataforma eletrónica por onde tinham de ser apresentados os pedidos de reembolso apenas em inícios de dezembro de 2017, sendo exclusivamente esta concreta facticidade que se impõe julgar como provada ou não provada, sendo o alegado pelo apelante nesses itens 64º, 65º, 66º e 67º mera decorrência dessa resposta), dir-se-á que a facticidade dos itens 38º extrai-se da facticidade que se encontra já julgada provada no ponto 3º dos factos provados na sentença; a do item 39º), resulta do que se encontra já julgado provada no ponto 13º dos factos provados na sentença; a dos itens 54º e 55º, consta da facticidade julgada provada no ponto 14º dos factos provados na sentença, e a dos itens 56º e 57º consta dos pontos 16º e 17º dos factos provados nessa mesma sentença.

Destarte, quanto a essa concreta matéria, contrariamente ao pretendido pela apelante, não ocorre o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto realizado pela 1ª Instância.
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Passando aos itens 68º, 69º, 70º, 71º, 72º, 76º, 78º, 79º, 80º e 81º da petição inicial, dir-se-á que os factos essenciais, atentos os pedidos e as respetivas causas de pedir invocadas pela apelante na petição inicial, são, a saber:

- a data concreta em que a entidade demandada disponibilizou efetivamente a plataforma por onde se tinham de se processar os pedidos de reembolso (item 69º da p.i);

- a natureza, complexa ou não, dessa plataforma e as consequências dessa sua eventual complexidade para a apelante (item 71º da p.i.); e

- as datas concretas em que a apelante submeteu os seus pedidos de reembolso naquela plataforma (itens 72º, 79º, 80º e 81º).

Tudo o restante alegado pela apelante nesses itens revela-se, nuns casos irrelevante para o objeto dos presentes autos e, noutros casos, conclusivo.*
Quanto aos itens 113º, 124º, 125º, 126º 126º, 127º, 128º, 129º, 130º, 131º, 132º, 134º, 135º, 136º, 137º, 138º, 140º, 141º, 142º 143º, 144º, 145º, 146º, 147º, 148º, 149º, 150º, 151º, 152º, 153º, 157º, 158º e 161º da petição inicial, incumbe referir que o alegado pela apelada nos itens 126º, 134º, 135º, 138º, 141º, 142º, 144º, 146º, 147º, 149º e 150º da petição inicial é puramente conclusivo e como tal, insuscetível de ser levado ao elenco dos factos provados ou não provados na sentença.

Por outro lado, o que vem alegado no item 137º da p.i. constitui o reafirmar pela apelante das obrigações assumidas no âmbito do contrato celebrado com a entidade demandada, obrigações essas que já constam no elenco dos factos julgados provados na sentença.

Logo, quanto a estes concretos itens não ocorre o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto realizado pela 1ª Instância.

Os factos essenciais que se extraem dos restantes itens da p.i. acima identificados, cuja alegação é, aliás, essencialmente vaga e genérica, tal como concluiu a 1ª Instância, reconduzem-se em saber se:

- por via por via da entidade demandante ter proferido a decisão referida em 13º dos factos provados em 03 de abril de 2017, a Autora foi forçada a reprogramas as suas atividades, concentrando toda a operação formativa entre maio de 2017 e junho de 2018 – item 113º da p.i.;

- “na formulação da sua candidatura, a autora assumiu um conjunto muito vasto de responsabilidades financeiras perante terceiros, decorrentes de vários tipos de contratos por si celebrados” (sem prejuízo da concretização desta concreta alegação, impondo-se que a apelante alegue, que concretas responsabilidades financeiras são essas, qual a sua concreta natureza, nomeadamente, que concretos contratos são esses que alega ter celebrado, com quem os celebrou, quando, com que finalidade e quais os concretas despesas que teve em consequência de cada um desses contratos e quando os satisfez) – item 125º da p.i.;

- “para formar as 6.000 pessoas, (a que se propôs na candidatura), ao longo de 18 meses, de dezembro de 2016 a junho de 2018, a Autora contratou dois trabalhadores para o exercício de funções administrativas, e dois trabalhadores para o exercício de coordenação de formação” (sem prejuízo da concretização desta alegação, impondo-se que a apelante concretize quem são esses trabalhadores, quando os contratou, para que concretas funções contratou cada um deles tendo por referência a identificação de cada um deles - e quais as concretas despesas que emergiram para si dessa contratação e quando as pagou) – itens 137º e 140º da p.i.;

- “De forma a poder realizar os pedidos de reembolso e de saldo final de acordo com as regras técnicas aplicáveis, foi obrigada a contratar um coordenador financeiro e um contabilista certificado (sem prejuízo da concretização desta alegação, impondo-se, mais uma vez, que a apelante concretize quem são esses trabalhadores, quando os contratou, para que concretas funções contratou cada um deles tendo por referência a identificação de cada um deles - e quais as concretas despesas que emergiram para si dessa contratação e quando as pagou ) – item 143º da p.i.;

- Por forma a cumprir os requisitos de referencial de certificação como entidade formadora, teve de contratar trabalhadores qualificados para o exercício das funções de gestor de formação e coordenador pedagógico (sem prejuízo da concretização desta alegação, impondo-se que a apelante concretize quem são esses trabalhadores, quando os contratou, para que concretas funções contratou cada um deles tendo por referência a identificação de cada um deles - e quais as concretas despesas que emergiram para si dessa contratação e quando as pagou) – item 145º da p.i.;

- E teve de alugar instalações em centro de formação, alugar salas de formação externa, alugar equipamento informático, quadros interativos, sistemas de gestão documental, equipamento eletrónico, como fotocopiadoras ou impressoras e alugar viaturas e amortizações (sem prejuízo da concretização desta alegação, impondo-se que a apelante concretize que concretos imóveis, equipamentos e viaturas alugou, quando alugou cada um desses concretos imóveis/salas, equipamentos e viaturas, qual o respetivo aluguer, para que concretos efeitos alugou cada um desses imóveis, equipamentos e viaturas e quais os concretos aluguéis que pagou em relação a cada um deles e quando) – item 148º da p.i.;

- “A Autora esgotou muito rapidamente os seus encargos financeiros próprios enquanto suportou, a expensas suas, todos os custos decorrentes das ações formativas” – art. 127º da p.i.;

- “Impedida de formular os pedidos de reembolsos (por via da data em que a entidade demanda disponibilizou a plataforma para o efeito), os sócios da Autora foram forçados a realizar empréstimos à própria Autora” (sem prejuízo da concretização desta alegação, impondo-se que a apelante concretize quem foram os concretos sócios que lhe concederam esses empréstimos, qual a concreta quantia que cada um lhe emprestou e quando é que aqueles lhe fizeram esses empréstimos) – item 129º da p.i.;

- “Todavia, porque não tinha recursos financeiros para tal, foi impossível à Autora assegurar todas as formações a que se comprometeu” – itens 130º e 158º da p.i.;

- “Entre maio e dezembro de 2017, a Autora apenas pôde realizar 47 ações de formação, num total de 1.033 pessoas” – item 131º da p.i.;

- E entre janeiro e junho de 2018, a Autora apenas pôde realizar 49 aços de formação, num total de 1.003 pessoas – item 132º da p.i;

- Na realização de toda a operação, a Autora suportou custos de 433.451,68 euros – item 161º da p.i.*
Passando aos itens 163º a 175º, 189º a 202º da petição inicial, mais uma vez, a matéria que a apelante pretende (indevidamente) ver aditada aos factos provadas na sentença e que se encontra alegada nos itens 163º, 172º, 173º, 174º, 175º, 182º, 183º, 184º, 185º, 188º, 189º, 191º, 197º, 199º e 202º da p.i., ora nuns casos é puramente conclusiva e, noutros, trata-se de matéria já alegada e, portanto, repetida.

Destarte, quanto à matéria alegada nestes concretos itens, não ocorre o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto que a apelante imputa à sentença sob sindicância.

Em relação aos restantes itens, dir-se-á que os factos essenciais neles contidos e que importa apurar são:

- o custo previsto pela Autora no enquadramento financeiro da operação relativo às rubricas 1, 2, 3, 4, 5 e 6 e os custos por esta efetivamente suportados em relação a cada uma destas rúbricas, (tendo naturalmente por referência as concretizações supra referidas que a apelante terá de efetuar e a facticidade que, nesse domínio, se vier a provar);

- em relação às despesas efetivamente suportadas pela Autora e inscrita na rubrica 6, a Autora recebeu informação da entidade demandada de que os custos com esta rubrica poderiam ser superiores aos previstos, desde que nunca ultrapassados os limites gerais aprovados para a operação – item 198º da p.i.*
Passando aos itens 249º, 250º, 304º, 311º e 312º da petição inicial, cumpre referir que os itens 304º, 311º e 312º são puramente conclusivos, pelo que quanto à matéria neles vertida, não se verifica o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto.

Em relação aos restantes itens, os factos essenciais que deles se extrai, são os seguintes:

- a Autora informou a entidade demandada, por várias vezes, quer por escrito, quer em contacto telefónico, que a falta de cumprimento das obrigações dos reembolsos estava a causar muitas sérias dificuldades financeiras à Autora e estava a comprometer a capacidade desta realizar as 6.000 ações formativas a que se propôs.*
Relativamente aos itens 343º a 356º da p.i., tendo em consideração o ponto 19º, al. k) do aviso de abertura do concurso, em que se estabelece que “… não são elegíveis no âmbito do FSF as seguintes despesas: quaisquer negócios jurídicos celebrados, seja a que título for, com titulares de cargos de órgãos sociais, salvo os decorrentes de contrato de trabalho celebrado previamente à submissão da candidatura do beneficiário”, a data da submissão da candidatura da apelante, que ocorreu em 01/08/2016 (ponto 12º dos factos apurados na sentença – não impugnado) e a data da celebração do contrato de trabalho entre a apelante e P. que vem alegada pela própria apelante – 05/04/2017 (cfr. item 352º da p.i.), é apodítico que a facticidade alegada pela apelante nesses itens 343º a 356º da p.i., seja qual for a solução jurídica plausível de direito a que se recorra, é totalmente irrelevante para o objeto dos presentes autos.

Deste modo, em relação a esta concreta facticidade, não ocorre o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto.*
Passando aos itens 361º a 445º da petição inicial, o teor dos itens 361º, 372º, 373º, 391º e 408º da p.i., traduz a posição que foi assumida pela entidade demandada (apelada) no ato administrativo impugnado, que considerou não elegíveis aquelas despesas, pelo que tendo esse ato administrativo sido dados por integralmente reproduzido na sentença recorrido, não ocorre qualquer vício da deficiência do julgamento da matéria de facto.

Em relação ao item 445º da p.i., conforme resulta do que se vem dizendo, os custos globais suportados pela apelante de 433.461,68 euros, é matéria conclusiva, que se há-de extrair da facticidade que vem alegada a esse respeito pela apelante (após a devida concretização) e que se vier a provar, pelo que este item 445º não pode ser levado aos factos provados ou não provados.

Quanto à matéria que vem alegada pela apelante nos restantes itens que estamos a apreciar, cumpre referir que atentos os fundamentos invocados na decisão administrativa impugnada pela entidade administrativa para ter considerado não elegíveis tais despesas, a facticidade desses itens, porque estranhos a esses fundamentos, não os colocando minimamente em crise, é de todo irrelevante para o objeto do presente litígio.

Resulta do exposto que quanto aos itens 361º a 445º da petição inicial, não ocorre, na sentença sob sindicância, o vício da deficiência do julgamento da matéria de facto.*
Aqui chegados, quanto à matéria de facto acima assinalada/destacada a negro, verifica-se que essa facticidade não consta do elenco dos factos provados, nem sequer não provados na sentença recorrida.

Essa facticidade, que foi oportunamente alegada pela apelante na petição inicial, consubstancia certamente factos essenciais da causa de pedir alegada pela apelante para sustentar o pedido indemnizatório que deduz contra a entidade demandada (apelada), a título subsidiário.

Embora seja discutível que essa matéria possa assumir relevância para efeitos de apreciação dos pedidos principais formulados pela apelante contra a apelada, em que pede a anulação do ato administrativo por esta praticado a 29 de agosto de 2019 e, bem assim, a condenação da última à prática do ato alegadamente devido, pelos fundamentos (causa de pedir) que invoca e que acima enunciamos, não é de excluir que, de entre as diversas soluções plausíveis de direito suscetíveis de serem aplicáveis aos autos, essa facticidade também possa assumir relevância para efeitos de apreciação desses pedidos principais.

Na sentença sob sindicância, a 1ª Instância argumenta que a dita alegação da apelante é essencialmente conclusiva e genérica e escreve que a Autora não sustenta “em que medida os atrasos que imputa à entidade demandada contribuíram diretamente, para um aumento da despesa por si suportada, que se traduziu num custo médio, por participante, bastante superior àquele que consta do ponto 18 do aviso para apresentação de candidaturas. Não alega, pois, em que medida tais despesas foram absolutamente necessárias para a realização da formação de 2034 formandos, e não explica a razão pela qual o custo medio, por participante, que resulta das despesas por si alegadamente sofridas, se traduziu num aumento de quase 74%, face ao valor médio por cada participante, definido pela Entidade demandada, no referido aviso. (…). (…), sendo certo que a Autora não demonstra, em termos de alegação factual, essa relação de custo/benefício das despesas em que incorreu a mais, o que seria fundamental para a demonstração do nexo de causalidade entre aquelas despesas e a atuação ilícita da entidade demandada”, concluindo: “Em suma, não se compreende, porque a Autora não o explica concretamente, como a Autora ultrapassou, de forma tão elevada, o referido valor médio por participante, não apresentando razões específicas para o efeito, razões essas que, eventualmente, a verificarem-se, poderiam estabelecer o nexo de causalidade entre a alegada ilicitude, e os danos alegadamente sofridos”.

Concorda-se com a consideração da 1ª Instância quando refere que a alegação da apelante que se encontra vertida na petição inicial é essencialmente conclusiva, tanto assim que é isso que se extrai do que antes se vem expondo, mas já não se subscreve a ilação de que a apelante não tenha alegado quais as concretas despesas que suportou no âmbito da execução do contrato que celebrou com a entidade apelada, a fonte (origem e montante dessas despesas) e quais as concretas razões que a levaram a suportar tais despesas no âmbito do contrato que celebrou com a última.

Na verdade, conforme decorre da facticidade acima assinalada e destacada a negro, a apelante alegou essa facticidade, mas fê-lo de forma essencialmente genérica, prolixa e inconcretizada.

A questão que se suscita nos autos, e que neles se impõe suscitar, é se perante essa alegação assim operada pela apelante, se está perante uma situação de total falta de alegação de factos essenciais integrativos da causa de pedir eleita pela apelante para suportar os pedidos principais e subsidiário que formula na petição inicial, o que seria gerador da ineptidão da petição inicial por total ausência de alegação de causa de pedir, solução esta que, refira-se, nem sequer foi sustentada pela entidade demandada na sua contestação, onde não invocou essa exceção dilatória, nem sequer foi a posição adotada pela 1ª Instância na sentença recorrida, onde não declarou inepta a petição inicial por falta de alegação de causa de pedir apta a sustentar os pedidos principais e subsidiário nelas

formulados, antes entrou no conhecimento do mérito dessa causa, ou se antes se está perante uma situação de mera deficiente alegação dos factos essenciais alegados pela apelante na petição inicial e integrativos da causa de pedir nela invocada para suportar os pedidos formulados, como entendemos ser indiscutivelmente o caso, posto que os factos nela alegados e acima destacados a negrito, apesar do caráter conclusivo e da vacuidade do neles alegado, ainda assim, permitem apreender quais os concretos fundamentos (causa de pedir) invocados e eleitos para a apelante suportar os pedidos que formula Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2ª ed., Almedina, págs. 704, em que defendem que nas situações em que “se verifique imprecisão, vacuidade, ambiguidade ou incoerência de algum articulado, o juíz profere o despacho de convite ao aperfeiçoamento. O mesmo se dirá das peças cujo teor é conclusive, quer porque se omitiram os concretos factos que sustentam as conclusões, quer porque a parte se limitou a reproduzir a formula legal”.

e, depois, se sendo assim, se impunha à 1ª Instância convidar a apelante a concretizar a alegação deficiente desses factos essenciais.

A esse propósito, impõe-se precisar que nos termos do disposto no art. 87º, n.º 1 do CPTA, “findos os articulados, o processo é concluso ao juiz, que, sendo caso, disso, profere despacho pré-saneador, destinado a: a) providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; b) providenciar pelo suprimento de exceções dilatórias; c) determinar a junção de documentos com vista a permitir a apreciação de exceções dilatórias ou o conhecimento, no todo ou em parte, do mérito da causa no despacho saneador”, acrescentando o seu n.º 3 que “incumbe ainda ao juiz convidar as partes ao suprimento das insuficiências ou imprecisões na exposição ou concretização da matéria de facto alegada, fixando prazo para a apresentação de articulado em que se complete ou corrija o inicialmente produzido”.

Resulta do cotejo destes comandos legais, que à semelhança do que acontece no processo declarativo comum, o legislador administrativo impôs, antes da prolação do despacho saneador propriamente dito, uma fase de saneamento do processo em que tal como se prevê no art.º 590º do CPC, o juiz terá de providenciar pela correção de deficiências e irregularidades e pelo suprimento de exceções dilatórias, convidando as partes, se necessário for, ao aperfeiçoamento dos articulados (n.º 1 do art.º 88º).

E tal como acontece no processo declarativo comum (arts.º 590º, n.º 2, al. b) do CPC), esse despacho de aperfeiçoamento, na jurisdição administrativa, pode “dirigir-se a aspetos substanciais do articulado, corporizando meras deficiências, que poderão respeitar à alegação da matéria de facto” Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Adminstrativos”, 3ª ed., Almedina, pág. 588.

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A imposição ao juiz do ónus de proferir o despacho de convite ao aperfeiçoamento é uma decorrência da cooperação processual e conforme é pacífico, a formulação desse convite não é um poder discricionário que lhe assiste e que, portanto, o mesmo poderá ou não exercitar, mas um poder vinculado que o mesmo terá de observar sempre que tal se imponha Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 582 e 583; Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, ob. cit., pág. 703; Paulo Pimenta, “Processo Declarativo”, 2014, Almedina, pág. 224 e 225, em que sustenta que “…o juiz não pode deixar de proferir o despacho pré-saneador, sob ena de tal omissão configura uma nulidade”, acrescentando que se trata “de um poder-dever, não estando na disponibilidade do juiz a opção de proferir ou não o despacho de convite ao aperfeiçoamento”.

Em igual sentido, Acs. TCAN de 18/12/2020, Proc. 01099/17.6BEBRG e do TCAS de 26/11/2020, Proc. 635/05.5BELSB, in base de dados da DGSI.

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Quando o juiz incumpra com esse poder-dever, omitindo o despacho de convite ao aperfeiçoamento em qualquer das suas variantes, incorre numa nulidade processual, que se converte numa nulidade da própria sentença que venha a proferir Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, ob. cit., pág. 707;

No mesmo sentido Teixeira de Sousa, em https://blgippc.blogspot.com , em que escreve que “a nulidade resultante da omissão do despacho de aperfeiçoamento só se verifica, se o pedido formulado pela parte for julgado improcedente se, na apreciação do pedido da parte, for dada relevância à deficiência do articulado, ou seja, se o pedido formulado pela parte for julgado improcedente precisamente com fundamento naquela deficiência”.

No mesmo sentido, Acs. RP. de 10/09/2019, Proc. 1126/16; de 08/01/2016, Proc. 1676/16; RG. de 23/06/2016, Proc. 713/14; RL. de 15/05/2014, Proc. 26903/13, todos in base de dados da DGSI..

Destarte, impunha-se que antes de proferir a sentença recorrida, em sede de despacho de pré-saneador, a 1ª Instância tivesse convidado a apelante, fixando-lhe prazo para suprir as deficiências de alegação em relação à facticidade supra identificada e destacada a negrito, pelo que não o tenho feito, impõe-se concluir pela nulidade da sentença recorrida (consequência que sempre resultaria do disposto no art.º 662º, n.º 2, al. c) do CPC).

Aqui chegados, impõe-se concluir pela procedência da presente apelação e, em consequência, anular a sentença recorrida, determinando-se a baixa dos autos à 1ª Instância para, após notificação da apelante para que concretize, querendo, a facticidade acima sinalizada a preto, e após observância do contraditório, amplie o julgamento da matéria de facto a essa concreta facticidade (ampliada, uma vez concretizada), devendo, após realizar-se julgamento, o qual terá por objeto apenas essa facticidade cuja ampliação se determina, sem prejuízo de nos termos da al. c), do n.º 3 do art. 662º do CPC, da apreciação de outros pontos da matéria de facto, com o fim de evitar contradições, com a prolação de nova sentença.**
Sumariando, nos termos do n.º7 do artigo 663.º do CPC, formulam-se as CONCLUSÕES:

Descritores: ÓNUS DA IMPUGNAÇÃO ESPECIFICADA- FACTOS ESSENCIAIS- CONVITE AO APERFEIÇOAMENTO DA PETIÇÃO-NOVO JULGAMENTO.

1- No âmbito da ação de impugnação de ato administrativo, não vigora o ónus da impugnação especificada, pelo que a circunstância de a entidade demandada não contestar, não implica a confissão, por admissão, dos factos articulados pelo demandante na petição inicial, exceto se a entidade demandada não apresentar, com a contestação, ou no prazo para a apresentação desta, o processo administrativo (PA) e essa omissão tiver tornado impossível ou consideravelmente difícil a prova dos factos alegados pelo demandante na petição inicial.

2- Na sentença o julgador não tem de julgar como provados ou não provados todos os factos alegados pelas partes nos seus articulados, mas apenas aqueles que são essenciais, por constitutivos da causa de pedir invocada pelo demandante na petição inicial, ou por constitutivos das exceções invocadas pelos demandados na contestação ou das contra exceções invocadas na réplica e, bem assim os factos complementares dessa causa de pedir, exceções ou contra exceções.

3- O convite ao aperfeiçoamento dos articulados é um poder-dever que impende sobre o juiz, pelo que sempre que se verifique que o demandante, alegou, na petição inicial, os factos essenciais constitutivos da causa de pedir, de forma essencialmente genérica e conclusiva, tem o juiz obrigatoriamente, sob pena de nulidade, de convidar o demandante a concretizar esses factos.

4- Verificando-se que a 1ª Instância considerou desnecessária a prova, designadamente, testemunhal, arrolada pelas partes, avançando para a prolação de decisão de mérito, quando se verifica que, de acordo com as várias hipóteses de direito plausíveis, existe facticidade alegada (de forma essencialmente genérica e conclusiva) pelo demandante, na petição inicial, suscetível de ser qualificada como essencial, por constitutiva da causa de pedir por este invocada, que permanece controvertida, impõe-se anular a sentença, determinar que a 1ª Instância convide o demandante a concretizar essa facticidade e após observância do contraditório, proceda a novo julgamento, exclusivamente quanto àquela facticidade essencial que permanece controvertida, após a respetiva concretização.

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IV- DECISÃO

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso e, em consequência, anulam a sentença recorrida e determinam a baixa dos autos à 1ª Instância para, após notificação da apelante para que concretize, querendo, em prazo a fixar pelo juiz a quo, a facticidade acima sinalizada a preto, e após observância do contraditório pela entidade demandada quanto à concretização que venha a ser feita, a ser por ela exercido em igual prazo ao concedido à apelante para operar, querendo, a concretização, amplie o julgamento da matéria de facto a essa concreta facticidade (ampliada, uma vez concretizada), devendo, após realizar julgamento, o qual terá por objeto apenas essa facticidade cuja ampliação se determina, sem prejuízo de nos termos da al. c), do n.º 3 do art. 662º do CPC, apreciar outros pontos da matéria de facto, com o fim de evitar contradições, seguindo-se, após, prolação de nova sentença.*
Custas da apelação, pela parte ou partes que venham a decair a final, de acordo com o decaimento que então venha a ser fixado na sentença final.

Notifique.

*
Porto, 19 de novembro de 2021.

Helena Ribeiro

Conceição Silvestre

Isabel Jovita

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i) Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 2017, 4ª ed., Almedina, págs. 627 e 628.

Ac. TCAN de 09/05/2019, Proc. 00895/08.0BEMDL, in base de dados da DGSI.

ii) Abrantes Geraldes, “Sentença Cível”, janeiro de 2014, pág. 12, em que pondera que: “Para além de os factos instrumentais não carecerem de alegação (bastando, para o efeito que se aleguem os factos essenciais de cuja prova depende a procedência ou improcedência da ação), os mesmos poderão ser livremente discutidos e apreciados na audiência final. Consequentemente, atenta a função secundária que desempenham no processo, tendente a justificar simplesmente a alegação ou prova dos factos essenciais ou complementares, os factos instrumentais nem sequer deverão ser objeto, ao menos em regra, de um juízo probatório específico. Independentemente de os factos instrumentais terem ou não terem sido alegados, desde que resultem da instrução da causa (máxime da audiência final), o juiz, em associação com as regras de experiência que se traduzem na aplicação de presunções judiciais, deve tomá-los em consideração quando se tratar de motivar a afirmação ou a negação dos factos verdadeiramente relevantes”.

iii) Abrantes Geraldes, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2ª ed., Almedina, pág. 29.

iv) Paulo Pimenta, “Processo Civil Declarativo”, 2014, Almedina, págs. 136 e 137.

v) Ac. TCAN de 02/03/2012, Proc. 02459/07.6BEPRT, in base de dados da DGSI.

vi) Alberto dos Reis, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. IV, pág. 553, onde sustenta que dentro da expressão “resposta deficiente” cabe, para além da omissão de decisão sobre algum facto essencial, a falta absoluta de decisão, a decisão incompleta, insuficiente ou ilegal.

No mesmo sentido Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2017, 4ª ed., Almedina, págs. 293 a 295: “Outras decisões podem revelar-se total ou parcialmente deficientes, obscuras ou contraditórias, resultante da falta de pronuncia sobre factos essenciais ou complementares, da sua natureza ininteligível, equívoca ou imprecisa ou reveladora de incongruências, de modo que conjugadamente se mostre impedido o estabelecimento de uma plataforma sólida para a integração jurídica do caso. Verificado algum dos referidos vícios, para além se serem sujeitos a apreciação oficiosa da Relação, esta poderá supri-los a partir dos elementos que constam do processo ou da gravação. (…). Pode ainda revelar-se uma situação que exija a ampliação da matéria de facto, por ter sido omitida dos temas da prova matéria de facto alegada pelas partes que se revele essencial para a resolução do litígio, na medida em que assegurem enquadramento jurídico diverso do suposto pelo tribunal a quo. (…) a possibilidade de anulação do julgamento para ampliação da decisão da matéria de facto deve ser encarada com rigor acrescido e reservada para os casos em que se revele indispensável. Não basta que os factos tenham conexão com alguma das soluções plausíveis da questão de direito.

Considerando a fase em que agora nos encontramos, a Relação deve ponderar o enquadramento jurídico em face do objeto do recurso ou de outros elementos a que oficiosamente puder atender, contanto também com o que possa esperar-se de uma eventual intervenção do Supremo ao abrigo do disposto no art. 682º, n.º 3. Por outro lado, (…), a anulação da decisão da 1ª Instância apenas deve ser decretada se não constarem do processo todos os elementos probatórios relevantes. Ao invés, se estes estiverem acessíveis, a Relação deve proceder à sua apreciação e introduzir na decisão da matéria de facto as modificações que forem consideradas oportunas”.

vii) Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Filipe Pires de Sousa, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. I, 2ª ed., Almedina, págs. 704, em que defendem que nas situações em que “se verifique imprecisão, vacuidade, ambiguidade ou incoerência de algum articulado, o juíz profere o despacho de convite ao aperfeiçoamento. O mesmo se dirá das peças cujo teor é conclusive, quer porque se omitiram os concretos factos que sustentam as conclusões, quer porque a parte se limitou a reproduzir a formula legal”.

viii) Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Adminstrativos”, 3ª ed., Almedina, pág. 588.

ix) Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ob. cit., págs. 582 e 583; Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, ob. cit., pág. 703; Paulo Pimenta, “Processo Declarativo”, 2014, Almedina, pág. 224 e 225, em que sustenta que “…o juiz não pode deixar de proferir o despacho pré-saneador, sob ena de tal omissão configura uma nulidade”, acrescentando que se trata “de um poder-dever, não estando na disponibilidade do juiz a opção de proferir ou não o despacho de convite ao aperfeiçoamento”.

Em igual sentido, Acs. TCAN de 18/12/2020, Proc. 01099/17.6BEBRG e do TCAS de 26/11/2020, Proc. 635/05.5BELSB, in base de dados da DGSI.

x) Abrantes Geraldes, Paulo Pimenta e Luís Pires de Sousa, ob. cit., pág. 707;

No mesmo sentido Teixeira de Sousa, em https://blgippc.blogspot.com , em que escreve que “a nulidade resultante da omissão do despacho de aperfeiçoamento só se verifica, se o pedido formulado pela parte for julgado improcedente se, na apreciação do pedido da parte, for dada relevância à deficiência do articulado, ou seja, se o pedido formulado pela parte for julgado improcedente precisamente com fundamento naquela deficiência”.

No mesmo sentido, Acs. RP. de 10/09/2019, Proc. 1126/16; de 08/01/2016, Proc. 1676/16; RG. de 23/06/2016, Proc. 713/14; RL. de 15/05/2014, Proc. 26903/13, todos in base de dados da DGSI.