Processo 0764/17

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1. A.D.C. – Águas da Covilhã, EM, com os demais sinais dos autos, interpôs recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco que julgou totalmente procedente a impugnação judicial que a sociedade A…………, S.A. deduziu contra o acto de indeferimento da reclamação graciosa que apresentara contra a liquidação da quantia de € 2.401,42, titulada pela factura nº 075101221011025, correspondente a “Tarifa de Saneamento”.

1.1. Terminou as suas alegações de recurso com o seguinte quadro conclusivo:

1. O presente recurso versa questões de direito na medida em que as normas que servem de fundamento jurídico à douta sentença judicial, proferida pelo digníssimo tribunal “a quo”, deveriam ter sido interpretadas e aplicadas de forma distinta.

2. O ato sub judice não é ilegal, por praticado em conformidade com lei habilitante, e porque, como demonstrado, prevê a respetiva subdivisão de serviços e tarifas.

3. O regulamento tarifário 2010 respeita a lei habilitante é válido e eficaz, não violando qualquer disposição legal ou regulamentar, pois estão em consonância com a Lei das Finanças Locais, Lei geral tributária, Lei do Sector Empresarial Local e os Estatutos da Recorrente.

4. O ato de liquidação foi realizado no estrito cumprimento de todos os deveres e incumbências a que a Recorrente se encontra adstrita, resultando as tarifas aplicadas, no aludido ato, da conjugação de disposições legais e regulamentares a que a mesma está vinculada.

5. Por conseguinte, é de concluir que as tarifas em causa não ofendem os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade.

6. Aliás, como se pode verificar, a mesma questão foi objeto de sentença favorável à aqui Recorrente, no âmbito do proc. nº 97/11.8BECTB, 400/11.0BECTB, 497/11.3BECTB, 653/11.4BECTB, 176/12.4BECTB e 225/12.6BECTB, todas do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, que confirmaram a inexistência de quaisquer ilegalidades.

1.2. A recorrida apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões:

1. O objeto — admissível — do presente recurso reconduz-se à questão de direito discutida na sentença recorrida, que consiste em determinar se as taxas impugnadas na presente ação constam de Regulamento Municipal. Os vícios da violação do princípio da equivalência jurídica, da violação do direito de audiência prévia, não foram objeto de apreciação na decisão sub judice que considerou que “face à procedência da impugnação com tal fundamento, fica prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas, nos termos do artigo 608º, nº 2, do CPC, aplicável ex vi artigo 2º, alínea e), do CPPT”, pelo que não podem ser objeto de recurso.

2. É competente para conhecimento do presente recurso a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. art.º 280º nº 1 do CPPT), atentas as conclusões da alegação da Recorrente, o objeto do recurso reconduz-se exclusivamente a ver apreciadas questões de direito, pelo que o recurso é da competência da Secção de Contencioso

Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, sendo assim o Tribunal ad quem incompetente em razão da hierarquia (cfr. artigo 280º, nº 1 do CPPT).

3. Atendendo ao critério formal da fonte da obrigação, que é a lei, ao regime económico, que é de monopólio, à indispensabilidade do serviço e à sua natureza comutativa, a tarifa ou preço do serviço de saneamento tem a natureza de taxa, receita tributária.

4. Sendo uma taxa, a tarifa de saneamento é uma receita de natureza tributária à qual são integralmente aplicáveis todas as normas que conformam a criação de contribuições financeiras a favor de entidades públicas e habilitam a sua sindicância.

5. Os artigos 16º, nº 4 da Lei 2/2007 e 8º da Lei 53-E/2006 e 61º do Decreto-Lei nº 194/2009 e os artigos 77º da LGT e 268º, nº 3, da CRP exigem que a liquidação de qualquer tributo municipal seja antecedido de aprovação do respetivo regulamento tarifário proposto pela Câmara Municipal e aprovado pela Assembleia Municipal (cf. ainda os artigos 64º/1, j) e 53º/2 da Lei 169/99, de 18 de setembro em vigor à data).

6. Ao contrário do que parece entender a Recorrente, a legalidade da liquidação não se cumpre com a mera remissão para as normas habilitantes (ponto EE. das alegações de recurso), sendo necessário aprovar um regulamento tarifário, acompanhado do respetivo estudo com a fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos diretos e indiretos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local, o que é expressamente previsto no artigo 8º/2, c) da Lei 53-E/2006.

7. Muito embora a ora Recorrente insista em afirmar o contrário, sem lograr demonstrá-lo, a verdade é que não existia à data da liquidação nenhum regulamento tarifário em vigor, tanto que a Recorrida requereu a sua certidão e nunca lhe foi facultada.

8. Não apresentando fundamento regulamentar exigível por lei, o ato impugnado enferma de nulidade por falta de fundamento legal violando os artigos 16º, nº 4 da Lei 2/2007 e 8º da Lei 53-E/2006 e 61º do Decreto-Lei nº 194/2009 e por consequência os artigos 77º da LGT e 268º/3 da CRP.

9. Não existindo Lei habilitante nem regulamento tarifário que permitam a duplicação da Taxa de Saneamento nas duas taxas variáveis efetivamente cobradas de (i) “Tarifa de drenagem” e (ii) “Tarifa de conservação e tratamento”, as deliberações que o determinaram (cf. doc. 4 junto com a contestação) são ilegais.

10. Os “Regulamentos do sistema de abastecimento de água e de águas residuais”, aprovados em Assembleia Municipal de 10.12.2010 e publicados no Diário da República, 2ª série, nº 8, de 12 Janeiro de 2011, são posteriores ao ato de liquidação impugnado, pelo que não são aplicáveis à prestação de serviço em causa, sob pena de violação grosseira do disposto no artigo 12º da Lei Geral Tributária e artº 103º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, por conduzir à aplicação retroativa de normas tributárias.

11. A liquidação em causa não se encontra legalmente efetuada, não podendo ser sustentada pelo “Regulamento e Tabela de Taxas, Compensações e Outras Receitas” do Município da Covilhã, uma vez que, quando compulsado tal regulamento de tabela de taxas, se verifica que este não se debruça sobre qualquer taxa de saneamento.

12. Confirmando este entendimento, veja-se a douta sentença recorrida que concluiu que “apesar da Entidade impugnada remeter para o “Regulamento e Tabela de Taxas, Compensações e outra Receitas” do Município da Covilhã [publicado no Diário da República, 2.ª série, nº 71, de 13 de Abril de 2010], junto a fls. 284 a 302 dos autos, certo é que em tal regulamento não se detecta, nem a Entidade impugnada identifica, qualquer norma que aluda à tributação devida pela actividade de saneamento de águas residuais urbanas, sendo, assim, forçoso concluir pela inexistência de regulamento municipal aplicável às taxas/tarifas em causa nos autos”.

13. Não apresentando fundamento regulamentar aprovado nos termos da lei habilitante, o ato impugnado enferma de nulidade por falta de fundamento legal.

1.3. Por Acórdão de fls. 260 e segs. dos autos, o TCA Sul julgou-se incompetente, em razão da hierarquia, para o conhecimento do recurso, e declarou competente para o efeito a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.

1.4. Remetidos os autos ao Supremo Tribunal Administrativo, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer no sentido de que o recurso não devia obter provimento, com a seguinte argumentação:

«[…]

A questão que se coloca consiste em saber ser a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao considerar ilegal a taxa de saneamento exigida e cobrada à impugnante e aqui recorrida por falta de previsão regulamentar.

Pese embora o sentido da sentença recorrida assente na inexistência de norma regulamentar que preveja a incidência da taxa exigida e impugnada, a Recorrente não adianta qualquer argumento que contrarie tal asserção, limitando-se a invocar de forma genérica os poderes como concessionária para cobrar a referida taxa, como contrapartida do serviço que prestou à recorrida.

Ora se é certo que o tribunal “a quo” deu como assente a existência de contrato de fornecimento de água celebrado entre a impugnante e a Recorrente e que o tarifário em vigor para o ano de 2010 previa a cobrança da tarifa de “drenagem de esgotos” e de “conservação e tratamento de esgotos” (quadro do ponto C da matéria de facto assente), também é certo que não foi justificada a cobrança de tais “tarifas” em qualquer norma regulamentar, como se concluiu na sentença recorrida.

Não oferece dúvidas que a Recorrente foi constituída por escritura pública celebrada em 03/03/2006, tendo por objecto, na sequência de delegação do município da Covilhã, “a gestão e exploração dos serviços municipais do ambiente, nomeadamente o abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas, limpeza pública, da recolha e transporte dos resíduos sólidos urbanos e dos parques e jardins”.

E como decorre da alínea e) do artigo 10º dos Estatutos da Recorrente, aprovados aquando da sua constituição, competia à Câmara Municipal da Covilhã, no uso de poderes de superintendência, a aprovação dos preços e tarifas dos sistemas de distribuição de água, drenagem de águas residuais e recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos, sob proposta do conselho de administração da Recorrente — doc. de fls.93 e segs.

Posteriormente terão sido aprovados novos estatutos — doc. de fls. 99 e segs. – nos termos dos quais tal poder de aprovação de tarifas e preços passou a competir à Assembleia Geral da Recorrente, mediante proposta do conselho de administração — alínea k) do nº 1 do artigo 10º e alínea n) do nº 3 do artigo 11º.

Todavia, estas novas competências da Recorrente têm que ser enquadradas no âmbito da aprovação de um regulamento municipal, que certamente não é o regulamento que a Recorrente de forma algo estranha (diríamos capciosa) juntou a fls. 177.

O Dec. Lei nº 194/2009, de 20 de Agosto, estabeleceu um novo regime jurídico dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos. Como se deixou exarado no preâmbulo de tal diploma «Para além do modelo de gestão directa do serviço através das unidades orgânicas do município (através de serviços municipais ou municipalizados), existe igualmente a possibilidade de empresarialização dos sistemas municipais prestadores destes serviços, a faculdade de serem explorados através de associações de utentes e a hipótese de abertura da sua gestão ao sector privado, através de concessão».

Nos termos do referido regime jurídico a gestão dos serviços municipais de abastecimento público de água, de saneamento de águas residuais e de gestão de resíduos urbanos pode ser delegada, nomeadamente, como é o caso dos autos, em empresa do sector empresarial local. // Por outro lado as tarifas a aplicar pela empresa municipal delegaria são definidas no contrato de gestão, incumbindo à entidade delegante (município) a aprovação do tarifário dos serviços.

Ainda de acordo com o artigo 62º do citado Dec. Lei nº 194/2009, as regras de prestação do serviço aos utilizadores constam de regulamento de serviço, aprovado pelo município e publicado na II série do Diário da República.

No caso concreto e após os trâmites legais de consulta pública foi aprovado pela Câmara Municipal da Covilhã na sua reunião ordinária de 5 de Novembro de 2010 e, pela Assembleia Municipal da Covilhã na sua sessão realizada no dia 10 de Dezembro de 2010, os Regulamentos do Sistema de Abastecimento de Água e de Águas Residuais, os quais foram publicado na II série do D.R. nº 8/2011, de 12/01/2011 (REGULAMENTO nº 26/2011).

Atento que as tarifas impugnadas respeitam ao período de 16/11/2010 a 16/12/2010, temos que concluir que nessa data ainda não se encontrava em vigor o citado Regulamento nº 26/2011, que entrou em vigor na data da sua publicação, ou seja, em 12/01/2011.

Por outro lado, dado que as referidas tarifas foram aprovadas e cobradas à luz do novo figurino, temos que concluir, tal como na sentença recorrida, que as mesmas não têm base legal, ou seja, padecem do vício de ilegalidade abstracta, por estarmos perante tributo não previsto em qualquer regulamento municipal regularmente aprovado.

Afigura-se-nos, assim, que a sentença recorrida não padece da ilegalidade que lhe é assacada pela Recorrente, motivo pelo qual deve a mesma ser confirmada e o recurso ser julgado improcedente.».

1.5. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir em conferência.

2. Na sentença recorrida consta como provada a seguinte matéria de facto:

A. A ADC - Águas da Covilhã, E.M., é uma empresa pública municipal, constituída em 03/03/2006 pelo Município da Covilhã, cujo objecto consiste, além do mais, na gestão e exploração dos serviços municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas [cf. fls. 93 a 96 dos autos].

B. A impugnante é titular de contrato de fornecimento de água junto da ADC – Águas da Covilhã E.M., sendo cliente, do tipo comercial, com o nº 1106138 [cf. fls. 123 dos autos].

C. Do tarifário da ADC – Águas da Covilhã, EM., em vigor para o ano de 2010, consta, além do mais, o seguinte:

D. A impugnante foi notificada da factura nº 075101221011025, emitida em 2010-12-17, pela ADC - Águas da Covilhã, E.M., relativa ao consumo do período de 2010-11-16 a 2010-12-16, do Serra Shopping, com débito a partir de 2011-01-03, no valor total a pagar de 4.951,07 €, do qual o montante de 2.401,42 € corresponde a “Saneamento” [cf. fls. 33 a 34 dos autos].
E. O valor liquidado a título de “Saneamento” encontra-se discriminado, no verso da factura mencionada na alínea anterior, do seguinte modo:

F. O débito da factura mencionada na alínea D) foi pago pela impugnante [factualidade não controvertida, cf. artigo 3º da petição inicial e artigo 1º da contestação].
G. Em 26/01/2011, a impugnante apresentou junto da ADC da Covilhã, E.M., reclamação graciosa contra o acto de liquidação da tarifa de saneamento a que se reporta a factura mencionada em D) [factualidade não controvertida; cf. artigo 6º da petição inicial e artigo 1º da contestação].

H. Através do ofício nº 629 da ADC da Covilhã, EM, datado de 21/03/2011, a impugnante foi notificada do indeferimento da reclamação graciosa mencionada em G) [cf. fls. 35 a 37 dos autos].

I. A presente impugnação foi remetida, por site, em 07/04/2011 [cf. fls. 1 dos autos].

3. O presente recurso vem interposto da sentença que julgou procedente a impugnação judicial deduzida contra o acto de liquidação da “tarifa de saneamento”, no valor de € 2.401,42, incorporado na fatura emitida pela empresa pública municipal ADC - Águas da Covilhã, E.M., relativa ao consumo de água em prédio da impugnante, ora recorrida, no período de 16/11/2010 a 16/12/2010.

Segundo a impugnante, a legalidade desse acto encontra-se inquinada pelos seguintes vícios invalidantes: (i) inexistência de Regulamento que, à data do período em causa, previsse a incidência dessa tarifa; (ii) falta de fundamentação; (iii) duplicação de tarifas, (iv) violação dos princípios da equivalência jurídica e da proporcionalidade; (v) preterição do direito de audiência prévia antes da liquidação.

Todavia, o Mmº Juiz do tribunal “a quo” limitou-se a apreciar, na sentença, o primeiro vício, por considerar que «da sua eventual procedência resultava uma mais eficaz tutela dos interesses da impugnante», após o que concluiu que a liquidação era efectivamente ilegal perante a inexistência de norma regulamentar que, à data do período em causa, previsse a incidência dessa tarifa de saneamento, mais julgando que, face à procedência da impugnação com tal fundamento, ficava prejudicada a apreciação e decisão das demais questões suscitadas.

É o seguinte o teor da sentença no que toca à análise desse vício:

«Alega a impugnante que desconhece a existência de qualquer regulamento que fundamente a aplicação das tarifas de saneamento, sendo que, a existir, tal regulamento encontra-se revogado desde 30/04/2010, nos termos do artigo 1º da Lei 117/2009, de 29/12, na medida em que o mesmo não se conforma com o artigo 8º da Lei 53-E/2006, que exige a indicação da base de incidência objectiva e a fundamentação económico-financeira das taxas previstas.

Contrapõe a entidade impugnada referindo que o Município da Covilhã dispõe de “Regulamento e Tabela de Taxas, Compensações e outras Receitas” publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 71, de 13 de Abril de 2010, o qual cumpre as exigências do artigo 8º da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro.

Vejamos.

Está em causa nos autos a factura emitida pela ADC - Águas da Covilhã E.M., na parte relativa à liquidação do valor a cobrar pelo serviço de saneamento de águas residuais urbanas prestado no período de 2010-11-16 a 2010-12-16. [...].

Tais receitas, independentemente do nome que lhes seja atribuído - taxas, tarifas ou preços - por corresponderem à contrapartida de um serviço público prestados às populações locais, assumem a natureza jurídica de taxas, cujo regime geral consta de lei especial [cf. artigos 3º e 4º da LGT].

A lei especial a que se refere o nº 3 do artigo 3º da LGT, e para a qual remete a Lei das Finanças Locais, é a Lei nº 56-E/2006, de 29/12, diploma que aprovou o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. // O artigo 8º desta Lei nº 56-E/2006, sob a epígrafe de “Criação de taxas”, determina o seguinte:

«1 - As taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo.

2 - O regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade:

a) A indicação da base de incidência objectiva e subjectiva;

b) O valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar;

c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local;

d) As isenções e sua fundamentação;

e) O modo de pagamento e outras formas de extinção da prestação tributária admitidas;

f) A admissibilidade do pagamento em prestações.».

Determina ainda o artigo 17º da Lei nº 56-E/2006, sob a epígrafe de “Regime transitório”, na redacção da Lei nº 117/2009, de 29/12, que «As taxas para as autarquias locais actualmente existentes são revogadas no dia 30 de Abril de 2010, salvo se, até esta data: a) Os regulamentos vigentes forem conformes ao regime jurídico aqui disposto; b) Os regulamentos vigentes forem alterados de acordo com o regime jurídico aqui previsto.».

Face ao disposto no nº 1 do artigo 8º da Lei nº 56-E/2006, coloca-se a questão de saber se as taxas impugnadas nos presentes autos constam de regulamento municipal.

Tal resposta é negativa.

Com efeito, apesar da Entidade impugnada remeter para o “Regulamento e Tabela de Taxas, Compensações e outras Receitas” do Município da Covilhã [publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 71, de 13 de Abril de 2010], junto a fls. 284 a 302 dos autos, certo é que em tal regulamento não se detecta, nem a entidade impugnada identifica, qualquer norma que aluda à tributação devida pela actividade de saneamento de águas residuais urbanas, sendo, assim, forçoso concluir pela inexistência de regulamento municipal aplicável às taxas/tarifas em causa nos autos.

Deste modo, por falta de norma regulamentar de incidência tributária, ter-se-á de concluir pela anulabilidade do acto de liquidação impugnado, por vício de violação de lei, por erro sobre os pressupostos, na parte relativa às taxas/tarifas de “Saneamento”.».

É desta decisão que vem interposto o presente recurso, no qual a entidade liquidadora, ora recorrente, nada alega para demonstrar o seu desacerto no que toca à análise do único vício que determinou a procedência da impugnação, limitando-se a advogar, em termos genéricos, que acto impugnado não é ilegal porque praticado em conformidade com o regulamento tarifário de 2010, o qual está em conformidade com a respectiva lei habilitante, e que «O ato de liquidação foi realizado no estrito cumprimento de todos os deveres e incumbências a que a recorrente se encontra adstrita, resultando as tarifas aplicadas, no aludido ato, da conjugação de disposições legais e regulamentares a que a mesma está vinculada» e que «Por conseguinte, é de concluir que as tarifas em causa não ofendem os princípios da legalidade, da justiça e da proporcionalidade».

O que significa que não é objecto de censura a julgada inexistência de norma regulamentar que, à data do período facturado, contivesse a previsão desta taxa e da sua incidência, nada tendo a recorrente alegado para evidenciar que foi cometido um erro ao julgar-se que perante a Lei nº 53-E/2006 e a Lei nº 117/2009 era exigível que a liquidação fosse antecedida pela aprovação de um regulamento tarifário ou que foi cometido um erro ao julgar-se que tal regulamento ainda não existia.

É certo que a recorrente invoca o regulamento tarifário de 2010, mas não rebate que no período a que se refere a liquidação – 16/11/2010 a 16/12/2010 – ele ainda não existia nem se encontrava em vigor (só aprovado em Assembleia Municipal de 10/12/2010 e publicado no DR de 12/01/2011).

Na verdade, como se constata da alegação e das conclusões que a encerram e que delimitam o objecto do recurso, a recorrente alheia-se da motivação factual e jurídica que determinou a decisão de procedência da impugnação, não ensaiando demonstrar o seu desacerto, pois que, de forma patente, não põe em crise os concretos motivos que levaram o Mmº Juiz a julgar procedente o pedido, deixando-os incólumes.

Ora, como tem sido afirmado, de forma reiterada, pelo Supremo Tribunal Administrativo, o recurso jurisdicional tem por objecto a sentença recorrida (e não o acto impugnado), destinando-se a anulá-la ou a alterá-la com fundamento em vício de forma (nulidade) ou de fundo (erro de julgamento) que o recorrente entenda afectá-la, não podendo obter provimento o recurso quando não é feito qualquer reparo às razões e fundamentos específicos que sustentam o decidido.

Ou, por outras palavras, constituindo o recurso jurisdicional um meio de impugnação da decisão judicial com vista à sua alteração ou anulação pelo tribunal superior após reexame da matéria de facto e/ou de direito nela apreciada, correspondendo, assim, a um pedido de revisão da legalidade da decisão com fundamento nos erros e vícios de que padeça, estará votado ao insucesso o recurso que se alheia totalmente da fundamentação factual e/ou jurídica que determinou a decisão de indeferimento liminar de um processo de impugnação – cfr. acórdão do STA de 11/05/2011, no recurso nº 04/11.

Termos em que não pode obter provimento o recurso.

4. Face ao exposto, acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 8 de Novembro de 2017. – Dulce Neto (relatora) Pedro Delgado – Isabel Marques da Silva.